Российский прокурорский надзор

В представлении обосновывается правовая позиция Генерального прокурора по поставленным вопросам и формируются конкретные предложения о том, какие разъяснения, по мнению прокуратуры, следовало бы дать судам.

Порядок рассмотрения представлений Генерального прокурора Пленумом Верховного Суда регламентирован ст. 57 и 59 Закона о судоустройстве. Согласно закону, участие Генерального прокурора Российской Федерации в заседании Пленума обязательно. Пленум заслушивает представление по докладу Генерального прокурора или уполномоченного им лица, обсуждает поставленные в представлении вопросы и принимает решение.

В ходе осуществления судебной реформы, подготовки проекта нового уголовно-процессуального кодекса многими специалистами были высказаны соображения о необходимости упорядочения пересмотра приговоров и иных судебных решений по уголовным делам, вступивших в законную силу, в частности, первого этапа надзорного производства -- рассмотрения ходатайств об истребовании дела и принесении протеста.

Порядок рассмотрения таких ходатайств практически не урегулирован в УПК и носит в значительной мере непроцессуальный характер. В результате остаются порой не защищены надлежащим образом законные интересы лица, обратившегося с ходатайством. Решение об истребовании дела, о принесении протеста или об отказе и в том, и в другом зависит от мнения одного человека -- судьи или прокурора и принимается в непроцессуальном порядке. Встречаются случаи необоснованных отказов в опротестовании неправосудного приговора, и допущенные по делу судебные ошибки устраняются лишь через длительное время. С другой стороны, из-за множественности лиц, правомочных принести протест, и отсутствия в законе указаний о том, какое же решение по ходатайству считается окончательным, переписка с заявителем порой становится бесконечной.

В новом УПК предполагается регламентировать все эти вопросы. Учитывая, что в проекте УПК предусматривается возможность обжалования и проверки законности и обоснованности приговоров как в апелляционном (по крайней мере, приговоров, постановленных судьей единолично), так и в кассационном порядке, что усиливает гарантии правильного разрешения дела, своевременного устранения судебных ошибок, предлагается более четко сформулировать основания к пересмотру приговоров в порядке надзора, предусмотрев в качестве таковых только наиболее существенные нарушения закона; установить, что решение по поступившему в суд ходатайству об истребовании дела принимает не один человек, а коллегия судей в процессуальном порядке. Дело, истребованное в суд или поступившее с протестом прокурора, рассматривается в судебном заседании.

Прокуратура принимает участие также в другом виде пересмотра приговоров и иных судебных решений, вступивших в законную силу, который носит название "Возобновление дел по вновь открывшимся обстоятельствам". В отличие от надзорного пересмотра здесь основанием для отмены судебного решения являются не допущенные по делу нарушения закона, а новые обстоятельства, которые не были известны при расследовании и рассмотрении дела и потому не могли быть учтены судом.

Порядок возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам предусмотрен ст. 384--390 УПК.

Заявления граждан, сообщения предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц о таких обстоятельствах направляются прокурору. При наличии предусмотренных законом оснований прокурор возбуждает производство по вновь открывшимся обстоятельствам и назначает расследование. Если расследованием вновь открывшихся обстоятельств установлены основания для возобновления дела, прокурор направляет дело с материалами расследования и со своим заключением в соответствующий суд (непосредственно или через вышестоящего прокурора), а при отсутствии таких оснований прекращает производство. Суды, рассматривающие вопрос о возобновлении дела по вновь открывшимся обстоятельствам, названы в ст. 388 УПК. Вопрос о возобновлении дела рассматривается в судебном заседании с участием прокурора по тем же правилам, что и рассмотрение протеста в порядке надзора.

Прокуроры участвуют в рассмотрении судом вопросов, возникающих при исполнении приговоров.

В стадии исполнения приговора суд осуществляет лишь те действия и принимает те решения, которые носят процессуальный характер и регламентированы уголовно-процессуальным законом. Вся иная деятельность по фактическому исполнению приговора проводится другими государственными органами и регламентируется нормами исправительно-трудового, административного и других отраслей права.

Помимо обращения приговора к исполнению (ст. 359 УПК) судьи разрешают в стадии исполнения приговора еще ряд вопросов, которые перечислены в ст. 368 УПК. Наиболее важные из них: отсрочка исполнения приговора (ст. 361 УПК), различные виды досрочного и условно-досрочного освобождения от наказания; изменение условий содержания лиц, осужденных к лишению свободы, досрочное снятие судимости (ст. 370 УПК) и некоторые другие.

О рассмотрении судом вопроса о снятии судимости извещается прокурор. Однако, как указано в ст. 370 УПК, неявка прокурора не останавливает рассмотрение ходатайства. В других случаях действующий закон не предусматривает участия прокурора в суде. Однако исходя из ч. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре, которая предоставляет прокурору право вступить в дело, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, участие прокурора возможно и при рассмотрении других вопросов, связанных с исполнением приговоров. Генеральный прокурор Российской Федерации требует от прокуроров давать заключения в судах, в частности по делам об условно-досрочном освобождении от наказания и замене наказания более мягким.

В проекте УПК Российской Федерации предусматривается обязательное участие прокурора в рассмотрении таких вопросов.

Глава 19. Надзор за соблюдением законов при исполнении наказаний и применении назначаемых судом мер принудительного характера

19.1 Предмет, объект и задачи надзора

Прокуратура является единственным органом оперативного и всеобъемлющего вневедомственного контроля (надзора) за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера. Она организована на профессиональной основе, на централизованных началах, независимо от органов судебной и исполнительной власти, наделена достаточной совокупностью правовых средств и властных полномочий, необходимых для выявления, проверки нарушений законов, прав лиц, содержащихся под стражей, принятия мер к восстановлению нарушенной законности.

Законодательное определение предмета надзора в рассматриваемой сфере правовых отношений дается в ст. 32 Закона о прокуратуре. При этом предметом надзора являются: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания, законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Объектами надзора являются, прежде всего, учреждения и органы, исполняющие наказания. Порядок и условия исполнения и отбывания наказаний, определение средств исправления осужденных, охрана их прав, свобод и законных интересов определяются Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации (УИК РФ), Федеральным законом об исполнительном производстве, другими законами.

Принудительное исполнение судебных актов и актов других органов в Российской Федерации возложено на службу судебных приставов, которая входит в систему Министерства юстиции РФ. Эту службу возглавляет главный судебный пристав Российской Федерации. Службы судебных приставов действуют в субъектах Российской Федерации и возглавляются соответствующими главными судебными приставами.

В случаях, предусмотренных законом, требования судебных актов и актов других органов о взыскании денежных средств исполняются налоговыми органами, а также банками и иными кредитными организациями. Однако названные организации не являются органами принудительного исполнения.

Наказание в виде обязательных работ исполняются уголовно-исполнительной инспекцией по месту жительства осужденного.

Наказание в виде лишения права занимать определенные должности и (или) заниматься определенной деятельностью исполняется уголовно-исполнительной инспекцией по месту жительства осужденного, исправительным центром, исправительным учреждением или дисциплинарной воинской частью. Требования приговора о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью исполняются администрацией организации, в которой работает осужденный.

На уголовно-исполнительную инспекцию возложено также исполнение наказаний в виде исправительных работ.

Наиболее значимой частью общей системы исполнения уголовных наказаний являются учреждения уголовно-исполнительной системы, на которые возложено исполнение наказаний в виде ограничения свободы, ареста, лишения свободы и смертной казни. Осужденные к ограничению свободы отбывают наказание в специализированных учреждениях--исправительных центрах.

Осужденные к аресту отбывают наказание по месту осуждения в арестных домах. В исправительных учреждениях отбывают наказание осужденные к лишению свободы. Исправительными учреждениями являются исправительные колонии, воспитательные колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения. Следственные изоляторы выполняют функцию исправительных учреждений в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию. Согласно закону, исправительные учреждения предназначаются для отбывания осужденными, достигшими совершеннолетия, лишения свободы. Они подразделяются на колонии общего режима, исправительные колонии строгого режима, исправительные колонии особого режима.

В тюрьмах содержатся осужденные к лишению свободы на срок свыше пяти лет с отбыванием части срока наказания в тюрьме, а также осужденные, переведенные в тюрьму на срок до трех лет за нарушение установленного порядка отбывания наказания в исправительных колониях общего, строгого и особого режимов, а также осужденные к лишению свободы, оставленные в тюрьме по предусмотренным в законе основаниям (для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию с письменного согласия осужденного; осужденные к лишению свободы при необходимости производства с их участием следственных действий по делу о преступлении, совершенном другим лицом на срок в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством; по иным основаниям).

Прокурор осуществляет надзор за законностью в деятельности администраций всех перечисленных органов и учреждений, исполняющих наказания и меры принудительного характера, назначенные судом.

Одной из главных задач прокурорского надзора при этом является соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей лиц, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания.

Военные прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законов в дисциплинарных воинских частях и гауптвахтах воинских гарнизонов.

19.2 Законодательство, регулирующее правоотношения в органах и учреждениях, исполняющих наказание

В связи с тем, что прокуроры в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации и иным Федеральным законом осуществляют надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, важное значение имеет определение совокупности законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих данную сферу правовых отношений.

В их числе следует прежде всего выделить положения Конституции РФ, закрепляющей права и свободы человека и гражданина (гл. 2). Кроме того, Конституция РФ определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (п. 4 ст. 15). Россия ратифицировала многие международные конвенции, договоры и соглашения, затрагивающие рассматриваемую сферу правоотношений.

Среди международно-правовых актов следует выделить Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Межнациональные стандартные правила обращения с заключенными, Свод принципов защиты всех лиц, подвергшихся задержанию или заключению в какой бы то ни было форме. В связи со вступлением России в Совет Европы важное значение имеет соблюдение и соответствующих международно-правовых актов, среди которых Европейская Конвенция о защите прав человека, Европейская Конвенция о предотвращении пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания, Европейские пенитенциарные правила, а также другие международно-правовые акты. Среди федеральных законов следует выделить Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации, который составляет основу уголовно-исполнительного законодательства России, за исполнением требований которого осуществляется прокурорский надзор. Уголовно-исполнительное законодательство РФ устанавливает общие положения и принципы исполнения наказаний, применение иных мер уголовно-правового характера, предусмотренных Уголовным кодексом РФ; порядок и условия исполнения и отбывания наказаний; порядок деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций, общественных объединений, а также граждан в исправлении осужденных; порядок освобождения от наказания; порядок оказания помощи освобождаемым лицам.

К основополагающим федеральным законам, регламентирующим правоотношения в рассматриваемой сфере, следует отнести Федеральный закон "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы" 1993 г. с учетом изменений и дополнений, принятых в последующие годы. Этот Закон определяет основы деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы и составляющих единую уголовно-исполнительную систему. В этом Законе устанавливаются задачи уголовно-исполнительной системы, принципы ее деятельности; обязанности и права учреждений, исполняющих наказания, специфика производственной и иной деятельности учреждений уголовно-исполнительной системы, ее финансирования; права и обязанности сотрудников уголовно-исполнительной системы; основания, условия и порядок применения этими сотрудниками физической силы, специальных средств и оружия. Законом регламентируется правовая и социальная защита работников уголовно-исполнительной системы; устанавливается круг органов и должностных лиц, осуществляющих контроль (надзор) за деятельностью уголовно-исполнительной системы.

Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" 1995 г. регулирует порядок и определяет условия содержания под стражей лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, гарантии их прав и законных интересов. Законом определяются основания содержания под стражей, правовой статус подозреваемых и обвиняемых, места содержания под стражей -- следственные изоляторы, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых; права этих лиц и их обеспечение, а также основные требования обеспечения изоляции, меры предотвращения правонарушений в местах содержания под стражей. Обязанность и предмет надзора прокуроров при этом состоят в обеспечении установленных законом названных оснований, порядка, средств содержания под стражей. В этой связи в совокупности законов, за исполнением которых прокуроры осуществляют надзор, выделяются и соответствующие нормы Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

В их числе нормы, определяющие основания и порядок заключения под стражу, сроки содержания заключенных под стражей, в изоляторах временного содержания и сроки содержания под стражей при расследовании преступлений по уголовным делам, основания и порядок задержания лица, подозреваемого в совершении преступления, за которое может быть назначено наказание в виде лишения свободы, ряд иных норм (ст. 96, 96¹, 96², 97, 122 УПК и др.).

Кроме того, в рассматриваемой сфере правовых отношений действует совокупность подзаконных нормативных правовых актов, принимаемых Правительством РФ, другими компетентными органами, которыми создается на основе и во исполнение федеральных законов реальный механизм обеспечения целей исполнения администрациями компетентных органов и учреждений наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В их числе Положение об уголовно-исполнительных инспекциях (утверждено постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. № 729), которым определены основные обязанности и права инспекции; Положение о дисциплинарной воинской части (утверждено постановлением Правительства РФ от 4 июня 1997 г. № 669); Примерное положение о попечительном совете при воспитательной колонии уголовно-исполнительной системы (утверждено постановлением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1295) и ряд иных актов.

19.3 Полномочия прокурора по надзору за соблюдением законов при исполнении наказаний и применении назначаемых судом мер принудительного характера

Специфика данной сферы правовых отношений, в которой осуществляется прокурорский надзор, существенная ограниченность возможностей по защите своих прав самими лицами, содержащимися в органах и учреждениях, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления или в отношении которых избрана мера пресечения -- содержание под стражей, предполагает важность надлежащего объема и характера полномочий прокурора. Эти полномочия прокурора, предусмотренные Законом о прокуратуре, а также Уголовно-исполнительным кодексом РФ достаточны для того, чтобы оперативно принимать меры по выявлению и пресечению нарушений законов, привлечения лиц, виновных в их совершении, к установленной ответственности. С учетом этих обстоятельств в соответствии с законом прокурор наделен правом без каких-либо специальных разрешений посещать в любое время органы и учреждения, в которых содержатся лица, осужденные к лишению свободы, лица, к которым судом применены меры принудительного характера, а также задержанные и заключенные под стражу.

Это полномочие прокурора важно для выявления нарушений, которые допускаются в ночное время суток (водворение, например, в штрафной изолятор без достаточных к тому оснований). Прокурор вправе опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Причем прокурор вправе это делать по своему усмотрению наедине, либо в присутствии других лиц, включая представителей администрации соответствующего, органа или учреждения.

Прокурор вправе знакомиться с документами, на основании которых лица, содержащиеся в данном органе или учреждении, задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами. При этом прокурор знакомится с личными делами с приказами и распоряжениями администрации, рапортами оперативных работников, иной служебной документацией. Прокурор проверяет приказы, распоряжения, постановления поднадзорных органов и учреждений на их соответствие законодательству Российской Федерации.

Прокурор вправе требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях. Важной особенностью надзора в рассматриваемой сфере правовых отношений является то обстоятельство, что до рассмотрения внесенного прокурором протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается.

Другой особенностью полномочий прокурора по надзору за соблюдением законов в данной сфере является его полномочие отменять дисциплинарные взыскания (выговор, дисциплинарный штраф, перевод в одиночные камеры или помещения камерного типа и др.), наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных. Прокуроры вправе немедленно освобождать таких лиц своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель не только вправе, но и обязаны немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

Прокурор проводит проверки в органах и учреждениях, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания в соответствии с планами, либо по поручению вышестоящего прокурора, либо в связи с жалобами, заявлениями и иными поступившими к нему данными о нарушениях законов. Проверки в данных органах и учреждениях проводятся в зависимости от оснований их проведения и задач, стоящих перед прокурором, либо в полном объеме, по всем основным направлениям и аспектам деятельности данных органов и учреждений, либо по отдельным вопросам в пределах заявления, жалобы, или поручения вышестоящих прокуроров. В первом случае она носит комплексный характер.

Во втором случае она ограничивается соответствующим кругом вопросов, подлежащих установлению по названным выше основаниям. По результатам прокурорской проверки составляется акт проверки. В нем излагаются все установленные нарушения законов, обстоятельства, способствующие их совершению, указываются должностные лица, в результате действий или бездействия которых допущены нарушения, называются конкретные законы, их нормы, которые нарушены, предлагаются конкретные меры по устранению нарушений. Копия акта проверки вручается под роспись начальнику соответствующего органа, учреждения. Составление акта проверки не исключает, а предполагает внесение актов прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления о возбуждении уголовного дела и других) при наличии достаточных к тому оснований.

19.4 Организация прокурорского надзора в сфере исполнения наказаний

Конкретизация задач органов прокуратуры в данной сфере правовых отношений, критерии и условия определения приоритетов их деятельности, направлений, форм и методов организации работы осуществляется в нормативных правовых актах Генерального прокурора РФ. В нормативном Приказе Генерального прокурора РФ от 26 февраля 1997 г. № 8 "О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах" конкретизируются задачи и направления деятельности органов прокуратуры.

Для повышения действенности надзора за исполнением законов его осуществление возлагается как на прокуроров соответствующего субъекта Российской Федерации, городов и районов, так и на специальных прокуроров по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. Прокурорам по надзору за соблюдением в уголовно-исполнительной системе поручено Генеральным прокурором РФ осуществлять надзор за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина администрацией учреждений уголовно-исполнительной системы, специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов данной системы; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность в исправительных учреждениях.

Специализированными прокуратурами осуществляется предварительное следствие по делам о преступлениях, совершенных осужденными в исправительных учреждениях, а также по службе работниками этих учреждений, специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов уголовно-исполнительной системы, если вышестоящим прокурором не принято другое решение.

Специализированные прокуроры поддерживают государственное обвинение в территориальных судах по делам, за расследованием которых они осуществляли надзор; участвуют в рассмотрении судами гражданских дел, а также в рассмотрении дел арбитражными судами в порядке, установленном соответствующими приказами и указаниями Генерального прокурора.

Организация прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правовых отношений регламентируется рядом приказов, указаний Генерального прокурора, утверждаемых им положений и инструкций.

Приказом № 8 Генерального прокурора РФ "О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах" (1997 г.) важное значение придано организации проверок состояния законности в исправительных и воспитательных колониях, следственных изоляторах. В качестве приоритетных задач обращено внимание на необходимость искоренения фактов унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к осужденным и заключенным со стороны работников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, необоснованного водворения в штрафные помещения, обеспечение гуманных условий содержания, соответствующих минимальным стандартным правилам обращения с заключенными.

При этом на прокуроров возложено исполнение организационно-управленческих функций по анализу практики надзора за исполнением уголовных наказаний, с учетом данных o результатах деятельности органа прокуратуры в иных сферах, при выполнении иных видов деятельности прокуратуры.

При организации работы на данном участке прокурор учитывает, что следственные изоляторы должны ими проверяться не реже одного раза в месяц. При организации надзора за исполнением Закона об оперативно-розыскной деятельности особое внимание уделяется законности проводимых мероприятий по своевременному выявлению и предотвращению преступлений, их раскрытию, пресечению недозволенных связей сотрудников уголовно-исполнительной системы с осужденными и лицами, заключенными под стражу. При организации надзора среди постоянных приоритетов выделяется законность приказов, распоряжений и постановлений, издаваемых администрацией исправительных учреждений и следственных изоляторов, а также органами управления уголовно-исполнительной системы.

Законность правовых актов любых органов управления, на которые распространяется прокурорский надзор, является самостоятельным предметом прокурорского надзора, который в данном случае может осуществляться независимо от поступления сведений о допущенных при этом нарушениях. Тем более это актуально в сфере деятельности уголовно-исполнительной системы, когда возможности защиты прав лиц, содержащихся под стражей и отбывающих наказание в виде лишения свободы, существенно ограничены.

Для успешного осуществления надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и в следственных изоляторах устанавливается четкое взаимодействие между специальными прокуратурами по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях и территориальными прокуратурами, особенно в вопросах борьбы с преступностью.

Для обеспечения организации и осуществления надзора за соблюдением законов в данной сфере правовых отношений в структуре аппаратов органов прокуратуры действуют соответствующие подразделения. В составе Генеральной прокуратуры Российской Федерации функционирует управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний.

Работа управления организуется по зонально-предметному принципу, в соответствии с текущими и перспективными планами Генеральной прокуратуры РФ, основанных на результатах перспективного (стратегического) и текущего (оперативного) анализа состояния законности и работы по ее укреплению.

Управление контролирует выполнение нижестоящими прокурорами приказов и указаний Генерального прокурора РФ, решений Коллегии, координационных и оперативных совещаний при Генеральном прокуроре РФ по вопросам обеспечения законности в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.

Прокуроры данного управления непосредственно осуществляют надзор за исполнением законов в деятельности центральных органов управления уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, следственных изоляторов центрального подчинения МВД РФ.

Управление Генеральной прокуратуры осуществляет надзор за законностью издаваемых Министерством юстиции нормативных правовых актов по вопросам исполнения уголовных наказаний. Управление организует деятельность нижестоящих специализированных и территориальных прокуратур, а также непосредственно осуществляет при выезде его работников на места надзор за соблюдением законов об охране конституционных прав осужденных и заключенных под стражу; о режиме отбывания наказания, о трудовом использовании осужденных и возмещении ими материального ущерба, причиненного в результате совершения ими преступлений, а также об охране труда и правил техники безопасности, по другим вопросам, входящим в содержание предмета прокурорского надзора при его осуществлении в данной сфере правовых отношений.

В Управление Генеральной прокуратуры РФ поступают жалобы и заявления лиц, содержащихся под стражей, на действия и решения администрации мест лишения свободы, следственных изоляторов, нижестоящих прокуроров, а также копии протестов, представлений прокуроров, иные данные, характеризующие состояние законности в уголовно-исполнительной системе, работу прокуроров. Периодически проводятся обобщения состояния этой работы, на основе которых готовятся обзоры, указания, совместные инструкции с Минюстом, МВД, другими правоохранительными органами. С учетом состояния законности в данной сфере осуществляется контроль за работой органов прокуратуры, оказание им практической и методической помощи. Выявляется и распространяется положительный опыт работы, организуются учебно-методические мероприятия, стажирование работников нижестоящих органов прокуратуры, специализирующихся в работе по надзору за соблюдением законов в уголовно-исполнительной системе. В управлении Генеральной прокуратуры заслушиваются отчеты территориальных и специализированных прокуроров о работе в данной сфере; результаты проверки их работы с выездом на места заслушиваются на заседаниях Коллегии Генеральной прокуратуры РФ.

Надзор за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы, в следственных изоляторах, в прокуратурах субъектов Российской Федерации осуществляется соответствующими отделами, группами прокуроров, старшими помощниками (помощниками) прокуроров субъектов Федерации, на которых возложено исполнение надзорных и других функций (координация и др.) в сфере обеспечения законности при исполнении уголовных наказаний. В зависимости от количества поднадзорных объектов (колоний, следственных изоляторов и др.), численности содержащихся в них лиц, состояния законности, а так же штатных возможностей прокуратуры работа в прокуратуре субъекта Федерации на этом участке организуется по зональному, предметному или зонально-предметному принципам.

Вопросы осуществления надзора за соблюдением законов в изоляторах временного содержания (ИВС) лиц, подозреваемых в совершении преступлений, Генеральным прокурором РФ отнесены к ведению прокуроров, входящих в состав подразделений по надзору за следствием и дознанием. Они также отнесены на районном, городском уровне к ведению прокуроров города, района или их заместителей в соответствии с распределением между ними обязанностей.

Изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел и Пограничных войск РФ предназначены для содержания под стражей задержанных по подозрению в совершении преступлений. В предусмотренных законом случаях в них могут временно содержаться подозреваемые и обвиняемые, в отношении которых в качестве меры пресечения применено заключение под стражу.

Надзор за законностью содержания задержанных в ИВС Погранвойск осуществляется соответствующими подразделениями военной прокуратуры. На военных прокуроров возложен надзор за соблюдением законов при использовании гауптвахт для содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых. Такое содержание возможно в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами, регламентирующими организацию и порядок несения гарнизонной и караульной службы в Вооруженных Силах РФ.

Военнослужащие, осужденные к содержанию в дисциплинарной воинской части, отбывают наказание в отдельных дисциплинарных батальонах или отдельных дисциплинарных ротах. Организационная структура дисциплинарных воинских частей определяется Министерством обороны РФ. Надзор за соблюдением законов в таких подразделениях осуществляют соответствующие военные прокуроры (гарнизонов, соединений, округов и т.д.).

Глава 20. Исторические тенденции, проблемы и перспективы развития прокурорского надзора

В истории общественной жизни мы порой встречаемся с уникальными, неповторимыми явлениями, которым судьба уготовила многовековое признание. Такое явление, несомненно, -- российская прокуратура, рожденная почти три века назад провидческим гением державного реформатора Петра I.

На переломном этапе нынешних радикальных преобразований, когда кризисное российское общество находится в поиске подходящих моделей государственных структур, часто с оглядкой на западный мир, юристы с все большим интересом обращают внимание на многовековую историю петровского творения -- прокуратуру. При этом они отмечают поразительное сходство противоречивой ситуации времен петровских и нынешних. Как и в тот переломный для Отечества период, прокуратура сейчас подвергается суровому испытанию -- от попыток растворения ее независимой централизованной сущности в контрольно-ведомственных паллиативах, до прямого демонтажа державного "ока государева".

Чтобы понять истоки противостояния, надо уяснить изначальный петровский замысел создания на Руси сильного эффективно управляемого государства в тогдашних условиях боярско-княжеской вольницы и косности чиновного управления в России.

Приступая к обновлению и преобразованию огромной страны, которая, по выражению Пушкина, сроднившись с Западом и сохранив свою самобытность, "....вошла в Европу, как спущенный корабль", Петр I прежде всего выстраивал стержневые фундаментальные опоры державности, которые бы объединяли, скрепляли все российские земли под эгидой короны на основе единства воли и твердых правил управления. С прокуратурой великий реформатор связывал не просто появление удобной и целесообразной управленческой структуры, но рождение цементирующей силы государства, которая стала бы оплотом единства законности и правопорядка на просторах Империи, чистоты и совести властных чинов в центре и на местах.

Уже изначально он замыслил прокуратуру как особый институт контроля за деятельностью чиновников всех мастей, отнюдь не чуждых казнокрадства и мздоимства, пресечения безнаказанного своевольства столичных и местных правителей.

Опираясь на документальные свидетельства, известный российский историк В. О. Ключевский писал, что Петр I немало размышлял над будущим прокурорской власти, лично составлял варианты законопроектов. Его особо занимала мысль об устройстве такого надзорного органа, который не спасовал бы перед вельможными чинами и "сиятельствами", в том числе и перед Сенатом, который сам являлся высшим органом управления и контроля в России. "Сей чин (по мысли Петра I), яко око наше и стряпчий о делах государственных". Понадобились три его Указа, чтобы российская надзорная власть обрела сравнительно завершенные очертания. Первый из них был принят 12 января 1722 г. -- "О должности Сената". В нем говорилось: "Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортировать генерал-прокурору". А уже 18 января того же года выходит Указ "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей". В апреле 1722 г. появляется еще один Указ "О должности генерал-прокурора" с подробной регламентацией его обязанностей и правомочий. По нему генерал-прокурор в плане надзора становился над Сенатом и напрямую выходил на Императора. В Указе подчеркивалось: "Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах... истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял, а также смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал".

Можно полагать, что при обдумывании неординарного решения Петр находился в поисках полезного надзорного института. И без изучения опыта других стран, в первую очередь, примера Франции, возможно, здесь не обошлось. Но ни о каком копировании зарубежных моделей не могло быть и речи. Во Франции прокурор всецело подчинял свою деятельность охране королевской власти и чести, от имени последней он участвовал и в суде. В России же правомочия прокурора изначально выходят на контрольно-надзорные функции общегосударственного значения. Формирование службы надзора постепенно завершается системной централизованной самостоятельностью прокуроров с их подчинением генерал-прокурору. Иными словами, возник самобытный, влиятельный орган государства с уникальными функциями надзора, служители которого не только опротестовывали незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов, но и доносили высочайшей власти о замеченных злоупотреблениях.

В последующий послепетровский период российской государственности, несмотря на перипетии истории и некоторые изменения в статусе прокуратуры, ее надзорная роль сохраняется, а в царствование Екатерины II даже заметно возрастет. В частности, учреждение в России в 1775 г. губерний и создание соответствующих губернских прокуратур, а также прокурорских должностей при судах существенно укрепляет надзор за законностью деятельности местных властей и в судопроизводстве.

Вопреки расхожему мнению о стремлении демократически настроенного Царя-освободителя Александра II к свертыванию прокурорского надзора в связи с судебной реформой 60-х годов прошлого века, сошлемся на авторитет утвержденных им же 29 сентября 1862 г. Основных положений преобразования Судебной части в России.

В этом определяющем акте в духе петровских предначертаний четко обозначалось главное назначение прокуратуры -- наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи. Ей вменялось в обязанность "обнаруживать и преследовать всякие нарушения законного порядка и требовать его восстановления", формулировать "предложения суду предварительными заключениями в случаях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроизводством". Прокуроры были призваны осуществлять надзор за производством следствий, поддерживать обвинение в суде. Как участники судопроизводства, прокуроры наделялись особыми полномочиями, включая права принесения протеста в судах первой инстанции. Сохранялась и функция надзора за местами лишения свободы. Но в контексте продолжающихся разночтений нынешнего статуса прокуратуры полезно хотя бы в ретроспективе понять идеологию либеральной александровской реформы применительно к месту и роли прокурорской системы в государственной "табели о рангах". И здесь мы видим однозначные позиции верховной власти: единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора (в том числе и в суде); осуществление прокурорами возложенных полномочий от имени всей прокурорской системы, возглавляемой генерал-прокурором, строгой подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость и независимость прокуроров при принятии ими решений. Добавим к этому, что генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом Императора. Все иные прокуроры были подвластны генерал-прокурору. И хотя авторы Судебных уставов 1864 г. скорректировали диапазон прокурорского надзора делами "судебного ведомства", усилением публичности обвинения, контроля за следствием и дознанием, на практике власти вынуждены были найти эквивалент "общенадзорной" функции, сделав прокуроров полноправными членами губернских административных комитетов (т. е. властных контрольно-надзорных органов). Эта компенсация прокурорских правомочий нашла свое выражение в законодательстве о прокурорах в виде своеобразной формулировки: "Некоторые же другие обязанности, сверх того налагаемые на сии лица, определены в основных Уставах и положениях о принадлежности". Более того, уже после введения Судебных уставов прокуроры продолжали осуществлять "общенадзорные" функции за рамками судопроизводства по целому ряду направлений администрационно-управленческой деятельности. Ссылка на совмещение постов генерал-прокурора и министра юстиции одним лицом, которое якобы ставит под сомнение автономность и независимость прокурорской системы, несостоятельна. Хотя бы потому, что Основные положения прямо указывали, что "причастность" и правомочия министра юстиции к содержательной надзорной стороне прокурорской деятельности ограничивается лишь организационно-ресурсным обеспечением.

Таким образом, приписываемое большевикам "отцовство" российской прокуратуры страдает, мягко говоря, явным преувеличением. Напротив, большевистская власть целых пять лет после Октябрьской революции тщетно пыталась обойтись без прокуратуры, полагаясь на различные структуры "революционного" народного представительства, и все же была вынуждена обратиться к петровскому детищу, модернизировав его в интересах "диктатуры пролетариата". Иначе говоря, и на этом историческом витке России альтернативы петровскому творению не нашлось.

Столь подробный экскурс в историю нам понадобился для того, чтобы, во-первых, развеять спекулятивные утверждения ортодоксальных "реформаторов" о тоталитарной природе прокуратуры, а с другой стороны -- призвать своих коллег-юристов, в том числе вступающую в профессиональную жизнь молодую когорту, трезво поразмыслить над уникальностью феномена и долгожития российской прокуратуры, объективно оценить ее достоинства и слабости и по возможности коллективно спрогнозировать ближайшее будущее прокуратуры.

Как известно, прокуратура сегодня переживает не лучшие времена. И хотя принятый в 1995 г. и дополненный недавно Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" явился крупным шагом в стабилизации системы, оформлении ее государственно-правового статуса, внеся определенность в ее надзорные правомочия, было бы преждевременно говорить о завершенности конституционного положения прокурорской системы в иерархии разделенных властей. Незавершенная не только в силу динамичности преобразовательных процессов и сопутствующих им законодательных заторов, но и из-за сохраняющихся в обществе, а вернее в его влиятельных политических и экономических кругах, существенных разночтений относительно роли и места прокуратуры в государственном механизме контроля и правоохраны.

Уже с самого начала перестройки прокуратура, будучи по Конституции независимым органом, становилась заложницей политических разборок и давлений, цель которых в конечном счете заключалась в подчинении ее определенным силам. Смеем утверждать, что десятилетние зигзаги в статусе прокуратуры, "кнуты" и "пряники" при оценке ее деятельности бывшим президентом Б. Ельциным, персональные перетасовки в прокурорских верхах -- звенья заготовленной цепи действий. Разумеется, манипуляции вокруг прокуратуры -- это не только результат злонамеренной неприязни, а скорее наглядная иллюстрация аморфности, непоследовательности, спонтанности курса реформ. Сегодняшний накал страстей во многих средствах массовой информации вокруг "дела Гусинского", телевизионно-журналистские "следствия" и разоблачения то в одном, то в другом крыле власти с непременными "наездами" на прокуратуру -- из той же обоймы "перетяжки канатов", объективно служащих цели подрыва, размывания системы независимого надзора.

И все же было бы не объективно, если не сказать, научно несостоятельно, пользоваться сходными тонами при анализе палитры противоречий при возведении новой государственно-правовой постройки. Неординарность, новизна российского исторического эксперимента -- уравнение со многими неизвестными. Только время станет судьей перехода России в "новую" цивилизацию. Однако уже сегодня очевидна проверенная веками истина: Россия может и должна жить в лоне цивилизованного мира, полнее пользоваться плодами его прогресса, помня при этом свою родословную. Все периоды исторических подъемов России, сопряженные, скажем, с византийскими или европейскими заимствованиями, проходили на твердом фундаменте самобытности народа, у которого совесть и справедливость как бы генетически шли впереди права. Да и сами культурные заимствования пропускались через сито отечественной ментальности, трансформируясь в российские самобытные институты, как, возможно, это было и с петровской прокуратурой. Речь идет не о табу на все "ненашенское", что само по себе в XXI интеграционном веке было бы абсурдом, а о принципиальном выборе пути общественного развития, оптимальных институциональных механизмов, адекватных труднейшему этапу преобразований. Чтобы правовые новеллы приносили пользу России и были понятны народу, важно не просто увидеть заманчивый зарубежный правовой аналог, а вникнуть в "технологию" его функционирования на родине, выяснить современное восприятие его специалистами, общественностью. Ведь настойчивое лоббирование дорогостоящего суда присяжных в России при неразвитости и нищенской обеспеченности всей судебной системы далеко не однозначно воспринимается у нас, общественностью ведущих западных стран, где число рассмотренных дел с участием присяжных не превышает 2--5%. Или, рекламируя совершенство американской правоохранительной системы и ратуя за ее восприятие, ее российские сторонники почему-то обходят стороной функционирование этой системы в кризисных ситуациях, что было бы куда логичнее при заимствовании опыта для нынешней "всецело" кризисной России. А между тем даже приближение к опыту США периода "великой депрессии" показывает, что высокочтимому демократическому Президенту Д. Ф. Рузвельту понадобились далеко "не демократические", а скорее тоталитарно-диктаторские приемы и методы управления, чтобы укротить разгул мафии и своеволие зарвавшихся монополистов, вывести страну из катастрофического ступора.

Все эти соображения приводятся не в качестве позиции оппонента, тем более исторические аналогии зачастую рискованны и спорны, а для высвечивания реальной ситуации, в которой оказалась Россия. Мы убеждены: переходный период -- это такая реальность, которую нельзя обойти стороной или форсировать директивным методом, с помощью только юридических законов, переступая сами закономерности формирующегося уклада жизни. Судя по старту реформ, этот период обещает быть затяжным и конфликтным в силу целого ряда причин, в основном объективного свойства. Наглядно проявившиеся в истекшее десятилетие субъективные факты лишь усугубляли, отягощали ситуацию.

Главный вектор движения России к правовому государству, к стабильному правопорядку видится не в сторонних инновациях, а в формировании отечественной модели социально-правового обеспечения на весь переходный период с правовыми механизмами и институтами, работающими на российской почве. Можно презюмировать и неизбежную корректировку такой модели, чему должна служить этапность программ, приоритетность направлений реформы, подвижность, гибкость правозащитных структур.

Путеводными маяками нормального эффективного функционирования отечественной модели должно стать не само по себе наличие тех или иных институционных учреждений, а практическое воплощение общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которым Россия отдала предпочтение, демократические механизмы, используемые при возведении фундамента и каркаса правового государства.

Только на базе научно выверенного курса государственно-правового строительства, учитывающего своеобразие современной России и исключающего спонтанно-эклектические заимствования, возможно выстроить слаженную правоохранную систему во главе с судом, где достойную нишу, несомненно, займет и прокурорский надзор. А то, что наше настороженное общество после череды проб и ошибок нуждается в сугубо рассудительном подходе, все трезвомыслящие политики и юристы убеждались не раз.

Так, в самый пик очередной атаки на прокуратуру, в которой, к сожалению, участвовали и некоторые "независимые" международные эксперты, ученые Научно-исследовательского института проблем законности и правопорядка настояли на проведении широко представительного научно-практического форума, который бы носил не только межведомственный, но и международный характер. Инициатива ученых была поддержана Советом Европы и Генеральной прокуратурой РФ и одобрена другими правоохранительными ведомствами и научными центрами России (включая представителей оппонирующих организаций). Это многосторонняя встреча, состоявшаяся в Москве в 1997 г., любопытна прежде всего эволюцией взглядов многих ее участников, особенно зарубежных, прибывших с сформированной негативной позицией. Стоит заметить, что со стороны Совета Европы -- учредителя встречи -- присутствовала довольно солидная комиссия признанных экспертных авторитетов из развитых стран. Россию, кроме руководящих работников Генеральной прокуратуры, а частично прокуратуры столицы, представляли руководители высших федеральных органов правосудия -- Конституционного, Арбитражного судов и судов общей юрисдикции, а также вице-президент Академии наук, ведущие ученые Института проблем законности и правопорядка, Института государства и права АН РФ, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ученые других научных центров и юридических вузов, ряда правозащитных общественных организаций. Кроме того, в заседаниях форума приняли участие прокуроры Азербайджана, Армении, Белоруссии, Болгарии, Грузии, Казахстана, Кипра, Киргизии, Латвии, Литвы, Молдовы, Польши, Румынии, Словакии, Словении, Таджикистана, Туркменистана, Украины, Хорватии, Чехии, Эстонии, а также Президент Международной ассоциации прокуроров И. Барнс. Состоялась открытая, острая, часто нелицеприятная дискуссия профессионалов высокого класса, людей, хотя и не всегда согласных с позицией и аргументацией официальных российских, да и некоторых западных коллег, но заинтересованных понять причины пробуксовки наших реформ, своеобразия традиций и нынешней роли прокуратуры в кризисном обществе. Было сразу заметно впечатление, которое произвела на зарубежных юристов деятельность прокуратуры по защите прав и свобод человека, что стало предметом особых интересов делегации Совета Европы. В частности, гости узнали, что только непосредственно в органах прокуратуры разрешено за год около 1 млн. жалоб, 210 тыс. из них связаны с восстановлением нарушенных прав; при этом отменены по протестам прокуроров 55 тыс. незаконных правовых актов органов государственной и муниципальной власти и должностных лиц. Отвечая на обвинения российских прокуроров в узурпации судебной власти, наши представители призывали зарубежных юристов задуматься над такой статистикой: за год прокурорами выявлены и поставлены на учет почти 50 тыс. преступлений, ранее не зарегистрированных милицией; из 215 тыс. поступивших в прокуратуру жалоб по вопросам следствия и дознания пятая часть из них удовлетворена. Справедливость восстановлена. Приводились и данные, прямо связанные с правосудием: вышестоящими судами по протестам прокуроров отменены и изменены десятки тысяч решений, или 51% от числа всех пересмотренных в кассационном порядке. Можно представить, какими были бы сегодня качество правосудия и, следовательно, гарантии прав человека без деятельного участия прокуроров в суде. В чем же усматривают наши западные и отечественные оппоненты препятствие для эффективной работы судебной власти?!