Российский прокурорский надзор

При участии в судебном рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел, в других случаях официального представительства органов прокуратуры ношение форменной одежды обязательно.

7.5 Поощрение, а также дисциплинарная и иная ответственность прокурорских работников

Законом предусмотрена система мер поощрения, а также дисциплинарной ответственности прокурорских работников. За примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяются поощрения. К ним относятся: объявление благодарности; награждение почетной грамотой; занесение на Доску почета, в Книгу почета; выдача денежной премии; награждение подарком либо ценным подарком; награждение именным оружием; досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного; награждение нагрудным знаком "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации"; награждение нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации" с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора РФ.

Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания "заслуженный юрист Российской федерации" и награждению государственными наградами Российской Федераций. Награждение нагрудными знаками, представление к присвоению почетного звания и награждению государственными наградами осуществляется в соответствии с положениями о них.

Так, приказом Генерального прокурора РФ от 30 мая 1996 г. № 6-15 утверждено Положение о нагрудном знаке "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации". Согласно Положению нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации" могут награждаться прокуроры и следователи, научные и педагогические работники научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ, другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины, проработавшие в системе не менее десяти лет и отличившиеся образцовым исполнением служебных обязанностей.

Награждение производится приказом Генерального прокурора РФ по представлению начальников главных управлений, управлений и отделов на правах управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров, директоров научных и образовательных учреждений прокуратуры РФ. Награжденному прокурорскому работнику вручается нагрудный знак и грамота, о чем составляется протокол, который хранится в Управлении кадров Генпрокуратуры РФ. Прокурорским работникам, награжденным нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации", выплачивается процентная надбавка к заработной плате в размере 10% от должностного оклада и'доплаты за классный чин. Награжденный прокурорский работник имеет право на установление максимального оклада по должности и досрочное присвоение классного чина по занимаемой должности или на один чин выше положенного по занимаемой должности, а также преимущественное право на предоставление или улучшение жилой площади, распределяемой органами прокуратуры, получение ежегодного отпуска в удобное для него время и путевок в санатории и дома отдыха.

В отношении работника, награжденного нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации", увольнение с работы в качестве меры дисциплинарного воздействия может быть применено только с согласия Генерального прокурора РФ.

Дисциплинарная ответственность прокурорских работников наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника.

Дисциплинарные взыскания налагаются руководителями органов и учреждений прокуратуры в виде: замечания; выговора; строгого выговора; понижения в классном чине; лишения нагрудного знака "За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации"; лишения нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации"; предупреждения о неполном служебном соответствии; увольнения из органов и учреждений прокуратуры.

Генеральный прокурор РФ имеет право налагать дисциплинарные взыскания в полном объеме. Некоторые из названных взысканий независимо от должностного положения прокурорского работника может принять только Генеральный прокурор РФ (например, лишение нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации" допускается только приказом Генерального прокурора РФ). Генеральный прокурор РФ в соответствии с п. 2 ст. 41⁷ Закона о прокуратуре определяет полномочия соответствующих руководителей по привлечению к дисциплинарной ответственности работников, назначаемых им на должность.

В соответствии с установленным порядком заместители Генерального прокурора РФ, прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним прокуроры и директора (ректоры) научных и образовательных учреждений прокуратуры вправе налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначаемых на должность Генеральным прокурором РФ (кроме своих заместителей), за исключением лишения их нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации", понижения в должности и увольнения из органов прокуратуры.

Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры и директора (ректоры) научных и образовательных учреждений прокуратуры вправе налагать дисциплинарные взыскания на работников, назначаемых ими на должность, за исключением лишения нагрудного знака "Почетный работник прокуратуры Российской Федерации".

Прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры имеют право налагать на подчиненных им работников дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, строгого выговора, а также увольнения работников, назначаемых ими на должность.

Увольнение из органов и учреждений прокуратуры в виде дисциплинарного взыскания работников, награжденных нагрудным знаком "Почетный работник прокуратуры РФ", может быть применено только с согласия Генерального прокурора РФ.

Дисциплинарное взыскание налагается непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске.

Дисциплинарное взыскание не может быть наложено во время болезни работника либо в период его пребывания в отпуске, а также позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности -- двух лет со дня его совершения.

Работник, совершивший проступок, может быть временно, но не более чем на один месяц, до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания, отстранен от должности с сохранением денежного содержания в виде должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.

Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность.

С учетом характера задач и функций прокуроров и следователей установлены специальные правила и гарантии при решении вопроса о привлечении их к уголовной и административной ответственности.

Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.

Важной гарантией независимости прокуроров и следователей при осуществлении надзора за исполнением законов, расследовании преступлений является установление в законе запрета проводить их задержание, привод, личный досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности прежде всего в целях обеспечения условий для установления объективной истины, нейтрализации их возможного воздействия на ход и результаты расследования. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в установленном законом размере.

Для создания организационных и нормативных основ деятельности по расследованию и предупреждению преступлений и иных правонарушений прокурорских работников Генеральный прокурор РФ своим нормативным приказом определяет порядок проверки сообщений о совершенных ими правонарушениях, возбуждения и расследования в отношении их уголовных дел.

По каждому такому сообщению заместители Генерального прокурора РФ, прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним прокуроры военных и других специализированных прокуратур в соответствии со своей компетенцией назначают служебное расследование или проверку.

Служебное расследование проводится в случае совершения прокурором или следователем административного правонарушения, а также проступка, влекущего применение мер дисциплинарного взыскания.

Проверка назначается при наличии заявления или сообщения о совершенном (подготавливаемом) преступлении и проводится в порядке, предусмотренном ст. 109 УПК РСФСР.

Указанные выше должностные лица в пределах своей компетенции вправе принять решение о проведении проверки ими служебного расследования и в отношении прокуроров городов и районов, приравненных к ним прокуроров с уведомлением об этом Генерального прокурора РФ. Решение о проведении проверки или служебного расследования оформляется письменным указанием конкретному должностному лицу. Кроме того, заместители Генерального прокурора РФ, прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры в пределах своей компетенции вправе поручить, по сообщению о преступлении, совершенном (подготавливаемом) прокурором или следователем, соответствующим правоохранительным органам проведение оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности". Такое поручение дается в случае, когда имеются веские основания подозревать соответствующего работника в совершении (приготовлении) преступления и отсутствует иная возможность проверить обоснованность сообщения.

Если работник при наличии законных оснований уволен из органов прокуратуры до возбуждения уголовного дела, то решение принимается на общих основаниях в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Контроль за расследованием уголовных дел о преступлениях прокуроров и следователей, находящихся в производстве прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур, рассмотрение и разрешение поступающих в Генеральную прокуратуру РФ заявлений и жалоб возложен на ее соответствующие подразделения: управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности; по делам, возбужденным в отношении прокуроров или следователей военных, транспортных, иных специализированных прокуратур, -- соответственно на Главную военную прокуратуру, управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, Второе управление, а надзор за следствием по делам, находящимся в производстве управления по расследованию особо важных дел, -- на отдел по надзору за расследованием особо важных дел Главного следственного управления Генеральной прокуратуры РФ.

7.6 Прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры

Основания и порядок прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры предусмотрены законодательством о труде, о прохождении государственной службы, с учетом особенностей регламентации трудовых правоотношений, предусмотренных Федеральным законом о прокуратуре.

Общим основанием прекращения службы является увольнение прокурорского работника. Законом о прокуратуре предусмотрены особенности увольнения прокурорского работника в связи с выходом в отставку и по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры. В числе таких оснований предусмотрено достижение прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры. Закон установил предельный возраст нахождения прокурорских работников, за исключением научных и педагогических работников, на службе в органах и учреждениях прокуратуры -- 60 лет. В каждом отдельном случае, с учетом состояния здоровья, трудоспособности, моральных и профессиональных качеств, допускается продление срока нахождения на службе прокурорских работников, занимающих должности, указанные в ст. 14, 15, 17 Федерального закона о прокуратуре. Такое продление допускается решением руководителя соответствующего органа или учреждения прокуратуры однократно, не белее чем на год.

Продление срока нахождения на службе работника, достигшего 65 лет, не допускается. Такой работник может продолжить работу в органах и учреждениях прокуратуры на условиях срочного трудового договора с сохранением предусмотренного законом полного денежного содержания.

После внесения изменений и дополнений в Федеральный закон о прокуратуре (в редакции Закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ) приказом Генерального прокурора РФ введена в действие Инструкция "О порядке прекращения (продления) службы в органах и учреждениях прокуратуры работников, достигших предельного возраста". В частности, определены основания и порядок продления срока службы (наличие письменного заявления работника, медицинского документа о состоянии здоровья, мотивированное представление непосредственного руководителя работника о его оставлении на службе).

В числе оснований прекращения службы, в органах и учреждениях прокуратуры закон также предусматривает: прекращение гражданства Российской Федерации; нарушение Присяги прокурора (следователя), а также совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника. В качестве таких проступков могут рассматриваться злоупотребление должностью, служебным положением прокурорского работника исходя из личных интересов, совершение действий вопреки интересам службы и служебным обязанностям, если они не влекут наступления уголовной ответственности. Совершение прокурорским работником преступления любой тяжести рассматривается и как совершение порочащего проступка. Порочащим проступком может быть расценено публичное появление в нетрезвом виде, демонстративно грубое нарушение служебных обязанностей или трудовой дисциплины, иное отклонение от соблюдения норм права, морали и нравственности без признаков преступления.

Основанием для увольнения является несоблюдение прокурорским работником ограничений, связанных со службой, а также возникновение обстоятельств, предусмотренных ст. 11 и п. 3 ст. 21 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".

В качестве основания для увольнения прокурорского работника по инициативе руководителя органа или учреждения прокуратуры может рассматриваться разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.

Увольнение прокуроров и следователей в связи с выходом в отставку имеет место по основаниям, прямо предусмотренным в законе. Оно может осуществляться в связи с выходом на пенсию при наличии выслуги не менее 20 лет. Выход в отставку прокуроры и следователи реализуют в случае несогласия с решениями или действиями государственного органа или вышестоящего руководителя.

Отставка Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей признается принятой после принятия решения об этом Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Отставка прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров признается принятой после принятия решения об этом Генеральным прокурором Российской Федерации. Отставка других прокуроров и следователей признается принятой после принятия решения об этом руководителем, имеющим право назначать их на эти должности.

7.7 Обеспечение социально-материальных условий службы и правовой защиты

Характер деятельности прокуроров и следователей, ряда иных категорий прокурорских работников по борьбе с преступностью и иными нарушениями законности, условия их службы зачастую связаны с опасностью для жизни и здоровья. Постоянная конфликтность работы по выявлению и пресечению правонарушений, привлечению виновных к ответственности, установленной законом, в том числе работников правоохранительных органов, иные условия требуют дополнительных мер и гарантий их обеспечения и защиты.

Прокуроры и следователи являются представителями государственной власти и находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях также иные лица, на жизнь и здоровье которых совершается посягательство в целях воспрепятствования законной деятельности прокуроров и следователей, а также их имущество. Согласно Концепции обеспечения безопасности органов прокуратуры Российской Федерации (основные положения) существует совокупность факторов, угроз безопасности органам прокуратуры и ее работникам. Это вызывает необходимость четкой регламентации и реализации системы и всего механизма мер правового, организационного, материально-технического, информационного и иного характера. Ряд из них с различной степенью детализации предусмотрен законодательством.

Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов", а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Для обеспечения защиты прокуроров и следователей, их жизни и здоровья, сохранности их имущества, органами, обеспечивающими безопасность, могут применяться, с учетом конкретных обстоятельств, такие меры безопасности, как личная охрана, охрана жилища и имущества; выдача оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности; временное помещение в безопасное место; обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых прокурорах и следователях; перевод на другую работу (службу), изменение места службы; переселение на другое место жительства; замена документов, изменение внешности.

В целях осуществления мер безопасности могут проводиться оперативно-розыскные мероприятия в соответствии с Законом "Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации".

Кроме того, в прокуратуре Российской Федерации создана служба обеспечения собственной безопасности и физической защиты ее работников. Подразделения этой службы постепенно создаются в прокуратурах субъектов Федерации.

Прокуроры и следователи имеют право на постоянное ношение и хранение предназначенного для личной защиты боевого ручного стрелкового оружия (пистолеты, револьверы) и специальных средств, а также на применение их в порядке, установленном Законом "О милиции". В качестве меры социальной защиты установлено, что прокуроры и следователи подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания, которая в случае их гибели в период работы либо после увольнения (вследствие причинения телесных повреждений или иного вреда в связи со служебной деятельностью) выплачивается их наследникам.

Денежное содержание прокурорских работников состоит из не облагаемых подоходным налогом должностного оклада; доплат за классный чин, выслугу лет, особые условия службы (в размере 50% должностного оклада); доплат за сложность, напряженность и высокие достижения в труде (в размере до 50% должностного оклада); процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, почетное звание "заслуженный юрист Российской Федерации"; денежного поощрения (премии) по итогам работы за квартал и год; стоимости продовольственного пайка (если паек не выдан в натуральной форме). Размеры должностных окладов и доплат за классный чин и иных указанных доплат устанавливаются Правительством РФ. Доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в труде устанавливаются по решению руководителя органа или учреждения прокуратуры с учетом объема и результатов работы каждого прокурорского работника.

Порядок установления и выплаты прокурорским работникам названной выше доплаты определяется Положением, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 29 сентября 1999 г. № 771к. Этим Положением определяется, что основанием для выплаты доплаты является приказ о назначении работника на должность прокурора или следователя либо приказ о присвоении другим работникам органов и учреждений прокуратуры первоначального классного чина. Размер названной доплаты устанавливается с учетом интенсивности труда прокурорского работника, его профессионализма и инициативности, значимости участка служебной деятельности, уровня сложности, объема, качества и своевременности выполняемой работы. Прокурорские работники имеют право по служебному удостоверению бесплатно пользоваться на территории Российской Федерации всеми видами общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (кроме такси).

При направлении в служебные командировки они пользуются правом бронирования и получения вне очереди мест в гостиницах и приобретения проездных документов на все виды транспорта. Кроме того, законом предусмотрены иные меры материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Глава 8. Управление в органах прокуратуры

8.1 Понятие, задачи и принципы управления в органах прокуратуры

Под управлением понимается многогранный, сознательный и целенаправленный процесс воздействия вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров в соответствии с их компетенцией на подчиненных им работников в целях надлежащего выполнения задач и функций, возложенных на них Законом о прокуратуре и иным федеральным законодательством.

Роль управления в деятельности прокуратуры двояка. С одной стороны, управление создает нормальный процесс организации и осуществления прокурорского надзора, предварительного следствия и иных функций прокуратуры. С другой стороны, управление призвано совершенствовать реализацию этих функций, разрабатывать и внедрять в деятельность прокуратуры рекомендации тактического и методического характера, технологию и технику обработки информации о состоянии законности и деятельности по ее укреплению, совершенствованию правового регулирования организационной структуры органов прокуратуры и их аппаратов. В этом проявляется регулирующая роль управления.

Существенное влияние на содержание и результаты деятельности органов прокуратуры оказывают управляющие воздействия их вышестоящих структур на нижестоящие прокуратуры. Оно оказывается со стороны Генеральной прокуратуры РФ, а также прокуратур субъектов Федерации прежде всего путем принятия нормативных актов, обязательных для исполнения всеми работниками прокурорской системы. Этим предопределяется значимость и требования к качеству принимаемых в прокуратуре нормативных актов общего характера. Не менее важное значение имеет обоснованность и актуальность управленческих воздействий, осуществляемых вышестоящими органами прокуратуры, а также поручений иных компетентных органов (Федерального Собрания, Президента).

К таким воздействиям относятся: конкретные задания (провести надзорные проверки, обобщить опыт работы по борьбе с определенными видами правонарушений и т.п.); информационные письма, содержащие информацию о положительном опыте работы либо недостатках в ее проведении в определенных прокуратурах и указание другим прокуратурам учесть их в своей работе и т.п. Цена управленческих решений в органах прокуратуры может быть высокой: она либо приводит к положительным сдвигам в состоянии законности, либо влечет значительные затраты сил и средств без видимых результатов.

На активность прокуратуры по непосредственному выявлению преступлений и иных правонарушений, а также надзору за исполнением законов правоохранительными, контролирующими органами и тем самым -- на колебания уровня зарегистрированных преступлений и иных правонарушений определенных видов оказывает влияние обоснованное решение вышестоящей прокуратуры провести проверку работы подчиненных органов. Проведение проверок включается в планы, о чем заблаговременно становится известно подчиненным органам. Последние, в свою очередь, в период накануне проверок основное внимание сосредоточивают на вопросах, которые привлекут внимание вышестоящей прокуратуры.

Учитывая необходимость и в последующем отчитываться за состояние работы в этом направлении в порядке контроля, органы прокуратуры длительное время акцентируют на них свои усилия. При этом активизируется целенаправленное воздействие прокуратуры на контрольно-ревизионные органы, которые в результате, как правило, больше выявляют и направляют в этот период в прокуратуру и следственные органы соответствующих материалов о нарушениях законов, требующих мер прокурорского реагирования.

Значительным оказывается влияние управляющих воздействий со стороны вышестоящей прокуратуры путем рассмотрения отчета прокурора по результатам проверки работы соответствующего органа прокуратуры. Зачастую отчет заслушивается на коллегии, принимается приказ, либо направляется письмо с указанием необходимости устранения выявленных недостатков, устанавливаются сроки и контроль исполнения.

Вместе с тем вмешательство прокуратур республик, краев и областей без достаточных к тому оснований в оперативную деятельность горрайпрокуроров, подмена их, поручение неактуальных для них мероприятий отвлекает прокуроров от актуальных вопросов укрепления законности, и они сосредоточивают внимание на вопросах, второстепенных для данного региона в рассматриваемом периоде, а иногда и выполняют их формально.

Важной задачей управления является выработка и корректировка критериев оценки деятельности прокурорских работников, в том числе по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. При этом важно учитывать, что прокурор должен нести ответственность не за состояние преступности, являющееся результатом сложного взаимодействия многочисленных факторов социального, экономического, правового, организационного и иного характера. Он ответственен за своевременность, качество и полноту принятия мер по пресечению и устранению правонарушений, требующих прокурорского вмешательства.

Задача вышестоящих прокуратур состоит и в том, чтобы на основе анализа деятельности нижестоящих органов оказывать управляющее воздействие на выбор конкретных приоритетных направлений и рациональных средств повышения активизации и действенности мер укрепления законности. Это воздействие осуществляется с использованием различных средств, в том числе путем дачи указаний, замечаний, методических рекомендаций по выполнению заданий, обсуждения хода и результатов работы на коллегии или оперативных совещаниях, составления программы стажировки и т.п. Поэтому для оценок используется соотнесение вышестоящей прокуратурой показателей, характеризующих состояние законности в регионе, с количеством надзорных проверок и их результативностью, выраженной прежде всего количественными данными (о числе внесенных протестов, представлений, постановлений, о числе лиц, привлеченных к материальной, дисциплинарной, уголовной ответственности, количестве незаконных нормативных актов, отмененных по инициативе прокуроров, принятие иных мер воздействия), и их качеством, результативность которого выражена своевременностью рассмотрения актов соответствующими инстанциями, эффективностью принятых ими мер по устранению нарушений законности и обстоятельств им способствовавших, что позволит оценить обоснованность, своевременность выбора объектов для проверок, адресатов для внесения актов прокурорского реагирования и, в конечном счете, деятельность прокуратуры по укреплению законности.

Повышение уровня воздействия управления в прокурорской системе на содержание надзора, выполнение иных функций и результативность этой деятельности непосредственно связаны с обоснованностью и оперативностью решений в процессе руководства нижестоящими органами.

Управление в органах прокуратуры осуществляется с использованием зонального и предметного принципов. Организация работы в аппаратах органов прокуратуры, в отделах и управлениях по зональному принципу означает, что весь объем этой работы распределяется между штатными сотрудниками по территориальным "зонам" (группам субъектов Федерации -- для Генеральной прокуратуры, городов и районов -- для прокуратур субъектов Федерации; групп территорий органов местного самоуправления -- для районных, городских прокуратур). Конкретный состав "зон" в каждом подразделении аппаратов прокуратур определяется распоряжением соответствующего руководителя подразделения данной прокуратуры с учетом социально-экономической, демографической, криминологической и иной характеристики этих регионов, состояния законности, численности штатных сотрудников подразделения.

Зональные прокуратуры осуществляют оперативный контроль за работой нижестоящих органов, анализируют состояние законности в соответствующих профилю подразделения сферах правовых отношений. Зональные прокуроры подготавливают проекты актов прокурорского надзора, иных документов от имени соответствующего прокурора, а в пределах своей компетенции самостоятельно принимают управленческие и процессуальные решения.

В соответствии с предметным принципом организации работы в Генеральной прокуратуре, в подразделениях прокуратур субъектов Федерации в пределах их функциональной (отраслевой) компетенции выделяются приоритеты деятельности в определенных сферах правовых отношений (в сфере приватизации, экологии, налоговых, банковских и иных отношений). Предметы ведения в качестве приоритетных для проведения обобщений и принятия необходимых мер прокурорского реагирования выделяются на основе комплексных анализов, с учетом их воздействия на состояние законности и правопорядка. Для вспомогательных подразделений аппаратов прокуратур, не осуществляющих непосредственно надзор за исполнением законов, в качестве предметов выделяются основные участки их деятельности (например, в подразделении кадров могут решаться вопросы подбора кадров, аттестования, повышения квалификации и др.).

Определение "зон" и "предметов ведения" для прокурорских работников подразделений аппаратов прокуратур оформляется приказом соответствующего прокурора, в том числе о распределении обязанностей между руководителями прокуратуры, распоряжением начальника структурного подразделения органа прокуратуры о распределении обязанностей между его сотрудниками.

Аналитическая работа в Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов Федерации организована по-разному. Во многих подразделениях выделены аналитические (методические) отделы (группы). В других аналитической и организационно-методической работой в соответствии с распределением "зон" и "предметов" занимаются все зональные прокуроры. Схожим образом, с учетом штатных возможностей, обстоит дело и в прокуратурах субъектов Федерации.

В соответствии с установленным распределением обязанностей по предметному принципу прокуроры подразделений обобщают статистические и другие данные прокуратуры, иных правоохранительных, а также контролирующих органов о состоянии законности, проводимой работе по ее укреплению (представления, протесты, иски, уголовные дела, доклады, обзоры, информационные письма, решения коллегии и т.д.). Они участвуют в подготовке плановых заданий, документов по результатам обобщений, замечаний по проектам законов и иных нормативных актов, подготавливают материалы для рассмотрения на коллегии, координационном совещании правоохранительных органов.

8.2 Функции управления в органах прокуратуры

В органах прокуратуры функциями управления являются: аналитическая работа; прогнозирование; планирование, взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры; руководство, контроль исполнения.

Аналитическая функция прокуратуры состоит в истолковании и объяснении процессов, происходящих в состоянии законности в соответствующих регионах, сферах правовых отношений, в деятельности органов прокуратуры по ее укреплению. Анализ основывается на методах, выработанных статистикой, криминологией, криминалистикой, теорией управления.

Задачами анализов могут быть: оценка оперативной обстановки; установление процессов и тенденций в состоянии законности и определение факторов, воздействующих на эти изменения; прогнозирование состояния законности и потребностей в изменениях организационной структуры органов прокуратуры и т.п.

Объектами аналитической работы могут быть: оперативная обстановка состояния законности в регионе на определенный момент; состояние законности в регионе в целом, в его различных частях, по отдельным видам преступлений и иных правонарушений за определенный период; состояние работы органа прокуратуры как во всем комплексе, так и по выполнению отдельных функций прокуратуры, ее деятельности в отдельных сферах правовых отношений (экология, внешнеэкономическая деятельность, налоговые, кредитно-финансовые и иные отношения).

На результативность аналитической работы оказывает методически обоснованный выбор средств и методов ее проведения. Анализ в органах прокуратуры может осуществляться с использованием унифицированных схем, с учетом совокупности статистических и иных показателей, характеризующих состояние законности и работу органа прокуратуры на различных направлениях и участках. В целях анализа состояния законности и выполненной работы используются показатели, содержащиеся в статотчетности не только прокуратуры и иных правоохранительных, но также и контролирующих и других государственных органов. Кроме того, используются иные материалы органов прокуратуры по оперативному внутриведомственному учету о количестве и тематике проверок работы нижестоящих органов; спецдонесениях, жалобах, некоторых иных видах документированной информации.

В органах прокуратуры с привлечением сил и возможностей НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, иных научных центров периодически реализуется функция прогнозирования. При этом в целях организации правоохранительной деятельности прокуратуры прогнозируется развитие состояния законности или отдельных ее элементов на перспективу, развитие правового регулирования, организационной структуры, состояния ее кадров, иные аспекты.

Прогнозирование рассматривается как средство с достаточной обоснованностью формулировать конкретные задачи, которые должны решать органы прокуратуры в предстоящем периоде, планировать мероприятия для решения этих задач, маневрировать прокурорскими кадрами, обосновывать потребности в обеспечении деятельности прокуратуры, вносить предложения в федеральные программы мер по усилению борьбы с преступностью, для планирования законопроектных работ, определения очередности разрабатываемых и принимаемых законопроектов.

Важнейшими чертами планирования работы органов Прокуратуры являются его конкретность и рациональность. При централизованном планировании ("сверху вниз"), когда в прокурорской системе планы, продвигаясь, обрастают дополнительными заданиями, обязательными для исполнения, аппараты управляющих уровней органов прокуратуры должны учитывать, что, включая в свои планы работы мероприятия, указанные "сверху", райгорпрокуратуры существенно снижают возможности на инициативу, маневры, связанные с необходимостью учета специфики конкретного региона. В этих условиях особое значение приобретают точность выбора плановых мероприятий и определение круга исполнителей плановых заданий.

Различаются перспективное, текущее и календарное планирование. Общие перспективные планы прокуратуры региона разрабатываются, как правило, на полугодие. Проводится планирование мероприятий в координации с иными правоохранительными органами, направленных на борьбу с преступностью. В Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов Федерации подразделения аппаратов составляют свои отраслевые планы работы. Составляются планы работы коллегии.

Планы работы органов прокуратуры составляются в письменной форме и содержат ряд обязательных элементов. В подготовке и составлении их проектов участвуют практически все оперативные работники данного органа прокуратуры. На основе анализа имеющихся данных формулируются и обосновываются конкретные мероприятия. Реализация их результатов предусматривается в плане, как правило, в общем виде (результаты обобщения, проверки рассматриваются на коллегии прокуратуры и т.п.).

Проекты плановых мероприятий предварительно обсуждаются на оперативных совещаниях в структурных подразделениях, при необходимости согласовываются с иными правоохранительными органами, на совещаниях при курирующем заместителе прокурора. Окончательно план принимается после обсуждения на коллегии (оперативном совещании в райпрокуратуре), утверждается соответствующим прокурором.

Взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры состоит в установлении и поддержании целесообразного соотношения их действий для наилучшего достижения определенных целей укрепления законности и правопорядка с наименьшими затратами сил и средств. Наиболее существенной задачей взаимодействия является взаимное обеспечение его участников полной, своевременной и точной информацией, которая позволяет принимать и реализовать эффективные надзорные, следственные и управленческие решения.

Формы и методы взаимодействия подразделений находятся в постоянном развитии, хотя основные из них имеют довольно устойчивый характер.

Взаимодействие структурных подразделений органа прокуратуры по отдельным вопросам и направлениям деятельности предполагает, что его организатором должен выступать прокурор и его заместители согласно распределений между ними обязанностей.

В этой связи в распоряжении соответствующего прокурора о распределении обязанностей с заместителями указываются не только структурные подразделения, которые они курируют, но и отдельные приказы Генерального прокурора РФ, либо сферы правовых отношений (налоговых, кредитно-финансовых, приватизационных, трудовых и др.), в которых они осуществляют координацию в целом по всей прокуратуре соответствующего уровня.

К распоряжению (указанию) может прилагаться схема взаимодействия структурных подразделений аппарата прокуратуры по выделенным в ней предметам деятельности. В нем указываются: перечень выделенных вопросов (предметов ведения); координатор (прокурор или его заместитель); представители всех структурных подразделений, выделенные для работы по каждому "предмету", и схема взаимозаменяемости по каждому "предмету". Определяется "головное" подразделение по каждому выделенному вопросу для взаимодействия подразделений. Головным, или ведущим по тому или иному из выделенных вопросов, может быть подразделение, к компетенции которого этот вопрос в силу своего характера наиболее тяготеет, составляет существенную часть общего объема выполняемой по нему органом прокуратуры работы и определяюще влияет на оценку результативности его деятельности по вопросу в целом.

Головное подразделение концентрирует и комплексно анализирует по каждому вопросу относящуюся к нему информацию, по мере необходимости собирает совещания специализирующихся по вопросу прокуроров; с их участием готовит аналитические документы, положения вышестоящему прокурору.

Распоряжение о распределении обязанностей, между руководителями прокуратуры и схема взаимодействия должны быть доведены до сведения не только аппарата органа прокуратуры, но и нижестоящих прокуроров для обеспечения должного направления от них потоков информации, надежности, результативности и оперативности обратной связи.

В структуре управления работой органов прокуратуры важное место занимает контроль исполнения. Он особенно результативен, когда сочетается повседневный контроль отделов (управлений, помощника прокурора) с работой организационно-контрольного подразделения прокуратуры при постоянном внимании к нему со стороны руководителей (прокурора, его заместителей).

Контроль за исполнением нормативных актов Генерального прокурора РФ составляет существенную часть работы по контролю исполнения.

После принятия управленческих решений, особенно выраженных в нормативных правовых актах (приказе, указании, распоряжении, инструкции), прокурор обеспечивает ознакомление с ними оперативных работников, и в первую очередь тех, которые имеют непосредственное отношение к его исполнению. При необходимости проводится оперативное совещание, либо заседание коллегии, где намечаются организационные мероприятия по выполнению данного приказа (указания, распоряжения, инструкции), изучаются его требования всеми работниками. Прокурор обязан назначить лиц, персонально ответственных за организацию выполнения приказа, определить порядок его выполнения. Наиболее распространенной и действенной формой контроля исполнения является проверка работы нижестоящих органов прокуратуры непосредственно на месте. Проводятся проверки комплексные, отраслевые (функциональные), специальные и контрольные.

Комплексные проверки осуществляются в полном объеме работы соответствующей прокуратуры по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Отраслевые (функциональные) проверки проводятся в целях установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по определенному функциональному направлению ее деятельности в полном объеме (например, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие и др.).

Специальная проверка проводится для установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по отдельным функциональным вопросам, либо по вопросам укрепления законности, осуществляемым средствами ряда функций в порядке исполнения соответствующих нормативных приказов Генерального прокурора РФ (об усилении борьбы с правонарушениями среди несовершеннолетних, на транспорте, в сфере экономики и т.д.). Контрольные проверки проводятся на основе принятых руководителем прокуратуры либо коллегией решений в установленные сроки, обычно в целях проверки исполнения предложений, рекомендаций по устранению отмеченных недостатков, дальнейшему совершенствованию работы по укреплению законности и осуществляются с учетом требований соответствующих приказов Генерального прокурора РФ.

Если бригада работников подразделений (прокурор подразделения) Генеральной прокуратуры РФ осуществляет выезд в республику, область или край, то, естественно, они за короткий срок не в состоянии непосредственно проверить работу всех или большинства имеющихся в области горрайпрокуратур. Для ознакомления выбираются или наиболее характерные на их взгляд, или наиболее крупные прокуратуры, или органы прокуратуры, относительно работы которых у проверяющих имеются определенные материалы. Однако для того, чтобы результаты проверки отражали действительное положение в регионе, необходим научно обоснованный выбор таких прокуратур. При этом соблюдаются правила составления районированной или типической выборки при выборе райгорпрокуратур, работа которых должна быть проверена.

За некоторым исключением в республике, области, крае от 30 до 50 городов и районов, неоднородных по своей социально-экономической, демографической характеристике, состоянию законности. Но они могут быть сгруппированы по достаточно устойчивым основаниям: город, район крупного города (областного центра, других городов с районным делением); город областного подчинения с прилегающим сельским районом, сельский район. Поэтому вся совокупность соответствующих прокуратур регионов разделяется на однородные группы этих видов. Самостоятельные группы составляют межрайонные, транспортные и природоохранные прокуратуры (на правах районных). Таким образом группируются районы, однородные не только по социальным, экономическим и демографическим признакам, сходные по уровню и структуре правонарушений, но и характеризующиеся достаточно однородным качественным составом штатов прокуратур, иных правоохранительных органов. Из них и производится представительная выборка для проверки.

Управление в органах прокуратуры носит целостный характер, а все его функции органически взаимосвязаны. Эта взаимосвязь носит постоянный и динамичный характер, что обуславливает выделение в нем интегративной функции руководства. Она выражается в регулировании и принятии решений по всем основным вопросам организации и деятельности прокуратуры.

Задачами функции руководства является расстановка сил органов прокуратуры по укреплению законности в соответствии с изменяющейся обстановкой и имеющимися возможностями, определение основных направлений деятельности на данном этапе; установление недостатков в работе и принятие мер по их устранению; обобщение и распространение положительного опыта. Руководство в органах прокуратуры проявляется в системе мер по подбору, расстановке и закреплению кадров, их профессионализации (повышение квалификации и др.), стимулированию работников прокуратуры и принятию мер воздействия к нарушителям производственной дисциплины.

В порядке регулирования организационной структуры органов прокуратуры в соответствии с устойчивыми изменениями и тенденциями в состоянии законности могут создаваться новые подразделения. Такие управленческие решения направлены на создание организационных, кадровых условий для мобилизации сил и средств прокуратуры на актуализировавшихся приоритетных направлениях. В связи с обострением состояния законности в сфере налоговых отношений приказом Генерального прокурора № 187 от 2 сентября 1997 г. в составе Генеральной прокуратуры было образовано управление по надзору за исполнением налогового законодательства.

В целях обеспечения законности в деятельности региональных управлений по организованной преступности (РУОП), действующих в системе МВД РФ и обслуживающих по несколько регионов -- субъектов Федерации, приказом Генерального прокурора РФ № 67 от 27 октября 1997 г. в составе ряда прокуратур субъектов Федерации образованы отделы по надзору за законностью деятельности соответствующих РУОПов.

Коллегии прокуратур. Оперативные совещания. В соответствии с Законом о прокуратуре в Генеральной прокуратуре РФ, а также в прокуратурах субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратурах образуются коллегии. Они являются совещательными органами при соответствующих прокуратурах. Однако им принадлежит важная роль в выработке и принятии решений, на основе и с использованием которых осуществляется управление прокурорской системой или ее соответствующим звеном.

В Генеральной прокуратуре РФ коллегия образуется в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах коллегии образуются в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта РФ. На заседаниях коллегии вырабатываются решения по наиболее актуальным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, исполнения приказов и указаний Генерального прокурора. Работа коллегии планируется. Ее основу составляют мероприятия из плана работы соответствующей прокуратуры, предложения ее структурных подразделений, указания прокурора и его заместителей.

Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Организационное обеспечение работы коллегии возлагается на организационно-контрольное подразделение аппарата прокуратуры (старшего помощника прокурора по организационным вопросам и контролю исполнения). Ведется протокол, а при необходимости -- стенограмма заседания. С учетом состоявшегося на коллегии обсуждения подразделение, подготовившее вопрос на коллегию, дорабатывает принятые документы и представляет его в организационно-контрольное подразделение (старшему помощнику прокурора по организационным вопросам и контролю исполнения) для организации последующего направления, доведения его до сведения исполнителей.

Вопросы организации и деятельности прокуратуры, не требующие обсуждения коллегией, рассматриваются на оперативных совещаниях у соответствующих прокуроров, их заместителей, в подразделениях аппаратов прокуратур. Оперативные совещания проводятся по мере необходимости (например, о ходе или промежуточных результатах надзорной проверки, рассмотрения заявлений или жалоб, расследования конкретного уголовного дела, результаты обобщений выполненной работы и т.п.). Порядок и сроки их проведения, круг участников определяются в каждом конкретном случае руководителем, который проводит совещание. Материалы для совещания готовят подразделения, по инициативе которых внесены рассматриваемые вопросы. Они же оформляют протокол и контролируют исполнение принятых решений.

Контроль за исполнением решений оперативного совещания у прокурора -- руководителя органа прокуратуры осуществляет организационно-контрольное подразделение (старший помощник прокурора).

8.3 Ведомственные нормативные акты управления в прокуратуре

Управление в органах прокуратуры осуществляется с использованием нормативных актов общего и индивидуального характера.

Важнейшим средством управления органами прокуратуры и направления их деятельности является издание Генеральным прокурором РФ на основе и во исполнение законов приказов, указаний, распоряжений и инструкций.

Эти акты касаются как общих вопросов организации работы органов прокуратуры, так и отдельных их направлений деятельности.

Приказы Генерального прокурора общего характера по вопросам организации и деятельности органов прокуратуры в целом, по отдельным направлениям и участкам деятельности содержат совокупность норм и правил, которые создают реальный механизм исполнения органами прокуратуры Закона о прокуратуре, иных федеральных законов. Приказы не должны противоречить требованиям закона. В них обычно регулируются отдельные аспекты внутриорганизационных отношений в прокурорской системе, порядок деятельности органов прокуратуры, определяются критерии разграничения их полномочий по различным вопросам, содержатся иные нормы. Так, приказом Генерального прокурора РФ № 31 от 29 июня 1994 г. "О повышении роли органов прокуратуры в борьбе- с преступностью и ее предупреждении" определены задачи и приоритеты деятельности прокуратуры в данной сфере, вытекающие из результатов анализа состояния законности, работы по ее укреплению и особенностей периода социально-экономического развития страны.

Приказом № 24 от 9 апреля 1996 г. разграничивается компетенция территориальных и специализированных прокуратур. Это создает нормативную основу по организации взаимодействия прокуратур, устранения дублирования в их работе. По основным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, независимо от их уровня в прокурорской системе, Генеральный прокурор издает так называемые "отраслевые" приказы. В них конкретизируются задачи, возложенные на прокуратуру, определяются сферы правовых отношений, приоритетные при выполнении функций прокуратуры в данном направлении.