Российский прокурорский надзор

Примером комплексного нормативного регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской федерации является приказ Генерального прокурора РФ № 34 от 26 июня 1997 г. "Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью". В нем дается оценка криминогенной ситуации, анализ наметившихся негативных явлений и тенденций, конкретизируются задачи органов прокуратуры, вводится ряд нормативных решений по регулированию организационных отношений, в частности, между территориальными и специализированными прокуратурами.

Указание Генерального прокурора РФ является нормативным актом общего характера, принимаемым по отдельным вопросам организации и деятельности прокуратуры, практики применения законов. Указаниями, например, вводятся в действие методические рекомендации прокурорским работникам по различным аспектам их деятельности.

Инструкция представляет собой систематизированную совокупность рекомендаций и предписаний, излагаемых в нормативной форме. В них обычно содержатся правила и разъяснения, регулирующие организационные, кадровые, методические, финансовые, технические стороны деятельности органов прокуратуры.

Они обычно относятся к обеспечивающим основную деятельность прокуратуры сферам, которые в силу этих обстоятельств не урегулированы должным образом в законе (о делопроизводстве, статистической отчетности, порядке хранения вещественных доказательств, служебного оружия и т.п.).

Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры. Прокуроры субъектов Федерации обладают аналогичными правами в пределах своей компетенции. Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений).

Организация и порядок деятельности каждого структурного подразделения регламентируется положением о данном подразделении. Положениями определяется следующий круг вопросов: задачи, возложенные на подразделение; функции, которыми оно наделяется; основные полномочия в отношении иных подразделений (о получении информации, взаимодействии, разграничении управленческих функций в отношении нижестоящих органов, особенно по контролю за их деятельностью и др.). Определяется структура подразделения, особенности задач, полномочий и порядок взаимодействия внутренних подразделений (управления, главного управления); принципы организации работы в подразделении (обычно это предметный и зональный принципы), организационные полномочия начальника подразделения, других прокурорских работников, входящих в его состав.

Положение о структурном подразделении вступает в силу после его рассмотрения и утверждения соответствующим прокурором.

Руководство нижестоящими органами осуществляется также путем направления им информационных писем -- обзоров по различным вопросам деятельности прокуратуры. От приказов и указаний они отличаются менее выраженной директивностью содержащихся в них положений. Обычно эти акты только сопровождаются приказами, указаниями соответствующего прокурора, обязывающими органы прокуратуры использовать в целях совершенствования работы, содержащиеся в них положения, выводы и рекомендации. Обзор предполагает достаточно полное исследование практики органов прокуратуры по одному направлению или ряду направлений их деятельности, реализации той или иной функции и обычно отличается фундаментальностью обобщения, разнообразием источников информации и методов ее собирания, продолжительностью периода, за который проводится, глубиной и разноаспектностью выводов.

В отличие от обзора необходимость в подготовке информационного письма нижестоящим органам может возникнуть на основе нескольких и даже одного факта, характерных своей поучительностью, новизной для практики работы прокуроров, следователей. При этом важна прежде всего оперативность его направления с тем, чтобы быстро оказать корректирующее воздействие на процесс функциональной деятельности органов прокуратуры в той или иной сфере общественных отношений (например, информация о новых способах совершения или выявления правонарушений, ошибках в практике надзора и т.п.).

С учетом конкретных обстоятельств письмо может содержать указания о проведении отдельных действий в установленные сроки, требование информировать вышестоящего прокурора об аналогичных фактах в определенные сроки. Тем самым повышается уровень директивности письма.

Составляются и такие индивидуальные организационно-распорядительные акты, посредством которых реализуются решения, устанавливающие (изменяющие) прокурорско-управленческие правоотношения, как распоряжение о распределении обязанностей между прокурорами отдела; представление вышестоящему прокурору; задание; акт проверки работы подчиненной прокуратуры; заключение по материалам проверки заявления, жалобы и по иным основаниям, замечания на надзорный или управленческий акт нижестоящего органа и др.

Официальный характер управленческого решения, необходимость его документальности, точности и ясности формулирования правовых предписаний руководящих органов прокуратуры требует изложения актов организационно-распорядительного характера в строго определенных формах. Организационно-распорядительные акты направлены на создание условий для действенного осуществления задач, поставленных перед органами прокуратуры.

Эти акты следует рассматривать как важную разновидность служебной документации, отражающей самостоятельную управленческую деятельность. Они тесно взаимосвязаны, но и отличаются от следственных и надзорных актов и несут самостоятельную функциональную и процессуальную нагрузку. Эти акты должны отвечать общим требованиям, предусматривающим основания и порядок их составления, структуру и содержание. Они обычно состоят из вводной, описательной и постановляющей (предлагающей, директивной) частей. В одних актах эти части четко выражены, в других они лишь намечаются. Соотношение информационного потенциала в них и уровень их директивности зависят от характера и содержания решаемых при этом задач. В любом случае эти акты должны соответствовать требованиям закона, приказам и указаниям Генерального прокурора РФ.

Глава 9. Организация и деятельность органов прокуратуры в зарубежных странах

9.1 Организация и деятельность органов прокуратуры стран СНГ и Балтии

Реформирование действующих государственных институтов, становление и развитие новых государственно-правовых структур в сфере обеспечения законности и правопорядка в странах Содружества Независимых Государств и Балтии в постсоветский период осуществляется под воздействием общественно-политических, социально-экономических и иных процессов и тенденций. При этом в различной мере сказываются особенности развития конституционного процесса, всего комплекса государственно-правовых структур. В существенной мере проявляется степень развитости правовой сферы, исторические и национальные традиции, политические ориентации.

В различной мере сказывается и влияние предшествующего опыта и традиций совместного функционирования этих государств. Преобразование государственно-правовых институтов в этих государствах происходит с разной скоростью, в соответствии с принципами нового государственного устройства, политическими и международно-правовыми ориентациями.

В ряде государств для осуществления практических мер государственного строительства разработаны конституционные концепции, государственные программы правовой реформы, иные основополагающие документы, в которых существенное место уделено прокуратуре как одному из важных конституционных государственно-правовых институтов обеспечения законности и правопорядка.

Прокуратура в структуре государственно-правовых институтов. Общим для прокуратур большинства стран СНГ и Балтии является подчеркнуто независимый характер их деятельности, о чем имеются прямые упоминания в законе. Система подотчетности и подконтрольности органов прокуратуры, закрепляемая в законодательстве, исходит прежде всего из необходимости реального обеспечения этого принципа. Обычно прокуратура подконтрольна либо высшему законодательному органу (парламенту), либо также и президенту как гаранту конституции, прав и свобод граждан.

Статья 6 Закона о прокуратуре Узбекистана так и называется: "Гарантии независимости прокуратуры в осуществлении полномочий". Согласно этой статье деятельность прокуратуры подконтрольна Президенту Республики Узбекистан и Олий Мажлису (парламенту). Запрещается вмешательство других органов государственной власти и управления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц в деятельность прокуратуры по осуществлению возложенных на нее функций, подбору и расстановке кадров. Аналогичная норма, сходная во многом и по содержанию, имеется в Законе Украины (ст. 7). Деятельность прокуратуры подконтрольна только Парламенту Украины, образуемым им для этой цели органам.

В Казахстане прокуратура -- это государственный орган, подотчетный Президенту Республики Казахстан, осуществляющий высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Генеральный прокурор Республики Казахстан назначается на должность Президентом Республики с согласия Сената Парламента сроком на пять лет, подотчетен Президенту Республики и освобождается им от должности (ст. 1, 10 Закона о прокуратуре).

В Белоруссии прокуратура республики является самостоятельным органом, осуществляющим от имени государства высший надзор за исполнением законов (ст. 1 Закона о прокуратуре). Закон Литовской Республики "О прокуратуре" определяет, что прокуратура является самостоятельным правоохранительным органом Литовской Республики" (ст. 1). Вмешательство органов государственной власти и управления и их должностных лиц, политических партий, общественных организаций и движений, работников радио и телевидения в работу прокуратуры при производстве следствия по делам и осуществлении прокурорского надзора влечет установленную Законом ответственность (ст. 4).

Генеральная прокуратура Киргизии представляет отчет Президенту Республики и информирует Правительство о состоянии законности, выполнения органами исполнительной власти обязанностей по обеспечению соблюдения законов, охране общественного порядка и национальной безопасности, прав и свобод граждан (ст. 8).

В ряде стран прокуратуру следует рассматривать в соответствии с некоторыми вновь введенными или восстановленными ранее действовавшими государственно-правовыми структурами. Конституцией Литовской Республики (1992 г.) предусмотрен новый институт государственных контролеров Сейма. На них возлагается рассмотрение жалоб граждан о злоупотреблениях или бюрократизме со стороны государственных должностных лиц (за исключением судей) и должностных лиц органов самоуправления. Контролеры осуществляют надзор за законностью управления государственным имуществом и его использования и за исполнением государственного бюджета (ст. 134). Контролеры Сейма вправе вносить предложения в суд об освобождении виновных должностных лиц от занимаемых должностей.

В Эстонии прокуратура является учреждением исполнительной государственной власти, входящим в сферу управления министра юстиции в статусе самостоятельной службы. Положение о прокуратуре, ее структура и штаты утверждаются министром юстиции. При этом, являясь органом исполнительной власти и входя в состав Министерства юстиции, прокуратура осуществляет надзор за законностью досудебного производства по уголовным делам, осуществляемого органами предварительного следствия (следственное бюро), за законностью исполнения наказаний, связанных с лишением свободы, и законностью применения принудительных мер медицинского и воспитательного характера, за законностью деятельности полиции. Тем самым на прокуратуру как орган исполнительной власти возлагается надзор за исполнением законов иными органами этой же власти.

Прокуратуру Эстонии целесообразно рассматривать в сочетании с таким традиционным для этой страны государственным институтом, как институт канцлера юстиции. В своей деятельности канцлер юстиции является независимым должностным лицом, осуществляющим надзор за соответствием правовых актов законодательной и исполнительной государственной власти и местного самоуправления Конституции и законам. Канцлер юстиции осуществляет анализ предложений, внесенных ему в целях изменения законов, а также предложений, касающихся работы государственных учреждений, и при необходимости представляет Генеральному собранию (парламенту) доклад.

В случаях, предусмотренных Конституцией, канцлер юстиции входит в Государственное собрание с предложением о привлечении к уголовной ответственности члена Государственного собрания, Президента Республики, члена Правительства, государственного контролера, председателя Государственного суда.

Канцлер юстиции назначается на должность сроком на семь лет Государственным собранием по представлению Президента Республики. Он может быть отстранен от должности только по решению суда. Значительны полномочия канцлера юстиции в сфере надзора за законностью законов и других правовых актов. Если он приходит к выводу, что акт законодательной или исполнительной власти либо местного самоуправления противоречит Конституции или закону, он предлагает органу, принявшему этот акт, привести его в соответствие с Конституцией или законом. Если в двадцатидневный срок этого не сделано, канцлер юстиции входит в Государственный суд с представлением признать этот акт недействительным.

Сферы правовых отношений и объекты, на которые распространяется прокурорский надзор. В ряде стран СНГ сфера прокурорского надзора расширилась как по составу объектов, на которые он распространялся, так и по кругу нормативных правовых актов, за исполнением которых он осуществляется.

В соответствии с Законом Украины о прокуратуре, высший надзор за соблюдением и правильным применением законов Кабинетом министров Украины, министерствами, государственными комитетами, ведомствами, другими органами государственного и хозяйственного управления и контроля, Правительством Республики Крым, местными советами, их исполнительными и распорядительными органами, воинскими частями, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, должностными лицами и гражданами осуществляется Генеральным прокурором Украины и подчиненными ему прокурорами.

"Высшим" прокурорский надзор определяется также в Республике Беларусь, Казахстане.

Согласно конституциям и законам о прокуратуре большинства стран СНГ прокуратура является органом надзора за точным и единообразным исполнением (соблюдением) законов (Закон о прокуратуре Украины -- ст. 1, Беларуси -- ст. 1; Казахстана -- ст. 1; Узбекистана -- ст. 1 и др.).

Компетенция прокуратуры распространяется на акты Правительства (совета, кабинета министров), кроме Украины, также и в Казахстане, Туркменистане. В некоторых государствах СНГ и Балтии прокурорский надзор распространяется и на исполнение законов гражданами.

Обычно на прокуратуру возлагается надзор за исполнением законов, а в ряде стран -- и за исполнением актов (указов) президента. В Туркменистане прокуратура надзирает, кроме того, и за исполнением актов Правительства. В Эстонии прокурорский надзор распространяется только на сферы деятельности органов полиции, предварительного следствия, исполнения уголовных наказаний и принудительных мер медицинского и воспитательного характера. Такая ограниченная сфера деятельности прокуратуры в Эстонии связана с разделением функций, выполняемых ранее прокуратурой, между прокуратурой и иными, в том числе вновь образуемыми государственно-правовыми структурами, включая службу канцлера юстиции.

Цели и задачи прокуратуры. Законодательство о прокуратуре в странах СНГ и Балтии во многом сходно определяет цели и задачи прокуратуры.

В Законе о прокуратуре Украины определены задачи надзора, которые состоят во всемерном утверждении верховенства закона, укреплении правопорядка, защите от неправомерных посягательств независимости республики, общественного и государственного строя, политической и экономической систем, прав национальных групп и территориальных образований; социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина; правового статуса местных органов власти и общественного самоуправления (ст. 4).

Закон Белоруссии определяет только цели прокуратуры как обеспечение верховенства закона, укрепление законности, в целях защиты прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений (ст. 2).

Определяя эти цели и задачи, Закон Узбекистана устанавливает, что деятельность органов прокуратуры направлена на всемерное утверждение верховенства закона, укрепление правопорядка, обеспечение защиты от неправомерных посягательств на социальные, экономические, политические, личные права и свободы человека и гражданина, а также на государственную независимость, общественно-политическое устройство, политическую и экономическую системы, права национальных групп и территориальных образований, закрепленных Конституцией страны (ст. 2).

В Законе Туркменистана цели прокуратуры определяются как "обеспечение верховенства Закона и укрепление законности путем защиты" прав и свобод граждан, прав органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений" (п. 1 ст. 2).

В Законе о прокуратуре Эстонии "задачи прокуратуры" (ст. 2) определяются как ее функции (основные направления деятельности) -- надзор за законностью органов предварительного следствия, деятельности полиции, исполнением наказаний и представление государственного обвинения в судах.

Закон о прокуратуре Латвии возлагает на прокуратуру ряд функций, помимо надзора (расследование преступлений, участие в законотворчестве и др.), но определяет задачи только прокурорского надзора (ст. 2). К ним отнесено: укрепление правового государства, законности и правопорядка, охрана от незаконных посягательств на общественный строй республики, ее политическую и экономическую систему, права и свободы личности, права и законные интересы предприятий, учреждений и организаций.

Принципы организации и деятельности прокуратуры. Среди основных принципов организации и деятельности органов прокуратуры, конституции и законы о прокуратуре этих стран выделяют принцип независимости от каких бы то ни было органов государственной власти, единства и централизации прокурорской системы, защиты прав и свобод граждан, гласности (законы о прокуратуре: Украины -- ст. 6; Белоруси -- ст. 4; Казахстана -- ст. 3; Туркменистана -- ст. 4). Закон о прокуратуре Узбекистана, наряду с принципом гласности, в качестве самостоятельного принципа определяет, что органы прокуратуры информируют Президента, Олий Мажлис, правительство и местные советы народных депутатов, хаки-мов (глав администрации) о состоянии, основных тенденциях законности и преступности, о выполнении органами управления обязанностей по обеспечению соблюдения законов, охране государственного и общественного порядка, прав граждан (ст. 5).

Согласно ст. 11 Закона о прокуратуре Эстонии прокурор является независимым при выполнении своих профессиональных задач и руководствуется действующими законами и собственными убеждениями.

Система органов прокуратуры. Порядок назначения прокуроров. Система органов прокуратуры стран СНГ и Балтии предопределяется прежде всего их административно-территориальным устройством и ему соответствует. Кроме того, в систему прокуратур этих стран входят действующие на их территориях военные и иные специализированные прокуратуры. Везде систему прокуратуры возглавляет генеральный прокурор. Имеются различия в порядке назначения и подотчетности генеральных прокуроров. Они обычно назначаются либо президентом страны по предварительному согласованию с парламентом (в Туркмении -- с Меджилисом (п. 10 ст. 57, п. 5 ст. 67 Конституции), либо высшим законодательным (представительным) органом страны по представлению президента (ст. 44 п. 5 Конституции Казахстана, п. 1 ст. 46, п. 14 ст. 58 Конституции Киргизии и др.), либо председателя высшего законодательного органа (п. 7 ст. 83, п. 5 ст. 87 Конституции Белоруссии).

Обычно срок полномочий генерального прокурора и других прокуроров -- пять лет. В Киргизии срок полномочий Генерального прокурора -- семь лет, всех других прокуроров -- пять лет.

Территориальные и специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами, назначаемыми на должность генеральным прокурором страны.

Нормативные правовые акты прокуратуры. В законах о прокуратуре стран СНГ предусмотрены полномочия генерального прокурора по руководству прокурорской системой, контролю силами аппарата за работой нижестоящих органов прокуратуры. Он издает приказы, указания, распоряжения, утверждает положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками прокуратуры (ст. 16 Закона о прокуратуре Белоруссии, ст. 16 -- Туркменистана; п. 17 ст. 7 проекта закона Азербайджана, ст. 12 Закона Киргизии и др.). Приказы и указания генерального прокурора могут быть отменены, изменены самим генеральным прокурором, органом (лицом), утвердившим его вдолжности (Президентом -- в Киргизии-- ст. 12; Верховной Радой или соответствующим судом -- на Украине -- ст. 15; Олий Мажлисом Республики Узбекистан-- ст. 19).

Коллегии прокуратур. В генеральных прокуратурах стран СНГ создаются коллегии в составе генерального прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей по должности, других ответственных работников прокуратуры.

Законами республик о прокуратуре по-разному определяется порядок утверждения состава коллегии: в Киргизии -- Генеральным прокурором с согласия Президента; в Азербайджане -- назначается Генеральным прокурором и утверждается Парламентом; в Туркменистане, Узбекистане -- по представлению Генерального прокурора утверждается Президентом; в Белоруссии -- по представлению Генерального прокурора утверждается Президиумом Верховного Совета Республики; на Украине утверждается Парламентом.

Коллегии создаются в прокуратурах республик, областей, входящих в состав стран СНГ, а также в приравниваемых к ним по статусу военных и других специализированных прокуратурах. Коллегии являются везде совещательными органами при соответствующих прокурорах и рассматривают наиболее важные вопросы организации и деятельности прокуратуры.

В странах Балтии создание коллегий в прокуратуре предусматривается законами Латвии (ст. 38) и Литвы (ст. 11). В этих странах коллегии решают широкий круг вопросов. На их заседаниях могут быть заслушаны сообщения и объяснения руководителей министерств, государственных департаментов и ведомств, других органов, предприятий и учреждений о соблюдении законности в подчиненных или подконтрольных им организациях.

Функции (основные направления деятельности) прокуратуры. Для определения функционального содержания деятельности органов прокуратуры в законодательстве стран СНГ и Балтии используются сходные понятия. Наиболее широко и детально функции прокуратуры определены законами Украины, Казахстана, Белоруссии.

Закон Украины определяет основные функции прокуратуры (ст. 5). Ими являются:

1) надзор за соблюдением законов всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами;

2) надзор за соблюдением законов органами, ведущими борьбу с преступностью и другими правонарушениями и расследующими деяния, содержащие признаки преступления;

3) расследование деяний, содержащих признаки преступления;

4) поддержание государственного обвинения, участие в рассмотрении в судах уголовных дел и дел об административных правонарушениях и хозяйственных споров в арбитражных судах;

5) надзор за исполнением законов в местах содержания заключенных, предварительного заключения, при исполнении наказаний и применении других мер принудительного характера, назначаемых судом;

6) надзор за соблюдением законов в Вооруженных Силах и органах службы национальной безопасности Украины.

Прокуратура принимает участие в разработке органами государственной власти мер предупреждения преступлений и других правонарушений, в работе по совершенствованию и разъяснению законодательства.

Таким образом, наряду с видами деятельности, обладающими необходимыми признаками функций, к ним отнесены и сферы правовых отношений, в которых осуществляется функциональная (надзорная и иная) деятельность прокуратуры (например, в Вооруженных Силах -- п. 6 ст. 5).

Закон о прокуратуре Казахстана содержит по существу те же функции. Кроме того, в их числе называется и надзор за соответствием законам судебных, актов (п. 3 ст. 5).

В Законе о прокуратуре Казахстана (ст. 4) понятие "функция" не используется, однако в качестве основных направлений деятельности органов прокуратуры называются, по существу, именно функции. Это: высший надзор за точным и единообразным применением Конституции, законов и указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных актов; надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания, следствия, административного и исполнительного производства; представление интересов государства в суде; опротестование законов и других правовых актов, противоречащих Конституции и законам; уголовное преследование в порядке и пределах, установленных законом.

Закон Белоруссии определяет функциональное содержание деятельности прокуратуры, используя категорию "направление деятельности". По существу они совпадают с обычно выделяемыми функциями. В Киргизии и Узбекистане -- основные направления деятельности прокуратуры. В Белоруссии и Киргизии в единую функцию выделяется надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В Белоруссии также разделяется участие в рассмотрении дел судами, поддержание государственного обвинения по уголовным делам с надзором за соответствием закону судебных решений (ст. 2).

Закон Узбекистана к числу основных направлений (функций) прокуратуры относит координацию правоприменительной деятельности органов, осуществляющих борьбу с преступностью (ст. 3).

Функция участия прокуратуры в совершенствовании законодательства (в правотворческой деятельности) предусмотрена законами Украины (ст. 5), Узбекистана (ст. 3). Закон Туркменистана этот вид деятельности прокуратуры предусматривает косвенно, возлагая на научно-методический совет при Генеральной прокуратуре обязанности рассмотрения проектов законов (ст. 43).

Право законодательной инициативы прокуратуры как главного содержания полномочия по участию в правотворческой деятельности предусмотрено конституциями и законами Белоруссии, Узбекистана, Азербайджана, Латвии, Литвы.

Акты прокурорского надзора. Структура законов о прокуратуре в основном предопределяется составом ее надзорных функций (основных направлений деятельности), В соответствующих разделах законов, как правило, детализируются задачи и предмет надзора, полномочия прокурора по их выполнению, правовые средства (акты) по реализации этих полномочий.

В Законе о прокуратуре Республики Казахстан в нормативной форме определяются акты прокуратуры, с помощью которых реализуются все возложенные на нее надзорные функции. Этому посвящена глава III Закона "Правовые акты прокуратуры". В ней нормативно определены такие акты, как протест, постановление, санкция, указание, предписание, представление, разъяснение закона. Кроме того, определяются акты, регулирующие вопросы организации и деятельности самой прокуратуры: приказы, указания, распоряжения, положения, инструкции, издаваемые соответствующими прокурорами.

Наиболее распространенными актами деятельности, присущими прокуратурам практически всех стран СНГ, являются представление, протест, указание, постановление, исковое заявление, информация.

Так, например, протест как акт прокурора в связи с установленным им нарушением закона предусмотрен в законодательстве всех стран СНГ. Этот акт используется при осуществлении всех надзорных функций прокуратуры.

В ст. 19 Закона о прокуратуре Казахстана определено, например, что прокурор приносит протест на противоречащие Конституции, законам и актам Президента Республики нормативные и иные правовые акты, решения и действия государственных органов и должностных лиц. Протест приносится в принявший такой акт орган или в вышестоящий орган и подлежит рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом в десятидневный срок, а в суде -- в соответствии с законодательством. В протесте прокурор требует отмены незаконного акта либо приведения его в соответствие с Конституцией и законами, а также прекращения незаконного действия должностного лица и восстановления нарушенного права. По законодательству Казахстана (п. 5 ст. 9 Закона) прокурор вправе приостановить исполнение опротестованного акта либо действия до принятия решения по протесту. Опротестование законов не приостанавливает их действия.

Система (структура) прокуратуры. Состав ее кадров. В соответствии с законами о прокуратуре стран ближнего зарубежья структуру органов прокуратуры утверждают: в Белоруссии (ст. 12 Закона), на Украине (ст. 14 Закона) -- высший представительный орган; а положения о структурных подразделениях и структуру подчиненных прокуратур утверждает Генеральный прокурор; в Киргизии, Казахстане, Азербайджане и Туркменистане -- только Генеральный прокурор.

Штатная численность органов прокуратуры в пределах выделяемых бюджетных ассигнований устанавливается и утверждается обычно Генеральным прокурором.

В законах о прокуратуре и в положениях о прохождении службы в органах прокуратуры устанавливается должностной состав прокуратур, а также их внутренняя структура. Так, во всех странах СНГ в прокуратурах различных уровней создаются отделы и управления (в Узбекистане -- главные управления, управления и отделы -- ст. 14 Закона). В составе отделов и управлений имеются прокуроры и старшие прокуроры. В Азербайджане, кроме указанных, введены должности советников-специалистов, а в Туркменистане (ст. 12,13 Закона) и Кыргызстане (ст. ,8, 9 Закона) -- должности специалистов-консультантов. В Эстонии Положением о прокуратуре предусмотрены такие должности, как кандидат в прокуроры, исполняющий обязанности помощника прокурора, а также советник. Кандидат в прокуроры по своим функциям и по характеру деятельности соответствует лицу, принимаемому на должность прокурора с испытательным сроком. Советник прокуратуры организует работу в области внешних сношений, систематизирует правовые акты, проводит сбор и анализ статистики, организует обучение и усовершенствование прокуроров и технических работников прокуратуры, информирует средства массовой информации, принимает заявления и жалобы, а также лиц, подавших их.

Кроме перечисленных выше должностей в прокуратурах этих стран имеются должности помощников и старших помощников прокуроров, прокуроров по особым поручениям (например, в Генеральной прокуратуре Туркменистана -- ст. 12 Закона), следователей, старших следователей и следователей по особо важным делам.

9.2 Современная прокуратура в Восточноевропейских странах

Существенные изменения в процессе реформирования политической и правовой систем Восточноевропейских стран, входивших ранее в социалистическое содружество, осуществленные в конце 80-х--90-х гг. XX в., соответственно оказали влияние и на государственно-правовой статус прокуратур этих государств. При этом реорганизации зачастую осуществлялись без достаточной концептуальной проработанности основ и направлений реформирования, изменения в правовом статусе прокуратуры скорее отражали расстановку политических сил в обществе, чем реальные объективные потребности такого реформирования.

Характерной особенностью правового статуса прокуратур в этих странах является ярко выраженная направленность их деятельности, прежде всего, на охрану прав и свобод граждан, тогда как ранее приоритет в значительной мере отдавался государству и обществу в целом.

Повсеместно отмечается сохранение, а ряде случаев укрепление места и роли прокуратуры как государственно-правового института, свободного в значительной мере от политических пристрастий, и способного обеспечивать контроль за соблюдением законодательства, создающего условия для прогрессивного развития общества, защиты прав и свобод человека и гражданина.

В Республике Болгария согласно Конституции 1991 г. прокуратура, наряду с судьями и следователями, причисляется к судебной ветви власти. В трактовке Конституции, прокуроры назначаются, перемещаются и освобождаются от должности Высшим судебным советом -- независимым органом, членами которого являются представители судейского сообщества, прокуроры и другие юристы.

Главный прокурор Болгарии назначается и освобождается от должности Президентом Республики по предложению Высшего судебного совета (ст. 129). Прокуроры и следователи становятся несменяемыми по истечении трехлетнего срока пребывания в занимаемой должности. Они освобождаются от должности только в случае ухода на пенсию, подачи заявления об отставке, вступления в силу приговора, которым назначено наказание в виде лишения свободы за умышленное преступление, а также при длительной, более одного года, фактической невозможности исполнять свои обязанности, (ч. 3 ст. 129).

Прокуроры и следователи пользуются иммунитетом наравне с народными депутатами. Решение о лишении их иммунитета принимаются лишь Высшим судебным советом. Конституцией Республики Болгария определено, что структура прокуратуры соответствует структуре судов. В общей форме устанавливается, что Главный прокурор осуществляет надзор за законностью; он также осуществляет методическое руководство деятельностью всех прокуроров (ст. 126).

Согласно Конституции (ст. 127) прокуратура следит за соблюдением законности. При этом она привлекает к ответственности лиц, совершивших преступления, и поддерживает обвинение по уголовным делам. На прокуроров возложен надзор за исполнением наказаний и иных мер принудительного характера.

Важной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением законов при принятии правовых актов и принятие мер по отмене не соответствующих закону актов. В предусмотренных законом случаях прокуроры участвуют в рассмотрении гражданских и административных дел. Особенно значительны полномочия прокуроров в сфере уголовного судопроизводства, где велика вероятность нарушений прав и свобод граждан.

Согласно Уголовно-процессуальному кодексу Болгарии прокурор квалифицирует преступление на предварительном следствии, по такой квалификации возбуждается уголовное дело и такая квалификация действует до начала судебного разбирательства. Прокурор вправе давать следователю указания по делу, обязательные для исполнения; он может истребовать дело от любого следователя и поручить проведение дополнительного или повторного расследования либо принять любое дело к своему производству и провести расследование в полном объеме. Прокурор решает вопросы о продлении сроков следствия, о направлении уголовного дела для рассмотрения в суд.

Существенные полномочия принадлежат прокуратуре для обеспечения законности в приоритетных сферах правовых отношений, в том числе по вопросам законности в сфере управления государственной собственностью. На прокурора возлагается задача определить, имел ли место преступный умысел в действиях лица, обвиняемого в ненадлежащем управлении государственной собственностью, или же причиненный им ущерб был всего лишь результатом рискованного менеджмента, оправданного с позиций интересов бизнеса.

Такую функцию в современный период прокуратура призвана осуществлять как "орган независимого надзора" за законностью, и ей доверено решать, какие действия по управлению государственной собственностью составляют злоупотребление властью, а какие были оправданы, хотя и причинили ущерб. При этом прокуроры не только вправе, но и обязаны действовать в соответствии со своей компетенцией, приостанавливать и объявлять незаконными акты приватизации государственной собственности даже в тех случаях, когда органы исполнительной власти, ответственные за проведение приватизации, не находили признаков правонарушений.

Прокурор санкционирует проведение оперативно-розыскных действий (прослушивание телефонных и иных переговоров и т.п.); он вправе в процессе предварительного следствия отстранить от исполнения обязанностей должностное лицо, допустившее серьезное нарушение закона. Закон о судебной власти (1994 г.) сохранил за прокуратурой полномочия, необходимые для обеспечения действенного надзора за соблюдением законов, с учетом нестабильности и динамичности процессов переходного периода.

По Конституции Венгерской Республики, Генеральный прокурор этой страны и прокуратура обеспечивают охрану прав граждан, а также преследование за деяния, наносящие ущерб или создающие угрозу конституционному строю, безопасности и независимости государства (п. 1 § 51 разд. XI).

Конституция четко формулирует функции, возложенные на прокуратуру: в установленных законом случаях она проводит следствие, осуществляет надзор за законностью исполнения наказаний. Прокуратура содействует обеспечению соблюдения законов всеми общественными организациями, государственными органами и гражданами. В случае нарушения закона прокуратура в порядке, предусмотренном законом, выступает в защиту законности (п. 3 § 51). Тем самым прокуратура ориентирована не только на обеспечение прав и свобод граждан, но и на соблюдение законов самими гражданами.

Согласно Конституции Генеральный прокурор Венгерской Республики избирается Государственным собранием по предложению Президента Республики. Заместители Генерального прокурора назначаются Президентом Республики по предложению Генерального прокурора. Генеральный прокурор ответственен перед Государственным собранием и обязан отчитываться перед ним о своей деятельности. Другие прокуроры назначаются на должность Генеральным прокурором Венгерской Республики, который руководит системой органов прокуратуры и направляет ее работу. В Конституции особо оговорено, что прокуроры не могут принадлежать к партиям и заниматься политической деятельностью.

С принятием Закона о внесении дополнений в Конституцию (№ XXXI/1989) расширились категории преступлений, которые полномочны расследовать органы прокуратуры: преступления, совершенные лицами, занимающими важные государственные посты, либо совершенные в отношении таких лиц (депутаты парламента, члены судейского сообщества и т.п.), а также расследование преступлений, совершенных должностными лицами полиции, сотрудниками иных правоохранительных органов. К подследственности прокуратуры относятся тяжкие воинские преступления (например, мятеж). Другие воинские преступления расследуются полицией.

Законом о полиции (№ XXXIV/1994) предусмотрено, что только "с одобрения прокурора и в целях получения информации полиция может обещать не проводить расследования в отношении определенного правонарушения либо прекратить проведение расследования по уже возбужденному делу и заключить соглашение с обвиняемым, если подобное соглашение в большей мере служит интересам достижения целей закона и подразумеваемый интерес выше, чем интерес, защищаемый уголовным преследованием по данному конкретному делу". Таким образом, прокурор "санкционирует" сделку полиции с обвиняемым.

В сфере деятельности пенитенциарной системы Венгрии прокуроры наделены значительными полномочиями. Они вправе дать указание начальнику места лишения свободы об освобождении заключенного из-под стражи, если их права и свободы были незаконно нарушены. Вместе с тем прокурорский надзор не распространяется на условия содержания заключенных и возможности образования и воспитания.

Важное место в деятельности прокуратуры занимает поддержание обвинения от имени государства в уголовном судопроизводстве. Кроме того, прокуроры возбуждают производство в суде по гражданским делам, если заинтересованные лица не способны самостоятельно защищать собственные интересы. В сфере исполнения законов в процессе юридической деятельности органов государства и органов местного самоуправления полномочия прокурора не однозначные. С одной стороны, они определены широко: прокуратура может обращаться к любой юридической проблеме состояния законности. С другой стороны, в Венгрии различными исследователями признается, что эти полномочия прокуратуры в сфере "общего надзора" слишком слабы, а потому малоэффективны. Одной из основных причин при этом называют узкую определенность сферы административного судебного контроля.

Прокуратура может направлять протесты на письменные акты административных органов, которые, по ее мнению, не соответствуют закону, либо в орган, издавший акт, либо в вышестоящий административный орган, решение которого является окончательным и может быть оспорено в суде лишь в исключительных случаях. Юридические нормы могут быть признаны недействительными только Конституционным судом по протесту прокуратуры. Применение оспариваемой нормы на время рассмотрения в Конституционном суде может быть приостановлено.

Вместе с тем в арсенале надзорных средств прокуроров содержатся и такие, как предписание и предупреждение, широко используемые на практике. На прокуроров Венгрии возложен надзор за конституционностью законодательства. При этом прокуратура обращается в Конституционный суд с ходатайством о проверке соответствия норм закона Конституции страны. Как подчеркивают венгерские исследователи, это полномочие прокурора не отличается от аналогичного права обычных граждан.

Кроме того, прокуратура уполномочена опротестовывать индивидуальные правовые акты, не соответствующие закону, издаваемые органами государственной власти, особенно при надзоре за законностью в деятельности внесудебных органов, рассматривающих определенные типы юридических споров, и органов, разрешающих конфликты, относящиеся к правам и обязанностям работников или членов кооперативов.

При этом полномочия прокуроров органично дополняют деятельность Уполномоченного Государственного Собрания Венгрии, или омбудсмена. Согласно п. 1 § 32 Конституции Венгрии "Уполномоченный Государственного Собрания по гражданским правам проверяет или организует проверку ставших ему известными фактов нарушения конституционных прав и принимает меры для их восстановления". Уполномоченные вправе публично высказывать свои суждения и давать рекомендации.

В Венгрии в ходе реформ также предпринимаются попытки превратить прокуратуру в орган исполнительной власти и тем самым подчинить правительству.

В мае 1998 г. правительство предложило изменить Конституционный статус прокуратуры, подчинив ее Министерству юстиции, сохранив в то же время ее институциональную независимость. Однако эта поправка не получила поддержки в Парламенте.

В Польше принятые 29 декабря 1989 г. поправки в Конституцию ввели новую редакцию ст. 64, в соответствии с которой "прокуратура стоит на страже законности и следит за расследованием преступлений". Генеральный прокурор одновременно является министром юстиции.

В соответствии с новой редакцией ст. 64 Конституции внесены поправки в Закон о прокуратуре от 20 июня 1989 г. Согласно Закону прокуратура выполняет такие функции, как:

* осуществление предусмотренных законом мер в целях правильного и единообразного применения законов в уголовном, административном и дисциплинарном судопроизводствах;

* опротестование в судах незаконных административных решений и участие в судопроизводствах, связанных с определением соответствия таких решений закону;

* дача заключений по законопроектам;

* заявление требований об изменении или аннулировании незаконных постановлений местных органов государственной власти;

* обращение в административный суд с заявлением об отмене и признании недействительными противоречащих закону постановлений органов местного самоуправления;

* выполнение иных действий, предусмотренных законом.

Последующими поправками к Закону о Прокуратуре предусмотрено учреждение должности Национального прокурора, выполняющего функции заместителя Генерального прокурора.

При этом в законодательстве не решены должным образом вопросы подотчетности Генерального прокурора: непосредственно перед парламентом или главой исполнительной власти. Польский исследователь, член Конституционного комитета Лешек Вишневский отмечает, что непосредственная связь между Генеральным прокурором и правительством серьезно ограничивает возможности Генерального прокурора исполнять свои обязанности. "Приоритет отдается выполнению обязанностей министра юстиции. В качестве министра юстиции то или иное лицо оказывается подверженным политическому влиянию, в то время как прокурор должен подчиняться исключительно закону и действовать как составная часть системы правосудия".

В дискуссии в польском Сейме 5 сентября 1995 г. министр юстиции Ежи Яскерня сказал, что конституционализация прокуратуры чрезвычайно желательна, если не необходима, поскольку нельзя забывать, что "в демократическом правовом государстве роль прокуратуры существенно возрастает, поскольку право становится главным регулятором социальной жизни, а прокуратура является важным элементом системы обеспечения исполнения закона" (Bulletin. 1995. XXIV. Р. 22).

Согласно польскому законодательству, полиция и иные органы уголовного преследования действуют на основании постановления суда и прокуроров и осуществляют свою деятельность под их надзором. На прокуратуру также возложена обязанность обеспечивать уважение к закону, осуществлять надзор за законностью административных производств, за законностью в деятельности органов общественного самоуправления; представлять мнения по законопроектам; обращаться в Конституционный трибунал по поводу неконституционности законов. Как отмечалось, прокуратуру возглавляет Генеральный прокурор, являющийся одновременно министром юстиции. Отделы военной прокуратуры возглавляются Главным военным прокурором, действующим от имени Генерального прокурора. Основными подразделениями прокуратуры являются Служба Национального прокурора (аппарат прокурора страны) и соответственно его аппараты на апелляционном, окружном и районном уровнях. Служба национального прокурора является частью Министерства юстиции и возглавляется Национальным прокурором, чьи полномочия определяются Генеральным прокурором.

Национальный прокурор, как и другие заместители Генерального прокурора, назначается на должность премьер-министром из числа прокуроров Службы Национального прокурора по представлению Генерального прокурора. Из состава Службы Национального прокурораформируются подразделения для обеспечения выступлений в Верховном суде, Высшем арбитражном суде или в Конституционном трибунале.

Прокуроры освобождаются от должности по собственному желанию либо на основании постановления дисциплинарного комитета прокуратуры. Они смещаются с должности немедленно в случае совершения преступления. Генеральный прокурор вправе освободить от должности любого прокурора, которому дисциплинарный комитет дважды сделал выговор.

Указания Генерального прокурора по вопросам предварительного следствия имеют руководящий характер и обязательны для всех органов, осуществляющих расследование.

Прокуроры наделены иммунитетом и не могут быть привлечены к ответственности в судебном или административном порядке без согласия дисциплинарного комитета. Их задержание возможно только с согласия вышестоящего руководителя.

Хотя прокурорам и запрещено занятие политической деятельностью, министр юстиции -- Генеральный прокурор -- может оказаться в силу различных причин не только членом партии, но и, как показал недавний опыт Ханны Сухоцкой, партийным лидером. Независимые польские исследователи делают вывод о настоятельной необходимости формирования "модели прокуратуры, которая гарантировала бы большую независимость этого института от политики и политиков. Эта задача тесно связана с усилиями, направленными на построение демократического, основанного на принципе верховенства права, государства и обеспечением надежной защиты прав и свобод граждан". При этом учитывается расширяющаяся практика проникновения криминальных структур в стратегически важные государственные органы. Профессор Здислав Чешейко-Сохацки, например, считает важным, чтобы иерархия власти в прокуратуре основывалась на внутреннем профессиональном контроле, который способен лишь укрепить независимость прокуратуры от политики.

Конституция Румынии 1991 г. не придерживается строго принципа разделения властей. Она оставила неясным разграничение между органами различных ветвей власти. Глава 6 Конституции -- "Судебная власть" содержит нормы, регулирующие деятельность как судов, так и прокуроров, которые при этом не входят в состав судебной власти. В ст. 130 Конституции "Роль прокуратуры" определяется, что:

1) в судебной деятельности прокуратура представляет интересы всего общества и защищает правопорядок, а также права и свободы граждан;

2) прокуратура осуществляет свои полномочия через прокуроров, образующих органы прокуратуры при условиях, установленных законом.

Однако в отличие от судей Конституция не возлагает на прокуроров обязанность осуществлять свои полномочия открыто или публично, что подчеркивает самостоятельность прокуратуры.

Согласно Конституции Румынии (1991 г.): "Прокуроры осуществляют свою деятельность в соответствии с принципами законности, беспристрастности и иерархического контроля, под руководством министерства юстиции. Функция прокурора несовместима с иной другой публичной или частной функцией, за исключением преподавательских функций в высших учебных заведениях" (ст. 131).

Недостаточная определенность конституционного статуса прокуратуры позволяет некоторым румынским правоведам рассматривать ее в качестве составной части исполнительной ветви власти и предлагать внести соответствующие дополнения в Конституцию.

Прокуроры назначаются на должность (как и судьи) Президентом Румынии по предложению Высшего совета магистратуры, который состоит из десяти судей и пяти прокуроров. Этот Совет избирается Парламентом страны сроком на четыре года. Пребывание в должности прокурора не ограничивается сроками. Согласно Закону об организации судейского дела (в редакции Закона 1997 г.) профессиональный статус прокуроров характеризуется "стабильностью". Высший совет магистратуры принимает все решения о продвижении по службе, переводе и наказании судей. Однако этот Совет не наделен таким правом в отношении прокуроров, надзор за деятельностью которых осуществляется органом, состоящим только из работников прокуратуры, что рассматривается важной гарантией недопустимости незаконного воздействия на прокуроров при выполнении возложенных на них задач.