Российский прокурорский надзор

Специальные полномочия позволяют прокурору предъявлять иски и заявления в интересах других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.

Вместе с тем проводимая в стране судебная реформа идет по направлению сужения прав прокурора в гражданском судопроизводстве.

Так, в первом опубликованном проекте ГПК РФ полномочия прокурора сведены лишь к его праву предъявить иск в защиту интересов конкретного гражданина или организации, если при этом затрагиваются государственные или общественные интересы.

Такое правомочие, как вступление в начатый процесс для защиты прав граждан, а также интересов общества и государства, в первом проекте не было предусмотрено.

Авторы данной позиции в обоснование приводили доводы о сильном преувеличении полномочий прокурора в гражданском процессе, в чем нет необходимости при снижении регулирующей роли государства в социальных отношениях, развивающихся на основе свободной рыночной экономики.

Однако провозглашенные принципы диспозитивности, состязательности и равноправия сторон следует рассматривать не как декларацию, а как реалии сегодняшнего дня. Социальная ситуация в России определяется сильнейшими тенденциями расслоения общества, что делает абсолютно невозможным обращение рядового гражданина в условиях тяжелого материального положения как к адвокату за оказанием правовой помощи в силу высокого уровня оплаты этих услуг, так подчас и в суд ввиду отсутствия средств на оплату госпошлины.

В подобных условиях не существует реального равенства сторон и выигрывает процесс, как правило, сторона, материально более обеспеченная, имеющая квалифицированную правовую помощь.

В такой ситуации отказ от многолетнего опыта использования сформировавшегося института участия прокурора в гражданском процессе как стража законности явится существенной преградой в направлении достижения реальной защиты нарушенных прав юридически необразованных граждан.

После проведения значительной работы в направлении восстановления в проекте нового ГПК прежних полномочий прокурора она увенчалась успехом, и полномочие прокурора по вступлению в начатый процесс восстановлено. Однако основания для этого ограничены лишь инициативой суда и указаниями закона, что неизбежно повлечет снижение количества дел, рассматриваемых судом с участием прокурора.

Следует отметить также то обстоятельство, что в ст. 328 проекта ГПК, регулирующей право на кассационное обжалование решений, вынесенных судами, указаны лишь лица, участвующие в деле. Таким образом, прокурор будет вправе принести не кассационный протест, а кассационную жалобу лишь по тем делам, где он участвовал. Остальные гражданские дела выбывают из сферы прокурорской проверки в кассационные сроки, а значит снижается возможность выявления и прокурорского реагирования на незаконные и необоснованные судебные акты.

16.2 Участие прокурора в суде первой инстанции

Прокурор может участвовать в суде первой инстанции, либо предъявляя иск (заявление), либо путем вступления в начатый процесс.

Прокурор обязан инициировать возбуждение производства по гражданскому делу в суде, когда спор приобрел государственную или общественную значимость, имеет принципиальный характер, затрагивает интересы регионов, значительной части населения или крупных трудовых коллективов.

Выступать в защиту чужих интересов прокурор обязан в первую очередь, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение (ст. 27 Закона о прокуратуре).

При реализации данного полномочия прокуроры используют его как эффективный способ устранения в судебном порядке нарушений законов, пресечения правонарушений, защиты прав граждан и охраняемых законом интересов организаций. Прокуроры действенно используют предоставленные им полномочия. Так, в 1999 г. ими всего по Российской Федерации было предъявлено свыше 230 тыс. исков, более 78% которых признаны судами обоснованными и удовлетворены.

Закон не требует от прокурора аргументации государственных и общественных интересов, поэтому он вправе определить эти обстоятельства по своему внутреннему убеждению с учетом сложившейся практики и имеющимся по этим вопросам рекомендациям.

Подобными исками чаще всего выступают иски о лишении и ограничении родительских прав лиц, не выполняющих своих обязанностей по воспитанию детей; о возмещении ущерба, причиненного производственной травмой; о взыскании ущерба с лиц, виновных в увольнении гражданина с явными нарушениями трудового законодательства; о возмещении ущерба, причиненного нарушениями закона об охране окружающей среды; о признании недействительными сделок, противоречащих закону, и т.д.

В настоящее время в судебной практике наметились некоторые негативные тенденции, направленные на пресечение инициативы прокурора по возбуждению процесса.

Так, прокурор обратился в суд с иском о взыскании заработной платы в защиту интересов гражданина, которому в течение ряда месяцев не выплачивалась заработная плата и не был своевременно произведен расчет при увольнении. Суд, отказывая прокурору в приеме искового заявления, мотивировал это отсутствием в иске подтверждения обстоятельств, свидетельствующих об общественном значении выявленного правонарушения и подтверждающих социальную незащищенность гражданина. Прокурорские работники, проявив принципиальность, добились отмены данного определения суда, лишь используя право Генерального прокурора РФ обратиться в Президиум Верховного Суда РФ с протестом в порядке надзора, в котором указывалось, что исходя из смысла ст. 41 ГПК РСФСР оценка характера нарушения, степени его влияния на общество, выбор меры прокурорского реагирования, в том числе обращения в суд с иском, являются исключительно правом прокурора, определяемым его внутренним убеждением. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ были отменены все судебные акты и дело возвращено для рассмотрения в суд первой инстанции, поскольку подобное ограничение полномочий прокурора при возбуждении гражданских дел в защиту прав граждан не основано на законе.

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 4 ГПК РСФСР по делам искового производства прокурор предъявляет в суд исковое заявление; по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, а также по делам особого производства -- заявление. Кроме этого, прокурорами используется возможность защиты прав граждан с применением упрощенной процедуры выдачи судебного приказа, введенной в гражданское судопроизводство 27 октября 1995 г. Особенностью данной процедуры является наличие бесспорного требования заявителя и в связи с этим отсутствие необходимого судебного разбирательства. Это дает возможность значительно сократить время и затраты на рассмотрение заявления.

Для выдачи судебного приказа прокуроры обращаются с соответствующими заявлениями. Часто ими используется эта процедура, например, по требованиям о взыскании начисленной, но невыплаченной заработной платы.

Исковое заявление составляется прокурором с учетом требований ст. 126 ГПК РСФСР. Этому, как правило, предшествует кропотливая подготовительная работа, направленная на уточнение квалификации спорных материальных правоотношений, круга участвующих в деле лиц, а также фактических обстоятельств дела.

Дела, возникающие из гражданско-правовых и административно-правовых отношений, вправе рассматривать как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды, поэтому прокурор должен правильно определить подведомственность гражданского дела, учитывая характер спорного правоотношения и его субъектный состав. Кроме этого, исходя из особенностей подведомственности судов общей юрисдикции и созданных в качестве специализированных арбитражных судов, прокурор учитывает, что при объединении нескольких связанных между собой требований, из которых хотя бы одно относится к компетенции суда общей юрисдикции, а другие -- арбитражного суда, то все требования подлежат рассмотрению в первом суде (ст. 28 ГПК РСФСР).

Определяя, какой конкретно суд вправе рассматривать дело, прокурор руководствуется правилами подсудности: родовой (предметной), а также территориальной. По общему правилу подсудность гражданского дела определяется местом нахождения ответчика.

С учетом современных изменений и усложнений отношений в сфере гражданского оборота появляется необходимость защиты интересов большого количества граждан, пострадавших от нарушений их прав и охраняемых законом интересов со стороны одного субъекта. Это повлекло появление в гражданском производстве нового вида исков -- групповых исков, исков в защиту неопределенного круга лиц. Одним из преимуществ подобного иска вместе с серьезной экономией времени и средств, затраченных на защиту значительного количества пострадавших, является достижение социального эффекта, поскольку одновременно защищается как публичный интерес (например, пресекается незаконная деятельность какой-либо компании, предприятия, предпринимателя), так и частноправовые интересы (возможность последующего взыскания ущерба в пользу конкретных пострадавших).

В российском законодательстве впервые возможность защиты неопределенного круга лиц была введена Законом о защите прав потребителей (ст. 46).

При удовлетворении такого иска суд обязывает правонарушителя довести в установленный судом срок через средства массовой информации или иным способом до сведения потребителей решение суда о признании деятельности незаконной. В случае обращения пострадавших потребителей с исками о возмещении ущерба, причиненного этими незаконными действиями, суд должен принимать в качестве преюдициальных факты как наличия незаконных действий, так и совершения их вполне конкретными субъектами. Эти обстоятельства, естественно, облегчают позицию истца, который обязан доказать лишь наличие причинной связи между незаконными действиями и наступившим ущербом, а также размер последнего.

После Закона о защите прав потребителей возможность предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц предусматривается в ст. 26 Федерального закона "О рекламе" в случае нарушения рекламодателем, рекламопроизводителем или рекламораспространителем законодательства о рекламе, признания недействительными сделок, связанных с ненадлежащей рекламой; в ст. 91 Закона об охране окружающей среды при заявлении требований о прекращении экологически вредной деятельности, причинившей вред здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству и окружающей природной среде.

Таким образом, для подобных исков в защиту неопределенного круга лиц характерны следующие черты:

1) защищается публичный интерес, персональный состав участников на стороне истца многочислен и неопределен, что не позволяет, как правило, привлечь всех потерпевших в качестве истцов;

2) требования всех лиц, чьи интересы защищаются групповым иском, тождественны, совпадают также фактические и правовые основания требований, что определяет тождество предмета доказывания;

3) наличествует общий ответчик;

4) применяется единый общий способ юридической защиты, например, запрет совершения определенных действий либо обязывание совершить определенные действия;

5) целью подобного иска является получение единого положительного результата в случае удовлетворения судом группового иска;

6) для защиты частноправовых интересов каждому потерпевшему следует обращаться в суд с отдельным требованием;

7) правовая регламентация защиты неопределенного круга лиц содержится в отдельных материальных законах;

8) в гражданском процессуальном законодательстве отсутствует регламентация подобных исков.

Возможность использования подобных исков прокурором позволяет скорейшим образом и с наименьшими затратами добиться восстановления нарушенных прав граждан и организаций. Такое право предусмотрено в Законе о прокуратуре (ст. 27), где, в частности, указывается, что если нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет или поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

При подготовке любого заявления или иска прокурор проверяет, имеются ли у лица, интересы которого защищаются, право на обращение в суд. При этом следует учитывать, что прокурор вправе обращаться в суд также в защиту недееспособных граждан.

ГПК РСФСР содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в принятии искового заявления (ст. 129). Процессуальный акт, выносимый при этом судом, -- определение, которое может быть опротестовано прокурором.

При подготовке иска прокурор формулирует предмет иска как существо требований, вытекающих из нарушенного или оспоренного материального субъективного права, а также основания иска, представляющие совокупность юридических фактов, подтверждающих правовую и фактическую обоснованность заявленного иска.

Прокурор должен обеспечить полноту и аргументацию при подготовке и оформлении исков и заявлений в суд, представлять в суд необходимые и исчерпывающие доказательства, учитывая, что в соответствии с процессуальным законодательством каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений.

В суды субъектов Российской Федерации заявления подготавливают управления (отделы) по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам территориальных прокуратур, а также военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры, приравненные к прокуратурам областей. Направляют заявления в указанные суды соответствующие прокуроры или их заместители.

В настоящее время в связи с введением в судебную систему Российской Федерации института мировых судей подготовка исковых заявлений по гражданским делам, подсудным мировым судьям, будет возлагаться на районных и городских прокуроров.

При подготовке искового заявления прокуроры учитывают, что правильные квалификация спорных правоотношений, определение круга участников процесса, а также определение предмета доказывания по делу имеют важное значение и способствуют принятию судом законного и обоснованного решения.

Генеральный прокурор обязывает прокуроров принимать участие в судебном разбирательстве по заявленным ими искам и активно участвовать в исследовании доказательств, давая заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, руководствуясь принципами законности, состязательности и равноправия сторон.

Второй формой участия прокурора в суде первой инстанции является вступление в начавшийся процесс для дачи заключения по существу спора.

Основаниями подобного участия прокурора является, во-первых, прямое указание в законе. К таким случаям следует отнести дела о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 255 ГПК), о признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным (ст. 261 ГПК), о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса РФ), об установлении усыновления (удочерения) ребенка (ст. 263⁴ СК), о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрический стационар (ст. 34 Закона РФ "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании") и др.

Во-вторых, прокуроры вступают в процесс, когда такая необходимость признана судом, о чем выносится определение (ст. 41 ГПК). Обычно суды используют участие прокурора по делам, представляющим значительную сложность с точки зрения разрешения правовых вопросов, а также по делам, представляющим значительную актуальность для региона.

В-третьих, основанием для вступления прокурора в начавшийся процесс является его инициатива. В первую очередь к таким гражданским делам относятся дела о восстановлении на работе, о выселении граждан без предоставления жилого помещения, об освобождении имущества от ареста, о чем имеется указание Генерального прокурора РФ (Приказ № 1 от 5 января 1997 г.).

Необходимость участия в рассмотрении судом иных дел определяется самим прокурором по его внутреннему убеждению с учетом задач охраны прав и законных интересов граждан, общества и государства, общественной значимости конкретного спора, сложности, состояния законности. В 1999 г. прокуроры участвовали в судах по 350 тыс. гражданских дел.

Правовыми средствами реализации полномочий прокурора в суде первой инстанции выступают заявления, ходатайства, заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, заключение по существу дела в целом.

Изменениями, внесенными в ГПК РСФСР 27 октября 1995 г., в исковое производство был введен институт заочного решения, поскольку ответчики часто злоупотребляли своими правами, затягивали процесс, не являясь в суд. Теперь суд вправе, рассмотреть дело в отсутствие надлежаще извещенных, но без уважительных причин, не явившихся в судебное заседание ответчиков, соблюдая определенные законом дополнительные гарантии для них. Прокуроры, участвуя в процессе, используют право заявлять ходатайство о рассмотрении дела в порядке заочного производства, если для этого имеются соответствующие условия. В этом случае на прокуроре лежит обязанность контроля за соблюдением предусмотренных законом гарантий для ответчиков, в частности, отсутствия права истца изменять иск, увеличивать исковые требования, изменять состав лиц, участвующих в деле, а также за возможностью реализации права ответчика на упрощенную процедуру отмены заочного решения.

Заявление как одно из правовых средств воздействия прокурора используется им для постановки вопроса об отводе, для устных протестов на действия участников процесса, которые могут повлечь нарушение закона, и др. Своевременное и обоснованное заявление прокурора позволяет как предотвратить возможное нарушение закона, так и помочь суду своевременно его устранить.

Ходатайства прокурора могут касаться самых различных вопросов: исследования доказательств, привлечения в процесс новых лиц, отложения разбирательства дела и т.д. При этом подобные ходатайства должны содержать указание целей (например, при представлении дополнительных доказательств), сформулированные вопросы (при назначении экспертизы), ссылки на нормы процессуального права. Ходатайства могут заявляться как в письменной, так и в устной форме.

Заключения прокурора по вопросам, возникающим во время судебного разбирательства, помогают суду действовать в соответствии с законом. Эти заключения чаще всего делаются прокурором по ходатайствам других участников процесса и должны быть юридически обоснованными.

Заключение прокурора по существу дела в целом завершает все судебное разбирательство. Прокурор выступает после прений сторон. В заключении прокурор должен в окончательном виде с учетом всех происшедших в ходе судебного разбирательства изменений дать, во-первых, юридическую квалификацию возникших между сторонами спорных материальных правоотношений. Во-вторых, в заключении прокурор анализирует фактическую обоснованность всех заявленных требований, высказывая свою позицию относительно юридических фактов, которые следует считать установленными в ходе судебного разбирательства. В-третьих, завершается заключение прокурора его выводами, касающимися возможного, с точки зрения прокурора, способа разрешения конфликтной ситуации.

Заключение прокурора по существу дела не является обязательным для суда при вынесении решения. Однако практически в 98 % случаев суды соглашаются с позицией, высказанной прокурором в заключении, и выносят соответствующие решения.

В гражданском судопроизводстве используется, кроме искового производства, производство по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, а также особое производство.

В соответствии со ст. 231 ГПК РСФСР суды рассматривают дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий; по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан; по жалобам на отказ в разрешении на выезд из России за границу или на въезд в РФ из-за границы; другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции суда.

Участие прокурора в рассмотрении этих дел также определено ст. 41 ГПК РСФСР и Законом о прокуратуре (ст. 22) и во многом совпадает с участием в исковом производстве. Следует, однако, учитывать, что обе эти процедуры имеют ряд особенностей.

Дела, вытекающие из административно-правовых отношений, определяются наличием спора о праве, характеризующимся отношениями власти и подчинения. Производство по ним возбуждается подачей заявления или жалобы. Заявление прокурора в суд оформляется по тем же правилам, что и иск, в соответствии со ст. 126--127 ГПК РСФСР.

По большинству этих дел значительно сокращен срок их рассмотрения (десять дней по обжалованию административных взысканий, действий и решений государственных органов, должностных лиц и государственных служащих, не более трех дней по жалобе на неправильности в списках избирателей).

Дела, вытекающие из административно-правовых отношений, рассматриваются с участием прокурора, если им инициировано возбуждение производства по делу подачей заявления либо в случае признания прокурором необходимости вступления в начавшийся процесс в силу его особой значимости для региона, для защиты государственных или общественных интересов либо социальной незащищенности обратившихся в суд граждан.

Аналогичным образом осуществляется судебная защита по требованию прокурора о признании нормативного акта недействительным, что предусматривается ст. 22 Закона о прокуратуре.

Подобное полномочие прокурора связано с введением судебного контроля за соответствием правовых актов органов представительной и исполнительной властей, а также должностных лиц закону как гарантии защиты прав граждан и организаций.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятом 6 октября 1999 г., уточняется круг нормативных актов, которые вправе опротестовывать прокурор. В частности, указывается, что правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, иных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, подлежат опротестованию прокурором или его заместителем в установленном порядке (ст. 27).

Существуют определенные проблемы в этой области, и вызваны они отсутствием регламентирования процедуры рассмотрения этих дел в гражданском процессуальном законодательстве.

В сложившейся практике эти заявления прокуроров рассматриваются по правилам разрешения дел, вытекающих из административно-правовых отношений (гл. 22 ГПК РСФСР), с изъятиями и дополнениями, установленными законами Российской Федерации. Применение подобной процедуры рекомендовано Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 апреля 1993 г. № 5 (с изменениями от 21 декабря 1993 г. и 25 октября 1996 г.) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону".

При этом в суде общей юрисдикции не могут рассматриваться заявления прокуроров с требованием о признании недействительными ненормативных правовых актов, адресованных конкретным юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, поскольку эти дела подведомственны арбитражным судам (ст. 22 АПК РФ).

В качестве оснований признания акта недействительным выступают следующие обстоятельства:

1) издание акта органом или должностным лицом с превышением предоставленных полномочий;

2) нарушение Конституции РФ и других федеральных нормативных актов при издании акта.

В случае удовлетворения требований прокурора этот нормативный акт признается не порождающим правовых последствий со дня издания.

Если при рассмотрении заявления прокурора будет установлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения, поскольку в этом случае прокурор обязан обратиться в суд с исковым заявлением.

Предоставленные законом полномочия по предъявлению в суд заявлений о признании правовых актов недействительными прокуроры используют достаточно эффективно. Так, в 1999 г. прокуроры Российской Федерации предъявили в суды свыше 5 тыс. подобных заявлений, которые в 65 % случаев удовлетворены.

Генеральным прокурором Российской Федерации в Указании от 5 мая 2000 г. № 93/7 "О применении статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 г." прокурорам предложено в случае необоснованного отклонения протестов незамедлительно обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями о проверке соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному закону. В заявлениях ставится вопрос о признании таких актов противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению.

Прокурором в порядке особого производства, также осуществляется защита прав и охраняемых законом интересов граждан.

Особое производство -- это порядок рассмотрения отнесенных к ведению суда дел, для которых характерно отсутствие спора о праве.

Перечень дел, рассматриваемых судом в порядке особого производства, приведен в ст. 245 ГПК РСФСР. Это дела об установлении юридических фактов, о признании гражданина безвестно отсутствующим и об объявлении гражданина умершим; о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным; о признании имущества бесхозяйным; об установлении неправильностей записей в книгах актов гражданского состояния; по жалобам на нотариальные действия или на отказ в их совершении; о восстановлении прав по утраченным документам на предъявителя (вызывное производство). Кроме того, в таком же порядке рассматриваются дела об установлении усыновления (удочерении) ребенка; об эмансипации несовершеннолетних; о госпитализации граждан в психиатрический стационар в недобровольном порядке.

Участие прокурора в рассмотрении дел особого производства происходит либо в форме обращения с заявлением в интересах других лиц, либо в форме вступления в уже начатое дело. Основания для вступления прокурора в процесс такие же, как и в исковом производстве -- защита прав граждан, интересов общества и государства либо невозможность гражданина в силу состояния здоровья, возраста или по иным причинам защищать свои права и свободы.

В силу закона прокурор в обязательном порядке участвует в рассмотрении гражданских дел о признании гражданина безвестно отсутствующим и об объявлении гражданина умершим; о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным; об установлении усыновления (удочерения) ребенка; о госпитализации граждан в психиатрический стационар в недобровольном порядке.

16.3 Участие прокурора в суде кассационной инстанции

Участие прокурора в суде кассационной инстанции также возможно в двух различных формах: возбуждение производства в суде второй инстанции и вступление в начавшийся процесс.

Возбуждать кассационное производство путем принесения кассационного или частного протеста на незаконное или необоснованное решение или определение суда вправе прокуроры и их заместители по любому гражданскому делу независимо от того, участвовал ли прокурор при его рассмотрении в суде первой инстанции. Помощник прокурора, прокурор управления или отдела вправе приносить кассационные или частные протесты только по тем делам, в рассмотрении которых они участвовали (ст. 36 Закона о прокуратуре).

Прокуроры должны использовать право принесения кассационных и частных протестов в первую очередь в интересах социально незащищенных лиц, которым самостоятельно реализовать свое право на подачу соответствующей жалобы затруднительно в силу состояния здоровья, возрасту и др.

Так, в 1999 г. прокурорами было подано свыше 15,5 тыс. кассационных протестов, которые в 64 % случаев признаны судами второй инстанции обоснованными.

Объектом кассационного опротестования являются все судебные решения, не вступившие в законную силу. В Верховном Суде РФ 16 декабря 1998 г. также создана Кассационная коллегия, которая проверяет законность и обоснованность судебных решений, вынесенных судебными коллегиями Верховного Суда РФ по первой инстанции. Правом принесения кассационных протестов в этом случае наделены Генеральный прокурор РФ и его заместители.

Не подлежат кассационному опротестованию, поскольку вступают в законную силу немедленно согласно гражданскому процессуальному законодательству, решения судов по жалобам граждан на действия административных органов по вопросу о взыскании штрафов, наложенных в административном порядке (ст. 267 КоАП РСФСР). Указанные судебные решения могут быть опротестованы лишь в порядке надзора.

Объектом опротестования также являются определения суда первой инстанции, в отношении которых законом допускается обжалование. К ним, как правило, относятся определения, препятствующие движению процесса, например, об отказе в приеме искового заявления, о приостановлении производства по делу, о прекращении производства по делу и др. На незаконные определения суда прокурор подает частный протест.

Кассационные и частные протесты адресуются в кассационную инстанцию, но подаются через суд первой инстанции, рассматривавший дело по существу. Кроме того, протест может быть подан непосредственно в кассационную инстанцию.

Гражданское процессуальное законодательство устанавливает общие как для лиц, участвующих в деле, так и для прокурора сроки для подачи кассационных жалоб или протестов -- десять дней со дня вынесения решения в окончательной форме. Однако данный срок относится к разряду процессуальных сроков, которые могут быть при пропуске по уважительным причинам восстановлены судом. Подобными уважительными причинами являются болезнь и командировка должностного лица, стихийные бедствия, военные действия и т.д. О восстановлении пропущенного срока вместе с кассационным протестом подается соответствующее ходатайство.

В связи с развитием действия принципов диспозитивности и состязательности гражданского процесса 27 октября 1995 г. внесены изменения в ст. 286 ГПК РСФСР, допускающие внесение новых доказательств в кассационную инстанцию, если будет обоснована невозможность их представления в суд первой инстанции. Чаще всего подобная ситуация возникает при несостоятельном отказе суда приобщить доказательство к делу, например, по мотивам его неотносимости или недопустимости; в случаях запроса доказательств и неполучении ответа на него до момента вынесения решения. Кассационная инстанция вправе исследовать новые доказательства, устанавливать новые факты и при необходимости выносить новое решение, основывая его в том числе на новых доказательствах.

Таким образом, прокурор также вправе прилагать к протесту новые доказательства (справки, заключения специалистов, информацию и т.п.) в подтверждение необоснованности и незаконности судебного решения.

В кассационном протесте прокурор должен юридически и фактически подтвердить свою позицию, изложив доводы, в силу которых он считает судебное решение незаконным или необоснованным. При подготовке кассационных протестов и участии в кассационной инстанции прокуроры учитывают, что основаниями к отмене судебных решений согласно гражданскому процессуальному законодательству являются их необоснованность и незаконность при неправильном применении или толковании материального закона и в случаях нарушения процессуального закона. В кассационном протесте указываются: наименование суда, в который приносится протест; наименование лица, принесшего протест; решение, которое опротестовывается, и суд, постановивший его; сущность неправильности решения и просьба лица, принесшего протест; перечень прилагаемых материалов.

Протест прокурора освобожден от оплаты госпошлиной.

Протест представляется в суд с копиями по числу лиц, участвующих в деле.

Если после направления кассационного протеста прокурор, его подавший, убедится в несостоятельности правовой позиции, он вправе отозвать этот протест до начала его рассмотрения судом (ст. 37 Закона о прокуратуре). В 1999 г. таким правом на отзыв протеста прокуроры воспользовались лишь в 7 % случаев. Существовавшее ранее подобное полномочие вышестоящего прокурора, упоминание о котором до сих пор содержится в ст. 292 ГПК РСФСР, отсутствует в Законе о прокуратуре (ст. 37).

При рассмотрении протеста прокурора в суде кассационной инстанции прокурор выступает первым после доклада дела председательствующим или членом суда, а затем заслушиваются объяснения сторон. После объяснений лиц, участвующих в деле, прокурор дает заключение о законности и обоснованности решения.

Второй формой участия прокурора в суде кассационной инстанции является вступление в процесс, возбужденный по инициативе лиц, участвующих в деле. В этом случае прокурор участвует в кассационном рассмотрении дела и дает свое заключение после объяснений лиц, участвующих в деле. Заключение прокурора обусловлено доводами поддерживаемого им протеста.

Прокуроры, участвуя в рассмотрении дела, учитывают, что кассационная инстанция проверяет законность и обоснованность решения суда первой инстанции в пределах кассационной жалобы. Вместе с тем в интересах законности суд кассационной инстанции вправе проверить решение в полном объеме (ст. 294 ГПК РСФСР), поэтому прокурор, установив существенные обстоятельства, свидетельствующие о неправосудности судебного решения, о чем нет ссылки в жалобах, ориентирует суд на необходимость воспользоваться предоставленным ему полномочием.

В своем заключении прокурор должен проанализировать законность и обоснованность проверяемого решения с учетом доводов кассационной жалобы и высказать свое мнение о необходимости изменения, отмены решения или об оставлении его без изменения. Подобное заключение прокурора не является обязательным для суда, но практически в 93 % случаев суды соглашаются с позицией прокурора, изложенной в заключении, и выносят определение в соответствии с ним.

16.4 Участие прокурора в пересмотре судебных актов, вступивших в законную силу

Вступившие в законную силу решения, определения, постановления судов Российской Федерации могут быть пересмотрены в порядке судебного надзора, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.

В соответствии с п. 2 ст. 36 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что судебный акт является незаконным или необоснованным, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с соответствующим представлением к вышестоящему прокурору.

В системе судов общей юрисдикции надзорными инстанциями выступают президиумы судов субъектов Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам и Президиум Верховного Суда РФ. В связи с этим правом принесения надзорных протестов обладают соответственно прокуроры субъектов Российской Федерации в президиумы судов субъектов Федерации, Генеральный прокурор РФ во все надзорные инстанции и его заместители в судебную коллегию Верховного Суда РФ и в президиумы судов субъектов Российской Федерации. Прокурор района (города) подобным правомочием не обладает. Однако они вправе, изучив материалы гражданского дела и убедившись в незаконности или необоснованности вынесенных по нему судебных актов, подготовить представление вышестоящему прокурору о принесении протеста в порядке надзора.

Поводом к принесению протестов чаще всего являются жалобы лиц, участвующих в деле. Генеральный прокурор РФ обязывает проверять такие жалобы, как правило, с истребованием гражданских дел. В случае отказа в принесении протеста заявителю направляется мотивированный ответ, а по делу составляется заключение, в котором отражаются основные обстоятельства гражданского дела с учетом доводов жалобы. При наличии же оснований приносится протест в порядке надзора, о чем извещаются лица, подавшие жалобу. Гражданское процессуальное законодательство основаниями для отмены судебных актов в порядке надзора признает только их незаконность в случаях неправильного применения или толкования норм материального права, а также существенного нарушения норм процессуального права, повлекшего вынесение незаконного судебного акта (ст. 330 ГПК РСФСР).

В необходимых случаях в целях защиты интересов ответчика прокуроры решают вопрос о приостановлении исполнения судебного акта в порядке ст. 323 ГПК РСФСР.

Если прокурор, принесший протест, убедится в его несостоятельности, то он может его отозвать, однако сделать это он вправе лишь до начала его рассмотрения (ст. 326 ГПК РСФСР).

В протесте указываются: наименование суда, которому адресуется протест; решение, определение или постановление какого суда опротестовывается; в чем заключается их неправильность, т.е. должно быть четко указано -- какая норма материального права неправильно применена или истолкована судом; какие нарушения норм процессуального права допущены судом и в чем их существенность.

В протесте указывается, какие документы приобщаются к нему.

Прокурор представляет протест в суд с копиями по числу лиц, участвующих в деле.

Участие прокурора в рассмотрении дел в порядке надзора является обязательным. Если дело рассматривается по протесту прокурора, то он поддерживает принесенный им или вышестоящим прокурором протест.

Если дело рассматривается надзорной инстанцией по протесту судебного должностного лица, то прокурор, участвуя в деле, дает заключение по делу, не будучи связан доводами протеста. На основании материалов он делает вывод о законности судебного акта. При этом прокурор учитывает, что в настоящее время суд надзорной инстанции проверяет правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и кассационной инстанций по имеющимся в деле материалам в пределах доводов протеста. Однако в интересах законности суд вправе выйти за пределы протеста (ст. 327 ГПК РСФСР). В связи с этим прокурор, усмотрев существенные обстоятельства, свидетельствующие о серьезных нарушениях закона, оставшиеся не отраженными в протесте, вправе ходатайствовать об использовании упомянутого полномочия суда.

Если прокурор придет к выводу, что оснований для отмены или изменения судебных актов нет, он просит оставить протест без удовлетворения, а судебные акты без изменения.

В 1999 г. прокурорами Российской Федерации было принесено около 14 тыс. протестов в порядке надзора, 88 % которых удовлетворены.

Решения, определения и постановления, вступившие в законную силу, могут быть пересмотрены по вновь открывшимся обстоятельствам. Заявление прокурора о пересмотре решения по вновь открывшимся обстоятельствам подается в суд, вынесший решение.

В заявлении прокурор указывает: наименование суда, постановившего решение, прокурора, обратившегося с заявлением; решение, о пересмотре которого прокурор ставит вопрос; излагает основания, в связи с которыми должно быть пересмотрено вынесенное судом решение.

Прокурор должен учитывать, что вновь открывшимися обстоятельствами признаются факты объективной действительности по гражданскому делу, оставшиеся неизвестными суду и заявителю при рассмотрении дела, имеющие существенное значение для его правильного разрешения, достоверно установленные особым процессуальным способом и указывающие на неправосудность судебных актов, вступивших в законную силу.

В соответствии со ст. 333 ГПК такими основаниями являются:

1) существенные для дела обстоятельства, которые не были и не могли быть известны заявителю;

2) установленные вступившим в законную силу приговором суда заведомо ложные показания свидетеля; заведомо ложное заключение эксперта; заведомо неправильный перевод; подложность документов либо вещественных доказательств, повлекших за собой постановление незаконного или необоснованного решения;

3) установленные вступившим в законную силу приговором суда преступные действия сторон, других лиц, участвующих в деле, либо их представителей или преступные действия судей, совершенные при рассмотрении данного дела;

4) отмена решения, приговора, определения или постановления суда либо постановления иного органа, послужившего основанием к вынесению данного решения, определения или постановления. Например, был отменен приговор и осужденный оправдан. Однако на основании отмененного приговора с гражданина уже был взыскан материальный ущерб. Прокурор в заявлении просит суд в связи с вновь открывшимися обстоятельствами отменить ранее вынесенное решение, определение или постановление. К заявлению прокурор прилагает необходимые доказательства.

Возбудить дело по пересмотру решения по вновь открывшимся обстоятельствам прокурор может по собственной инициативе либо по просьбе лиц, участвующих в деле.

Срок для подачи заявления о пересмотре решения для прокурора не установлен, для лиц, участвующих в деле, он составляет три месяца. С заявлением прокурор может обратиться только с определенного законом момента. Так, если прокурор просит пересмотреть решение суда в связи с наличием обстоятельств, имеющих существенное значение для дела (п. 1 ч. 2 ст. 333 ГПК), -- со дня их открытия; при преступных действиях участников процесса либо подложности документов или вещественных доказательств, установленных приговором суда, которые повлекли вынесение неправосудного решения (п. 2, 3 ч. 2 ст. 333 ГПК), -- со дня вступления в законную силу приговора по уголовному делу; в случае отмены соответствующего судебного или иного акта, который послужил основанием к вынесению решения (п. 4 ч. 2 ст. 333 ГПК), -- со дня вступления в законную силу приговора, решения, определения, постановления суда или вынесения органом государственного управления постановления, противоположных по своему содержанию приговору, решению, определению или постановлению, на которых было основано пересматриваемое решение, определение или постановление (ст. 335 ГПК).

Глава 17. Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве

17.1 Характеристика правового статуса прокурора в арбитражном судопроизводстве

Правовой статус прокурора в арбитражном процессе имеет свои особенности.

С одной стороны, согласно ст. 32 АПК РФ прокурор, обратившийся в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов, признается лицом, участвующим в деле. На него распространяются все права и обязанности участвующих в деле лиц:

* право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы;

* право представлять доказательства, ходатайства, свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе арбитражного процесса вопросам, возражать против доводов и соображений других лиц и т. д. (ст. 33 АПК).

Но вместе с тем, являясь должностным лицом правоохранительного органа -- прокуратуры Российской Федерации, прокурор выполняет возложенную на этот государственный орган функцию надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, используя при этом как права лица, участвующего в деле, так и возможность принесения протеста в порядке надзора на вступившее в законную силу решение и постановление любого арбитражного суда, за исключением постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ.

Таким образом, иск прокурора с использованием правомочий по апелляционному и кассационному обжалованию, а также надзорный протест являются средствами прокурорского реагирования на нарушения законности, выявленные в процессе осуществления его надзорной функции.

В отличие от ч. 3 ст. 5 Закона о прокуратуре, в общей форме предусматривающей право прокурора в соответствии с процессуальным законодательством вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, арбитражным процессуальным законодательством не предусмотрена возможность вступления прокурора в дело на любой его стадии. Вступление прокурора в арбитражный процесс возможно лишь посредством предъявления им иска, подачей соответствующей апелляционной или кассационной жалобы по делу, возбужденному по иску прокурора, а также инициирования производства в суде надзорной инстанции путем принесения надзорного протеста.

Участие прокурора в арбитражном процессе рассматривается как действенное средство укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской деятельности.

Генеральный прокурор РФ в Приказе от 24 октября 1996г. № 59 "О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе" ориентирует подчиненных ему прокуроров использовать обращения с исками в арбитражные суды в целях оперативного и реального устранения правонарушений, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и затрагивающих государственные и общественные интересы, а также для возмещения причиненного ущерба, привлечения виновных к установленной законом ответственности.

Гражданский оборот в современных условиях характеризуется значительной степенью самостоятельности управомоченных лиц по осуществлению гражданских прав, которые сами должны заботиться о своих правах, исполнении своих обязанностей. В связи с этим возрастает роль и более последовательно реализуется в арбитражном процессе принцип диспозитивности, выражающийся в большей самостоятельности организаций, предприятий, индивидуальных предпринимателей в защите своих нарушенных прав.

В этих случаях прокуроры проявляют особую взвешенность при подготовке исков для того, чтобы не подменять инициативу и самостоятельность субъектов хозяйствования.

Принимая во внимание, что обращение прокурора в арбитражный суд с иском вытекает из его должностных обязанностей по осуществлению надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществление данного правомочия возможно в случае необходимости защиты государственных и общественных интересов. Данное положение не означает, что прокурор не может предъявить иск в интересах конкретной организации или гражданина-предпринимателя, однако прокурор должен убедиться, что при этом не только нарушены права конкретных истцов, но и ущемлены государственные и общественные интересы, например, в случаях срыва выпуска социально значимой продукции, нарушения нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетики, медицинских и образовательных учреждений и т. д.

При подготовке любого иска в арбитражный суд прокурор выявляет наличие нарушений государственных и общественных интересов. Безусловно необходимым признается вмешательство прокурора: в случаях выявления правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает его обратиться с иском (ст. 30 Закона "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", ст. 4 и 7 Закона "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" и др.); при установлении фактов занятия как запрещенными видами деятельности, так и коммерческой деятельностью, требующей специального разрешения, при его отсутствии либо истечении срока действия; при выявлении данных как о недействительности оспоримых сделок, так и о ничтожности сделок, не соответствующих требованиям закона, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности; при нарушениях природоохранительного законодательства; связанных с причинением вреда здоровью людей и природным объектам; при невыполнении обязательств в пользу государства, если это привело или могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов; при установлении несоответствия учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства, а также нарушения установленного порядка их образования и государственной регистрации.

В остальных случаях приоритетными объектами защиты со стороны прокурора выступают государственные и общественные предприятия, в том числе федеральные казенные предприятия, если объективные причины либо недобросовестность их руководителей и других должностных лиц препятствуют их самостоятельному обращению в арбитражный суд. Прокурор всегда обращается в суд только в случае нарушения закона, ущемляющего государственные или общественные интересы, права и охраняемые законом интересы граждан и юридических лиц, и невозможности устранить это нарушение другими (неисковыми) средствами.

К иску прокурора не применяются требования об уплате государственной пошлины и принятии мер к непосредственному урегулированию спора.

Вступивший в арбитражный процесс путем предъявления иска прокурор пользуется всеми правами и несет обязанности истца. Он может изменить основания или предмет иска, отказаться от иска. Он обязан обосновывать и доказывать предъявленный иск. Однако истцами по этим делам выступают предприятия, организации, органы государственной власти и управления, индивидуальные предприниматели, в интересах которых заявлен иск. Прокурор, не являясь в материально-правовом смысле субъектом спора, имеет юридическую заинтересованность, характеризующуюся процессуально-правовыми аспектами и обусловленную возложенной на органы прокуратуры обязанностью по осуществлению надзорных полномочий за соблюдением Конституции и исполнением законов. В связи с последним обстоятельством, учитывая действие принципов диспозитивности и состязательности, прокурор не может закончить процесс, заключив мировое соглашение по спору, к нему не может быть предъявлен встречный иск.

Таким образом, можно сделать вывод, что, несмотря на значительное сужение полномочий прокурора в арбитражном процессе, вызванное изменениями в экономической сфере и усилением действия принципов состязательности и диспозитивности, прокурор остается должностным лицом, осуществляющим надзорные полномочия через предоставленные ему арбитражным процессуальным законом права и обязанности.

17.2 Участие прокурора в рассмотрении арбитражных дел в суде первой инстанции

Правом на обращение с иском в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации наделены Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители, в арбитражные суды субъектов Российской Федерации -- также прокуроры субъектов Российской Федерации, их заместители, приравненные к ним прокуроры и их заместители.