Российский прокурорский надзор

Проверяя материалы уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, прокурор обязан разрешить вопросы, содержащиеся в ст. 213 УПК:

1) имело ли место деяние, вменяемое обвиняемому, и имеется ли в этом деянии состав преступления;

2) нет ли в деле обстоятельств, влекущих прекращение дела;

3) произведено ли дознание или предварительное следствие всесторонне, полно и объективно;

4) обосновано ли предъявленное обвинение имеющимися в деле доказательствами;

5) предъявлено ли обвинение по всем, установленным дознанием или предварительным следствием, преступным деяниям обвиняемого;

6) привлечены ли в качестве обвиняемых все лица, которые изобличены в совершении преступлений;

7) правильно ли квалифицировано преступление;

8) правильно ли избрана мера пресечения;

9) приняты ли меры обеспечения гражданского иска и возможной конфискацией имущества;

10) выявлены ли причины и условия, способствовавшие совершению преступления, и приняты ли меры к их устранению;

11) составлено ли обвинительное заключение в соответствии с требованиями УПК;

12) соблюдены ли органами дознания или предварительного следствия все иные требования УПК.

Прокурор разрешает, таким образом, не только вопросы о том, соблюдены ли следователем требования УПК, но и имеются ли основания для осуществления уголовного преследования на следующих стадиях уголовного процесса. Изучая дело, он делает ряд выводов: о полноте, всесторонности и объективности расследования, что находит свое выражение в доказанности обвинения и его правильной юридической квалификации; о соблюдении следователем всех норм процессуального закона и отсутствии процессуальных нарушений, препятствующих направлению дела в суд; о соответствии текста обвинительного заключения материалам дела.

Поскольку к моменту окончания предварительного следствия должно быть закончено производство всего комплекса необходимых по делу следственных действий, результаты которых должны обеспечить всесторонность и полноту исследования обстоятельств, входящих в предмет доказывания, прокурорам надо обращать внимание на соблюдение следователем условий, относящихся к использованию системы следственных действий.

Заслуживает внимания вопрос обеспечения всесторонности и полноты расследования, разрешения ходатайств обвиняемого, заявленных им при ознакомлении с материалами дела.

С учетом содержащихся в проекте УПК РФ предложений об изменении порядка судебного следствия, когда стороне защиты будет предоставлено безусловное право представления доказательств в судебном заседании, прокурор должен быть заинтересован в том, чтобы максимальное число ходатайств стороны защиты заявлялось и разрешалось именно в стадии расследования, поскольку в этом случае более ясной становится и тактика поддержания государственного обвинения в суде. Прокурору необходимо тщательно проанализировать доводы, приводимые обвиняемым и защитником в опровержение обвинения, и, с объективных позиций изучая материалы уголовного дела, проверить, что противопоставляется этим доводам. По этой причине желательно, чтобы уголовное дело, поступившее с обвинительным заключением, изучалось не только прокурорскими работниками, осуществляющими надзор за следствием и дознанием, но и прокурорами, которым будет поручено поддержание по делу государственного обвинения. Особое внимание при изучении уголовного дела должно быть обращено на допустимость доказательств, поскольку в дальнейшем эти доказательства должны использоваться государственным обвинителем в судебном заседании. При выявлении доказательств, полученных с нарушением закона, прокурор либо возвращает дело на дополнительное расследование, либо предлагает следователю пересоставить обвинительное заключение без упоминания в нем недопустимых доказательств.

Не менее важным является изучение формулировки обвинения, проверка соответствия его закону и реально собранным доказательствам по делу. Следует обязательно реагировать на неразграничение в постановлениях о привлечении лиц в качестве обвиняемых по делам о групповых преступлениях действий каждого соучастника.

В самом тексте обвинительного заключения доказательства должны излагаться последовательно, а обстоятельства дела описываться в соответствии с собранными доказательствами. В описательной части существо преступления должно описываться, включая в себя только уголовно-наказуемые деяния. Резолютивная часть обвинительного заключения должна соответствовать постановлению о привлечении в качестве обвиняемого. По многоэпизодным делам существо преступлений должно быть изложено в системе с тем, чтобы с учетом этой системы можно было планировать представление доказательств в судебном следствии и строить схему поддержания государственного обвинения.

В соответствии со ст. 214 УПК прокурор или его заместитель обязаны рассмотреть поступившее дело в срок не более пяти суток.

Необходимо также иметь в виду изменения, внесенные в ст. 97 УПК Федеральным законом от 31 декабря 1996 г., установившим, что время, необходимое для ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела, входит в срок содержания обвиняемого под стражей, и этот срок (сверх предельного) может быть продлен судьей областного и равного ему суда не более чем на 6 месяцев.

Статья 214 УПК установила пять возможных вариантов решения прокурора по делу, поступившему с обвинительным заключением. Признав, что имеются основания для направления дела в суд, прокурор утверждает своей резолюцией обвинительное заключение. Для такого решения должны быть установлены следующие обстоятельства:

а) достаточность доказательств для рассмотрения дела в суде;

б) возможность поддержания с имеющимися доказательствами государственного обвинения;

в) допустимость собранных по делу доказательств;

г) соответствие предъявленного обвинения собранным доказательствам;

д) отсутствие обстоятельств, исключающих производство по делу;

е) отсутствие процессуальных нарушений, исключающих возможность рассмотрения дела в суде;

ж) соответствие обвинительного заключения требованиям закона.

Если собранные по делу доказательства дают основание для обвинения лица в менее тяжком преступлении, прокурор своим постановлением вправе изменить обвинение в соответствии со ст. 215 УПК.

Прокурор в соответствии с п. 2 ст. 214 УПК вправе возвратить уголовное дело следователю или органу дознания со своими указаниями.

Существенно изменилась роль прокурора в решении вопросов возвращения уголовных дел для производства дополнительного расследования после принятия постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 7-П от 20 апреля 1999 г. по делу о проверке конституционности положений п. 1 и 3 ч. 1 ст. 232, ч. 4 ст. 248 и ч. 1 ст. 258 УПК РСФСР в связи с запросами Иркутского районного суда Иркутской области и Советского районного суда города Нижний Новгород. Этим постановлением было определено, что положения указанных статей УПК, позволявших суду по своей инициативе возвращать уголовные дела на дополнительное расследование в связи с неполнотой предварительного расследования, необходимостью изменения обвинения на более тяжкое или существенно отличающееся по фактическим обстоятельствам от ранее предъявленного, либо в связи с необходимостью привлечения в качестве обвиняемых иных лиц, противоречит конституционному принципу состязательности и равноправия сторон. Суд фактически сохранил право возвращения уголовных дел для дополнительного расследования только в случаях, когда допущено существенное нарушение уголовно-процессуального закона, а также при неправильном соединении и выделении уголовных дел. Эти положения были конкретизированы в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 1999 г. № 84 "О практике применения судами законодательства, регламентирующего направление уголовных дел для дополнительного расследования". В соответствии с этими постановлениями суд даже в случае заявления ходатайства не обязан безусловно возвращать уголовное дело на дополнительное расследование по мотивам неполноты предварительного расследования или для перепредъявления обвинения. Таким образом, вся ответственность за обоснованность окончательно сформулированного обвинения, за достаточность представляемых суду доказательств ложится и на прокурора, утверждающего обвинительное заключение, поскольку только он обладает неограниченным правом возвращения уголовных дел на дополнительное расследование. Недостатки прокурорского надзора, приводящие к направлению в суд уголовных дел, по которым расследование проведено неполно, или требуется изменение обвинения в сторону, ухудшающую положение обвиняемого, могут оказаться невыполнимыми при рассмотрении дела в суде. Поэтому надзор за исполнением законов по делам, поступившим с обвинительным заключением, приобретает особое значение.

Прокурор вправе также прекратить уголовное дело по любому предусмотренному законом основанию, составив об этом постановление в соответствии со ст. 209 УПК (п. 2 ст. 214 УПК). Прокурор таким образом реагирует на нарушение закона, допущенное органом дознания или предварительного следствия при привлечении лица к уголовной ответственности.

Глава 15. Координация деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью

В соответствии со ст. 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Для осуществления взаимодействия ее участников и реализации координационных функций прокуроры наделяются соответствующими организационно-управленческими правомочиями, определяемыми Положением о координации, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Необходимость согласованных усилий правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью диктуется самим объектом взаимодействия, изначально представляющим собой чрезвычайно сложный негативный феномен социальной жизни.

Многовековой мировой опыт говорит о том, что над проблемой преодоления преступности, поиска наиболее эффективных путей и средств ее сдерживания, человечество ломает голову едва ли не с колыбели своего зарождения. В их ряду согласование усилий различных структур общества, в первую очередь специально созданных для защиты правопорядка, имеет давнюю отечественную и мировую историю.

Здесь же важнее подчеркнуть, в каких исторических условиях российский законодатель создает легитимную базу противоборствующего потенциала и почему именно на прокуратуру выпал жребий возглавить координирующую миссию борьбы с преступностью, которые призваны вести правоохранительные структуры государства. Ведь еще совсем недавно раздавались академические и властные голоса, ставящие под сомнение необходимость сохранения самой прокурорской системы в условиях рыночных преобразований и формирования правового государства.

Так, в Концепции судебной реформы в Российской Федерации прямо утверждалось, что "...постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов".

На потенциальные стимулы саморегуляции рынка, как известно, возлагались немалые надежды и в сфере стабилизации правопорядка, воздействия на преступность. Однако десятилетняя практика радикальных реформ опрокинула эти оторванные от жизни вожделения. Страну захлестнула волна преступного насилия. Усиливается организованность, профессионализм, вооруженность и техническая оснащенность преступности, представляющей прямую угрозу безопасности государства. Словом, нынешняя криминальная ситуация в России -- качественно новый феномен как по масштабам преступных проявлений, так и по степени их разрушительного влияния на жизнедеятельность общества, права и свободы граждан.

Анализ причинного комплекса кризисной криминальной ситуации свидетельствует о серьезных стратегических просчетах реформ, недооценки социально-правового и контрольного компонента преобразований в условиях объективно трудного переходного периода. Понадобились годы, чтобы осознать последствия этих просчетов и, в частности, приостановить дистанцирование государства от управления социально-экономическими процессами и вернуться на путь укрепления механизмов обеспечения законности, в том числе органов прокурорского надзора.

Вскоре робкая, половинчатая конституционная формула статуса российской прокуратуры под влиянием требований жизни стала обрастать существенными законодательными дополнениями, раскрывающими надзорный и правозащитный потенциал прокурорской системы.

Уже через два года принимается новый Закон о прокуратуре Российской Федерации, который не только сохранил, но и усилил целый ряд позиций прокуратуры как важнейшего государственного института правоохраны, обеспечения правопорядка и законности. Прежде всего, появилась новая самостоятельная функция прокуратуры -- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, чему посвящена целая глава Федерального закона.

Заметно значимой новеллой явилось законодательное закрепление прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, что в условиях роста преступности и приоритета защиты прав человека имеет наиважнейшее значение.

В этом аспекте следует в первую очередь оценивать и восстановленную функцию координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

При этом речь идет не о механическом восприятии ранее существовавшего директивного координационного правомочия, а о закреплении на уровне федерального закона развернутого четкого положения о субъектах и целях координации, механизме обеспечения взаимодействия и контроля реализации принятых решений. Как сказано в ч. 2 ст. 8 Закона о прокуратуре, в целях обеспечения координационной деятельности Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры созывают координационные совещания, организуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необходимую информацию, осуществляют иные полномочия в соответствии с Положением о координационной деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

Принятое на высшем государственном уровне решение о координационных правомочиях прокуроров не случайно. Оно родилось после длительного и всестороннего изучения прошлого опыта, взглядов и позиций научных и политических кругов. Это изучение показало не-только предпочтительность, но и безальтернативность прокуратуры в качестве координирующего центра борьбы с преступностью. И это понятно, прежде всего, в силу универсальности ее надзорных функций, распространяющихся и на координируемые органы, деятельного участия во всех сферах судопроизводства, широты диапазона выхода на властно-управленческие и общественные структуры, от которых зависит эффективность правоприменительной и профилактической работы.

Рожденные на старте преобразований различные скороспелые комитеты и комиссии, претендовавшие на роль координационных структур, оказались несостоятельными и ушли в небытие, разделив участь многих конъюнктурно-популистских новообразований. Что же касается координационной роли прокуратуры, то она наглядно доказывает свою жизнеспособность и в новых условиях развития российского общества, когда оно столкнулось с вызовом правового беспредела -- неслыханной криминализацией экономики, коррупцией во всех эшелонах власти, транснациональной преступностью.

В такой обстановке восприятие хотя бы позитивного прошлого опыта взаимодействия было явно недостаточно. К тому же бедна была и правовая база координации.

Так, Закон о прокуратуре 1979 г., в частности его ст. 3, обозначал в самом общем виде лишь само координационное направление, не раскрывая содержательно-целевой и организационно-управленческой ее сути. Это вызывало разнобой в местном правотворчестве, по-разному определялись приоритеты, направленность взаимодействия, формы сотрудничества, методы контроля и реализации согласованных мероприятий и т.п. Кстати сказать, в этом аморфном Законе мыслилась координация не только борьбы с преступностью, но и иными правонарушениями.

Не совсем удачным и последовательным явился и первый эксперимент Президента РФ, который своим Указом от 20 октября 1994 г. № 1685 возложил эту функцию на прокуратуру, которая по существу в то время сама не имела развернутого правового статуса. Руководители правоохранительных органов были вынуждены своими приказами ввести в действие совместные документы по некоторым направлениям борьбы с преступностью, в частности Положение о совместных следственных оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп.

Лишь с принятием 17 ноября 1995 г. Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и последующим Указом Президента от 18 апреля 1996 г., утвердившим Положение о координации деятельности правоохранительных органов, эта функция прокуратуры наконец получила свое законодательное оформление.

Наряду с наделением прокуратуры в ст. 8 Закона указанной функцией и рядом правомочий по ее осуществлению Положение от 18 апреля 1996 г. довольно основательно раскрывает цели координации, ее основные направления, круг участников проведения согласованных мероприятий. В нем излагаются императивные требования и принципы координации, методы и формы сотрудничества, определяется порядок проведения организационных мероприятий, формирования и реализации рабочих планов, процедуру принятия и исполнения решений координационного совещания и др.

Для уяснения функционирования координационной структуры полезно было бы воспроизвести и прокомментировать некоторые основные компоненты Положения и высказать некоторые соображения относительно результативности скоординированных усилий правоохранительных органов.

Так, говоря о целях координации, в Положении подчеркивается, что она осуществляется для более эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и проведения согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранению обстоятельств, способствующих их совершению. Актуальность объединения усилий в своевременном раскрытии, изобличении и наказании преступников особенно стала очевидной в условиях возросшей организованности преступного мира, криминализации нарождающихся рыночных отношений. Так, за последние пять лет количество выявленных преступлений экономической направленности возросло почти в два раза. Только за истекший 1999 год их было установлено более 303 тыс., что на 20% превышает аналогичные показатели предыдущего года. За пятилетний период в кредитно-финансовой сфере они увеличились почти в три раза, около четверти из них совершены в крупном и особо крупном размере и каждое восьмое -- организованной группой. В целом же по стране статистика и выборочные исследования фиксируют нарастание массива преступлений, совершенных организованными группами в последние три года с 28500 до 32850 случаев. Причины криминальной активности, особенно в экономике, носят разноплановый характер. Однако исходя из требований законности не выдерживает критики сложившаяся уголовно-правовая практика, в результате которой не "работают" многие новые статьи Уголовного кодекса, предусматривающие ответственность за преступления "рыночной" окраски: лжепредпринимательство, легализация противоправно приобретенного имущества, не возвращение из-за границы средств в иностранной валюте и многие другие. Причины такого положения носят в основном субъективный характер и упираются в низкий уровень профессионализма оперативно-розыскных и следственных кадров. Однако до сих пор отмечается ненадлежащее оперативное сопровождение расследуемых дел подразделениями по борьбе с экономической преступностью, явно слабый ведомственный контроль органов МВД и прокурорский надзор за разрешением заявлений и сообщений о преступлениях экономической направленности. Оперативно-розыскные и следственные аппараты крайне медленно поворачиваются в сторону экономики, слабо оснащаются профессионально подготовленными кадрами профильной ориентации, научно-техническими средствами, оргтехникой. А подобная расстыковка правоохранного взаимодействия лишь поощряет преступников.

Это лишь один пример разбалансированности процессуальной "цепочки".

Поэтому важное значение придавалось усилению координации и взаимодействия правоохранительных органов при проведении совместных мероприятий по борьбе с организованной преступностью в сфере экономики и коррупцией. Основные усилия направлялись на создание межведомственных следственно-оперативных групп по расследованию преступлений указанной категории дел и усиление роли, влияния прокурорского надзора за ходом их расследования.

В большинстве регионов созданы постоянно действующие следственно-оперативные группы для раскрытия и расследования особо тяжких преступлений. Так, в Свердловской области на уровне областных правоохранительных органов более 60 таких групп (по делам о бандитизме, об организации преступных сообществ, о заказных и серийных убийствах, о преступлениях в сфере экономики и др.). В ряде регионов, где было уделено особое внимание созданию постоянно действующих следственно-оперативных групп, улучшению взаимодействия работы по борьбе с преступлениями против личности, раскрываемость этой категории преступлений увеличилась, как это происходит в Чувашской, Карачаево-черкесской республиках, Волгоградской области. Существенно возросла и общая раскрываемость преступлений в частности в Калужской, Свердловской областях и некоторых иных регионах.

Не менее серьезной проблемой координационных усилий является реализация задачи предупреждения преступлений, устранению обстоятельств, способствующих их совершению, о чем подробнее скажем ниже.

Что касается основных направлений координационной деятельности, то они согласно Положению определяются как:

* совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений, определение основных направлений борьбы с преступностью;

* выполнение федеральных и региональных программ;

* разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями мероприятий и предложений по предупреждению преступлений;

* подготовка и направление информации по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской. Федерации, а также органам местного самоуправления;

* обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности;

* разработка предложений по совершенствованию правового реагирования деятельности по борьбе с преступностью;

* обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений;

* изучение практики координации действий правоохранительных органов, распространение положительного опыта.

При координационных совещаниях в центре и регионах образованы постоянно действующие межведомственные рабочие группы по приоритетным направлениям борьбы с преступностью, которые возглавляют заместители руководителей правоохранительных органов. Как правило, прокуроры выносят на рассмотрение координационных совещаний вопросы, актуальные для того или иного региона. Так, в Ивановской, Костромской областях таким приоритетом избраны вопросы борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями, в Кировской, Ярославской, Мурманской областях -- борьбы с умышленными убийствами и незаконным оборотом оружия, преступлениями во внешнеэкономической сфере. Эти группы систематически анализируют ход выполнения постановлений координационных совещаний по своим направлениям деятельности, активно способствуют обмену информацией между правоохранительными органами по вопросам борьбы с преступностью и разрабатывают соответствующие скоординированные мероприятия.

Такие мероприятия увязываются с региональными программами борьбы с преступностью. Многие прокуроры субъектов Федерации, районов и городов принимают непосредственное участие в разработке соответствующих комплексных программ, в их реализации. Ход исполнения программ рассматривается на расширенных коллегиях, координационных совещаниях, рабочих встречах руководителей правоохранительных органов, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Далее. Как уже отмечалось выше, в Законе о прокуратуре определены и субъекты или участники координации. К ним законодатель отнес органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов. В Положении же уточняется, что под "другими правоохранительными органами" понимаются "государственные органы, наделенные функциями дознания или предварительного следствия, а также процессуального надзора (контроля) за соблюдением законов при их осуществлении..."

Надо полагать, это дополнение связано с незавершенностью формирования правоохранительной системы в условиях становления правового государства. Однако принципиально важным критерием принадлежности к этой системе в плане взаимодействия в борьбе с преступностью является наделение таких органов функциями дознания или предварительного следствия, либо процессуального надзора (контроля) за соблюдением законности.

Например, к разряду "иных" органов впоследствии было бы обоснованно отнести органы Министерства юстиции России, исполняющие наказание и применяющие назначенные судом меры принудительного характера.

Положение четко определяет принципы координационной деятельности. Она осуществляется на основе:

* соблюдения законности;

* равенства всех участников координационной деятельности в постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;

* самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и мероприятий;

* гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне;

* ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.

Таким образом, законодательством не только гарантируется равенство всех участников координационной деятельности, но и возлагается ответственность на руководителей соответствующих органов за исполнение согласованных решений.

Положение регламентирует и основные формы координационной деятельности правоохранительных органов. Она осуществляется в следующих основных формах:

* проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

* текущий обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

* совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

* создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

* проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов в повышении квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью по основаниям и в порядке, предусмотренным законом; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и ориентировок, иных организационно-распорядительных документов; издание совместных бюллетеней (сборников) и других информационных документов по обмену опытом деятельности в борьбе с преступностью; разработка и утверждение согласованных полугодовых, а при необходимости перспективных планов координационной деятельности.

Выбор названных и иных форм координации определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки. От руководителей правоохранительных органов зависит выбор и использование иных форм, если они будут признаны целесообразными для достижения намеченных целей.

Особо следует остановиться на взаимодействии с судами и органами юстиции. Последнее возможно только при непременном соблюдении принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчинения только Конституции РФ и Федеральному закону. Соответственно значительно сужены рамки взаимодействия, которое может выражаться в виде:

* взаимного информирования о состоянии преступности и судимости;

* использования данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке согласованных действий по борьбе с преступностью;

* совместной работы по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики;

* проведения совместных семинаров и конференций, взаимного привлечения специалистов к мероприятиям по повышению квалификации;

* направления совместных информационных писем, справок, обзоров;

* участия в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

* участия председателей судов и руководителей органов юстиции в заседаниях координационных совещаний правоохранительных органов, в иных согласованных формах.

В этой связи как одну из форм положительного взаимодействия следует отметить и подготовку с судебными органами совместных обзоров следственно-судебной практики по уголовным делам. В большинстве регионов председатели судов активно участвуют не только в работе координационных совещаний, но и в проведении межведомственных семинаров по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

Как видно, в арсенале направлений и форм сотрудничества с судами отсутствует такой определяющий компонент борьбы с преступностью, как совершенствование системы социальной профилактики. Полагаем, что такой пробел не является случайным.

Во-первых, потому, что именно в результате ошибочности некоторых концептуальных положений судебной реформы в России была разрушена довольно стройная система предупреждения преступности, в которой видное место отводилось всем органам правоохраны и в их ряду правосудию.

И, во-вторых, приспособляемая к западным аналогам российская система правосудия стала утрачивать гуманистические воспитательно-предупредительные начала, характерные для отечественного судопроизводства. Эта тенденция проявилась в резком снижении в судах выездных процессов, выносимых ими частных определений, в которых вскрывались в ходе процессов причины и условия совершения преступлений и содержались требования к руководителям учреждений, трудовых коллективов информировать суд о принятых мерах. Более того, в одном из вариантов проекта уголовно-процессуального кодекса, представленного Главным правовым управлением администрации Президента России, вообще оказались упущенными все ранее действовавшие нормы воспитательно-профилактической направленности.

Подобный "идеологический" радикализм, отторжение общепризнанного отечественного опыта не только вызывает недоумение, но и способно спровоцировать самые пагубные последствия, отягощающие криминальную ситуацию. Профилактика преступности по изначальному назначению -- дело коллективного разума и действия. Только в союзе со структурами гражданского общества, опираясь на сознательные слои населения, государство, создав мощный профилактический кордон, может установить действенный контроль над преступностью и повернуть ее опасные тенденции вспять. Это давно уже поняли многие "цивилизованные" страны, тщетно стремившиеся к преодолению роста преступности на путях оснащения судебно-полицейского аппарата. И не случайно наш богатый отечественный опыт профилактики преступности был взят на вооружение и успешно модернизирован в целом ряде зарубежных государств.

Поэтому возрождение воспитательно-предупредительной системы на базе новых социальных реалий и с учетом тревожных криминогенных тенденций должно составлять стержневую основу координационной деятельности правоохранительных органов и судов. Именно они, будучи государственным щитом и оплотом правоохранительной деятельности, должны выступать задающим генератором гуманизации уголовной политики Российского правового государства, в которой ведущим и безальтернативным компонентом может быть лишь научно-обоснованная система социальной профилактики и нравственно-правового воспитания населения.

К сожалению, как показывает практика, в деятельности многих координационных структур, начиная от всероссийской и кончая городскими и районными, это ведущее направление в борьбе с преступностью не получает развития. По нашему мнению, следовало бы в самое ближайшее время вынести этот вопрос на рассмотрение Координационного совещания при Генеральной прокуратуре РФ с участием всех заинтересованных федеральных служб и общественных организаций и дать импульс развертыванию профилактической работы в стране.

И, наконец, законодательством регламентируются порядок организации координационной деятельности ее участников, процедура обсуждения, принятия и реализации выработанных решений, создание вспомогательных рабочих и контрольных структур. Основным органом, определяющим скоординированную стратегию борьбы с преступностью, является координационное совещание. Координационное совещание образуется в составе: председателя (прокурора) и членов (руководителей соответствующих правоохранительных органов по должности или лиц, исполняющих их обязанности). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания.

На заседания могут быть приглашены другие работники правоохранительных органов, руководители ведомств, общественных объединений, ученые, представители средств массовой информации. Согласованное решение об этом принимается руководителями правоохранительных органов -- членами координационного совещания.

Члены координационного совещания при обсуждении пользуются равными правами.

Решение координационного совещания составляется в письменной форме и считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его исполнение. Руководители правоохранительных органов организуют исполнение решений координационного совещания, которые реализуются приказами, указаниями, распоряжениями и другими организационно-распорядительными мерами по каждому ведомству. Если в выполнении решения участвуют несколько правоохранительных органов, организационное обеспечение возлагается на орган, указанный первым.

Протокол координационного совещания подписывается председателем, а решение -- также и руководителями тех органов, на которых возложено его исполнение.

Для подготовки вопросов координационного совещания и участия в его работе могут привлекаться представители контролирующих, других государственных органов, общественных объединений.

Будучи уравненным в правах с другими членами координационного совещания при принятии и реализации его решений, Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Федерации, городов и районов, как председатели совещания, наделены полномочиями созыва совещания; организации рабочих групп; связи со средствами массовой информации; назначения из числа работников аппарата прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секретариат совещания.

Демократическая сущность координационного совещания предопределяет широкую возможность каждого члена координационного совещания проявить инициативу и волю в обсуждении и решении злободневных проблем борьбы с преступностью.

В частности, члены совещания вносят для рассмотрения совещанием предложения по вопросам, относящимся к предмету координации, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения, а также проекты документов, иные материалы, необходимые для обсуждения и принятия решения; участвуют в обсуждении и выработке решения по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определяют представителей для участия в рабочих группах и секретариате координационного совещания; вносят предложения об оценке эффективности выполнения совместных решений и мер по их реализации; обеспечивают исполнение принятых решений в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемого им органа, информируют председателя о ходе выполнения разработанных мероприятий.

Что касается секретариата координационного совещания, формирующегося из представителей всех правоохранительных органов, то наряду с организационно-техническим обеспечением скоординированной деятельности заслуживает быть отмеченной весьма важная его работа по подготовке проектов планов работы совещания, анализу и обобщению хода выполнения ранее принятых решений, обеспечению оперативной связи с государственными учреждениями и общественными организациями, ориентированными на содействие укреплению правопорядка.

В заключение отметим, что с возложением на прокуратуру координационной функции найдена в целом удачная и результативная форма более рационального объединения усилий государственных органов, стоящих на переднем рубеже борьбы с преступностью.

Достаточно проанализировать перспективные и текущие планы работы координационных совещаний, принятые ими решения, чтобы убедиться в актуальности проблем, которые требовали взаимодействующих акций. Принимаются меры по совершенствованию организационных основ координационной деятельности прокуратур регионов и укреплению рабочих аппаратов координационных совещаний. При выездах в служебные командировки работники аппарата изучают актуальность вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях, принятые меры по исполнению решений. Результаты выездов нередко становятся предметом обсуждения на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов Федерации.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 34 в основном соблюдаются сроки проведения координационных совещаний не реже одного раза в квартал. Состояние координационной деятельности учитывается при подведении итогов работы за полугодие и год, результаты обсуждаются на расширенных коллегиях (оперативных совещаниях), в работе которых принимают участие руководители правоохранительных органов -- члены координационных совещаний.

В прокуратурах субъектов Федерации сформированы секретариаты координационных совещаний, которые готовят материалы и проекты документов, поддерживают постоянную оперативную связь с различными государственными учреждениями. В городских и районных прокуратурах организационная работа возложена, как правило, на одного из старших помощников прокурора.

Координация деятельности повсеместно осуществляется по планам. В процессе формирования планов запрашиваются предложения и мнения всех членов координационного совещания, на основе которых планируются основные мероприятия.

Можно привести немало примеров делового конструктивного взаимодействия правоохранительных органов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Однако координационная база все еще находится в стадии становления, она нуждается в солидном научно-методическом оснащении, в системном характере и синхронности организационных мер. Пока не созданы устойчивые механизмы оперативного взаимодействия для прикрытия "горячих" участков криминальной и террористической активности.

Взаимодействующий потенциал координационных структур может намного возрасти при повороте их внимания к профилактической направленности мероприятий по борьбе с преступностью.

Эти выводы и соображения диктуют необходимость дальнейшего совершенствования координационной функции прокуратуры, используя для ее подпитки аналитические наработки всех направлений прокурорского надзора. Но эти же соображения логически наводят на мысль о назревшей целесообразности координационных усилий иного, более высокого порядка.

Преступность по природе своей сложное социальное явление. Однако ее нынешняя российская неординарность требует мобилизации не только возможностей правоохранительных органов, но и заинтересованных государственных структур всех уровней, всех здоровых сил общества. Выстроить стратегическую линию, объединить усилия в предупреждении преступности в масштабе страны под силу лишь высшей федеральной власти. Правительство может и должно заинтересовать всех субъектов взаимодействия использовать стимулы морального и материального поощрения учреждений культуры, образования, здравоохранения и спорта, средств массовой информации, выступить с призывом к религиозным конфессиям, гуманитарным организациям и фондам, поддержать усилия общества и разбудить инициативу самодеятельности населения в охране правопорядка.

Серьезным подспорьем в осуществлении этой комплексной программы могли бы явиться Основы государственной политики борьбы с преступностью, проект которых разработан и представлен федеральной власти группой ученых Научно-исследовательского института при Генеральной прокуратуре.

Глава 16. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

16.1 Развитие правовой регламентации взаимодействия прокуратуры и суда

Созданная в петровские времена прокуратура как "око государево" была призвана выполнять преимущественно надзорные функции. Одной из форм их реализации стало участие в суде. Первоначально эти полномочия прокурора были весьма незначительны, но в ходе судебной реформы 1864 г. они подверглись серьезным изменениям в направлении перенесения основных функций прокуратуры в сферу судопроизводства.

В гражданском процессе прокурор выступал, как правило, с заключением после состязания сторон. Если дело представляло публичный интерес, то прокурору предоставлялось право выступать в качестве "главной стороны", состязаясь с другой стороной в качестве истца или ответчика и защищая не права лиц или ведомств, а самую силу закона. Однако при участии прокурора в гражданском процессе он не наделялся правом на предъявление иска в защиту интересов государства и общества.

Правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве предопределялся отсутствием в последнем публичных начал и несвязанностью гражданского оборота с экономической и социальной функциями государства.

Последствием революции 1917 г. стало усиление вмешательства государства в "частноправовые отношения" и тем самым в споры, рассматриваемые в рамках гражданского процесса. Это проявилось в том числе в предоставлении прокурору широких полномочий в гражданском судопроизводстве, позволяющих ему "как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс" (ст. 2 ГПК 1923 г.). Впоследствии регламентация полномочий прокурора в гражданском процессе направлялась на осуществление им надзора за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.

С учетом социально-экономических изменений в России в 80--90-х годах, проведением судебной реформы произошли серьезные изменения и в концепции прокурорского надзора. С учетом того, что надзор прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами в прежнем виде вызывал противодействие, ряд авторов считал, что в условиях формирования правового государства и реализации концепции разделения властей судебная власть приобретает статус независимой и не может оставаться поднадзорной такому государственному органу, каким является прокуратура.

Осуществляя правосудие -- государственную деятельность, направленную на рассмотрение и разрешение правовых конфликтов -- суд становится основным гарантом правопорядка и законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека. Реализуя определенные в Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) приоритетные цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура самостоятельно, а также во взаимодействии с судом осуществляет важную правозащитную функцию. Активное профессионально грамотное участие прокуроров в судебной деятельности -- серьезная гарантия законности и эффективности судопроизводства.

Участие прокуратуры в судебной деятельности, в рассмотрении дел судами в условиях построения правового государства приобретает важное значение.

Формы участия прокуроров в судопроизводстве многообразны. В соответствии с ч. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании недействительными противоречащих закону правовых актов. Он вправе в соответствии с процессуальным законодательством обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если того требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 3 ст. 35 Закона).

Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период также исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда и базируется не на надзоре прокурора за рассмотрением гражданских дел, а на профессиональном взаимодействии прокуратуры и судебных органов в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданского дела и вынесения законного и обоснованного судебного решения.

Одной из частей судебной реформы является обеспечение внешнего контроля за судебной деятельностью, поскольку без него любой государственный институт не способен нормально функционировать.

В концепции развития прокуратуры на переходный период заложены основные аспекты взаимодействия прокуратуры и суда, что проявляется во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда, во взаимодействии судебной власти и др. Исходя из этой концепции в Закон о прокуратуре введен раздел "участие прокурора в рассмотрении дел судами".

В развитие Закона о прокуратуре Генеральным прокурором издан Приказ № 1 от 5 января 1997 г. "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве", акцентирующий внимание подчиненных прокуроров на наиболее важных направлениях этой деятельности, целью которой определена "защита конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства, содействие методами прокурорского надзора осуществлению правосудия".

Приказ Генерального прокурора РФ учитывает значительные изменения гражданского процессуального законодательства, введенные Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", направленные на усиление действия принципов диспозитивности, состязательности и равноправия сторон, а также на снижение активности суда в собирании доказательств.

В связи с этим роль прокурора, участвующего в деле, не подменяющего стороны, а помогающего суду рассмотреть и правильно разрешить спор, существенно возрастает.

Обеспечение участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел возложено на прокуроров субъектов Российской Федерации, городов и районов, военных, транспортных и иных специализированных прокуроров путем предъявления заявлений в суд, непосредственного участия в разбирательстве дел, опротестования незаконных постановлений, в том числе при исполнении судебных решений.

Правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве на современном этапе определяется следующими полномочиями. В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор участвует в гражданском судопроизводстве во всех стадиях процесса и во всех видах судопроизводства.

При этом выделяются две формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве:

1) инициирование возбуждения производства путем подачи иска или заявления в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций (в суде первой инстанции), кассационного или частного протеста (в кассационной инстанции), протеста в порядке надзора (в надзорной инстанции), подачи заявлений по пересмотру дел по вновь открывшимся обстоятельствам, а также в стадии исполнения судебных решений;

2) вступление в процесс, возбужденный по инициативе других лиц, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества и государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении гражданских дел, регулируются гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Его процессуальный статус определяется тем, что прокурор вместе со сторонами, третьими лицами и органами государственного управления включается в круг лиц, участвующих в деле. Его юридическая заинтересованность в процессе имеет лишь процессуально-правовой характер и обусловлена возложенной законом на органы прокуратуры обязанностью по осуществлению надзорных полномочий за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Процессуальное положение прокурора, предъявившего иск, характеризуется также некоторыми особенностями, отличающими его от других лиц, участвующих в деле. Это заключается в освобождении прокурора от уплаты судебных расходов. Прокурор является истцом в процессуальном смысле, а носителем материальных прав выступает в деле лицо, в интересах которого процесс возбужден. Поэтому такое лицо вправе распорядиться принадлежащими ему материальными правами: заключить с ответчиком мировое соглашение; к нему может быть предъявлен встречный иск. Прокурор же подобными правомочиями не обладает, поэтому он не является ответчиком по встречному иску, не вправе заключить мировое соглашение.

В процессе прокурор не связан своей позицией, изложенной в исковом заявлении, и позицией лица, в интересах которого заявлен иск. Прокурор, придя к выводу о несостоятельности заявленных требований, вправе отказаться полностью или в части от предъявленного иска. Однако отказ прокурора от иска не лишает заинтересованное лицо права требовать рассмотрения дела.

Полномочия прокурора представляют собой совокупность общих полномочий, присущих всем лицам, участвующим в деле, предусмотренных ст. 30 ГПК РСФСР, а также специальных полномочий, присущих только прокурору (ст. 41 ГПК РСФСР).

К числу общих полномочий следует отнести право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям и экспертам, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объяснения суду, представлять свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле, опротестовывать решения и определения суда и пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными им ГПК РСФСР.