Российский прокурорский надзор

Военные прокуроры осуществляют надзор за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" органами Федеральной службы безопасности в Вооруженных Силах Российской Федерации, войсках и иных воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках). На военных прокуроров возлагается также надзор за исполнением законов оперативными подразделениями Федеральных органов государственной охраны, Службы внешней разведки Российской Федерации, органы внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации. Надзор за исполнением законов оперативными подразделениями органов пограничной службы Российской Федерации осуществляют специализированные военные прокуратуры Федеральной пограничной службы России.

Транспортные прокуроры осуществляют надзор за исполнением законов в оперативных подразделениях органов МВД на транспорте, а также в оперативных подразделениях таможенных органов. Прокуроры войсковых частей, действующие в закрытых административно-территориальных образованиях и на спецобъектах, осуществляют прокурорский надзор за исполнением Закона об оперативно-розыскной деятельности оперативными подразделениями органов МВД и ФСБ, действующими в этих закрытых административно-территориальных образованиях и на объектах. Необходимо отметить, что надзор за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" возложен на тех же прокуроров, которые осуществляют надзор за исполнением законов при расследовании преступлений органами дознания и предварительного следствия соответствующих правоохранительных ведомств и их подразделений. Необходимость защиты сведений, содержащихся в документах и материалах оперативно-розыскной деятельности, также потребовала специальных организационных мер. Статья 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности, а следом за ней -- приказы Генерального прокурора Российской Федерации ввели понятие "уполномоченный прокурор". Это означает, что Генеральный прокурор Российской Федерации и прокуроры субъектов Российской Федерации назначают прокурорских работников, которые вправе осуществлять надзор за исполнением Закона об оперативно-розыскной деятельности. Так, Генеральный прокурор Российской Федерации Приказом № 56 от 25 апреля 2000 г. назначил уполномоченными прокурорами прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других прокуроров, к ним приравненных, а в Генеральной прокуратуре Российской Федерации -- заместителей Генерального прокурора, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений, отделов, их заместителей, старших прокуроров управлений и отделов в соответствии с их функциональными обязанностями. Этим же приказом поручено прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокурорам назначить уполномоченных прокуроров в подчиненных им прокуратурах. Список уполномоченных прокуроров направляется для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Все уполномоченные прокуроры должны иметь допуск для работы с документами, содержащими государственную тайну.

Часть 4 ст. 21 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" обязывает прокуроров обеспечить защиту сведений, содержащихся в предоставляемых документах и материалах. В этих целях Генеральной прокуратурой Российской Федерации разработана специальная инструкция об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности. Эта инструкция утверждена Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 56 от 25 апреля 2000 г.

В целях защиты сведений, содержащих государственную тайну, уполномоченные прокуроры в некоторых случаях изучают дела оперативного учета непосредственно в помещениях органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В прокуратурах должны быть созданы условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в представляемым прокурору оперативно-служебных документах.

13.3 Полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность

Статья 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не содержит перечня полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Эта норма указывает лишь, что полномочия устанавливаются другими федеральными законами.

В Законе об оперативно-розыскной деятельности прокурорскому надзору посвящена ст. 21. Но и в этой статье не изложены все полномочия прокурора по осуществлению надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. По этой причине перечень полномочий прокурора закрепляется приказами Генерального прокурора Российской Федерации исходя из содержания Закона о прокуратуре, определившего полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Кроме того, уголовно-процессуальное законодательство определяет полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Эти полномочия могут быть использованы при осуществлении прокурорского надзора за законностью уголовно-процессуальных решений, принятых в ходе реализации результатов оперативно-розыскной деятельности. Наконец, упомянутая ст. 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности содержит норму об обязанности руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по требованию уполномоченных прокуроров представлять им оперативно-служебные документы. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, какими полномочиями обладает прокурор, осуществляющий надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Это в первую очередь полномочия по выявлению нарушений законов. К ним относится право проводить проверки исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 56 от 25 апреля 2000 г. определено, что проверки могут проводиться как на основании информации о неисполнении органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требований закона, либо на основании жалоб граждан, так и в плановом порядке, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности.

При этом, как это следует из Приказа Генерального прокурора № 56, при проведении проверок необходимо обращать внимание на следующие обстоятельства:

а) законность и обоснованность решений о производстве или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, а также использования результатов оперативно-розыскной деятельности;

б) обязательность заведения и регистрации дел оперативного учета;

в) соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

г) наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

д) возможность осуществления только тех оперативно-розыскных мероприятий, перечень которых определен Федеральным законом;

е) наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых разрешение дано судом;

ж) соблюдение условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий;

з) своевременность уведомления судьи в проведении оперативно-розыскных мероприятий, которые по закону проводятся на основании постановления судьи, но проведены без судебного решения в случаях, не терпящих отлагательства;

и) законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

К полномочиям, направленным на выявление нарушений закона, относится и право прокурора требовать представления оперативно-служебных документов, включающих в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств. По требованию прокурора должны также представляться учетно-регистрационная документация и ведомственные нормативные акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий (ч. 2 ст. 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности).

На выявление нарушений закона направлено и полномочие прокурора требовать письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и допустивших при этом нарушения закона.

Полномочия, направленные на устранение нарушений законов, допущенных органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, определены Законом о прокуратуре (в главе 1 раздела III) и Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 56 от 25 апреля 2000 г. К этим полномочиям относятся:

1) право давать письменные указания об осуществлении тех или иных оперативно-розыскных мероприятий либо требовать их прекращения;

2) право опротестовывать незаконные и необоснованные постановления руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в том числе и о передаче результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, органу дознания, прокурору или в суд;

3) право отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенные в порядке реализации результатов оперативно-розыскной деятельности;

4) опротестовывать противоречащие закону ведомственные правовые акты руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

5) вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

6) требовать от руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, отстранения подчиненных им оперативных работников от дальнейшего ведения оперативных проверок в случае нарушения ими закона.

При обнаружении признаков преступления прокурор проводит проверку по правилам, определенным ст. 109 УПК, и решает вопрос о возбуждении либо об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении сотрудников оперативных подразделений.

Прокурор, используя свои полномочия, предоставленные ему законодательством, должен принимать своевременные меры к пресечению нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении оперативно-розыскной деятельности, восстановлению нарушенных прав, возмещению причиненного вреда и при наличии оснований к привлечению виновных должностных лиц к установленной законом ответственности.

Глава 14. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия

14.1 Предмет прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия

Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия является одним из основных направлений надзорной деятельности прокуратуры. Вместе с тем осуществление такого надзора является основным содержанием деятельности прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса. Прокурор обязан обеспечивать постоянный надзор за исполнением законов всеми органами дознания и предварительного следствия, независимо от их ведомственной подчиненности, для чего уголовно-процессуальный закон наделил прокурора властно-распорядительными полномочиями, в том числе рядом полномочий, принадлежащих только прокурору (например, отмена незаконных и необоснованных постановлений следователя и органа дознания, утверждение обвинительного заключения и направление уголовного дела в суд). С учетом особой роли прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса предметом прокурорского надзора является законность всей деятельности органов дознания и следователей при расследовании преступлений. Это положение конкретизировано в ст. 29 Закона о прокуратуре.

В этой статье Закона определено, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия.

При этом понятие "соблюдение установленного порядка проведения расследования" означает, что в предмет прокурорского надзора без всяких ограничений входит законность производства всех процессуальных действий следователя и органа дознания, а понятие "законность решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия", включает в себя исполнение требований закона при принятии органами дознания и предварительного следствия абсолютно всех процессуальных решении, вне зависимости от того, требуется ли в данном случае получение санкции прокурора и возможно ли обжалование принятого решения в суд.

Принимая во внимание, что предметом прокурорского надзора является законность всей деятельности органов дознания и предварительного следствия, можно тем не менее выделить "ключевые" моменты досудебных стадий уголовного процесса, где предметом прокурорского надзора будет законность важнейших действий и процессуальных решений следователя и органа дознания. К ним могут быть отнесены:

1) законность разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, возбуждения и отказа в возбуждении уголовных дел;

2) законность привлечения лица в качестве обвиняемого;

3) законность задержания подозреваемого и применения к подозреваемому и обвиняемому меры пресечения в виде заключения под стражу;

4) обеспечение прав и законных интересов участников уголовного процесса, в том числе потерпевших от преступления;

5) исполнение требований закона о всестороннем, полном и объективном исследовании обстоятельств преступления;

6) законность принятия решения при окончании предварительного следствия.

На эти же основные для осуществления прокурорского надзора участки ориентирует Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 31 от 18 июня 1997 г. "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием". В Приказе обращается внимание на необходимость единого подхода к организации прокурорского надзора за исполнением законов всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от ведомственной принадлежности. Прокурорам предложено обеспечить безусловное реагирование на выявленные нарушения законов на всех этапах уголовно-процессуальной деятельности с момента поступления заявления, сообщения о деянии, имеющем Признаки преступления, до принятия прокурором окончательного решения (утверждения обвинительного заключения, направления дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера или воспитательного воздействия, проверки законности решения о прекращении, а также об отказе в возбуждении уголовного дела).

14.2 Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия

При определении полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия следует иметь в виду, что ст. 30 Закона о прокуратуре так же, как и применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, не содержит перечня полномочий, хотя и озаглавлена "полномочия прокурора". В этой статье Закона указывается, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия определяются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В УПК полномочиями прокурора в стадии возбуждения уголовного дела посвящена ст. 116, а стадии предварительного расследования -- целый ряд статей, среди которых прежде всего ст. 211--217, 218 и 219. К другим федеральным законам, содержащим нормы об осуществлении прокурором надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, можно отнести, например, Федеральный закон "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений", также законы "О милиции", "О федеральных органах налоговой полиции", "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации", Таможенный кодекс Российской Федерации.

Полномочия прокурора, содержащиеся в Уголовно-процессуальном кодексе, можно традиционно разделить на три группы: полномочия, направленные на выявление нарушений закона; полномочия, направленные на устранение нарушений закона; полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона. Характерной их чертой является то, что эти полномочия носят ярко выраженный властно-распорядительный характер. Полномочия прокурора являются универсальными: ими в большинстве случаев пользуются не только сами прокуроры, но и их заместители, старшие помощники, помощники, прокуроры отделов и управлений. Такие полномочия в одинаковой степени распространяются на все органы дознания и предварительного следствия независимо от ведомственной подчиненности.

К полномочиям, направленным на выявление нарушений закона, относятся:

1) право прокурора требовать от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовные дела, документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, ходе дознания, предварительного следствия и установления лиц, совершивших преступления (п. 1 ст. 211 УПК);

2) право (и обязанность) прокурора проводить проверки исполнения требований законов о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о готовящихся и совершенных преступлениях (п. 1 ст. 211 УПК);

3) право (и обязанность) прокурора рассматривать жалобы на действия и решения следователя (органа дознания) (ст. 219 УПК).

Значительный объем полномочий предоставлен прокурору в целях устранения нарушений закона. Это такие полномочия, как:

1) право отменять незаконные и необоснованные постановления следователя (ст. 116 и п. 2 ст. 211 УПК);

2) право давать письменные указания органам дознания и предварительного следствия (п. 3 ст. 211 УПК);

3) право возвращать уголовные дела для дополнительного расследования (ч. 8 ст. 211 УПК);

4) право отстранять лицо, производящее дознание, или следователя от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если ими допущено нарушение закона при расследовании дела (п. 10 ст. 211 УПК);

5) право выносить постановления, в том числе о возбуждении или прекращении уголовного дела (п. 11 ст. 211 УПК РСФСР).

Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебных стадиях уголовного процесса должен носить упреждающий характер, с тем чтобы не только своевременно устранялись, но и как можно менее допускались нарушения уголовно-процессуального закона, особенно связанные с нарушениями конституционных прав личности. В связи с этим абсолютное большинство полномочий, предоставляемых прокурору при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, должно использоваться не только для выявления либо устранения, но и для предупреждения нарушений закона.

В то же время в уголовно-процессуальной деятельности не используются полномочия, специально предусмотренные Федеральным законом о прокуратуре для предупреждения нарушений закона, которые применяются при осуществлении надзора за исполнением законов, например, предостережение, предусмотренное ст. 25¹ Закона о прокуратуре в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ. Несмотря на это, Уголовно-процессуальный кодекс дает прокурору немало возможностей для предупреждения нарушений закона. Недостаточность именно предупредительной направленности прокурорского надзора отмечается в ряде приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации как недостаток прокурорской деятельности по надзору за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия в ряде субъектов Российской Федерации. Так, в приказе и.о. Генерального прокурора Российской Федерации № 31 от 22 июня 1999 г. "О результатах проверки организации работы прокуратуры Пермской области по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью, исполнению приказов Генерального прокурора Российской Федерации" отмечено, что в деятельности многих прокуратур области осуществление надзора сводилось к фиксированию нарушений закона, а не к их своевременному пресечению и предупреждению.

В теории прокурорского надзора выделялись как полномочия, направленные на предупреждение нарушений закона специально (предостережения, в определенной степени -- представления), так и полномочия, при реализации которых предупреждение нарушений закона осуществляется одновременно с выявлением или устранением нарушений закона. К таким полномочиям относятся, в частности, проверки исполнения закона, а также меры, принимаемые прокурором для привлечения лиц, допустивших нарушение закона, к установленной законом ответственности. Последнее имеет предупредительное значение с целью недопущения впредь подобных нарушений иными должностными лицами органов дознания и предварительного следствия.

Своевременная проверка уголовного дела, находящегося в производстве следователя или лица, производящего дознание, позволяет выявить не только то, допускались ли следователем какие-либо нарушения прав участников процесса, но и насколько органами предварительного следствия выполняются обязанности, предусмотренные ст. 3 УПК. Проверка дел, находящихся в производстве, позволяет выявить, например, случаи, когда по уголовным делам следственные действия длительное время не проводятся.

Основным способом предупреждения нарушений закона следователями и лицами, производящими дознание, является сплошная проверка уголовных дел, находящихся в производстве, которая должна производиться в следственном подразделении. Речь идет о проведении регулярных прокурорских проверок материалов уголовных дел не тогда, когда по этим делам продляются сроки расследования или когда они поступают к прокурору с обвинительным заключением, а в процессе расследования.

К числу полномочий прокурора, направленных на предупреждение нарушений закона, можно также отнести право проверять исполнение требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях (что также является и обязанностью прокурора), участвовать в производстве дознания и предварительного следствия, санкционировать производство определенных действий следователя в случаях, предусмотренных законом, передавать уголовные дела от органа дознания следователю, от одного органа предварительного следствия другому или от одного следователя другому в целях обеспечения всестороннего, полного и объективного расследования.

14.3 Прокурорский надзор за законностью возбуждения и отказов в возбуждении уголовных дел

Вопрос о целесообразности существования стадии возбуждения уголовного дела является дискуссионным в теории уголовного процесса. Авторы концепции судебной реформы в Российской Федерации полагали, что демократической направленности преобразований в уголовном процессе "не соответствует сохранение административной по своей природе доследственной проверки заявлений и сообщений о преступлениях". Ими предлагается возбуждать уголовное дело по любому заявлению и сообщению о преступлениях, "если на момент рассмотрения неочевидна его ложность". Это предложение авторы упомянутой концепции основывали на анализе законодательства России XIX века, однако при этом, на наш взгляд, допускались некоторые неточности. Действительно, как указывали авторы концепции, жалобы почитались достаточным поводом к начатию следствия. Но речь шла о жалобах лиц, потерпевших от преступления. В иных же случаях доследственная проверка вполне допускалась, и ни полиция, ни судебные следователи не приступали соответственно к производству дознания или к следствию, не убедившись в наличии признаков преступления. Более того, в проекте новой редакции Устава уголовного судопроизводства указывалось: "Когда признаки преступного деяния сомнительны или когда о происшествии, имеющем такие признаки, известится полиция по заявлению лица, не бывшего очевидцем преступного деяния, по слуху (народной молве) или вообще из источника не вполне достоверного, то во всяком случае, прежде сообщения о том по принадлежности и приступа к дознанию она (полиция) должна удостовериться путем розысков, действительно ли в нем заключаются признаки преступного деяния". То же касалось и прокурора: "Прокурор и его товарищ не должны требовать производства предварительного следствия или отдельных следственных действий без достаточных оснований. В сомнительных случаях они обязаны собрать сведения путем розысков или дознания".

Сохранение стадии возбуждения дела соответствует традициям смешанного уголовного процесса России. В то же время законодательство может быть усовершенствовано таким образом, чтобы максимально снизить случаи необоснованных отказов в возбуждении уголовных дел, что является наиболее негативным на данной стадии процесса.

Практика правоохранительных органов показывает, что такое явление, как укрытие преступлений от учета, продолжает оставаться распространенным. Так, в Приказе Генерального прокурора Российской федерации № 3 от 10 января 1999 г. "Об усилении прокурорского надзора за соблюдением законности при разрешении заявлений, сообщений и иной информации о совершенных и подготовляемых преступлениях", основанном на материалах проверки, отмечается, что нередко жертвам преступлений отказывают в приеме заявлений, сообщений о преступлениях, принятые заявления не регистрируются и не рассматриваются. Уголовно-наказуемые деяния квалифицируются как административные проступки, при очевидных признаках состава преступления принимаются незаконные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, в отдельных случаях учиняются подлоги и фальсифицируются материалы проверок. Ежегодно по результатам прокурорских проверок возбуждается около 50 тыс. уголовных дел.

Так, в Пермской области выявлены многочисленные случаи несвоевременного возбуждения уголовных дел. В ряде регионов при проверках Генеральной прокуратурой выявлены тысячи заявлений и сообщений, укрытых от учета, возбуждены сотни уголовных дел, в том числе об убийствах, о причинении тяжкого вреда здоровью, о дорожных происшествиях со смертельным исходом. Отмечено, что массовое распространение получила практика укрытия заявлений граждан, с которыми они обращались в дежурные части, паспортные отделы и подразделения ГИБДД по поводу хищений у них личных вещей, денег и документов. В приказах Генерального прокурора отмечается, что основные причины подобных явлений заключаются в организационных просчетах, низкой требовательности к соблюдению процессуальной и исполнительской дисциплины, в отсутствии последовательного ведомственного контроля за фактическим устранением и предупреждением нарушений законности.

Средствами прокурорского надзора, как показывают материалы прокурорских проверок, указанные явления устраняются далеко не всегда. Прокурорский надзор нередко осуществляется формально, бессистемно, отсутствует контроль за выполнением требований прокуроров, и, как отмечалось в упомянутом приказе Генерального прокурора № 3, меры прокурорского реагирования зачастую не достигают цели, поскольку вносимые представления адресуются тем должностным лицам, которые своим бездействием, по существу, попустительствуют беззаконию.

В качестве мер, направленных на совершение прокурорского надзора за законностью в стадии возбуждения уголовного дела, было рекомендовано проверки соблюдения законности в органах внутренних дел, таможенных органах, органах налоговой полиции, органах Федеральной службы безопасности, а также органах безопасности и дознания в войсках проводить с обязательным документальным оформлением результатов, проводить систематически с учетом конкретных обстоятельств, но не реже 1 раза в месяц. При этом прокурорам предлагается не ограничиваться изучением материалов, по которым в возбуждении уголовного дела было отказано, а в ходе проверки первостепенное внимание уделять заявлениям и сообщениям, находящимся в стадии рассмотрения, давать необходимые письменные указания с тем, чтобы предотвращать волокиту, не допускать проведения доследственных проверок при очевидности признаков преступления, незамедлительно возбуждать уголовные дела, обеспечивать безотлагательное проведение следственных действий и осуществление других мер, направленных на раскрытие преступления.

В целях обеспечения полноты проверки регистрации заявлений и сообщений о преступлениях необходимо запрашивать и использовать сведения медицинских учреждений об оказании помощи гражданам по поводу криминальных травм, результатах судебно-медицинского исследования трупов с признаками насильственной смерти, данные об обращении граждан по поводу выплат страховых сумм в связи с совершёнными в отношении них преступными деяниями.

С учетом распространенности такого способа укрытия преступлений от учета и регистрации, как незаконное привлечение лиц, совершивших преступные деяния, к административной ответственности, необходимо проверять материалы рассмотрения административными комиссиями при органах местного самоуправления.

Подобные регулярные проверки следует проводить во всех органах, которые наделены правом применять административные взыскания.

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 3 от 10 января 1999 г. обязывает прокуроров при выявлении фактов необоснованного отказа в возбуждении уголовных дел возбуждать уголовные дела, а не назначать дополнительные проверки, не вытекающие из требований уголовно-процессуального законодательства.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 29 апреля 1998 г. признана противоречащей Конституции Российской Федерации ст. 113 УПК РСФСР, устанавливающая, что постановление об отказе в возбуждении уголовного дела может быть обжаловано прокурору. Конституционный Суд усмотрел в этом несоответствие положениям ст. 46 Конституции России, согласно которой каждый имеет право на судебную защиту его прав и свобод. В соответствии с указанным постановлением Конституционного Суда постановления об отказе в возбуждении уголовных дел могут быть обжалованы как прокурору, так и в суд. Судебное обжалование не отменяет прокурорский надзор за законностью и обоснованностью отказа в возбуждении уголовных дел. Напротив, получив сообщение о поступлении жалобы в суд, прокурор должен немедленно проверить обоснованность отказа в возбуждении уголовного дела и вынести постановление в соответствии со ст. 116 УПК РСФСР.

Прокурор обязан также на основании ст. 116 УПК РСФСР отменить постановление о возбуждении уголовного дела, если оно возбуждено без законного повода и достаточного основания. Такие случаи чаще всего происходят в процессе реализации материалов оперативно-розыскной деятельности.

14.4 Прокурорский надзор за законностью привлечения лиц в качестве обвиняемых, задержания подозреваемых и применения к подозреваемым и обвиняемым меры пресечения в виде заключения под стражу

Прокурорский надзор за законностью привлечения лиц в качестве обвиняемых, законностью применения мер процессуального принуждения рассматривается как одно из важных и ключевых направлений деятельности прокурора, поскольку они напрямую связаны с защитой конституционных прав и свобод личности.

Как показывают материалы обобщения практики, проведенного Генеральной прокуратурой Российской Федерации, во многих регионах и по России в целом довольно многочисленными остаются нарушения законности при задержании подозреваемых, предъявлении обвинения и применении мер пресечения. В 1999 г. следователями органов внутренних дел освобождены из числа задержанных за неподтверждение подозрения 3837 человек, следователями прокуратуры -- 1439, органами дознания -- 530 человек. Нередко подозреваемые содержатся в изоляторах временного содержания на основании протоколов об административных правонарушениях, а в отдельных случаях -- вообще без всякого оформления.

Следователями органов внутренних дел в 1999 г. 3288 человек необоснованно привлекались к уголовной ответственности. Из них 1115 человек содержались под стражей. Следователями прокуратуры -- 2451 человек, из них с содержанием под стражей -- 1262. Органами дознания МВД -- 1488 и 60 человек из них содержались под стражей. Почти каждый восьмой из числа арестованных (59256 человек) в дальнейшем освобождался из СИЗО, нередко эти лица совершили преступления небольшой или средней степени тяжести, в том числе по неосторожности, и к ним могли бы быть применены альтернативные меры пресечения.

Прокурорский надзор за законностью привлечения лиц в качестве обвиняемых осуществляется путем ознакомления с копиями соответствующих постановлений, поступающих в прокуратуру, проверки материалов уголовных дел, находящихся в производстве.

При проверке законности и обоснованности привлечения лица в качестве обвиняемого надлежит обращать особое внимание на следующие обстоятельства:

1) имеются ли достаточные основания для привлечения лица в качестве обвиняемого. Обвинение по закону должно быть основано только на доказательствах, причем к моменту привлечения лица в качестве обвиняемого должны быть собраны доказательства, относящиеся ко всем элементам состава преступления;

2) своевременно ли вынесено постановление о привлечении лица в качестве обвиняемого. В практике органов предварительного следствия имеют место случаи, когда вынесение постановления о привлечении в качестве обвиняемого затягивается, и лицо вызывается на допросы по поводу своих действий в качестве свидетеля;

3) насколько обоснована квалификация преступления. При этом следует иметь в виду распространенность такого явления, как квалификация деяния "с запасом", что чревато необоснованным применением меры пресечения в виде заключения под стражу по мотивам одной опасности преступления;

4) соответствует ли постановление о привлечении в качестве обвиняемого требованиям, предъявляемым ст. 144 УПК, в том числе разграничение квалификации вмененных в вину деяний;

5) соблюдены ли права обвиняемого на защиту, в том числе его право иметь защитника на предварительном следствии с момента задержания, ареста или предъявления обвинения;

6) выдержан ли установленный УПК порядок предъявления обвинения и допроса обвиняемого.

В случае, если постановление о привлечении в качестве обвиняемого незаконно или необоснованно, прокурор обязан либо отменить такое постановление и вынести постановление о прекращении преследования, либо дать письменные указания следователю о собирании доказательств, т. е. воспользоваться полномочиями, предоставленными УПК и Законом о прокуратуре.

Прокурорский надзор за исполнением требований закона при задержании подозреваемого в соответствии с п. 1.6 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 31 от 18 июня 1997 г. "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием" должен осуществляться постоянно, а проверка законности содержания подозреваемых в изоляторах временного содержания и на гауптвахтах проводиться ежедневно, в том числе и в нерабочее время.

При проверке следует выяснять, было ли возбуждено уголовное дело, поскольку задержание без возбуждения уголовного дела является грубым нарушением закона. Необходимо проверить, имеются ли основания задержания, предусмотренные ст. 122 УПК, и были ли соблюдены дополнительные условия задержания, установленные ч. 2 ст. 122 УПК. Особое внимание следует обращать на факты использования задержания как средства получения от подозреваемого признания вины в совершении преступления, задержания подозреваемых под видом административного ареста, а также "латентных" задержаний, когда протокол не оформляется, а задержанный длительное время содержится в дежурной части милиции. Прокурор также проверяет соблюдение требований ст. 122 УПК о сроках задержания. В случае, если лицо было задержано незаконно или необоснованно, либо истек срок задержания подозреваемого, прокурор освобождает задержанного из изолятора временного содержания, с гауптвахты или из помещения для задержанных в дежурной части органа внутренних дел. В случае, если в действиях сотрудников, производивших задержание, имеются признаки преступления, предусмотренного ст. 301 УК РФ (заведомо незаконное задержание), прокурор проводит проверку в порядке ст. 109 УПК и решает вопрос о возбуждении уголовного дела. Необходимо также выяснить, было ли обеспечено право подозреваемого на защиту с момента задержания.

Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью арестов имеет существенные особенности. По действующему уголовно-процессуальному закону заключение под стражу как мера пресечения применяется на основании судебного решения или с санкции прокурора. В связи с этим прокурору самому предоставляется возможность предотвратить незаконный или необоснованный арест, отказав в даче санкции.

Приказ Генерального прокурора РФ № 31 от 18 июня 1997 г. обязывает прокуроров при избрании меры пресечения в виде заключения под стражу учитывать в первую очередь имеющиеся для этого основания, предусмотренные ст. 89, 91, ч. 1 ст. 96 Уголовно-процессуального кодекса. При аресте обвиняемых по мотиву одной лишь опасности преступления необходимо руководствоваться перечнем преступлений, указанных в ч. 2 ст. 96 УПК. Вместе с тем с особой тщательностью следует рассматривать вопросы о необходимости применения ареста в отношении граждан, которые совершили преступление небольшой или средней тяжести либо не нуждаются в изоляции от общества.

Тем же приказом определено, что при решении вопроса о санкционировании ареста обвиняемый или подозреваемый должен быть, как правило, допрошен прокурором или его помощником; несовершеннолетний обвиняемый должен быть допрошен перед дачей санкции на арест лично прокурором, что соответствует требованию ч. 3 ст. 96 УПК. Прокурор обязан принимать меры к немедленному освобождению подозреваемых, подвергнутых заключению под стражу, которым не было предъявлено обвинение в сроки, указанные в ст. 90 УПК, а также лиц, сроки содержания которых под стражей истекли и не были продлены в установленном уголовно-процессуальным законом порядке.

Вместе с тем необходимо учитывать, что ст. 22 Конституции Российской Федерации предусматривает арест, заключение под стражу и содержание под стражей лишь на основании судебного решения; до судебного решения лицо может быть задержано на срок не более 48 часов.

Прокурорам необходимо принимать во внимание и то обстоятельство, что помимо прокурорского надзора на основании ст. 220¹ УПК действует порядок судебного обжалования законности и обоснованности как ареста, так и продления срока содержания под стражей. Однако судебный контроль за законностью и обоснованностью задержания и ареста не снижает полномочий и ответственности прокурора по осуществлению надзора за законностью применения этих мер.

14.5 Прокурорский надзор за обеспечением прав потерпевших

Проблемам защиты жертв преступлений последнее время уделяется все большее внимание. В соответствии со ст. 52 Конституции Российской Федерации права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Это положение Конституции Российской Федерации соответствует содержанию ряда международно-правовых актов, среди которых можно назвать Декларацию основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью (ООН, 1985), Европейскую конвенцию "О компенсации ущерба жертвам насильственных преступлений" (1983). Вместе с тем законодательство России отстает от мировых стандартов в части обеспечения прав лиц, пострадавших от преступлений. В частности, не применяются компенсационные механизмы, не принят закон о государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству. Поскольку прокурорский надзор ограничен рамками действующего законодательства, приказы и инструкции Генерального прокурора Российской Федерации нацеливают прокуроров на максимальное использование всех возможностей, предусмотренных законом, для защиты прав и законных интересов потерпевших. Так, в п. 1.2 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 31 от 18 июня 1997 г. "Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием" прокурорам предписано считать важнейшей обязанностью защиту прав и законных интересов потерпевших от преступлений, внимательно подходить к рассмотрению их жалоб и заявлений, принимать все необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, возмещению морального и материального ущерба.

В предмет прокурорского надзора за обеспечением прав потерпевших входит:

1) исполнение требований закона о признании лица потерпевшим и разъяснении потерпевшему его прав;

2) исполнение требований УПК, касающихся реализации прав потерпевшего;

3) исполнение требований закона о возмещении вреда, причиненного преступлением потерпевшему.

Исполнение требований закона о признании лица потерпевшим заключается не только в самом факте вынесения постановления, предусмотренного ст. 136 УПК, но и в своевременности вынесения данного постановления. По смыслу содержания ст. 136 УПК, постановление о признании лица потерпевшим должно быть вынесено сразу же, как только следователю стало известно о причинении преступлением морального, физического или имущественного вреда какому-либо физическому лицу. Момент признания лица потерпевшим, как правило, должен совпадать с моментом возбуждения уголовного дела, и только в случае, если на этот момент было неизвестно, кому именно был причинен вред преступлением, постановление о признании лица потерпевшим может быть вынесено позднее. Орган предварительного расследования, принимая решение о признании лица потерпевшим, обязан:

1) установить наличие морального, физического или материального вреда;

2) установить причинную связь между преступным деянием и наступившими последствиями в виде причиненного вреда;

3) вынести постановление о признании лица потерпевшим.

Прокурор в случае, если орган расследования не вынес постановление о признании лица потерпевшим, должен дать указание о немедленном вынесении такого постановления. Орган расследования должен также уведомить потерпевшего о том, что вынесено постановление о признании его потерпевшим и разъяснить пострадавшему его права, отметив это в постановлении о признании потерпевшим.

Особо необходимо разъяснить право потерпевшего иметь своего представителя, в том числе и адвоката. Это тем более важно в связи с реализацией в уголовном процессе России принципа состязательности. Постановления Конституционного Суда России от 20 апреля 1999 г. и от 14 января 2000 г. признали противоречащими Конституции Российской Федерации положения УПК РСФСР, позволяющие суду по своей инициативе возвращать уголовные дела для производства дополнительного расследования, кроме случаев нарушения уголовно-процессуального закона или неправильного соединения или выделения уголовного дела, а также возбуждать уголовные дела по новому обвинению или в отношении новых лиц. В связи с этим еще на стадии расследования потерпевший нуждается в оказании квалифицированной юридической помощи с тем, чтобы иметь возможность своевременно заявить ходатайства, направленные на обеспечение его прав.

Надзор за исполнением требований УПК о правах потерпевшего включает в себя деятельность прокурора, в ходе которой он принимает меры к выявлению, устранению и предупреждению нарушений закона. При этом прокурор обращает внимание на следующее:

1. Соблюдено ли право потерпевшего давать показания по делу (ст. 53 УПК), а также разъяснены ли потерпевшему при допросе положения ст. 51 Конституции Российской Федерации о том, что никто не обязан свидетельствовать против самого себя и своих близких родственников, круг которых определен Федеральным законом. При этом текст ст. 51 Конституции необходимо воспроизвести потерпевшему, а не ограничиваться ссылкой в протоколе допроса на то, что "статья 51 Конституции Российской Федерации разъяснена". Необходимо также иметь в виду, что потерпевшему должно быть предоставлено право давать показания по его инициативе в любой момент предварительного следствия, что также необходимо ему разъяснить. С правом давать показания связано право записывать свои показания собственноручно и требовать внесения дополнений, замечаний и исправлений в протокол допроса, составленный следователем (ст. 160, 161 УПК). Все эти права должны содержаться в тексте бланка протокола допроса потерпевшего и должны быть разъяснены потерпевшему перед началом допроса.

При участии потерпевшего в других следственных действиях ему также должно быть предоставлено право требовать внесения замечаний в протокол следственного действия (ст. 141 УПК), а на очной ставке -- право задавать вопросы лицу, с которым проводится очная ставка (ст. 163 УПК). Если потерпевший не владеет языком, на котором ведется судопроизводство, ему необходимо обеспечить право пользоваться услугами переводчика.

2. Права потерпевшего представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы (ст. 53, 59--67¹ УПК) должны быть не только разъяснены, но и реально обеспечены. В связи с этим потерпевший должен иметь представление о том, какие именно доказательства он вправе представить по делу, каким образом они могут быть получены, о чем могут заявляться ходатайства по уголовному делу, кому и в какой момент, а также кому и в каком порядке потерпевший может заявить отвод при производстве по делу. Необходимо проверить, были ли реально предоставлены потерпевшему возможности для представления доказательств и каким образом разрешены его ходатайства следователем, имея в виду обязательность удовлетворения ходатайств, имеющих значение для дела.

С этим правом тесно связано право приносить жалобы на действия следователя или лица, производящего дознание. В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 13 ноября 1995 г. потерпевшему должно быть разъяснено его право обжаловать как прокурору, так и в суд постановление о прекращении уголовного дела, а в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1999 г. -- право обжаловать в суд любые процессуальные решения органа дознания, следователя и прокурора, которыми нарушаются конституционные права потерпевшего.

Прокурор также должен выяснить, сообщалось ли потерпевшему о результатах разрешения его ходатайств, жалоб и заявлений об отводе.

3. Право знакомиться с материалами уголовного дела. Действующий УПК устанавливает обязанность следователя уведомить потерпевшего об окончании предварительного следствия и разъяснить ему право на ознакомление с материалами уголовного дела. Затем потерпевший при наличии устного или письменного ходатайства допускается к ознакомлению с материалами уголовного дела.

4. Право иметь представителя. Потерпевшему необходимо не только разъяснять это право, но и сообщить о том, кто и в каком порядке может представлять его интересы при производстве по уголовному делу. Действующий УПК не содержит указания на момент вступления представителя в процесс. В ст. 56 УПК указывается лишь, кто может являться представителем, а в ст. 200 УПК -- порядок уведомления представителя потерпевшего об окончании предварительного следствия и ознакомления его с материалами уголовного дела. Вместе с тем УПК не содержит запрета на участие представителя с момента вынесения постановления о признании лица потерпевшим.

5. Право на возмещение расходов по явке в следственные и судебные органы. Это право потерпевшего должно обеспечиваться как соответствующими государственными органами, так и организациями, где потерпевший работает, вне зависимости от формы собственности (должна сохраняться средняя заработная плата за время участия в следственных действиях или в судебном разбирательстве).

Прокурорский надзор за исполнением требований закона о возмещении потерпевшему ущерба, причиненного преступлением, включает в себя действия прокурора по проверке своевременности разъяснения потерпевшему права на предъявление гражданского иска, законность мер, принимаемых к обеспечению иска, привлечению обязанных лиц к участию в деле в качестве, гражданских ответчиков. Следует отметить, что действующее законодательство позволяет предъявить иск не только, о возмещении материального ущерба, но и морального вреда.

Наконец, особое место в прокурорском надзоре за обеспечением прав потерпевшего занимает надзор за исполнением требований закона об обеспечении безопасности потерпевшего. Отсутствие специального закона о государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовно-процессуальной деятельности, необходимость принятия которого не вызывает сомнения, не является основанием для бездействия правоохранительных органов, поскольку подобные обязанности закреплены в отдельных специальных законах, например, в Законе РСФСР "О милиции".

Правовой статус потерпевшего, безусловно, нуждается в дальнейшем совершенствовании, поскольку действующее законодательство не обеспечивает реального равенства прав участников уголовного процесса: подозреваемого (обвиняемого) с одной стороны и потерпевшего -- с другой.

Однако и действующее законодательство позволяет обеспечивать те права потерпевшего, которые закреплены в законе либо вытекают из содержания положений Конституции Российской Федерации. В связи с этим надзор за обеспечением прав потерпевшего следует считать одной из первоочередных задач деятельности прокурора в уголовном процессе.

14.6 Решение прокурора по делу, поступившему с обвинительным заключением

Окончание предварительного следствия является важным этапом процессуальной деятельности, имеющим самостоятельное значение. На этом этапе уголовное дело может перейти из досудебных стадий уголовного процесса в судебные, но может получить и окончательное разрешение в форме прекращения.

Основанием окончания предварительного следствия является достаточность собранных доказательств для принятия итогового процессуального решения. Как справедливо отмечала профессор Н.А. Якубович, характеризуя окончание предварительного следствия с направлением уголовного дела в суд, "если в процессе расследования добыты доказательства, на основании которых следователь приходит к выводу, что преступление раскрыто, виновные изобличены, характер и размер ущерба, причиненного преступлением, определены, меры по его возмещению приняты, а причины и условия, способствовавшие его совершению, установлены, то появляется и основание для признания расследования оконченным". В этом случае итоговым процессуальным документом будет являться обвинительное заключение, с которым дело поступает прокурору.