Мониторинг в правотворчестве: теория и методология

В плане продолжения теоретических исследований необходимо выработать и максимально возможно унифицировать терминологию, которой следует пользоваться в процессе мониторинга и которая должна применяться всеми правотворческими субъектами, выявить и формализовать стадии мониторинга для отдельных видов нормативных актов, исследовать особенности мониторинга нормативных актов, осуществляемого в разных типах юридической деятельности. Что касается правотворчества, то по нашему мнению, все его стадии, начиная с предпроектной стадии и заканчивая стадией вступления нормативного акта в юридическую силу, нуждаются в наблюдении, анализе и, соответственно, в совершенствовании, с той целью, чтобы нормативные акты, направленные на регулирование различных общественных отношений, принятые в разных формах, были открыты не только для чиновников, но и для гражданского общества, чтобы они были доступны для субъектов правовых отношений, чтобы граждане могли свободно, без лишних усилий и затрат найти нужную норму и реализовать свои субъективных права, исполнить позитивные обвязывания, соблюдать, установленные в законодательстве запреты на совершение противоправных действий, т.е. мониторинг нормативных актов осуществляется, а точнее должен осуществляться, на всех этапах как правотворческого процесса, так и всего механизма правового регулирования.

Таким образом, следует говорить о мониторинге нормативных актов как о вспомогательной деятельности для всех этапов правового регулирования. При этом каждый этап, конечно, имеет и свои видовые особенности и методики, которые, несомненно, по прошествии времени также будут нуждаться в совершенствовании.

На пути теоретического исследования мониторинга нормативных актов потребуются дополнительные усилия по уточнению системы понятий концепции мониторинга нормативных актов, типологизации методов и средств процесса мониторинга, уяснения специфики мониторинга на проектной и правотворческой стадиях, на стадии одобрения и отклонения нормативных актов, а также на стадии их применения, их классификации и оценки в процедуре судебного разбирательства.

Конкретизируя исследования различных видов мониторинга нормативных актов необходимо четко определить задачи мониторинга на стадиях правотворчества. Здесь следует согласиться с профессором Ю.А. Тихомировым, который выделяет необходимость проведения в ходе мониторинга анализа динамики сфер, объема и методов правового регулирования, которые меняются в связи с федеральной и административными реформами и определения критериев установления предмета регулирования, концептуальных и технико-юридических требований к законопроекту и т.д См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 379..

Кроме этого необходимо исследовать, как мониторинг нормативных актов связан с различными типами юридической деятельности помимо правотворчества, например на стадии реализации права, законов и иных нормативных актов. Это необходимо для создания целостной системы мониторинга нормативных актов, осуществляемого при всех типах юридической деятельности, которая, «как и система права, вообще, является многогранным, сложным, обладающим внутренними и внешними детерминантами социальным явлением, образующим целостный строй связей и закономерностей» См.: Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности / Государство и право. 2006. № 9. С. 11..

Важно, по нашему мнению, определить роль экспертных сообществ в структуре мониторинговой деятельности и правотворчества в целом, разработать методологию экспертного обеспечения правотворческой деятельности в системе мониторинга нормативных актов, специфику осуществления разного рода экспертиз.

В Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации создан Центр мониторинга государственного управления и права, который участвует в подготовке проектов нормативных актов, информационно-методических материалов, в проведении исследований по заказам органов государственной власти в сфере мониторинга права; разрабатывает методологию и методику, систему показателей развития объектов и субъектов мониторинга.

Огромный вклад в развитие теории и методологии мониторинга нормативных актов вносят конференции, посвященные проблемам мониторинга, проводимые Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В июне 2008 года прошла уже шестая конференция, на которой были детально рассмотрены методологическая база и организационные механизмы мониторинга российского законодательства. Подобные мероприятия проводятся и в регионах. Так, уже стало традицией проведение Московской городской Думой научно-практических семинаров по проблемам мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации, где обобщается и пропагандируется положительный опыт проведения мониторинговой деятельности, что способствует построению в России единой системы правового мониторинга.

С точки зрения организации работы системы мониторинга нормативных актов, оправданным представляется потребность в разработке положений о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики и Центрах мониторинга субъектов Российской Федерации, единых форм сопровождения нормативных актов (досье нормативного акта), отработке формы, видов и периодичности взаимодействия в вопросах информационного обмена между Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики и Центрами мониторинга субъектов Российской Федерации, унифицированных критериев эффективности мониторинга нормативных актов.

Разработку основ теории правового мониторинга, как более широкого понятия, включающего в себя понятие мониторинга нормативных актов, проводит Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» была представлена Концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации (на 2008?2012 годы) (далее Концепция), которая определила Программу создания системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики (далее Программа) как основного инструмента принятия законодательных решений на основе объективных критериев эффективности правотворчества и правоприменения.

Оценивая данную Программу с точки зрения организации мониторинга нормативных актов, хотелось бы высказать мнение о нецелесообразности осуществления мониторинга нормативных актов на уровне федеральных округов, как это предлагается в Программе, и необходимости включения в единую систему правового мониторинга уровень муниципальных образований, так как нормативное регулирование в основном осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне органов местного самоуправления. Полагаем, что организация общегосударственной системы мониторинга нормативных актов позволит на ранних стадиях проводить анализ эффективности законодательства и своевременно принимать меры по его совершенствованию. В этих целях мы предлагаем внести в Программу разработанную нами Методику проведения мониторинга нормативных актов (см. Приложение 1).

С точки зрения программного обеспечения построения системы мониторинга нормативных актов, считаем целесообразным принятие федеральной и региональных программ, предусматривающих организацию системы мониторинга нормативных актов, а также Общероссийской концепции правового регулирования, выражающей законные интересы и определяющей мониторинговые мероприятия всех основных субъектов правотворчества в Российской Федерации.

Упорядочение законодательства на основе мониторинга его состояния и развития, осуществление оценки его адекватности задачам общества, деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти необходимо рассматривать в качестве составной части правовой, административной, судебной реформ в Российской Федерации. По нашему мнению, сформированному в ходе исследования важное значение для повышения эффективности мониторинга имело бы выделение мониторинга нормативных актов в качестве самостоятельного направления государственной правовой деятельности, принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов по организации и проведению мониторинга нормативных актов.

Необходима также дальнейшая разработка методологической основы и научно-обоснованных индикаторов действенности мониторинга нормативных актов, широкое изучение методов подготовки кадров для проведения мониторинга, активное использование возможностей научных учреждений, институтов гражданского общества, экспертного сообщества, изучение и использование международного опыта.

Вторым важнейшим направлением повышение эффективности мониторинга нормативных актов является переход от теоретического осмысления и обоснования идеи мониторинга к практическому развертыванию полномасштабной системы мониторинга нормативных актов.

Идея создания системы мониторинга нормативных актов вошла в стадию своего практического воплощения, исторический период фрагментарного и несистемного законодательства себя исчерпал. В результате проведенного практического исследования мы приходим к выводу, что в настоящее время устойчиво действует лишь несколько компонентов мониторинга нормативных актов - это первичный анализ нормативных актов и мониторинговые исследования, необходимые для проведения правовой экспертизы, тогда как нужен единый механизм мониторинга нормативных актов, который бы пронизывал всю систему правотворчества, так и применения актов, созданных и принятых в процессе нормотворчества.

Мониторинг нормативных актов ? это целый комплекс мероприятий, осуществляемых на плановой профессиональной основе в определенные сроки и, естественно, определенными субъектами. Думается, что в ближайшее время мониторинг нормативных актов станет неотъемлемым элементом государственного управления, по результатам которого уполномоченные органы или должностные лица станут принимать соответствующие меры и решения. Поэтому мы полностью разделяем точку зрения тех ученых и практиков, которые утверждают, что организация и осуществление мониторинга должны стать полномочиями государства См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. № 8. С. 9. . При этом на договорной основе к этой деятельности могут привлекаться независимые специалисты, эксперты, ученые, а так же государственные и общественные деятели и целые организации, но основную организационную роль, безусловно, должно взять на себя государство.

Учитывая федеративный характер государственного устройства России, мониторинг нормативных актов невозможно осуществлять без непосредственного участия субъектов Российской Федерации.

Как уже отмечалось ранее 16 ноября 2006 года в соответствие с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 ноября 2007 г. № 496-СФ был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (далее Центр). Его основные функции были представлены в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Этот Центр при условии отлаженной его работы, должен осуществлять функции координации научно-теоретических исследований правового мониторинга. К сожалению, об этой функции ничего не сказано в докладе, тогда как такая координация предотвратит дублирование научных исследований, оградит науку от ненужных надуманных изысканий, способствует выявлению «белых пятен» (пробелов) в науке.

Создание Центра должно решить как минимум три основных проблемы:

во-первых ? это, как уже отмечалось, координация научных работ и продолжение теоретических исследований сущности мониторинга (понятийного аппарата, его функций, определению места в процессе формирования и действия права), поскольку не существует предел исследований, просто их необходимо продолжать на новом уровне осмысления и обобщения;

во-вторых, это анализ действия нормативных актов, как федеральных законов, так и актов развивающего характера, направленных на конкретизацию и детализацию положений норм законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Для этих целей следует создать специализированный информационный фонд, где вести на каждый нормативный акт его «досье», начиная с появления идеи о его создании и заканчивая процессом отмены акта. При этом в материалах данного фонда следует фиксировать и практику реализации нормативных актов;

в-третьих, теоретические выводы, сделанные по проблемам мониторинга нормативных актов необходимо использовать для повышения квалификации парламентариев, государственных и муниципальных служащих и в учебном процессе высшей школы. Более того, специалистов в области правотворчества надо готовить специально, только тогда они будут в совершенстве владеть методиками проведения мониторинга нормативных актов.

В этой связи нами подготовлены и направлены в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предложения по поводу организации, структуры, субъектного состава и функций Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Приложение 2).

По нашему мнению, для успешной реализации идеи мониторинга нормативных актов во всех субъектах Российской Федерации при региональных законодательных (представительных) органах следует как можно быстрее создать Центры мониторинга нормативных актов. Осуществление таких нововведений обеспечит создание не просто мощной и четкой, а научно и методологически обоснованной, комплексной системы мониторинга нормативных актов в рамках всей Российской Федерации, придаст ей характер постоянства и сбалансированности, что в итоге будет способствовать становлению режима законности в нашем государстве, повышению эффективности действия всего механизма правового регулирования.

Центры мониторинга в субъектах Российской Федерации должны иметь следующую структуру: 1) подразделение перспективных разработок и научного обеспечения мониторинга; 2) экспертное подразделение; 3) подразделение аналитических исследований; 4) подразделение систематизации законодательства.

Их основными функциями должны быть: 1) проведение мониторинга федеральных законов и иных нормативных актов, который должен включать оперативный анализ изменений федерального законодательства, выявление актов, наделяющих органы государственной власти новыми полномочиями, изымающих полномочия, иным образом регулирующих соответствующие общественные отношения; проведение постоянного контроля действующего регионального законодательства на предмет его соответствия федеральному; выявление по результатам мониторинга региональных нормативных актов подлежащих отмене, изменению, определение необходимости принятия новых актов; 2) изучение правоприменительной практики нормативных актов на территории субъекта Российской Федерации; 3) обобщение передового опыта мониторинга в правотворческом процессе, распространение его в других регионах и применение его в федеральном законотворчестве; 4) систематизация законодательства; 5) перспективное планирование мониторинговой и правотворческой деятельности.

Эффективность осуществления мониторинга нормативных актов может быть существенно повышена посредством уточнения обязанностей и функций структур, действующих в законодательных и исполнительных органах власти как федеральных, региональных, так и местных. О целесообразности такого решения говорят многие ученые. Так, например, профессор Ю.А. Тихомиров считает, что «следовало бы придать мониторингу права значение обязательной функции всех государственных и муниципальных структур в тех формах, которые соответствуют их статусу и компетенции» Тихомиров Ю.А.Управление на основе права. М., 2007. С. 380..

Такой опыт уже есть на федеральном уровне так, например, федеральные органы исполнительной власти в лице Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и других органов исполнительной власти активно развивают свою деятельность по мониторингу нормативных актов. Министерство внутренних дел Российской Федерации осуществляет мониторинг нормативных правовых актов на программно-аппаратной основе. Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, также в соответствии со своей компетенцией, проводит мониторинг нормативных актов в различных проблемных сферах общественных отношений. Министерство образования и науки Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий также откликнулись на предложение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о целесообразности наделения органов исполнительной власти типовой функцией мониторинга законодательства и включили различные элементы деятельности по мониторингу в свои нормативные акты.

В Министерстве юстиции Российской Федерации осуществляется постоянный мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, актов органов местного самоуправления, также создано подразделение, которое непосредственно занимается вопросами мониторинга. Его основная задача - это организация работы по систематизации российского законодательства и ведению банка данных нормативно-правовых актов России См.: Там же..

Мониторинг нормативных актов становится инструментом работы многих подразделений аппаратов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, в городе Москве предусмотрена работа по созданию общегородской системы правового мониторинга, участниками которой будут и Московская городская Дума, и Правительство Москвы, и отраслевые функциональные органы исполнительной власти города См.: О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы: Постановление Правительства города Москвы от 19 апреля 2005 г. № 238-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 27.. В Тамбовской области мониторинг нормативных актов проводится всеми органами исполнительной власти, структурными подразделениями администрации области в установленной сфере деятельности. Мониторинг нормативных актов в Республике Коми, является обязанностью Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми См.: Там же.. Проведение мониторинга нормативных актов возложено на Государственно-правовой департамент Правительства Вологодской области, в структуре которого создано и действует управление мониторинга нормативных правовых актов муниципальных образований. См.: Там же..

Основные положения мониторинга нормативных актов должны найти свое отражение в федеральных законах «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании - Парламенте Российской Федерации». Именно эти федеральные законы должны быть базовыми. На их основе необходимо развить принципы и функции мониторинга нормативных актов в федеральных законах «О нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации», «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации», а так же в законах субъектов Российской Федерации «О нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации» и т.д.

Отдельного внимания в плане повышения эффективности мониторинга нормативных актов заслуживают ежегодные доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства. Как было отмечено в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года «политико-правовое значение мониторинга и анализа правовой системы России постоянно возрастает. Доклады, представляющие результаты этой работы, приобретают общенациональный статус. Прежде всего, благодаря широкому составу участников. Не менее важно, что данные доклады носят публичный характер, дают возможность каждому гражданину увидеть объективное измерение результатов работы органов государственной власти»О состоянии законодательства в Российской Федерации // Доклад Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2006 года. М., 2007. С.3..

К настоящему времени подготовлено уже четыре доклада «О состоянии законодательства в Российской Федерации» по итогам 2004, 2005, 2006 и 2007 годов. Такая работа проводится и в регионах. Так, в докладе Самарской Губернской Думы «О состоянии законодательства Самарской области в 2006 году» О состоянии законодательства Самарской области в 2006 году // Доклад Самарской Губернской Думы. Самара, 2007. изложены основные направления и приоритеты правотворческой деятельности по сферам регулируемых общественных отношений, изложены предложения по совершенствованию нормативных актов по отраслям и подотраслям права. Кроме того Самарской Губернской Думой подготовлен еще один доклад - доклад, информирующий о законодательной деятельности за все время ее существования (с 1994 года), который содержит не только отчет о проделанной работе, но и перспективы правотворческой деятельности О состоянии законодательства Самарской области // Доклад Самарской Губернской Думы. Самара, 2007..

Иной методологический подход к написанию доклада применен в Саратовской областной Думе. Так, в докладе «О законодательной деятельности Саратовской областной Думы в 2006 году» изложена организация законодательной деятельности и мониторинга законодательства за 2006 год. Примечательно, что в качестве приложения к докладу приведены перечень законов и законодательных инициатив Саратовской областной Думы, принятых в 2006 году О законодательной деятельности Саратовской областной Думы в 2006 году // Доклад Саратовской областной Думы. Саратов, 2007.. Подобные доклады были подготовлены и обнародованы в Архангельском областном собрании и Законодательном собрании Пензенской области Доклады субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства (Архангельское областное собрание и Законодательное собрание Пензенской области). М., 2006.

Такие доклады, по нашему мнению, на сегодняшний день являются наиболее конструктивной с точки зрения методологии формой представления результатов мониторинга нормативных актов. Результаты работы над докладами каждый раз получают значительный общественный резонанс, дают новый импульс правотворчеству. В эту работу по подготовке федерального и региональных докладов о состоянии законодательства активно включились государственные органы, научные и общественные организации, экспертное сообщество, преподаватели вузов.

Однако используемая в субъектах Российской Федерации структура, доклада на наш взгляд, не позволяет в полной мере эффективно применять результаты проведенного мониторинга нормативных актов. Нам представляется, что доклады субъектов Российской Федерации, должны содержать обобщение наработанной практики мониторинга нормативных актов, состояния законодательства и правоприменительной практики.

Мы считаем, что практика ведения «досье нормативного акта» должна существенно повысить эффективность мониторинга нормативных актов и качество правотворчества, и поможет правоприменителям своевременно разобраться в новеллах законодательства. Думается, что в «досье нормативного акта» необходимо добавить сведения об авторах проекта нормативного акта и авторах всех поправок, которые были внесены в ходе его обсуждения и принятия (всякая законотворческая инициатива и всякий проект должен быть именным), сведения о наличии альтернативных проектов и хронологию его изменения и принятия.

В современных условиях развития российской государственности, сопровождаемой появлением огромного количества нормативных актов, принимаемых как на федеральном, так и на региональном уровнях, и проблем, связанных с их содержанием и формой, образовалась очевидная потребность формирования нового класса квалифицированных специалистов в сфере правотворческой деятельности. Весьма актуальной является проблема подготовки квалифицированных кадров и непосредственно в сфере мониторинга нормативных актов, т.е. специалистов аналитиков. Как отмечалось в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «именно они будут способствовать формированию правовой культуры и правосознания в обществе, поднимут законотворческую и правоприменительную деятельность на уровень современных требований». По мнению В.Ю. Туранина это должны быть «аналитики, готовые к проведению комплексной оценки нормативного акта или его проекта, взвешенной проработке его достоинств и недостатков, а так же к формированию авторских оригинальных нормотворческих решений. Специалисты новой формации должны быть не просто высококвалифицированными юристами, но и обладать совокупными знаниями в различных сферах философии, логики и лингвистики, с аналитическим и одновременно творческим складом ума» Туранин. В.Ю. Проблемы подготовки специалистов для обеспечения законотворческой деятельности в российских высших учебных заведениях // Право и образование. 2007. № 8. С. 29.. Очевидно, что специалистов такого уровня необходимо готовить и готовить целенаправленно, дополняя обычный учебный процесс нужными дисциплинами, прежде всего, в рамках государственно-правовой и конституционно-административной специализаций.

В этой связи большую актуальность приобретает идея о теоретическом обосновании такой отрасли научных знаний как «Нормография» ? наука о теории и методологии нормотворчества. Вполне очевидно, что в современных условиях объективно существует необходимость включения в государственный образовательный стандарт по специальности «Юриспруденция», а затем и в программы юридических вузов и факультетов изучения курса нормографии, курса прикладного, вспомогательного характера для общей теории права и государства См.: Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / Под ред. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007., составной частью которого должна стать теория и методология мониторинга нормативных актов.

Думается, что решать данную проблему следует постепенно, создав научную и методическую платформу для организации учебного заведения, способного качественного подготавливать соответствующих специалистов. Нам представляется, что такое учебное заведение могло быть образовано при Федеральном Собрании Российской Федерации. Если, рассматривая данную проблему провести сравнительный анализ, то становится видно, что только у российского парламента нет своих научно-исследовательских институтов и учебных заведений. Сегодня у каждого высшего органа государственной власти, а также у многих других федеральных органов власти есть свои учебные заведения, которые планомерно с использованием современных учебных программ готовят себе кадры, а Федеральное Собрание Российской Федерации такой научной и учебной базы не имеет. Так, например, в структуре Администрации Президента Российской Федерации есть Российская академия государственной службы, Правительства Российской Федерации ? Институт законодательства и сравнительного правоведения. Свою Академию создала Генеральная прокуратура Российской Федерации. А почему же Российский Парламент столь долго остается «обделенным» в решении данного вопроса?

Здесь весьма интересным будет опыт регионов. Так, например, в 1999 году на базе Саратовской государственной академии права образован Поволжский региональный институт законотворческой деятельности. Сегодня в структуру данного института входят: совет института; сектор развития регионального законодательства имущественных отношений, социальной защиты и права безопасной жизнедеятельности; клиника региональной нормотворческой деятельности; цент правовой информации, который осуществляет мониторинг проектов нормативных актов Саратовской области и анализ их применения, а также факультет нормотворческой деятельности. Институт регионального законодательства создан также при Воронежской областной думе.

Необходимо организовать подготовку квалифицированных специалистов, способных осуществлять мониторинг нормативных актов, проводить семинары и тренинги, оказывать консультативную помощь субъектам и участникам мониторинга, изучать и распространять опыт организации и ведения мониторинга, издавать печатную продукцию по популяризации (пропаганде) мониторинга нормативных актов в целях формирования благоприятного общественного мнения о нем. Уже сейчас высшим учебным заведениям необходимо предусмотреть в планах исследовательской деятельности постоянную тему мониторинг права, важной составляющей, которой должен стать мониторинг нормативных актов.

Для повышения эффективности мониторинга нормативных актов необходимо создавать и усовершенствовать информационную базу мониторинга. Во многих субъектах Российской Федерации, руководствуясь своими представлениями и возможностями, пытаются решать эту проблему ? создают банки (базы) данных, в которые вносятся все законы и подзаконные нормативные акты. Так, например, в Московской областной Думе разработана концепция программно-методического комплекса в составе информационно-аналитической электронной системы «Законодательный процесс в Московской областной Думе». Данная программа позволяет держать в памяти ЭВМ все шаги работы с текстом проекта нормативного акта, начиная от постановки проблемы, определения технического задания, проработки структуры и вариантов его статей, обработки этих вариантов и фиксации рабочего текста, представляемого для дальнейшего прохождения проекта по всем инстанциям проектной стадии.

Определенные шаги в этом направлении делаются и на федеральном уровне. Так, например, в Министерстве внутренних дел Российской Федерации в рамках создания системы ведомственного мониторинга законодательства разработана автоматизированная информационно-аналитическая система мониторинга, которая должна способствовать совершенствованию деятельности системы министерства по защите прав и свобод граждан в борьбе с преступностью и обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности. См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. Издание Совета Федерации. М. 2007. С. 39. В Федеральной службе исполнения наказаний Российской Федерации введен в действие автоматизированный банк данных «Нормативные акты УИС», в которой формируется и ежесуточно обновляется информация о нормативных актах, регламентирующих деятельность учреждений и органов ФСИН России См.: О правовом обеспечении деятельности ФСИН России: Приказ ФСИН России от 18 августа 2005 г. № 718 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2006. № 2; О вводе в эксплуатацию автоматизированного банка данных «Нормативные акты УИС»: Приказ ФСИН России от 18 декабря 2006 г. № 820 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2007. № 8..

Нам представляется необходимым создание Центра современной электронной обработки данных мониторинга разных уровней и видов в едином комплексе. По нашему мнению, также необходимо осуществить разработку особой электронной программы для непрерывного и постоянного пополнения банка данных о разрабатываемых и принятых нормативных актах и, что самое важное и трудное, о практике их применения с максимальной доступностью для большинства граждан страны, разработку типовых правовых показателей ? как позитивных, так и негативных, которые следует сочетать с объединением ведомственных и территориальных банков информации, а также создание оригинального сайта. С этой целью нам представляется обоснованным выделение соответствующего юридического блока в рамках выполняемой программы «Электронная Россия». Создание единой информационно-аналитической базы, услугами которой могли бы пользоваться субъекты правотворчества, ученые и все заинтересованные граждане должно стать одним из основных результатов мониторинга нормативных актов.

Таким образом, в ходе рассмотрения состояния мониторинга в правотворчестве и путей повышения его эффективности мы пришли к выводу, что проводимая работа по основным направлениям мониторинга нормативных актов способствует определению состояния системы действующего законодательства, степени его адекватности фактическим общественным отношениям, научной оценке его эффективности. Указанные показатели являются важнейшими условиями повышения качества законодательства, практики его применения и повышения правовой культуры общества. Можно констатировать, что мониторинг нормативных актов становится обязательной функцией в системе правотворчества, при этом механизм осуществления данной функции, безусловно, должен совершенствоваться в целях создания современного и эффективного законодательства.

Приложение

МЕТОДИКА

проведения мониторинга нормативных актов

ПРЕДЛОЖЕНИЯ

по организации деятельности Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Считаем необходимым возложить на Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации решение следующих задач:

1. Координация научных работ и продолжение теоретических исследований сущности мониторинга (понятийного аппарата, его функций, определению места в процессе формирования и действия права), поскольку не существует предел исследований, просто научные исследования в данном направлении необходимо продолжать на новом уровне осмысления и обобщения. Помимо этого, важное значение следует уделять разработке концептуальных основ мониторинга в целях формирования новой правовой культуры государственных и муниципальных служащих.

2. Анализ современного законодательства. Анализ норм права, содержащихся в различных по юридической силе, предмету регулирования, отраслевой типизации нормативных актов и договоров и анализ действия нормативных актов, как федеральных, так и региональных законов, а также актов развивающего характера, направленных на конкретизацию и детализацию положений норм законов и нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации.

3. Обеспечение субъектов правотворчества и правоприменителей необходимой правовой информацией. Для этого следует создать специализированный информационный фонд, в котором вести на каждый нормативный акт его «досье», начиная с появления идеи о его создании и заканчивая процессом отмены акта. При этом в материалах данного фонда следует фиксировать и практику реализации нормативных актов. По заявкам субъектов правотворчества сотрудники Центра должны прорабатывать тот или иной вопрос и давать квалифицированные рекомендации по заказной тематике.

4. Разработка методологии проведения мониторинга и ее внедрение в практику различных правотворческих и правоприменительных органов.

5. Повышение квалификации парламентариев и иных субъектов правотворческой деятельности. Теоретические выводы и обобщения, сделанные по проблемам мониторинга и практике применения нормативных актов необходимо использовать на курсах по подготовке и переподготовке должностных лиц, участвующих в правотворческой деятельности и в учебном процессе высшей школы.

Основная задача Центра - формирование комплексной системы анализа современного состояния нормативных актов, правоприменительной практики и прогнозирования развития системы российского законодательства.

Общее руководство Центром должен осуществлять Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания, поэтому сотрудники данного учреждения должны иметь статус государственных гражданских служащих, которые будут работать профессионально на постоянной основе. В отдельных случаях для осуществления анализа и прогнозирования развития законодательства, его отраслей и т. п. на договорной основе могут привлекаться ученые юристы.

В структуру Центра необходимо включить следующие подразделения.

Отдел теоретико-правовых проблем.

- разработка и совершенствование теории правового мониторинга: основных понятий, принципов, функций, теоретических и нормативных моделей мониторинга нормативных актов;

- разработка предложений по совершенствованию правового регулирования правотворческой деятельности;

- изучение и обобщение зарубежного и отечественного положительного опыта в правотворчестве;

- участие в разработке концепций и программ по наиболее актуальным проблемам правотворческой деятельности;

- прогнозирование перспективных и текущих потребностей правового регулирования в различных отраслях права и законодательства;

- участие в подготовке перспективных и календарных планов законопроектной деятельности;

- прогностическая оценка возможных последствий реализации проектов нормативных актов;

- подготовка и предоставление по запросам комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации информации по проблемам правотворчества, юридической техники и мониторингу права.

Отдел координации деятельности структурных подразделений и внешних связей.

- разработка плана работы Центра и других планирующих документов;

- организация и проведение конференций, посвященных мониторингу законодательства и правоприменительной практики;

- распределение обязанностей между отделами Центра;

- методическая и научная помощь в создании и функционировании региональных центров мониторинга права, наблюдение за их деятельностью;

- взаимодействие с государственными и муниципальными органами власти, международными организациями, юридическими лицами, научными центрами, школами, учеными, гражданами и их объединениями;

- привлечение к работе, связанной с мониторингом законодательства ученых, создание рабочих групп для подготовки законопроектов;

- координация проведения научных исследований в области правотворчества, юридической техники, правового мониторинга, толкования права и правоприменительной деятельности;

Учебно-методический отдел.

- разработка методик осуществления мониторинга законодательства и правоприменительной практики;

- подготовка методических и учебно-методических пособий, посвященных правотворчеству, правоприменению и мониторингу права;

- подготовка и опубликование адресов положительного правотворческого опыта законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации;

- пропаганда положительного зарубежного правотворческого опыта;

- организация стажировок государственных служащих в органах власти иностранных государств;

- организация и проведение конференций, посвященных проблемам правотворчества и мониторинговой деятельности;

- проведение семинаров и тренингов сотрудников правовых управлений и центров правового мониторинга.

Отделы мониторинга норм по отраслям права:

- наблюдение и анализ норм конституционного, муниципального и административного права;

- прогнозы правового регулирования;

- экспертиза проектов нормативных актов;

- подготовка на договорной основе с привлечением ученых-юристов проектов нормативных актов.

Отдел мониторинга интерпретационных актов и судебной практики.

- анализ, обобщение актов официального толкования норм права:

- анализ судебной практики;

- мониторинговая экспертиза проектов актов официального толкования норм права;

- разработка предложений по совершенствованию судебной системы.

Отдел систематизации законодательства.

- осуществление различных видов учета и систематизации нормативных актов;

- разработка проектов кодифицированных актов;

- мониторинговая экспертиза систематизированных нормативных актов;

- создание и поддержание в контрольном состоянии базы данных, составляющих «досье» нормативных актов;

- содействие работе парламентской библиотеке;

- подготовка и издание сборников нормативных актов;

- подготовка словаря официальных юридических терминов.

На начальном периоде количество отделов может быть меньше за счет объединения нескольких функций в одном отделе. Нам представляется обоснованным, чтобы штатные сотрудники Центра были государственными служащими. К мониторинговой работе по разным объектам мониторинга на договорной основе могут привлекаться ученые, практики, эксперты и иные специалисты различных сфер деятельности. По нашему мнению, данный Центр может реально стать научной и методической базой для создания учебного заведения при Федеральном Собрании Российской Федерации.

Размещено на Allbest.ru