Мониторинг в правотворчестве: теория и методология

Большую работу по мониторингу нормативных актов проводят Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, постоянно отслеживая нормативные акты с точки зрения защиты прав граждан и соблюдения международных конвенций, развивая собственную информационную базу данных, ориентированную на мониторинг нормативных актов.

Что касается создания специальных субъектов, осуществляющих мониторинг, то, прежде всего, необходимо обратить внимание на региональный опыт. Так, в Государственной Думе Ставропольского края был создан Ставропольский центр мониторинга права См.: Система мониторинга законодательных актов Ставропольского края. Ставрополь, 2007. С.2., в Самарской Губернской Думе в составе Правового управления создан отдел мониторинга законодательства См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования // Материалы межрегиональной научно-практической конференции. М., 2006. С. 74.. В структуре аппарата Законодательного Собрания Ростовской области в 2006 году был создан специальный отдел, занимающийся вопросами мониторинга законодательства. В структуре Главного правового управления Правительства Тюменской области образован отдел правового мониторинга См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования // Материалы межрегионального научно-практического семинара. М., 2007. С. 83-87. . В Правительстве Вологодской области создано и действует управление мониторинга нормативных правовых актов См.: Там же..

Указанные органы создавались, как правило, при участии и поддержке Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. За относительно небольшой срок у них уже появились определенные положительные наработки, интересные методики, проведения мониторинга нормативных актов. Обобщив положительные результаты работы специально созданных подразделений, проводящих мониторинг нормативных актов, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создал Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (далее Центр) См.: О Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 ноября 2007 г. № 496-СФ // СЗ РФ. 2007. № 48. Ч. II. Ст. 5853., который должен не только непосредственно осуществлять мониторинговую деятельность, но и осуществлять функции координации исследований, проводимых другими субъектами мониторинга. Данный Цент также должен выступить в роли необходимой на сегодняшний день структуры формирующей мониторинговую политику государства, главного координатора в проведении мониторинговых исследований всеми структурами, занимающимися данным видом деятельности, центром обобщения работы над нормами права. Главной задачей Центра определено обеспечение существенного развития системы мониторинга в общероссийском масштабе, придании этой работе непрерывного, системного характера.

Что касается органов местного самоуправления, то вопросами проведения мониторинга нормативных актов занимаются в основном правовые подразделения, входящие в структуру администраций муниципальных районов и муниципальных городских округов.

Общественная палата Российской Федерации осуществляет деятельность по мониторингу нормативных актов с точки зрения законодательного обеспечения прав и свобод человека и гражданина, именно по результатам его проведения в 2007 году был подготовлен первый ежегодный доклад "О состоянии гражданского общества» См.: Там же..

К субъектам мониторинга нормативных актов, безусловно, следует отнести Институт государства и права Российской академии наук, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (там создан отдел правового мониторинга), Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации и другие юридические, научные и экспертные учреждения, высшие учебные заведения, группы специалистов из числа ведущих ученых и экспертов, а также отдельных независимых специалистов.

Торгово-промышленные палаты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий и предпринимателей См.: О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации: Федеральный закон от 7 июля 1993 г. № 5340-1 // Российская газета. 1993. № 154.. В ходе работы по подготовке заключений специалисты осуществляют постоянный мониторинг нормативных актов, регламентирующих область экономики и внешнеэкономических связей, в том числе и международные акты.

Для дачи заключений по проектам нормативных актов, регламентирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации права на труд, мониторинг нормативных актов осуществляют общероссийские и региональные организации профсоюзов.

Сегодня отдельные научные и общественные организации также осуществляют отдельные функции мониторинга нормативных актов. Мониторинг нормативных актов, регламентирующих сферу осуществляемой деятельности и локальных нормативных актов осуществляют коммерческие и некоммерческий предприятия и организации. Это является основой для принятия грамотных, выверенных и основанных на законе управленческих решений. Кроме того, для некоторых предприятий отдельные элементы мониторинга нормативных актов являются целью деятельности. Так, например, создание информационо-правовых поисковых систем Гарант, Консультант +, Кодекс и др. основано на сборе, наблюдении и частичном анализе и систематизации всего массива нормативных актов.

Кроме того, мониторинг нормативных актов могут осуществлять и институты гражданского общества, такие как общественные объединения, политические партии, экспертные сообщества и собственно отдельные граждане, которые могут принять участие в формировании системы мониторинга нормативных актов, информировать органы государственной власти о результатах такой деятельности и представлять их общественности.

Таким образом, обобщив исследованный материал необходимо сделать следующие выводы.

1. Функции мониторинга нормативных актов раскрывают основные формы мониторинговой работы, а значит и его сущностную характеристику, что способствует уяснению и реализации задач правотворчества.

2. Изучение функций мониторинга нормативных актов способствует определению негативных и позитивных моментов этой деятельности, что в дальнейшем может быть использовано для совершенствования нормотворческого процесса путем устранения существующих проблем, а также для обобщения положительного передового нормотворческого опыта, который может быть распространен среди субъектов нормотворчества.

3. Определение и исследование функций мониторинга нормативных актов возможно только при применении комплексной методики, нельзя их изучать оторвано друг от друга, поскольку они находятся в постоянном взаимодействии и взаимодополнении.

4. Функции мониторинга нормативных актов осуществляют субъекты мониторинга нормативных актов, которые подразделяются на конституционные и инициативные. Количество субъектов, осуществляющих функции мониторинга нормативных актов, достаточно велико. Осуществление мониторинга нормативных актов сегодня актуально для абсолютного большинства государственных органов власти, гражданского общества и многих иных органов и организаций, деятельность которых основана на конституционном партнерстве, направленного на создание непротиворечивого и взаимосогласованного российского законодательства.

5. Взаимодействие, а также взаимодополнение между функциями мониторинга нормативных актов обуславливает его системный характер и говорит о том, что для воплощения этой государственной задачи в современную реальность необходимо в ближайшее время в Российской Федерации мобилизовать все имеющиеся ресурсы (материальные, финансовые научные и др.) для создания действенной системы правового мониторинга. При этом необходим для ее полноценной работы необходим координационный и методический орган (центр), распределяющий функции между субъектами мониторинга, представителями науки и субъектами, обслуживающими различные виды правотворческого процесса.

1.3 Значение требований нормотворческой техники для мониторинга нормативных актов и их проектов

Мониторинг проектов нормативных актов показывает, соответствуют ли они форме и содержанию, то есть требованиям, предъявляемым к юридической технике в сфере нормотворчества, иными слова правилам, приемам и средствам нормотворческой техники. Из этого следует, что мониторинг проектов нормативных актов, в том числе и проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов выявляет незаконные (нелегитимные) нормативные акты, противоречащие нормативным актам, обладающим большей юридической силой, либо технико-юридическим правилам.

В этой связи, требования юридической техники в сфере нормотворчества выступают в роли как нормативно закрепленной, так и научно установленной основы, специальных нормативов (правил), которые являются определяющими для проведения мониторинга проектов нормативных актов различными субъектами, участвующими в законодательном процессе. Анализ действующего законодательства говорит о том, что законными нормативные акты могут быть только тогда, когда они приняты в соответствии с требованиями законности, то есть источником данных требований является Конституция и федеральные законы. Мониторинг современного российского законодательства, а также научных работ, посвященных правотворчеству и законодательной технике позволяет выделить следующие требования, предъявляемые к проектам федеральных законов.

1. Требования, предъявляемые к содержанию нормативных актов:

1) Соответствие общепризнанным международным документам о правах и свободах человека и гражданина. Международные стандарты в области прав человека и гражданина не являются некими каноническим правилами. Возникнув в определенный исторический период, они, бесспорно, подлежат видоизменению в связи с конкретными условиями развития государства, общества и его индивидов.

Но, тем не менее, принимаемый акт должен соответствовать действующим международным принципам и нормам о правах и свободах человека и гражданина. В связи с этим в государственных органах и учреждениях создаются рабочие группы, комиссии и т. п., которые проверяют соответствие нормативных актов, принимаемых в этих структурах международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина. Помимо этого, аналогичной экспертизе подвергаются и проекты нормативных актов, которые разрабатываются данными органами и учреждениями, но принимаются другими властными структурами.

2) В нормативных актах не должно содержаться норм, ущемляющих или ограничивающих законные права человека и гражданина. Последние в соответствии со ст. 55 Конституции могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из данной нормы следует, что нормативные акты не могут ограничивать права и свободы граждан.

Тем не менее, сами законодательные нормы не всегда являются образцами законности, поскольку иногда принимаются федеральные законы и иные акты прямо, либо косвенно ущемляющие права, свободы и законные интересы граждан. К большому сожалению, в государстве, провозгласившем себя «правовым», в отдельных законодательных нормах закреплена юридическая ответственность за совершенно правомерные действия. Так, например, ч. 1 ст. 12.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает карательную санкцию в виде лишения права управления транспортным средством на срок от полутора до двух лет за «невыполнение водителем законного требования сотрудника милиции о прохождении медицинского освидетельствование на состояние опьянения». В данном случае законодатель явно подменил понятие «право» понятием «обязанность».

3) Соответствие нормативных актов Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции конституционные нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Законы и другие нормативные акты, которые принимаются в России, входят в систему ее законодательства и не должны противоречить Основному Закону. Так, например, 21 февраля 2007 г. Совет Федерации отклонил направленный ему на утверждение проект федерального закона «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республикой Татарстан», поскольку проект данного акта закреплял исключительные условия для одного из субъектов Российской Федерации, подрывая тем самым единые нормы функционирования России как федеративного государства, основанного на равенстве субъектов Российской Федерации.

Тем не менее, соподчиненность многих нормативных актов, а также их виды, порядок их подготовки и принятия до сих пор еще не закреплен федеральным законодателем. В связи с этим, актуальной проблемой правового регулирования является принятие федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который бы не только нормативно закрепил виды (формы) различных нормативных актов, порядок их разработки и принятия и другие стадии нормотворческого процесса, но и процедуру их толкования, систематизации, а также процедуру проведения правового мониторинга.

4) Соответствие реальным общественным отношениям и нормам общественной морали. Требование соответствия нормативных актов реальным общественным отношениям означает соответствие тем связям, которые сложились в той или иной сфере, на определенных участках в ходе правоприменительной деятельности государственных и муниципальных служащих. Так, например, в период последней сессии работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва были приняты законы о повышении базовой части трудовых пенсий, о двухуровневой системе высшего образования, о статистике, о создании госкорпораций «Росатом», о госкорпорации по строительству олимпийских объектов, закон об изменении в федерального бюджета 2007 года и ряд других федеральных законов. Принятие данных законов является ярким свидетельством создания норм права реально соответствующим насущным проблемам российского общества.

5) Принятие нормативных актов органам государственной власти в соответствии со своей компетенции. Например, согласно ст. 104 Конституции Верховный Суд Российской Федерации имеет право законодательной инициативы только по вопросам его ведения. В целях реализации данной нормы только в декабре 2007 г. Пленум Верховного Суда Российской Федерации принял Постановление № 53 от 27 декабря 2007 г. «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О создании районных судов в Иркутской области и упразднении судов общей юрисдикции в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе» и Постановление № 50 от 18 декабря 2007 г. «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О создании Новочеркасского гарнизонного военного суда и упразднении 6-го гарнизонного военного суда».

Законодательные и исполнительные органы государственной власти должны издавать нормативные акты на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также в пределах их компетенции. Из этого следует, что закон, а именно его нормы, носят определяющий для других норм характер, поэтому он не подчинен другим актам и должен содержать «первичные», базовые нормы, которые, несомненно, нуждаются в конкретизации, как правило, осуществляющейся на подзаконном уровне. В связи с этим федеральные органы исполнительной власти должны создавать только «производные» нормы, конкретизирующие и организационно обеспечивающие «первичные» нормы законов, а также нормативных указов Президента Российской Федерации. Примером может служить приказ МВД России от 31 августа 2007 г. № 768 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 08.05.2001 г. № 528».

2. Требования соответствия правилам юридической техники. Несомненно, законодатель должен обладать высокой профессиональной квалификацией, необходимыми знаниями, умениями и навыками, чтобы сформулировать правило поведения с максимальной точностью и ясностью. Поэтому такое пристальное внимание сегодня уделяется требованиям, предъявляемым к юридической технике. Законодательная техника должна включать в себя следующие требования:

1. Выбор правильной формы нормативного акта и унификация данных форм. Например, федеральные законы должны содержать базовые нормы, которые затем будут конкретизированы подзаконными актами (указами Президента, постановлениями Правительства, ведомственными нормативными актами). В этом отношении оформление технико-юридических норм, содержащих требования, предъявляемые к автомобильным бензинам и дизельному топливу вряд ли логично в форме федерального закона, поскольку такие нормы следует закреплять в соответствующих регламентах и утвержденных либо постановлением Правительства Российской Федерации, либо приказом соответствующего федерального министерства.

Чтобы избежать возможных проблем в выборе формы нормативного акта, законодателю следует обращаться к действующему законодательству в этой области. В сегодняшних условиях проведения правовых реформ важное значение имеет унификация форм нормативных актов на уровне федерального закона, а не подзаконных актов, как это существует ныне. Так, например, согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства России 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные акты министерств и ведомств могут издаваться в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Большое значение в унификации нормативных актов играют юридические конструкции, представляющие собой схемы-шаблоны, которыми пользуются компетентные органы при подготовке юридических документов. Актуальной проблемой является разработка и принятие общих, унифицированных для всех органов государственной власти образцов основных нормативных актов, с помощью которых исполнители могут определить нужную форму проекта подготавливаемого акта и правильно его построить. В этой связи в проекте федерального закона «О нормативных правовых актах», подготовленного Советом Федерации должны быть четко определены формы нормативных актов, принимаемых в Российской Федерации.

С позиции юридической лингвистики язык закона, т. е. официальный язык законодателей представляет собой функциональный стиль литературного языка, который выступает определенным видом официального делового стиля, то есть такого языка на котором государство, в лице своих органов власти, общается с другими субъектами правовых отношений (гражданами, их объединениями, апатридами, бипатридами, юридическими лицами, другими государствами и т. п.). Поэтому, для более полной характеристики данного стиля литературного языка следует указать те особенности, которые свойственны именно для языка законодателей, иными словами для языка закона. Тем не менее, приоритетным методом правового регулирования, применяемым законодателями даже в современных условиях, является императивный (властный, предписывающий) метод.

В связи с этим, чтобы полнее раскрыть особенности языка законодателей необходимо выделять в особую группу требования, предъявляемые именно к стилю языка закона и подробно рассмотреть их.

2. Требования, предъявляемые к стилю нормативных актов.

а) Логичное изложение норм права.

Нормативный материал должен быть правильно и логично изложен. Присутствие логики должно быть обязательным, ибо ее законы и правила подчиняют операции законодателя правилам русского языка логическую основу текста закона. При этом, данное требование должно соблюдаться автором проекта нормативного акта на всем протяжении создания документа, как в начале текста, так и в конце. Так, например, ч. 4 ст. 78 Федерального закона от 2 октября 2007 г. «Об исполнительном производстве» содержит норму о том, что «при недостаточности у должника имущества для удовлетворения требований всех взыскателей взыскание на заложенное имущество может быть обращено на основании судебного акта об обращении взыскания на заложенное имущество в интересах, не являющихся залогодержателями взыскателей…». В результате принятия этой нормы теряется логика федерального законодательства о том, что заложенное имущество должно выделяться из всей массы должника специально для первоочередного удовлетворения требований залогодержателя независимо от наличия или отсутствия у должника иного имущества и иных кредитов.

Соблюдение требования логичного изложения норм права выражается в соблюдении запретов на использование алогизмов, тавтологии, перескакивания смысла и других противоречий, приводящих к смысловому разнобою. Чтобы избежать подобных ошибок, законодатель должен использовать весь набор средств юридической техники. Особую роль здесь играет нормативное построение. Оно предполагает, что внутренняя структура правовой нормы должна содержать не только сами правила поведения и те жизненные условия, при которых эти правила начинают действовать, но и предусматривать наличие определенных юридических последствий, иными словами санкций. Нормативное построение способствует тому, чтобы в нормативном акте не было коллизий и других юридических ошибок.

Кроме этого, логичному изложению норм права с точки зрения юридической техники способствуют юридическая терминология, а именно нормы-дефиниции, раскрывающие значение специфических, не понятных обывателям юридических терминов и отраслевая типизация, ориентирующая юристов, к какой отрасли права следует отнести тот или иной нормативный документ. Так, например, в проекте Федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» подготовленном Советом Федерации Федерального собрания Российской Федерации в ст. 2 содержатся нормы-дефиниции, раскрывающие содержание основных понятий, применяемых в данном законе.

б) Компактное изложение норм права.

Текст любого закона, должен быть четким, без лишних рассуждений, научных дискуссий и без эмоциональных характеристик. Например, нельзя использовать такие термины, как: «тесное взаимодействие», «высокая эффективность» и т. п., которые широко могут применяться в отчетах и других ненормативных документах. Даже процедурные нормы законов и подзаконных актов не должны изобиловать мельчайшими деталями. Такие особенности лучше закреплять в нормах подзаконных актов (приказов, инструкций, правил и т.п.).

Текст любого нормативного акта должен быть не только ясен и доступен, но и краток. В данном случае краткость - это оптимальный результат применения правил юридической техники, одно из главных требований, предъявляемых к нормативным актам. Поэтому, законодателям необходимо выражать свои мысли более четко, используя ограниченное количество юридических терминов и фраз. Кроме этого, следует также избегать при построении норм права применения сложных предложений, состоящих из множества составных компонентов, изобилующих причастными и деепричастными оборотами, сложноподчиненными предложениями, которые образуют несколько частей грамматического подчинения, что приводит только к загромождению нормативного материала и вызывает трудности при его прочтении.

в) Системное изложение норм права. Данный вид требований основывается на том, что нормы права, как первичные элементы особого социального формирования, должны быть внутренне взаимосвязанными, взаимосогласованными и соответственно взаимозависимыми. Нормы, регламентирующие однородные общественные отношения должны быть объединены в правовые институты (примерами могут служить - институт парламентаризма в конституционном праве, институт необходимой обороны в уголовном праве, институт аренды в гражданском праве и т. п.), а те в свою очередь должны быть скомпонованы в отрасли права, т. е. в своды правил поведения, регламентирующих определенную сферу общественных отношений. В свою очередь правовые институты, объединяясь в более крупные объединения, регулирующие определенную сферу общественных отношений, то есть в подотрасли и отрасли права осуществляют функции дополнения и согласования с другими частями системы.

Выполнение данного требования будет способствовать понятному, логическому изложению правил поведения их сбалансированности и согласованности.

Однако в последнее время в некоторых отраслях права наблюдается несоблюдение принципа системности в построении норм права. Так, например, общепризнанным является тот факт, что в последние годы Уголовный кодекс утратил качество акта строго и системно выстроенного. Его системность была нарушена принятием 27 июля 2006 г. Федерального закона № 153-ФЗ, который внес изменения в Уголовный кодекс принятием главы 15 «Конфискация имущества». Если раньше до принятия 8 декабря 2003 г. известного федерального закона № 162-ФЗ институт конфискации успешно применялся как дополнительный вид наказания за тяжкие и особо тяжкие преступления, то согласно федеральному закону № 153-ФЗ от 27 июля 2006 г. конфискация применяется в случаях совершения виновным таких преступлений, как бандитизм (ст. 209 УК РФ) и еще ряда составов преступлений, среди которых мы не находим кражу (ст. 158), присвоение или растрату (ст. 160), грабеж (161), разбой (ст. 162), вымогательство (ст. 163). Такие пробелы в Уголовном кодексе прямо говорят преступникам: «Грабьте! Воруйте! Даже если вы будете наказаны за эти преступления, никто у вас награбленное не отберет!».

г) Унификация юридической терминологии. С помощью юридических терминов конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного акта. В юридической литературе термины, которые применяются при создании нормативных актов, обычно подразделяются на три вида: общеупотребительные (земля, вода, мать и т.п.), специально-юридические (договор, оферта в гражданском праве; акциз в финансовом праве, административный штраф и административный арест в административном праве и т.д.) и технические, которые хотя и редко, но используются в нормах права для раскрытия содержания каких-либо технических названий.

Для того чтобы юридические термины стали понятны всем субъектам правовых отношений, автор проекта законопроекта должен использовать нормы-дефиниции - специальные нормы права, которые не регулируют общественные отношения, то есть не содержат правила поведения общего характера, а раскрывают значение того или иного юридического термина.

При подготовке проекта федерального закона законодатель должен либо отменить ранее использованный в законодательстве термин, специально сделав указание на это в соответствующей статье закона, либо применять уже унифицированные термины. Так, например, с 1 июня 2007 г. вступил в юридическую силу Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», который внес ряд новел в нормативное регулирование вопросов муниципальной службы. В данном законе в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» был использован термин «представитель нанимателя», что способствовало его унификации.

Данное правило следует применять и при подготовке подзаконных актов, в которых необходимо использовать те дефиниции, которые содержатся в нормативных актах, обладающих большей юридической силой, чем подготавливаемый проект.

На уровне федерального закона необходимо закрепить запрет на использование устаревших понятий, которые были отменены и не действуют.

Помимо этого, нельзя использовать не утвердившиеся, как в юридической науке, так и на практике иностранные термины. Поэтому, если есть возможность применения русского слова, то ее нельзя упускать. Целесообразно использовать только такие иностранные термины, у которых нет замены в русском языке и которые легко воспримут не только юристы-профессионалы, но и граждане. Таким образом, следует заимствовать только ясные, не двусмысленные иностранные термины, которые понятны гражданам, а их формулировки не вызывают никаких сомнений.

В юридической науке неоднократно звучала идея о необходимости разработки терминологического словаря, содержащего официальные дефиниции, которые бы использовали, как федеральные, так и региональные законодатели. В этой связи в Федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации» необходимо закрепить следующий перечень требований, которые необходимо предъявлять к разработке норм-дефиниций:

- дефиниция должна четко и ясно выражать смысл того или иного понятия;

- целесообразность использования понятия (иногда на практике может появиться возможность замены одного термина другим);

- для раскрытия понятия необязательно раскрывать все его признаки, достаточно указывать только главные, то есть те особенности, которые характеризуют именно это понятие;

- дефиниция не должна быть объемной, содержать много слов, что затруднит понимание данного понятия;

- нельзя нарушать отношения подчиненности понятий.

Последнее требование означает то, что одно понятие может входить в другое, более конкретное, поэтому должна присутствовать логическая, последовательная связь между такими понятиями. Например, сотрудник МВД России, сотрудник милиции, сотрудник криминальной милиции, сотрудник уголовного розыска.

Помимо этого, важнейшим требованием, предъявляемым к расположению в тексте проекта нормативного акта норм-дефиниций, является их помещение только в начале нормативного документа. Выполнение данного правила будет способствовать ясному пониманию текста нормативного акта, логической завершенности его нормативных предписаний. Если в нормативном акте используется большое количество дефиниций, то их следует поместить в одной статье нормативного акта, расположенной в начале нормативного акта.

д) Ясность. Текст нормативного акта должен быть написан ясным, доступным и убедительным языком, что в итоге составит такой стиль нормативных актов, который будет способствовать наибольшей убедительности содержащихся в них нормативных предписаний. Нормы права, содержащиеся в тексте нормативного акта должны быть понятны всем гражданам, а не только специалистам.

Соблюдение требования ясности, предъявляемого к языку закона предотвратит возможность расширительного толкования норм права, что в итоге может привести к искажению содержания, то есть «духа» нормативного акта. Так, например, в связи с возникающими в судебной практике вопросами, связанными с применением неясных положений Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на добычу полезных ископаемых, налоговая база по которым определяется исходя из их стоимости Арбитражный Суд Российской Федерации вынужден был принять акт официального толкования права в форме Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с применением положений Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на добычу полезных ископаемых, налоговая база по которым определяется исходя из их стоимости».

Нельзя применять также синонимичные юридические термины. Данное требование вытекает из того, что одни и те же явления могут раскрываться с помощью разных понятий.

е) Конкретность. В период построения и регламентации новых общественных отношений в области экономики, политики, социальной сферы и т. п. законодатели, пытаясь показать себя демократами, и гуманистами, стремятся приукрасить свои нормативные установки, поэтому они часто стараются придать им торжественность, некую помпезность, в результате чего на свет появляются декларативные нормы. Такие результаты нормотворчества, как правило, не регулируют общественные отношения, а только закрепляют определенные нормы-декларации, которые также называют лозунгами. Декларативные нормы иной раз необходимы, поскольку способствуют разъяснению целей и мотивов нормативного акта. Тем не менее, помещать их в месте с нормативным материалом не представляется целесообразным, поэтому законодатели используют правовые конструкции, состоящие из основной, то есть нормативной части документа и его вступительная части (преамбулы), в которой и закрепляются декларативные предписания.

На практике нормы-декларации, помещенные в нормативную часть документов тормозят развитие и регулирующую динамичность норм права, поскольку лозунговый, декларативный характер нормативных предписаний способствует дальнейшей работе законодателей различных уровней и официальному толкований предписаний данных актов.

Помимо этого в проектах законов и подзаконных актов нет места пожеланиям, советам и различным рассуждениям. Проект нормативного акта, являясь определенным жанром языкового произведения, должен быть написан на общепринятом государственном языке.

В связи с этим конкретность нормативных предписаний является одним из значимых требований, предъявляемых к языку закона, так как его выполнение защищает нормативные предписания от декларативного стиля изложения, от использования ненужных фраз и предложений, загромождающих тексты нормативных документов.

ё) Непротиворечивость. Непротиворечивость нормативного документа - это одно из главных требований, предъявляемых к тексту нормативного акта. Противоречивость нормативного акта является серьезной ошибкой законодателя, так как способствует возникновению коллизий норм, нарушает логическое построение нормативного материала, что в итоге не только затрудняет толкование и применение этого акта, но и может привести к тому, что акт полностью либо частично будет признан незаконным.

В свою очередь, противоречия можно классифицировать на явные, т.е. видимые, легко обнаруживаемые, и скрытые, которые трудно распознать при первом прочтении акта и которые проявляются в процессе его реализации. Кроме этого, следует выделить и кажущиеся противоречия, т.е. которые возникают при невнимательном, как правило, первом прочтении нормативного документа.

3. Требования, предъявляемые к структуре нормативных актов.

а) Требования, предъявляемые к реквизитам нормативных актов.

1) На первом листе нормативного документа в соответствии Государственным стандартом организационно-распорядительной документации должны быть указаны: форма (вид) документа; его название, кратко раскрывающее его содержание; название органа власти, принявшего нормативный акт; дата принятия акта; порядковый номер; изображение Государственного герба Российской Федерации.

2) В конце документа указывается место его принятия; ставится подпись лица, принявшего акт, включающая личную подпись (только на подлиннике), его фамилию, инициалы, в ведомственных нормативных актах указывается также и специальное звание.

б) Требования, предъявляемые к преамбулам нормативных актов.

Преамбулы, т. е. вступительные части нормативных актов создаются законодателями в тех случаях, когда существует необходимость разъяснения целей и мотивов принятия нормативного акта. В преамбуле отмечается актуальность принимаемого акта, обозначается политическая обстановка, причины принятия акта, правовые последствия его принятия. Однако, обозначая причины принятия того или иного законопроекта, следует использовать унифицированные термины. Так, например, в проекте федерального закона «О разведении и содержании собак агрессивных пород в Российской Федерации» говорится, что «на территории России собаки бойцовых пород атакуют людей с угрожающей частотой». Данный термин более приемлем для такой науки как физика, нежели в тексте федерального закона.

Также необходимо отметить, что не следует включать во вступительную часть и нормативные положения. Не следует помещать в преамбулах требования к отдельным субъектам правоотношений, перечень актов, подлежащих отмене или внесению в них изменений и дополнений, нормы-дефиниции. Последние, целесообразно формулировать в отдельной статье нормативного акта (пункте). В преамбулах не должно присутствовать деление на статьи, пункты и подпункты.

в) Требования, предъявляемые к структурному построению нормативного материала. Нормы права, содержащиеся в законах и подзаконных актах излагаются не сплошным текстом. Для более четкого и ясного понимания норм права тексты нормативных актов подразделяются на составные части. К примеру, в законах, - это разделы, главы, статьи, части статей, абзацы. Помимо этого разграничения кодексы подразделяются также на общую и особенную части. А такие ведомственные нормативные акты, как приказы структурно состоят из: пунктов, подпунктов и абзацев. Положения, инструкции, правила подразделяются на: главы, пункты, подпункты, абзацы. Нумерация глав производится римскими цифрами, а пунктов и подпунктов - арабскими цифрами с точкой. Номер главы и пункта должен состоять из одного числа: I; X; 5; 12. Нумерация пунктов по тексту проекта является сквозной. Номер подпункта включает в себя номер соответствующего пункта и номер собственно подпункта, которые разделяются точкой. Например, 1.1; 2.5. При более мелком делении допускается буквенное обозначение абзацев, отделенных от текста абзацев круглой скобкой, например: а), б). Главы должны иметь заголовок, отражающий в краткой форме их содержание.

г) Требования, предъявляемые к приложениям нормативных актов. Приложения располагаются после текста нормативного документа, им присваивается соответствующий порядковый номер арабскими цифрами. Если в проекте нормативного акта приводятся таблицы, графики, образцы документов, бланки, то они помещаются в приложениях и в тексте проекта делаются ссылки на них.

Перечисленные выше требования не являются каноническими. Не существует правил, даже если они закреплены нормативно, которые пригодны во всех случаях подготовки проектов нормативных документов. Тем не менее, соблюдение законодателем перечисленных выше требований, несомненно, поможет повышению качества нормативных актов, поскольку данные правила, в большинстве своем, вытекают из действующего законодательства, а также из теоретических положений. Они послужат основой для проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики. По существу данные требования выступают определенными гарантами обеспечения законности нормативных актов, что в итоге способствует осуществлению главной задачи государства - реализации прав и свобод человека и гражданина. Из этого следует, что в условиях интенсивности трансформирования правового регулирования, в целях обеспечения единого правового пространства законодателю необходимо опираться на перечисленные выше требования-гарантии как в подготовительный период перед подготовкой нормативного акта, так и в процессе его создания. Таким образом, система гарантий законности за нормативными актами должна включать в себя следующие элементы:

- нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс;

- требования законности, вытекающие как из законодательства, так и юридической науки;

- систему правового мониторинга, включающую в себя мониторинг законодательства, нормотворчества и правоприменительной практики;

- юридическую ответственность органов власти и должностных лиц за умышленное принятие ничтожных нормативных актов.

Глава 2. Методология мониторинга нормативных актов в процессе правотворчества

Юридический метод не является чем-то извне занесенным в право, а напротив, требуемым с внутренней необходимостью самим же правом единственным способом верного практического владения им.

2.1 Основные принципы и методы мониторинга нормативных актов

Проведение мониторинга нормативных актов должно осуществляться при соблюдении определенных принципов. К ним следует относить общие принципы управления общественными процессами, а также частные принципы, применяемые только в отдельных сферах общественных отношений и деятельности государства и адаптируемые к конкретному виду деятельности. Принципы мониторинга нормативных актов - это своего рода общие, руководящие положения, начала, определяющие наиболее существенные черты этой многогранной и многоуровневой деятельности и основные требования, предъявляемые к ее проведению. Так как принципы определяют наиболее общие признаки и требования, то они являются обязательными для всех субъектов мониторинга нормативных актов.

Для мониторинга нормативных актов характерен целый ряд принципов, однако не все они могут считаться основными. К основным принципам на наш взгляд мы вправе отнести только те, которые, во-первых, отражают главные объективно необходимые стороны и проявления мониторинга нормативных актов и, во-вторых, характеризуют стойкие, закономерно существующие отношения и связи в процессе непосредственного осуществления мониторинга в правотворчестве.

Для нашего исследования важно то, что эти принципы выражают характер и направленность действий всех субъектов мониторинга нормативных актов, что является важным для выявления необходимости изменения, дополнения, отмены или принятия нормативных актов.

Однако каковы же основные принципы мониторинга нормативных актов?

Прежде всего, это законность - необходимое условие эффективности и самой возможности проведения всего комплекса мониторинговой деятельности. Суть этого принципа четко сформулирована в ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, - «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В этой краткой формулировке не раскрывается все содержание принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность субъектов правовых отношений соблюдать законы. Важным конституционным требованием обеспечения законности является недопустимость противоречия законов не только нормам Конституции Российской Федерации, но и федеральным конституционным законам, а иных нормативных актов федеральным законам и нормативным актам Президента и Правительства.

Таким образом, властный, обязательный характер предписаний нормативных актов не означает, что издающие эти акты органы власти и должностные лица действуют по своему усмотрению и вне всяких правовых рамок. Принцип законности состоит в том, что, во-первых, нормативные акты должны приниматься в рамках полномочий соответствующего органа; во-вторых, должны соблюдаться процедурные правила, порядок подготовки, обсуждения, принятия опубликования нормативного акта; в-третьих, в процессе нормотворчества должна соблюдаться, хотя она установлена не во всех отраслях права, иерархия нормативных актов. Все это, безусловно, должно учитываться в процессе осуществления мониторинга нормативных актов.

Как отмечает М.Ю. Спирин См.: Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2000. С. 156-157., законность принимаемых нормативных правовых актов определяется в соответствии с правотворческой компетенцией, то есть определенным кругом правомочий на принятие юридически значимых нормативных актов, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и другими нормативными актами государства. Монопольной компетенцией на принятие законов обладает высший представительный орган государства - парламент (либо высший законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации - по отношению к законам этого субъекта) и непосредственно население определенной территории, когда принимается нормативный акт в процессе всенародного голосования (референдума).

Вместе с тем, следует учитывать, что законность характеризуется рядом составляющих компонентов, в их числе: наличие в стране развитой системы законодательства, адекватного потребностям регулирования общественных отношений; наличие необходимой государственно-правовой инфраструктуры, государственных институтов, наделенных всеми необходимыми функциями и полномочиями по обеспечению соблюдения законов; осведомленность граждан и должностных лиц о действующем законодательстве и стремлении следовать его нормам. Таким образом, очевидно, что соблюдение принципа законности в процессе осуществления мониторинга нормативных актов имеет весьма важное значение.

Еще один важный принцип мониторинга нормативных актов - это демократизм. Представляется, что этот принцип имеет ряд проявлений. Прежде всего, отметим наличие демократических процедур разработки законов и иных нормативных актов, вспомогательной составляющей, которых является проведение мониторинга нормативных актов, а именно обсуждение законопроектов; самостоятельность субъектов мониторинга нормативных актов; коллективность процесса его осуществления; независимость специалистов и экспертов, осуществляющих те или иные мониторинговые мероприятия. Демократизм мониторинга в процессе правотворчества предполагает наличие юридически гарантированной и обеспечиваемой характером политической (конституционной) системы возможности не только государственных структур, но и граждан и их объединений, политических партий, легализованных (узаконенных) лоббистских структур иметь возможность наблюдать за состоянием законодательства, анализировать его состояние, прогнозировать возможные его изменения, а на этой основе оказывать влияние на все процессы правотворчества - от обоснования потребности принятия нормативного акта до его обнародования.

Демократизм означает также, что общественное мнение, предложения, рекомендации, оценки граждан, материалы средств массовой информации являются обязательными источниками при осуществлении мониторинга нормативных актов, в той мере, в какой они не противоречат природе правотворчества. Впрочем, государственные органы, заинтересованные в принятии определенных нормотворческих решений на основе результатов мониторинга нормативных актов, могут свести на нет ценность такого участия широкого круга граждан. Так, например из 400 тысяч писем, поступивших при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 года, почти треть содержала предложения об увеличении продолжительности очередных отпусков рабочим и служащим, но этот вопрос не только не был решен, о нем ни слова не было сказано в докладе о проекте Конституции См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1995. С. 162..

Наибольшим образом принцип демократизма проявляется при осуществлении мониторинга нормативных актов представительным органом власти. Значительное расширение этой деятельности, наблюдаемое в последние годы, свидетельствует о развитии принципа демократизма мониторинга нормативных актов.

Демократизм осуществления мониторинга нормативных актов не возможен без принципа гласности - открытого характера мониторинговой деятельности, широкой и систематической информации о ней и ее результатах. Гласность мониторинга нормативных актов характерна для всех его видов и на всех этапах правотворчества. То есть выражением демократизма мониторинга нормативных актов являются гласность обсуждения результатов мониторинга, их свободное обсуждение и критика, предложение альтернативных данных анализа и прогнозов. Гласность результатов мониторинга нормативных актов, проведенного различными субъектами и, прежде всего государственными органами должна трансформироваться в гласность результатов правотворчества, которые должны быть доведены до сведения граждан и иных заинтересованных лиц, по крайней мере, в части содержания их прав и обязанностей. Государство должно обеспечить гражданам возможность знакомиться с содержанием нормативных актов. Так в период существования СССР около 70% нормативных актов, касающихся прав и свобод граждан, носили закрытый характер, т.е. имели гриф «секретно» или «для служебного пользования». Подобная практика, когда государство предоставляло гражданам определенные права, налагало определенные обязанности, устанавливало меры юридической ответственности за их невыполнение, однако не предоставляло возможности ознакомиться с данными правовыми нормами - противоречит концепции правового государства, общепризнанным принципам современного международного общения. См.: Теория государства и права: Учебник для вузов. 3-е изд. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2004. С. 291.. А что касается основных и вспомогательных процедур правотворчества, то об их существовании и результатах вообще никто не был осведомлен.

В итоговом документе Венской встречи представителей государств - участников совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. говорится о том, что государства - участники ОБСЕ обязуются «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обязанности … и поступать в соответствие с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам» См.: Международная защита прав и свобод человека: Сборник документов. М., 1990. С. 81.. Полагаем, что право на информацию реализуемое, в том числе посредством опубликования результатов мониторинга актов, вполне соответствует приведенным выше международным требованиям.

Эффективной комплексной формой обобщения и обнародования результатов мониторинга нормативных актов становятся ежегодные доклады Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства. Доклад как итоговая форма законодательства по итогам парламентского года позволяет обеспечить системный анализ результатов деятельности парламента в контексте законодательного сопровождения основных направлении внутренней и внешней политики государства См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 5..

Для обеспечения гласности и предоставления широкого ознакомления населения с результатами мониторинга нормативных актов необходимо шире использовать средства массовой информации - газеты, радио, телевидение. Определенные шаги предпринимаются в этом направлении. Например, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации принято решение об издании вестника «Мониторинг права в Российской Федерации» См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 17., но этот вопрос еще остается открытым.