Мониторинг в правотворчестве: теория и методология

Таким видом систематизации, возможно станет кодификация, являющаяся ее высшей формой и поэтому требующая более серьезного подхода к мониторинговым исследованиям и анализу.

Рассматривая особенности методики подготовки кодификационных актов, Т.Н. Рахманина обратила внимание на то, что кодификационные акты не должны приниматься поспешно, без глубокого анализа, поскольку их воздействие на правовую систему в целом весьма существенно. Создание кодификационных актов - процесс длительный сложный, требующий больших навыков и нередко специальных знаний Рахманита Т.Н. Кодификация законодательства. М., 2005. С.76.. Такой анализ, основанный на выводах специальных экспертных исследований и мониторинговых оценок (как ретроспективных так и перспективных) нормативных актов возможно проводить только в процессе мониторинга нормативных актов.

Методика организации и проведения мониторинга нормативных актов, осуществляемого в целях подготовки проектов кодифицированных актов в целом должна отвечать определенным требованиям, общим правилам и приемам проведения мониторинга, выработанным теорией и практикой нормотворчества. Вместе с тем достаточно специфическая нормативная правовая природа и техника кодификационных актов обусловили наличие особых требований к организации исследований в процессе мониторинга.

В ходе мониторинга важно учитывать объективные факторы, а так же реальные потребности в создании того или иного кодифицированного акта. Прежде всего, необходимо выяснить:

- достаточно ли устойчивы общественные отношения, подлежащие правовому регулированию;

- возможно ли в данном случае создание кодифицированного акта;

- насколько нормативный материал «созрел» для кодификации (степень урегулированности общественных отношений);

- возможность выявления общих аспектов, единой основы правового регулирования;

- в какой форме наиболее целесообразно издать кодифицированный акт.

В целях выяснения вышеуказанных вопросов целесообразно проводить отраслевой и комплексный мониторинг нормативных актов, который следует осуществлять в соответствие со следующей методологией.

На подготовительной стадии мониторинга нормативных актов необходимо:

- определить цели мониторинга;

- отбор объектов мониторинга;

- определить круг субъектов мониторинга;

- осуществить планирование мониторинга.

На основной стадии мониторинга необходимо провести тщательный анализ отобранных нормативных актов, в этих целях целесообразно проводить: мониторинговую экспертизу всех действующих в выбранной отрасли (подотрасли) нормативных актов, в ходе которой, прежде всего, необходимо:

- установить соответствие нормативных актов международным нормам, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

- выявить соответствие нормативных актов правилам законодательной техники;

- установить согласованность норм с иными нормативными актами, иной отраслевой принадлежности;

- рассмотреть сочетание федерального и регионального законодательства интересующей отраслевой принадлежности;

- определить возможность изменений в системе «связей» действующих нормативных актов;

- выявление норм устаревших, фактически утративших свое значение;

- отбор норм, оправдавших себя на практике;

- анализ используемой терминологии и рассмотрение вопроса о возможности ее унификации;

- выявление норм временного, оперативного характера, архаизмов, несогласованности, декларативности неконкретности, противоречий вновь изданному законодательству;

- проведение научной и специальных экспертиз на предмет соответствия нормативных актов научным и иным специальным критериям соответствующей отрасли (подотрасли) права;

Далее проводится комплексная мониторинговая оценка нормативных актов в ходе, которой оценивается эффективность реализации нормативных актов посредством:

- изучается практика применения нормативных актов (отчеты, отзывы, доклады исполнительных органов, материалы прокурорских проверок, судебные акты и т.д.);

- изучаются материалы в прессе, имеющиеся мнения ученых, юристов практиков, экспертов и иных специалистов, письма граждан, предложения по теме готовящегося кодифицированного акта;

- проводятся социологические опросы, осуществляется интервьюирование, анкетирование правоприменителей;

- проводятся статистические исследования (синхронные и диахронические статистические сравнения, составление диаграмм данных о применении нормативных актов, сопоставления текстов и т.д.)

- проводятся конференции, заседания «круглых столов», экспертно-консультативных советов с привлечением представителей заинтересованных министерств, федеральных служб и агентств, а так же ученых соответствующего профиля (следует привлекать ученых к мониторингу нормативных актов с самого начала - на уровне подготовки предварительных материалов, справок, дачи развернутых заключений по тем или иным вопросам);

- проводится изучение и анализ зарубежного опыта законодательного регулирования в соответствующей сфере.

На заключительной стадии мониторинга нормативных актов формируются выводы о возможности и целесообразности проведения кодификации и конкретные предложения о механизме и методике создания кодифицированного акта.

В последующем специалисты, проводившие мониторинг участвуют в разработке концепции и проекта нового кодифицированного акта, могут проводить экспертизу проекта, а так же перспективную оценку создаваемого кодифицированного акта, включающую проведение прогнозов, правовых экспериментов, а также различных форм правового моделирования и апробации.

Таким образом, в ходе мониторинга нормативных актов, проводимого в целях осуществления кодификации, как основного и самого сложного вида систематизации законодательства, применяются все методы (приемы, способы) мониторинга нормативных актов, включая широкий спектр социологических исследований.

Подводя итог исследованию роли мониторинга нормативных актов в процессе систематизации законодательства необходимо сделать следующие выводы:

1. Систематизация должна охватывать всю совокупность норм, регламентирующих различные сферы общественных отношений. Это означает, что каждая имеющаяся правовая норма должна занять свое место в нормативном акте, а нормативный акт, в свою очередь, - четко определенное положение среди других нормативных актов. Поскольку работа по систематизации ведется не обязательно в рамках имеющегося правового регулирования, она не только упорядочивает существующие нормы, но и направлена на обновление их системы, требование всеохватности систематизации можно несколько расширить: необходимо стремиться к тому, чтобы правовыми нормами были урегулированы все нуждающиеся в этом общественные отношения Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (Организация и методика). М., 1968. С. 24., а нормы помещались в нормативные акты, составляющие упорядоченную систему. В этой связи мониторинг нормативных актов играет особую роль, именно с его помощью можно выявить какие нормативные акты нуждаются в систематизации, а какие нет.

2. Законодательное регулирование должно стать в результате систематизации подробным. Однако здесь могут возникнуть определенные проблемы, которые вытекают из того, что чем больше норм, тем сложнее обеспечить удобство изучения и провести всесторонний мониторинговый анализ норм права и сделать соответствующие мониторинговые прогнозы развития системы законодательства.

3. Только после проведения соответствующего мониторинга нормативных актов следует осуществлять проведение систематизации нормативных актов. После ее осуществления возможно, во-первых, легко и просто найти нужный нормативный акт, во-вторых, отыскать в конкретном нормативном акте необходимую норму и, наконец, работая с определенным нормативным актом, понять действие всего механизма правового регулирования конкретной группы общественных отношений. Все это необходимо для дачи ответа на вопрос о возможности и целесообразности проведения того или иного вида систематизации и прогнозирования ее результатов.

4. Одним из основных направлений мониторинга нормативных актов, его особой ролью следует считать аналитическую, экспертную и оценочную деятельность по оценке нормативных актов и практики их применения, различных интерпретационных актов, связанных с исследуемыми нормативными установками, а также прогнозирование развития российского законодательства, правовую работу по определению необходимости сведения разнородных правовых норм в единую и упорядоченную систему, с помощью определенных аналитиками, наиболее эффективных видов систематизации законодательства.

Глава 3. Место и роль мониторинга нормативных актов в механизме правового регулирования

На современном этапе развития российского государства, его реформирования, объективно возрастает значение законодательного обеспечения и общественного признания проводимых преобразований, результативного правового регулирования общественных отношений. Создание правового государства невозможно без формирования необходимой правовой базы новой системы управления и эффективного механизма правового регулирования.

Однако что же следует понимать под термином «правовое регулирование»?

По нашему мнении, понятие «правовое регулирование» нельзя охарактеризовать одним словом, поскольку оно весьма многогранно, так как существуют разные подходы к пониманию данного термина, различны и статусы субъектов правового регулирования от федеральных законодателей до директоров фирм, заводов и т. д. Разнообразна и палитра методик подготовки нормативных актов, различны и способы их принятия.

При этом, следует отметить, что исследования теоретических и прикладных проблем правового регулирования начались еще во второй половине XX века, но сегодня в условиях осуществления правовой реформы (административной, судебной и т. д.) в России наблюдается повышенное внимание в правовому регулированию, к субъектам, осуществляющим функции правового регулирования, к технологиям правотворчества, принимаются попытки нового централизованного нормативного регулирования правотворческого процесса. Данные процессы, несомненно, нуждаются в новом научном осмыслении, поскольку на общетеоретическом уровне они полностью не исследованы, еще не раскрыты все аспекты данной проблемы, например, все факторы, влияющие на правотворческий процесс, на повышение его эффективности, методологические особенности данного вида юридической деятельности.

В связи с этим, вместе с раскрытием сущности данного понятия необходимо дать ответ на вопрос: какое место в механизме правового регулирования занимает мониторинг нормативных актов, как он связан с типами юридической деятельности?

Чтобы выявить сущность такого явления, как мониторинг нормативных актов недостаточно рассмотреть только само понятие, основные особенности, функции и его видовую типологию. Важное значение для реализации поставленной в исследовании цели, то есть для определения правовой природы мониторинга нормативных актов, имеет установление его места и роли в механизме правового регулирования. По нашему мнению, которое опирается на фундаментальные труды таких теоретиков права, как: С.С. Алексеев, В.М. Горшенев, В.А. Сапун, В.М. Сырых, А.В. Малько, Л.С. Явич и других, сначала необходимо установить, какое значение в данном механизме занимает такая многогранная деятельность, как правотворчество, то есть следует начать отвечать на поставленный вопрос, применяя в нашем исследовании известный философский метод дедукции, то есть метод исследования «от общего к частному».

Тем не менее, существует точка зрения, что такой тип юридической деятельности, как правотворчество, в структуру механизма правового регулирования не входит. Между тем, анализ юридической литературы говорит о том, что понятие «правотворчество» можно рассматривать и как составную часть механизма правового регулирования Наибольший научный интерес представляют следующие работы, посвященные механизму правового регулирования: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М. 1966; Фарбер И.Е. Вопросы эффективности правового регулирования // Сов. государство и право. 1967. № 4; Явич Л.С. Об исследованиях механизма действия права // Сов. государство и право. 1973. № 8; Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3; Бобылев А.И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. № 5; Ленчик В.А. Механизмы действия права. Дис. … канд. юрид. наук. М. 2001; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб. 2002; Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд., перераб. М. 2004. С. 156-233; Арзамасов Ю.Г. Концепция механизма правового регулирования и ведомственное нормотворчество // Право и государство: теория и практика. 2006. № 12. С. 4-23; Субочев В.В. Законные интересы в механизме правового регулирования. М. 2007.

В юридической литературе понятие механизма правового регулирования рассматривается и применительно к отдельным отраслям права см: Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 30-49, № 2. С.9-29; Грошев А.В. Функции правосознания в механизме уголовно-правового регулирования: Дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1997; Кожевников В.В., Марфицин П.Г. Уголовно-процессуальный аспект механизма правового регулирования: Учеб. пособие. Омск, 1998; Зусь Л.Б. Механизм уголовно-процессуального регулирования. Владивосток. 1976; Давеева Н.И. Общеправовые средства в механизме правового регулирования трудовых отношений // Правоведение. 2002. № 3. С. 56-62.. Данную идею первой среди юристов высказала Р.О. Халфина Халфина Р.О. Научные основы советского правотворчества. М., 1981. С. 7.. Солидаризируются в этом вопросе с ней и молодые исследователи См.: Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики). Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 9..

В этой связи следует, согласиться с профессорами В.П. Малаховым и В.Н. Казаковым, которые отмечают, что проблема механизма правового регулирования очень актуальна и в современной правовой науке, поскольку его особенности состоят в том, что он в единстве охватывает самые существенные элементы правовой регламентации поведении субъектов права, связывая воедино нормы, правоотношения и акты реализации права. Помимо этого, важность данного понятия коллектив авторов указанного учебника определяет также тем, что «категория «механизм правового регулирования» позволяет отличать правовое регулирование от социального регулирования, правового воздействия, психологического воздействия прав и других близких к нему правовых явлений» Теория государства и права / Под ред. В.П. Малахова, В.Н. Казакова. Екатеринбург, 2002. С.135..

Говоря о механизме правового регулирования, следует сказать, что сегодня в юридической науке утвердилось мнение, высказанное в свое время профессором С.С. Алексеевым, что «правовое регулирование - это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития в соответствии с требованиями экономического базиса, общественными потребностями данного социального строя» Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 289.. В другой своей работе профессор С.С. Алексеев писал, что «правовые средства - это «субстанциональные, институциональные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию…» Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Сов. государство и право. 1987. № 6. С. 14..

Профессор В.А. Сапун по данному вопросу отмечал, что «правовые средства - это такие институционные образования (формы, установления), реальное функционирование которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижению конечного социально-экономического результата» Сапун В.А. Механизм реализации советского права // Правоведение. 1988. № 1.С. 5.

Профессор А.В. Малько и К.В. Шундиков дали следующую трактовку правовым средствам: «Юридические (правовые) средства - это совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной практики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально полезных целей» Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов., 2003. С. 67. .

В.В. Субочев, исследуя проблему определения роли и места законных интересов в механизме правового регулирования, сделал вывод, что с одной стороны, механизм правового регулирования функционирует ради достижения особыми юридическими средствами установленной цели, которая определяется законодателем (иными компетентными органами) с учетом прогнозируемых тенденций социального развития и требуемого результата. С другой стороны, оптимального решения социально-экономических задач не получается, если механизм правового регулирования нарушит баланс, вызовет отторжение у существующей в обществе диалектической системы интересов Субочев В.В. Законные интересы в механизме правового регулирования. М., 2007. С. 36..

Рассматривая различные точки зрения по обозначенной проблеме, следует заметить, что профессор С.С. Алексеев одним из первых подверг серьезному исследованию институт механизма правового регулирования. В своей монографии «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» С.С. Алексеев определил механизм правового регулирования как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 50.. Аналогичную трактовку анализируемому понятию дает К.В. Шундиков Шундиков К.В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001. С. 54.. Однако одними из первых дискуссию по данной проблематике начали Л.С. Явич и В.М. Горшенев Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М. 1961. Горшенев В.М. Участие общественных организаций в правовом регулировании. М., 1963..

Сегодня понятие механизма правового регулирования применяется не только в общей теории права, но и в категориальном аппарате различных отраслей права и отраслей законодательства См., например: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1981. Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 30-49, № 2. С. 9-29; Грошев А.В. Функции правосознания в механизме уголовно-правового регулирования: Дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1997; Кожевников В.В., Марфицин П.Г. Уголовно-процессуальный аспект механизма правового регулирования: Учеб. Пособие. Омск, 1998; Зусь Л.Б. Механизм уголовно-процессуального регулирования. Владивосток, 1976; Давеева Н.И. Общеправовые средства в механизме правового регулирования трудовых отношений // Правоведение. 2002. № 3. С. 56-62.. Здесь исследуемая категория рассматривается уже в горизонтальном срезе, то есть как целое явление, состоящее из самостоятельных блоков, которые выступают определенными отраслевыми механизмами. Базовое понятие «механизм правового регулирования» стало теоретической основой, определенной «стартовой площадкой» для осуществления исследований механизмов правового регулирования различных отраслей и институтов права и отраслей законодательства.

Рассматривая структуру механизма правового регулирования, профессор С.С. Алексеев выделил три основные его элемента: юридические нормы, правовые отношения и акты по реализации прав и обязанностей. При этом факультативным элементом являются акты применения права Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 364-365..

Несмотря на то, что данная точка зрения относительно структуры механизма правового регулирования долгое время была господствующей в теории права, такая позиция на современном этапе развития юридических наук является дискуссионной. Так, например, профессор В.М. Сырых считает, что механизм правового регулирования можно рассматривать как сложную систему, состоящую из: 1) правовых средств; 2) субъектов, осуществляющих правовое регулирование или правовую деятельность; 3) юридически значимой деятельности; 4) результатов деятельности. При этом единый механизм правового регулирования он подразделил на три компонента: механизм правотворчества, механизм реализации норм права, механизм государственного принуждения Социология права: Учебник / Под ред. В.М. Сырых. 3-е ид. М., 2004. С. 85-85..

Е.Г. Лукьянова рассматривая в своей работе с общетеоретических позиций проблемы процессуального права, предложила ввести в научный оборот понятие «процессуально-правовой механизм». Под данным термином она понимала динамическую систему правовых средств, при помощи которой упорядочивается охранительная деятельность уполномоченных органов в областях юрисдикционного правоприменения Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. 2-е изд. М., 2004. С. 163.. По нашему мнению, термин «процессуально-правовой механизм» вполне можно использовать юристами, однако понимать его следует шире, включая сюда все виды юридического процесса, в том числе и правотворческий процесс, который имеет своей целью принятие нового нормативного акта, а без осуществления соответствующих функций правового мониторинга данная деятельность может быть не такой эффективной, то есть не принесет ожидаемых результатов в правовом регулировании.

Сегодня много теоретических и практических вопросов связано с правовым регулированием правотворческого процесса, решение которых, безусловно, повысило бы и эффективность самого мониторинга нормативных актов. Так, например, по нашему мнению, проблемы начинаются еще со стадии осуществления мониторинга. Здесь возникает такой вопрос: кто должен проводить мониторинг нормативных актов, какими методами? Какие структуры и в какой форме должны предоставлять информацию?

Данная проблема является актуальной для ученых-разработчиков проектов нормативных актов, так как они сталкиваются с проблемой получения необходимой информации из властных органов. Так, например, если на сегодняшний день деятельность палат Федерального Собрания стала более прозрачной, то этого нельзя сказать об Администрации Президента и федеральных органах исполнительной власти, особенно это касается «силовых» министерств. Также важной проблемой является ответ на вопрос: по каким вопросам законодательная инициатива осуществляться по преимуществу тем или иным субъектом?

Из анализа ст. 104 Конституции Российской Федерации следует, что законодательная инициатива должна быть выражена в форме уже готового законопроекта. Согласно ст. 105 Регламента Государственной Думы вместе с законопроектом субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

- пояснительная записка, содержащая предмет законодательного регулирования, а также изложение концепции предлагаемого законопроекта;

- текст с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

- перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятие данного закона;

- финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

- заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

На наш взгляд, в целях повышения эффективности правового регулирования в нашем государстве, важно нормативно закрепить, то есть указать в законе не только Счетную палату, но и другие субъекты, оказывающие помощь субъектам, обладающим правом законодательной инициативой при составлении финансово-экономического обоснования, поскольку большинство ученых юристов не имеет соответствующей специальной экономической подготовки и не может квалифицированно подготовить финансово-экономическое обоснование, это касается, в большей степени, представителей региональных парламентов, поэтому субъекты Российской Федерации на практике редко реализуют свое конституционное право на законодательную инициативу, которая по мнению В.М. Платонова, «является субъективным правом и может быть осуществлено только в определенных формах» Нисневич Ю.А., Платонов В.М., Слизовский Д.Е. Законодательная деятельность: Политико-правовой анализ: Учебное пособие для студентов вузов. М., 2007. С. 114..

На практике до сих пор еще не нашла нормативного закрепления процедура подготовки альтернативных проектов федеральных законов, что способствовало бы демократизации правотворческого процесса, хотя данная проблема неоднократно была предметом дискуссий как среди ученых, так и сотрудников федеральных государственных органов.

Однако не следует становиться на позиции правового релятивизма, иными словами идеализировать нормы права, поскольку даже подготовка альтернативных проектов нормативных актов и их активное обсуждение не панацея от юридических ошибок и коллизий в праве, от неверного выбранных способов и приемов правового воздействия на управляемый объект и т. п. В связи с этим, особое значение в последнее время имеют правовые прогнозы и эксперименты, когда действие федерального закона распространяется не на всю Российскую Федерацию, а на определенную территорию (республику, область, город, поселок и т. п).

Если говорить о цели, которую преследует мониторинг нормативных актов, то с одной стороны эта цель - повышение эффективности правотворческой деятельности и это очевидная тактическая цель, а если говорить о цели стратегической, то, конечно можно вести речь о повышении эффективности работы всего механизма правового регулирования, осуществляемого публичной властью - как государственной (федеральной и региональной), так и муниципальной. Мониторинг нормативных актов позволит, как мы предполагаем, более детально планировать основные направления правотворческой работы, обозначать те сферы общественных отношений, которые должны войти в сферу правового регулирования, соотносить вновь принимаемые нормативные акты с основными стратегическими направлениями в правовой политике, которые проводятся в Российской Федерации.

Мониторинг нормативных актов неразрывно связан с мониторингом правоприменения. Одной из главных причин низкой эффективности применения нормативных актов во многих случаях является отсутствие объективной информации об их реализации, непринятие необходимых подзаконных нормативных актов, в том числе на уровне федеральных органов исполнительной власти, что, безусловно, нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем.

Мониторинг нормативных актов - это неотвлеченное обозревание нормативных актов, а действенный элемент системы управления правотворческим процессом. Смысл мониторинга нормативных актов состоит в том, чтобы повлиять на процесс принятия правотворческого решения, посмотреть, как продолжалась жизнь проекта нормативного акта, как он вступил в юридическую силу, как его приняли; а затем: сколько времени прошло, когда был принят весь пакет подзаконных нормативных актов, регламентирующих определенную сферу общественных отношений; поддержали ли этот принятый нормативный акт на региональном уровне; как его оценили практики, прокуратура, научная общественность, иными словами, как вообще реальная жизнь нормативного акта проходила в дальнейшем? С нашей точки зрения, мониторинг нормативных актов - это не просто наблюдение за тем, что происходит, и, конечно, не реестр событий в сфере правотворчества; это - осмысленный, концептуальный взгляд на развитие правовой системы, который опирается, конечно, на современную методологию.

Продолжая данное исследование, также следует вспомнить, что в свое время ученые выдвинули гипотезу, что правотворчество - это вид правового регулирования Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 139..

Говоря о структуре механизма правового регулирования, профессор А.В. Малько и К.В. Шундиков, предложили свое, интересное с научной точки зрения, видение структуры механизма правового регулирования. По их мнению, данная структура складывается из четырех основных звеньев: юридических средств нормативного регулирования; юридических фактов; правовых отношений; юридических средств правореализационного характера Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 102..

Определяя место правотворчества в структуре механизма правового регулирования, следует сказать, что реально существует два его уровня. Первый составляют средства-инструменты правового воздействия на отношения в социуме, к ним относятся, прежде всего, нормы права, правоотношения, юридические факты, объединение которых образует фактические составы. Помимо этого, существуют также дополнительные средства правового регулирования Малько А.В. Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 94-114; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб. 2002., к ним следует отнести преамбулы нормативных актов, различные графики, бланки документов, которые содержатся в приложениях к нормативным актам и т. п. К средствам правового регулирования также следует относить и средства-действия, в том числе и правотворчество, то есть действия, направленные на подготовку иными словами, создание и, естественно, принятие норм права, выраженных, как правило, в форме нормативных актов.

Таким образом, можно говорить о том, что правотворческий процесс состоит из двух больших этапов. Первый этап предпроектный и второй этап, сам процесс подготовки нормативного акта и его принятия. К выделенным двум большим этапам правотворчества примыкает два небольших, но весьма важных этапа правотворчества - это этап вступления в силу нормативных актов и опубликование нормативного акта. Данные этапы также как и два предыдущих, исходя из общетеоретических установок, следует отнести к основным этапам правотворческого процесса. Согласно утвердившемуся в науке подходу, правотворческий процесс представляет особую деятельность, направленную на разработку, принятие, изменение и отмену документов, содержащих нормы права. Вместе с тем в юридической науке присутствуют и другие точки зрения на данную проблему. Существует мнение, что если главе государства предоставлено право обнародования нормативных актов, то опубликование следует включать в правотворческий процесс, если такое право ему не предоставлено, то эта стадия не относится к правотворческому, а именно, к законотворческому процессу. Такое мнение недавно высказал в своей работе Д.А. Ковачев Ковачев Д.А. Проблемы конституционного права. М., 2003. С. 173-174..

В советской юридической литературе было высказано также мнение о том, что опубликование нормативного акта следует отнести к правоприменительной деятельности Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 10..

Специалист в области законотворческой деятельности А.И. Абрамова в своей работе по данной проблеме высказала мысль о том, что опубликование представляет собой самостоятельный этап юрисдикционной деятельности. Отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса, (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от предшествующих стадий правоприменения Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации. Научно-практичекское пособие. М. 2005. С. 22..

Придерживаясь той точки зрения, что опубликование и вступление в силу нормативного акта - это тоже определенные, но конечно, особые стадии правотворческого процесса, поскольку без этих стадий, как таковое право, в форме нормативных документов (законов, подзаконных нормативных актов, нормативных договоров), исходя из нормативного правопонимания Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков) Изд. 2-е, доп. М., 2005. С. 237., не появится на свет, а значит и не проявит свои регулятивные возможности, правовые отношения на основе юридических фактов не возникнут, следовательно, процесс правоприменения не начнется.

Подводя итог рассмотрения различных точек зрения, относительно понятия правотворчества следует сказать, что наиболее правильно рассматривать правотворчество, как юридическую деятельность Одним из первых в теории права данную проблему исследовал В.Н Карташов в работе «Юридическая деятельность: сущность, структура, виды», которая вышла в г. Ярославле в 1989 году.. Правотворчество - это определенная форма государственной и иной юридической деятельности, направленная на создание, изменение, дополнение и прекращение (отмену) норм права. Тем не менее, главной функцией правотворчества является создание нормативных актов См.: Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Автореф. дис. … д-ра юри. наук. М. 1972. С. 5; Арзамасов Ю.Г. Теория ведомственного нормотворчества. М. 2005. С. 48; Соловьева О.В. Нормотворчество органов муниципальной власти (вопросы теории и практики): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. 2005. С. 7..

Проанализировав различные точки зрения по данному вопросу, следует высказать и свое видение проблемы. По нашему мнению, принятие нормативного документа и вступление его в юридическую силу - это такие же важные этапы, как и разработка проекта. Они также нуждаются в наблюдении, анализе и, соответственно, в совершенствовании, с той целью, чтобы нормативные документы, направленные на регулирование различных общественных отношений, принятые в разных формах, были открыты не только для чиновников, но и для гражданского общества, чтобы они (акты нормативного содержания) были всегда доступны для субъектов правовых отношений, чтобы граждане могли свободно, без лишних усилий и затрат найти нужную норму и реализовать свои субъективные права, исполнить позитивные обвязывания, соблюдать, установленные в законодательстве запреты на совершение противоправных действий. В этой связи считаем возможным утверждать, что мониторинг присутствует, а точнее должен присутствовать, на всех этапах правотворческого процесса. Конечно, каждый этап должен иметь и свои видовые особенности, методики, характерные только для отдельного этапа правотворческого процесса.

Определив место правотворчества в структуре механизма правового регулирования и исследовав этапы правотворческого процесса мы переходим к исследованию и определению места в этом механизме мониторинга нормативных актов. В связи с этим, далее в данном параграфе мы рассмотрим этап правотворчества, который может показаться на первый взгляд не таким сложным в процессе формирования правовых норм, а именно предпроэктную стадию, на которой принимается решения о необходимости правового регулирования общественных отношений. Однако утверждение о том, что предпроектная стадия правотворчества не является такой уж сложной и важной мы попробуем опровергнуть. Именно на этой стадии немаловажную роль в работе по подготовке нормативных актов играет мониторинг нормативных актов. По нашему мнению, первая стадия предпроэктного этапа правотворчества должна представлять собой не только возникновение, трансформирование, иными словами, формирования идеи об урегулировании конкретного социального института, но и включать в себя конкретные, определенные, научно обоснованные действия, которые мы сегодня называем мониторинговая деятельность.

Работа над проектом нормативного акта обычно начинается не с подготовительной работы, а с постановки вопроса, предложения о необходимости издания того или иного закона, указа, постановления и т.п. Однако с этапа возникновения идеи урегулировать определенный круг общественных отношений (социальных, имущественных, правоохранительных, культурных и иных) до самой подготовки законопроекта, или другого проекта нормативного акта проходит, как правило, довольно длительный период во времени. При чем, данный период, как показывает практика, характеризуется сложной и кропотливой работой, по составлению текста проекта, наполнению его конкретными, реальными законоположениями. Тем не менее, идея может и не реализоваться в конкретном законопроекте. Такое положение характерно в случаях, когда произошло существенное изменение, то есть трансформация общественных отношений, изменился статус органа, который разрабатывал проект нормативного акта, исчезла необходимость в регулировании данного вида отношений, либо принят был акт, обладающий большей юридической силой, нормы которого урегулировали предполагаемые изначально общественные отношения.

Профессор А.Ф. Шебанов в свое время отмечал, что правотворческий процесс начинается с действий государственных органов по выявлению объективных потребностей в издании нормативно-правового акта. Поводом к указанным действиям может быть как инициатива самих государственных органов, так и постановка вопроса об издании акта со стороны общественных организаций и граждан» Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С. 73-74.. Б.В. Дрейшев развил данное положение, отмечая что «определение потребностей, причин, детерминирующих издание нормативного акта (что в теории социального управления рассматривается как выявление проблемной ситуации) выступает начальным моментом правотворческого процесса органа управления» Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 62..

В связи с этим, еще до начала подготовки проекта нормативного акта нужно выявить общественную потребность в законодательном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Необходимо уяснить, существует ли в действительности проблема, требующая урегулирования федеральным законом, если да, то каков при этом должен быть объем и предел правового регулирования? И здесь снова уместно привести слова Б.В. Дрейшева, который указывал, что «управление может быть эффективным лишь в том случае, если субъект управления имеет возможность «держать» в поле зрения все воздействия внешней и внутренней среды, особенно «поведение» объекта управления, а также своевременно реагировать на действия различных факторов, видеть перспективы развития системы» Там же. С. 62-63..

Прежде всего, необходимо определить, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы и т. п.), к которой будет относиться новый нормативный акт. Важное значение при этом имеет своевременное обнаружение проблемной ситуации, дефектов в правовом регулировании, установление необходимости правовой регламентации тех или иных общественных отношений. Затем следует четко уяснить существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые должны быть реализованы принятием нового закона, а также является ли данное правовое регулирование сопоставимым с поставленными целями. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся с целью: а) реализации положений международных договоров; б) реализации положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; в) решения каких-то новых вопросов, возникших на практике и требующих законодательного регулирования; г) содействия гражданам, проживающим на территории России, в реализации их прав и законных интересов; г) устранения имеющихся в законодательстве пробелов, коллизий, устаревших предписаний, а также множественности актов по одним и тем же вопросам.

Процесс усложнения материи, подлежащей правовому регулированию и поступательный переход к демократическим основам создания и совершенствования нормативных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации требует комплексного мониторингового подхода к изучению и анализу нормативных актов, мониторингового исследования всего правового массива, действующего и регламентирующего общественные отношения, по поводу которых предполагается правовая регламентация. Обоснованность нормативных актов требует скрупулезного учета экономических, социально-политических, правовых, экономических и других факторов, влияющих на развитие определенной сферы общественных отношений, к которой относится принимаемый нормативный акт.

По мнению В.М. Платонова, роль правотворчества в обществе, его место в системе правового регулирования определяет необходимость высокого научного уровня правотворческих решений на всех стадиях формирования конечного результата этого процесса - правовой нормы, выраженной в нормативном акте. Вот почему исключительно важно обеспечить глубину и истинность изучения объективных факторов, определяющих потребность в урегулировании того или иного общественного отношения, направления регулирования, установить цели этого регулирования. Это - начальная стадия формирования воли государства в решении конкретных задач жизни общества Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации. Дисс…канд. юрид. наук. М., 1999. С. 28-29..

Некоторые различия в подходе к этапам и стадиям процесса правотворчества во многом обусловлены разными воззрениями на моменты начала и окончания правотворческого процесса. Решение о подготовке нормативного акта представляет собой второе по значимости (после решения о принятии и введении в действие определённого акта) правотворческое решение уполномоченных субъектов, основанное на процессе исследования взаимодействия объективных и субъективных факторов, определяющих необходимость нового правотворческого решения. Начальная же стадия правотворчества в данном случае - это выявление объективных факторов, определяющих необходимость правового урегулирования общественных отношений определенной группы полностью построена на мониторинге нормативных актов и оценке действующего законодательства в процессе его проведения.

Как показывает практика, именно на подготовительном этапе работы над проектом нормативного акта следует четко определить: необходимость правового решения вопроса именно в форме закона; какой недостаток действующего законодательства полагает устранить предлагаемый законопроект. Помимо этого нужно осуществить сбор материалов для уяснения необходимости принятия соответствующего закона. Также следует собрать необходимый материал, чтобы дать правильные прогнозы о возможных последствиях будущего закона (экономических, социальных, политических, правовых, экологических и т.п.). Помимо этого необходимо определить «цену вопроса», для чего сделать соответствующую оценку предполагаемых финансовых, материальных и иных затрат, нужных для реализации норм принимаемого нормативного акта.

Для принятия оптимального решения не лишним будет и обращение к зарубежному опыту. Например, в Канаде, когда принимается решение о том, нужно ли принимать тот или иной нормативный документ правотворческий орган должен доказать Кабинету о законотворческой деятельности целесообразность принятия такого нормативного акта, для чего необходимо грамотно аргументировать и убедить данный орган, что «иные эффективные способы достижения политических целей отсутствуют» Там же. С. 11..

Также одним из главных требований, предъявляемых к различным видам правового мониторинга (мониторингу концепций проектов нормативных актов, мониторингу проектов нормативных актов, мониторингу различных видов нормативных актов, мониторингу правоприменительной деятельности) является то, что данный вид деятельности необходимо осуществлять не фрагментарно, как это происходит в большинстве государственных и муниципальных органах и учреждениях, а на постоянной основе. Необходимо в этой связи установление деловых партнерских отношений между государственными органами и институтами гражданского общества (муниципалитетами, общественными палатами, общественными организациями и т. п.) и соответствующие консультации государственных органов и должностных лиц, то есть заинтересованных сторон с учеными юристами, практическими работниками, правовыми экспертами, политологами, экономистами и другими специалистами.

Помимо этого, необходимо установить четкие и вверенные посредством аналитических действий цели, а так же способы осуществления мониторинга нормативных актов и оценки степени их достижения. Такая оценка должна быть непрерывной и предусматривать анализ решения аналогичных проблем другими субъектами правотворчества как в российском государстве, так и в других странах, то есть метод сравнительного правоведения должен работать непосредственно на положительные результаты в правовом регулировании.

Таким образом, роль и место мониторинга нормативных актов в механизме правового регулирования определяется важностью вспомогательной деятельности правотворчества, включающей в себя сбор, изучение, анализ, наблюдение и контроль относящихся к регулируемому вопросу: актов законодательства и подзаконных актов; договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации; материалов научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих актов, сбор и анализ положений «досье нормативного акта, анализ иных аналитических материалов и т. д.

Сегодня мониторинг нормативных актов позволяет комплексно подходить к правовому регулированию. Так при разработке законопроекта одновременно готовятся проекты иных подзаконных нормативных актов, необходимых для его реального действия. В юридической литературе это называется пакетным подходом (принципом) к нормотворчеству. «Ни один закон, даже самый правильный и необходимый, не будет полноценно работать до тех пор, пока под него не будет выстроена пирамида подзаконных актов», - констатировал Ю.Чайка. Ситуация на сегодняшний день складывается не благополучно - согласно данным проверки Генпрокуратуры России, для полноценной реализации 115 законов, принятых в прошлом году, требуется принятие только Правительством Российской Федерации более 400 подзаконных нормативных актов. Однако, до настоящего времени работа над ними не завершена, что означает невозможность полноценной реализации принятых парламентом законов.

В этой связи следует отметить, что для большей эффективности правового регулирования целесообразно осуществлять подготовку федеральных законов с одновременной разработкой соответствующего подзаконного акта, направленного на развитие положений норм разрабатываемого закона.

Сказанное позволяет сделать вывод, что мониторинг нормативных актов нельзя огранивать только анализом и прогнозами действия различных по юридической силе, органам принятия, предметам правового регулирования нормативных актов. Функции мониторинга нормативных актов следует начинать осуществлять еще на предпроектном этапе правотворчества, но наибольшая нагрузка должна приходить на этап разработки проектов нормативных документов, законов и подзаконных актов, конкретизирующих и детализирующих данные законы, а в дальнейшем должно осуществляться постоянное мониторинговое наблюдение и анализ не только за состоянием законодательства и иных нормативных документов, но применения этих актов. При этом, данная деятельность должна основываться на комплексной методологии, применяемой как отдельными специалистами (учеными, практиками), их рабочими группами и комиссиями, так и специализированными учреждениями (государственными органами и структурами, специализированными научными центрами) в целях оптимизации не только правотворчества, но и действия всех элементов механизма правового регулирования.

Таким образом, мониторинг должен осуществляться до правого регулирования, в процессе создания норм права и после их принятия, то есть мониторинговая деятельность, включающая в себя организационную, аналитическую, и различные функции правовой работы, должна «красной нитью» пронизывать все этапы правотворческого процесса и правоприменительной практики (административной, судебной и т. п.), только в этом случае можно ожидать повышение эффективности правового регулирования.

Сегодня в нашем государстве необходимые предпосылки для создания научно обоснованной и действенной системы правового мониторинга имеются. Такая система должна опираться на прочные теоретические знания в области правотворчества, толкования права, правоприменения, государственного и общественного контроля и выверенную наукой и подтвержденной положительным опытом методологию. Создание системы правового мониторинга консолидирует различные виды правового мониторинга, способствует координации действий субъектов, осуществляющих данный вид деятельности, обеспечит, с учетом современных научных исследований, их необходимыми методами проведения правового мониторинга, которые предлагают теоретикам и практикам авторы данного пособия.

При этом основная нагрузка при создании системы правового мониторинга должна ложиться на Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики, созданный при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. По нашему мнению, данный Центр может реально стать координационной, научной, и методической базой системы правового мониторинга в Российской Федерации, системы способной значительно повысить современное состояние российского механизма правового регулирования.

Глава 4. Пути повышения эффективности мониторинга нормативных актов

За последние годы в развитии мониторинга нормативных актов наметился целый ряд позитивных моментов, в вопросах эффективности мониторинговой деятельности в целом имеет место положительная тенденция. Вместе с тем, процесс создания системы мониторинга нормативных актов идет достаточно сложно и противоречиво. Общественная значимость и практическая актуальность мониторинга нормативных актов требует принятия сегодня серьезных мер по его качественному обновлению. Это объясняется тем, что происходящие в этой сфере положительные изменения не носят еще определяющего характера. Продолжает действовать целый ряд факторов, сдерживающих развитие мониторинга нормативных актов. Это, прежде всего, организационные, финансовые, кадровые, а также политические факторы. Не разработан сам механизм мониторинга нормативных актов, практически отсутствуют его правовые основы.

Для повышения эффективности мониторинга нормативных актов, по нашему мнению, необходимо идти по пути продолжения теоретического исследования мониторинга нормативных актов как правового феномена.