Мониторинг в правотворчестве: теория и методология

Но все же главным основанием классификации экспертиз является область (отрасль, подотрасль) знаний, науки, техники или искусства, к которой относятся исследуемый предмет экспертизы или вопросы, стоящие перед экспертами, на которые необходимо дать ответы в заключении. Среди широко известных видов экспертиз проектов нормативных актов можно выделить следующие: антикоррупционная, биологическая, искусствоведческая, историческая, криминологическая, лингвистическая, медицинская, медико-социальная, научная, патентная, правовая, техническая, технологическая, филологическая, финансовая, экономическая, экологическая, этнографическая.

В ряду проводимых экспертиз проектов нормативных актов, безусловно, главенствующую роль, играет именно правовая экспертиза, которая получила признание в качестве непременного и обязательного элемента правотворческого процесса, сопровождающего рассмотрение проектов нормативных актов и предшествующего их принятию.

Абсолютно все авторы позитивно оценивают роль и место правовой экспертизы в правотворческом процессе См.: Комаров С.А. Оптимизация правотворческой деятельности в современной России (вопросы теории и практики). СПб., 2005. С. 27; Поленина С.В. Качество и эффективность законодательства. М., 1993; Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н., Абрамова А.И. Законопроекты должны проходить проверку на зрелость // Журнал российского права. 1997. № 10. С. 16; Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998. С.10; Зелепукин А.А. Проблемы эффективности российского законодательства: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 147.. Нам представляется, что введение в современных условиях института правовой экспертизы в деятельность всех, субъектов правотворчества Российской Федерации, несомненно, следует рассматривать как средство совершенствования правоподготовительной и собственно правотворческой деятельности, повышения качества принимаемых нормативных актов, повышения их эффективности. Как показывает практика, использование знаний квалифицированных специалистов-экспертов при работе большей части депутатов с проектами федеральных законов на всех стадиях законотворческого процесса является насущной потребностью. Подготовленный и внесенный в Парламент Российской Федерации законопроект подвергается специальными научно-консультативными подразделениями, учеными экспертами и их группами научному анализу и оценке с точки зрения его содержания и формы См.: Пиголкин А.С. Как готовить законы: Научно-практическое пособие. М., 1993. С 15..

Проведение правовой экспертизы предусмотрено в Регламенте Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801., который является своеобразным «внутренним законом», по своему содержанию выходящим за рамки предмета регулирования, обозначенного в его наименовании и формулирует права и обязанности субъектов законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса, в том числе и в части, касающейся проведения соответствующих экспертиз. Нам представляется, что многие положения, изложенные в регламентах обоих палат Парламента России, должны быть нормативно закреплены в федеральном законе «О Парламенте Российской Федерации» и «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

Заслуживает внимания зарубежный опыт проведения правовой экспертизы, как основной экспертизы, призванной дать профессиональную оценку проекту нормативного акта. Так в Германии в соответствие с методикой правовой экспертизы нормативных актов, проводимых федеральным министерством юстиции осуществляется: 1) проверка необходимости представленных проектов; 2) проверка соответствия проектов действующему праву и их единообразного оформления; 3) проверка конституционности представленного проекта; 4) проверка его совместимости с правом Европейских сообществ; 5) оценка с точки зрения понятности для адресатов соответствующих норм. По результатам прохождения экспертизы выдается свидетельство о соответствии действующему праву и единообразном оформлении.

Порядок проведения правовой экспертизы законопроекта Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не установлен. Отдельные его элементы изложены в Положении о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Положениях об отделах правовой и лингвистической экспертизы законопроектов, созданных по отраслевому принципу, и должностных инструкциях работников Правового управления. Правовая экспертиза законопроектов, проводится по основным отраслям законодательства. На уровне федеральных органах исполнительной власти наиболее полно порядок проведения правовой экспертизы проектов нормативных актов изложен в нормативном акте, регламентирующем порядок дачи правового заключения на законопроект Министерства юстиции Российской Федерации См.: О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г. № 347 // СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1877..

Говоря о роли и значении различных правовых подразделений, созданных во всех государственных органах, необходимо согласиться с мнением В.Ю. Рагозина, который в своем исследовании отмечал, что «… они в силу своей ведомственной принадлежности вынуждены проводить не юридическую (правовую) экспертизу, а юридическое (правовое) сопровождение процесса разработки и принятия проектов нормативных актов» Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 125.. Нам представляется, что было бы эффективнее, если бы экспертные организации имели независимый, или, по меньшей мере, межведомственный статус. Такой подход к проведению экспертиз проектов нормативных актов позволит подняться над уровнем привычных сложившихся ведомственных оценок и представлений и непредвзято посмотреть на качество проекта, обоснованность и оптимальность принятия нормативного акта, отказаться от узковедомственных интересов.

Здесь уместно проанализировать Канадский опыт организации экспертиз проектов нормативных актов. В Канаде используется модель монополии на правовые услуги, при этом весь пакет правовых услуг предоставляется министерством юстиции. Специально созданная комиссия сочла систему организации ведомственных правовых служб неэффективной и пришла к выводу, что небольшие группы юристов, имевшие обязательства перед своими министерствами как работодателями, не обладали достаточной степенью независимости. Теперь все юристы, принимающие участие в проведении экспертиз правовых документов, работают непосредственно в министерстве юстиции, а в министерствах-клиентах и территориальных органах в большинстве крупных городов Канады они работают как прикомандированные сотрудники и оказывают правовые услуги чиновникам федеральных министерств, выступают консультантами и экспертами Правительства См.: Ричард Томпсон. Канадский опыт оказания услуг и возможности его адаптации к Российским условиям // Законотворчество в Канаде / Отв. ред. С.В. Кабышев (пер. с англ.). М., 2006. С.17-18.. Нам представляется, что такой опыт интеграции всех государственных правовых служб был бы полезен и у нас. Преимущества такой модели очевидны, ? во-первых, специалисты правовых подразделений будут иметь независимость от руководства министерства, службы, агентства в котором они выполняют обязанности; во-вторых, имея коллектив из 2500 - 3000 экспертов появляется возможность создания огромного потенциала знаний и опыта для решения срочных вопросов, более эффективно можно организовать подготовку и переподготовку кадров; в-третьих - становится легче организовать оказание правовых услуг и решение указанных выше задач, прежде всего обеспечение последовательности и согласованности всех юридических заключений и выработки единой правовой позиции.

Основания для проведения правовой экспертизы нормативных актов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях излагаются в уставных и иных правоустанавливающих документах региональных и местных органов власти См., напр.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономий, области, автономных округов РФ: Сборник. Вып. 4. М., 1997; Законодательство о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации. М, 1997; Устав Балашихинского района Московской области. Балашиха, 2006..

Локальные нормативные акты в большинстве своем также проходят правовую экспертизу. Исследуя ее роль в локальном нормотворчестве, С.В. Ухина предлагает проводить правовую экспертизу на этапе предварительного обсуждения проекта локального акта См.: Ухина С.В. Локальное нормотворчество (вопросы теории и практики): Дис. …. канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С 144-145., однако нам представляется целесообразным проводить ее не на этапе предварительного обсуждения проекта, а на этапе его согласования и визирования.

Практически во всех органах, принимающих нормативные акты, проводится лингвистическая экспертиза проектов нормативных актов. Она заключается в оценке соответствия текста представленного проекта нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов нормативных актов, которые являются неотъемлемым элементом речевой культуры общества, поскольку получают широкое распространение. Соответственно должны предъявляться высокие требования к их стилистическому качеству, к языку законодательства. См.: Пиголкин А.С. Язык закона. М., 1990; Власенко Н.А. Язык права. Иркутск, 1997; Губаева Т.В. Словестность в юриспруденции. Казань, 1995; Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М.,1997; Хабибулина Н.И. Язык закона и его постижение в процессе языкового толкования права: Дис. канд. юрид. наук. М., 1996. В Федеративной Республике Германии, например, где большинство законопроектов разрабатывается правительством, экспертиза “единства языка законов” возложена с 21 октября 1949 года на федеральное министерство юстиции и осуществляется одновременно с предварительной экспертизой правового оформления законопроектов. Важную роль при проведении лингвистической экспертизы играет оценка проекта нормативного акта с точки зрения обоснованности использования терминологии См.: Головкин Р.Б., Петрова С.М., Юсипова И.В. Юридические и лингвистические основы обеспечения реализации основных прав человека. Владимир, 2008. С. 45-46..

Научная экспертиза проектов нормативных актов находится в сочетании со специализированными видами экспертиз, не противопоставляется им и, образно говоря, находится впереди них, возвышается над ними и используется преимущественно по наиболее сложным проектам, когда необходим более высокий уровень и превосходящий объем профессиональных знаний, особенно при решении новых комплексных проблем. В процессе осуществления научной экспертизы подготовленный проект нормативного акта подвергается научному анализу и оценке с точки зрения его содержания и формы, иными словами ? проходит серьезное испытание «на зрелость». В этой связи следует согласиться с выводом, сделанным В.Ю. Рагозиным о том, что институт научной экспертизы призван стать той формой взаимодействия, которая способна реально укрепить взаимоотношения участников законодательного процесса представляющих различные ветви власти и улучшить качество и эффективность рассматриваемых парламентом законопроектов См.: Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 125.. Экспертиза проектов нормативных актов оказывает эффективное воздействие только тогда, когда она представляет собой структурный элемент системы научного обеспечения правотворческого процесса. На наш взгляд в эту систему должны входить фундаментальные и практически-прикладные научные исследования в различных сферах регулирования общественных отношений при соблюдении четкой последовательности. Научные исследования, прорабатывающие лежащую в основе проекта нормативного акта общественную материю, необходимо проводить на стадии разработки проекта, а не тогда когда нормативный акт уже готов.

Так, например, по проекту федерального закона «Основы правового статуса коренных малочисленных народов России» научная экспертиза проводилась с участием ведущих ученых, специалистов в области этнографии, экономики и правоведения.

Научная экспертиза проводится и в отношении проектов нормативных актов, разрабатываемых федеральными министерствами и службами, агентствами и законодательными органами власти субъектов Российской Федерации. В качестве таковой, безусловно, следует рассматривать направление проекта нормативного акта для обсуждения на заседания ученых советов, научно-практических секций, экспертных советов министерств. Научная экспертиза законопроектов предусмотрена п. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Все чаще к услугам ученых прибегают представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации. Так специалисты Владимирского регионального отделения Академии проблем безопасности, обороны и правопорядка проводили научные экспертизы законопроектов «Об обороте пневматического оружия на территории Владимирской области», «Об альтернативной военной службе», а предложения ученых Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний учтены при совершенствовании федерального закона «Об оперативной розыскной деятельности» См. Меркурьев В.В. Создание академии - ответ на вызов времени // Вестник Владимирского юридического института. 2007. № 4. С. 6..

Содержание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего нормативного акта (экономической, финансовой, научно-технической, экологической, социальной и пр.). Так финансово-экономическая экспертиза проводится с целью оценить проект нормативного акта с точки зрения обеспеченности проектируемых нормативных решений финансовыми, организационными и иными мерами, целесообразности предполагаемых затрат с учетом ожидаемых результатов. На федеральном уровне ее проводит Министерство финансов Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации. Это установлено ст. 7 и 9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» См.: О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.. На уровне федеральных министерств и служб, а так же на уровне субъектов Российской Федерации и местных органов власти финансово-экономическая экспертиза проектов нормативных актов так же является обязательной. Она проводится соответствующими департаментами (управлениями, отделами) экономики и финансов. Так в Министерстве образования и науки Российской Федерации проект нормативного акта, завизированный начальником отдела правового обеспечения, направляется для визирования директору и (или) заместителю директора Департамента экономики и финансов См.: Кучерова Т.Е. Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (вопросы общей теории): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 147..

Экологическая экспертиза проектов нормативных актов, введенная Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» См.: Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. подразделяется на два вида ? государственную экологическую экспертизу и общественную экологическую экспертизу. В перечне объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, указаны проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду (абзацы 1 и 2 статьи 11 данного закона). А проекты федеральных законов не выделены особо в этой статье, хотя к проектам правовых актов Российской Федерации нормативного характера они, безусловно, относятся. Данная экспертиза проводится на основании анализа результатов постоянно проводимого в соответствие с федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» См.: Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Российская газета. 2002. № 6. государственным экологическим мониторингом.

В процессе правотворчества большое значение приобретает проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных актов. Эта экспертиза позволяет оценить антикоррупционность любых принимаемых норм, дает возможность предотвратить коррупционные сделки посредством правильного построения нормы права. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006?2008 годах, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации поставлена задача введения механизмов противодействия коррупции в сфере деятельности органов власти. В рамках реализации вышеуказанной концепции необходимо внедрение антикоррупционной экспертизы законов и иных нормативно-правовых актов. См.: О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720. Цель антикоррупционной экспертизы ? анализ коррупциогенности законодательного акта с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в тексте нормативного акта. При этом под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких норм См.: Талапина Э.В. Правовые способы противодействия коррупции // Право и экономика. 2006. № 6. С. 9.. Центром стратегических разработок создана специализированная методика, которая обеспечит доступное, достоверное и проверяемое выявление типичных коррупционных факторов в нормативных актах и - что немаловажно - в их проектах См.: Южаков Е.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативно-правовых актов. М., 2007.. В основе этой методики лежат мониторинговые исследования, позволяющие оценить связь анализируемого нормативного акта с другими нормативными актами, реализацию полномочий государственного органа или должностного лица, а также осуществление контроля над действиями государственных служащих с точки зрения вероятности возможных коррупционных проявлений. Могут быть и другие коррупционные факторы, например пробелы в правовом регулировании, отсутствие связи «право гражданина - обязанность государственного органа».

Криминологическая экспертиза проектов нормативных актов, инициатором которой неоднократно выступала Генеральная прокуратура Российской Федерации, до настоящего времени законодательно не регламентирована, хотя объективная потребность в ней существует давно. Она могла бы проводиться по проектам новых уголовных законов и иных нормативных актов, касающихся предупреждения преступлений, их профилактики, исполнения уголовного наказания, проектов постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации об объявлении амнистии и других подобных вопросов. Нам представляется полезным для изучения опыт наших соседей ? Республики Беларусь. Там криминологическая экспертиза проводится по проектам нормативных актов, направленных на регулирование общественных отношений в определенных сферах, к которым отнесены: финансово-экономическая, государственная служба; судебная и правоохранительная деятельность; социальная защита; здравоохранение; образование; охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов См.: Гуринович А.Г. Правовое обеспечение деятельности в Республике Беларусь // Представительная власть -XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. № 3. С. 69..

Учитывая складывающуюся в России экономико-политическую ситуацию и перспективы развития научно-технической составляющей нашей экономики, актуальным становится вопрос о проведении технологической экспертизы проектов нормативных актов. Вступивший в силу в 2002 году федеральный закон «О техническом регулировании» был призван коренным образом изменить систему законодательного и подзаконного правотворчества в технологических областях. По идее этого закона подавляющая часть нормативных актов, регулирующих технологические вопросы, должна оформляться в виде так называемых «технических регламентов», содержание, порядок разработки, рассмотрения и принятия также регламентируются указанным законом.

Сегодня в условиях перехода страны на инновационный путь развития требуются разработки новых проектов нормативных актов с научным и технологическим содержанием, которые в свою очередь будут нуждаться в технологической экспертизе.

Организация диалога между властью и обществом в новых формах и с помощью новых инструментов способна разрешить ключевые проблемы, содействовать улучшению качества принимаемых нормативных актов и совершенствованию системы государственного управления. Здесь речь идет о большей общественной направленности, о человеческом измерении в законодательстве. Для того чтобы обеспечить эту общественную направленность необходимо проводить общественную экспертизу проектов нормативных актов. Федеральным законом Российской Федерации от 4 апреля 2005г. № 32-ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» См.: Об общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277. введено в оборот понятие «общественная экспертиза». Экспертиза проектов нормативных актов не только закреплена в законе в качестве одной из задач Общественной палаты, но и отнесена в соответствии с ним к ее непосредственным полномочиям. Сформирована и действует Общественная палата Российской Федерации. В настоящее время в таких субъектах Российской Федерации как Республика Мордовия, Северная Осетия-Алания, Татарстан, Алтайский край, Ивановская, Кемеровская, Курская, Липецкая, Оренбургская, Смоленская, Тамбовская, Томская, Челябинская, Ульяновская области, Ханты-Мансийский автономный округ Югра) приняты законы об общественных палатах См.: Законодательное обеспечение деятельности общественных палат и других форм взаимодействия между органами государственной власти и институтами гражданского общества в Российской Федерации и за рубежом // Отчет о научно-исследовательской работе. М., 2007. С.125..

Уникальность статуса Общественных палат заключается в возможности не только отреагировать на уже нарушенные права, но и не допустить их нарушения. Например, общественные палаты имеют право проводить экспертизу нормативных актов того или иного субъекта Российской Федерации, направлять в заинтересованные органы результаты этих экспертиз и таким образом посредством проведения мониторинга на стадии разработки нормативного акта не допустить нарушение прав и свобод человека и гражданина. Мониторинг нормативных актов включает в себя коммуникативную составляющую - постоянный диалог всех субъектов общественных отношений, в том числе институтов гражданского общества. С.М. Миронов выступая на конференции, посвященной мониторингу, дал высокую оценку общественной экспертизе: «Эффективность мер по совершенствованию законодательства во многом зависит от результатов общественной экспертизы. Корректировка организации законодательного процесса в целях привлечения к нему общественности позволяет совершенствовать инструменты представительной власти, обеспечить соблюдение прав граждан» См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 20.. В этой связи представляется необходимым комплексное включение институтов гражданского общества в процесс экспертизы на всех этапах правотворческого процесса

Интересную идею высказал Г.Э. Бурбулис о том, что сегодня не достаточно традиционных экспертиз (правовой, финансовой, экологической и т.д.), необходимо перейти к идее системной экспертной обеспеченности законотворческого процесса, где, в конечном счете, должна появиться хорошо осмысленная и артикулированная идея гуманитарной экспертизы проекта закона там, где начинают внятно просматриваться последствия, связанные с правами и свободами человека и гражданина при разработке его и, в конечном счете, при принятии этого закона См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации // Материалы Межрегионального научно-практического семинара. М., 2006. С. 17. . В этом смысле и мониторинг как систему, как деятельность предлагается понимать, прежде всего, как своевременную, в том числе и на опережение, комплексную экспертизу, имея в виду не только финансовую, не только правоконституционную, но и системно-гуманитарную экспертизу, то есть в сфере, где затрагиваются права человека и права органов власти и управления, которые тоже надо защищать от несовершенных законов или от нарушающих нормы закона подзаконных актов См.: Там же. С. 44. .

Еще один вопрос, на который необходимо ответить в ходе нашего исследования - это вопрос соотношения экспертизы и мониторинга нормативных актов, а также возможность использования понятия мониторинговая экспертиза нормативных актов. Анализ экспертной деятельности свидетельствует, что проведение экспертизы осуществляется в органической связи с мониторингом нормативных актов. Обоснованность проектов нормативных актов требует скрупулезного учета экономических, социально-политических, правовых, экономических и других факторов, влияющих на развитие определенной сферы общественных отношений, к которой относится принимаемый проект. По нашему мнению, любая экспертная оценка проекта нормативного акта предполагает предварительный мониторинговый анализ и оценку его связей и зависимостей с другими, уже задействованными правовыми механизмами, с учетом экономического, социального, политического, управленческого и других аспектов.

Именно деятельность, осуществляемая в ходе мониторинга нормативных актов, по нашему мнению, способна упорядочить экспертную работу в правотворчестве. Только по результатам проведения мониторинга нормативных актов эксперты могут дать ответы на вопросы необходимые для формирования заключения экспертизы проекта нормативных актов, а именно:

- насколько данный проект актуален, соответствует ли он направлениям общей правовой политики в регулировании данной сферы общественных отношений, каковы цели предлагаемого нормативного регулирования; соответствуют ли положения проекта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам международного права и международным договорам Российской Федерации;

- имеется ли в самом законопроекте механизм реализации заложенных в нем норм, насколько он реален и эффективен; может ли предлагаемый нормативный акт (в случае его принятия) своим действием вызвать какие-либо коллизии в законодательстве; потребуется ли с принятием данного нормативного акта внести изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты, а также признать отдельные акты утратившими силу (желательно указать ? какие именно);

- насколько полно урегулированы в предлагаемом нормативном акте вопросы, составляющие его предмет; не останутся ли пробелы в законодательстве после принятия подготавливаемого акта,

- нет ли в проекте избыточных норм, т.е. норм, без которых цели нормативного акта все равно окажутся достижимыми; каков затратный механизм представленного проекта;

- соответствуют ли предполагаемые затраты поставленным целям.

Следует заметить, что экспертизе подвергаются как проекты нормативных актов на стадии их согласования и обсуждения, так и нормативные акты, вступившие в законную силу, экспертизу которых проводят Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные управления при регистрации нормативных актов субъектов Российской Федерации См.: Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 г. № 278 // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 11., а так же Прокуратура Российской Федерации См.: О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472. и судебные органы См.: О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 1. в ходе оценки законности проверяемых нормативных актов. Так, например, в Омской области начиная с 2000 г. в соответствии с новыми положениями о Министерстве юстиции Российской Федерации и об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Омской области наряду с осуществлением юридической экспертизы направляемых в Управление законопроектов, активно проводится работа по проведению юридической экспертизы уже действующих нормативных актов, что объясняется необходимостью приведения их в соответствие с меняющимся федеральным законодательством и принятием ранее отсутствовавших федеральных законов о вопросах совместного ведения. В 2000 г. было проведено 114 экспертиз, по их результатам подготовлено 83 правовых заключения на проекты и 24 ? на действующие нормативные акты, не соответствующие федеральному законодательству. Ряд из этих актов был отменен. Кроме того, Управление направило прокурору области 22 заключения на нормативные акты, несоответствующие федеральному законодательству, и по абсолютному большинству из них были приняты меры прокурорского реагирования.

Как установлено нами в настоящем исследовании в ходе мониторинга нормативных актов очень часто необходимо проводить экспертизу действующего нормативного акта для его всесторонней оценки и подготовки научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства. Отмечая важную роль экспертизы в законотворчестве, О.Е. Еремина в своей работе приводит мнение профессора Ю.А. Тихомирова, который выделил правовую экспертизу как «самостоятельный элемент законодательного процесса, не имеющий отношения к правовому мониторингу…» О.Ю. Еремина. О правовом мониторинге // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 157.. Следует согласиться с данной позицией в том, что правовая экспертиза является на сегодняшний день устоявшимся самостоятельным элементом правотворчества, однако соотношение функций и целей экспертизы и мониторинга нормативных актов позволяет установить единую правовую природу этих двух вспомогательных элементов правотворчества. Экспертные исследования проводятся в процессе проведения мониторинга нормативных актов, что позволяет говорить о том, что последний включает в себя и экспертизу. В пользу данного вывода говорит положение о том, что система мониторинговой экспертизы со своими методами и инструментариями является необходимым и важным элементом более широкой системы мониторинга нормативных актов.

В этой связи мы предлагаем понимать мониторинговую экспертизу как всестороннее, основанное на научном подходе, исследование нормативного акта с целью установления его непротиворечивости нормам и принципам международного права, национальному законодательству, соответствия научным критериям соответствующей отрасли права, определения его качества и места в правовом регулировании.

К мониторинговой экспертизе следует относить правовую, научную и иные специализированные экспертизы, как проектов, так и действующих нормативных актов.

Мониторинговая экспертиза нормативных актов является одним из существенных инструментов, призванный помочь оценить качество отдельно взятого проекта нормативного акта и перспективы (прогнозы) его реализации, увидеть адекватное отражение проблемной ситуации, которую предполагается урегулировать с помощью принимаемого нормативного акта. Широкое использование мониторинговых мероприятий позволяет решить эту задачу.

Как показал проведенный анализ правотворческой практики, на сегодняшний день есть ряд вопросов, связанных с регламентацией порядка и процедуры проведения разного рода экспертиз. Экспертно-методическое направление деятельности созданного Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации предполагает детальную разработку типов и форм экспертиз, которые должны непременно применяться при процессе разработки, принятия, одобрения и исполнения нормативных актов. В этой связи важно не только сформулировать, но и решить задачу по созданию интегральной комплексной мониторинговой экспертизы, сформированной по четким критериям и научным результатам мониторинга нормативных актов, доступной по своему исполнению, для контроля и адекватного его применения. Здесь также речь должна идти о типологии, иерархии и неотъемлемости системной экспертизы проектов нормативных актов и наработке соответствующих методик для их своевременного и эффективного применения.

Обобщая сказанное можно сделать следующие выводы.

1. Целью экспертизы проекта нормативного акта является сопоставление подготовленного проекта с действующим законодательством на предмет их взаимосогласованности, встроенности в общую систему законодательства. Применение методологии мониторинга нормативных актов дает возможность для такого сопоставления.

2. Проведение экспертизы является обязательной стадией правотворческого процесса, особым правовым институтом при принятии всех видов нормативных актов как государственными и муниципальными органами, так и другими субъектами правотворчества.

3. Мониторинговая экспертиза действующих нормативных актов проводится как обязательный элемент мониторинга нормативных актов, направленный не только на оценку качества нормативного акта, но и разработку обоснованных предложений по совершенствованию законодательства.

4. Мониторинговая экспертиза проекта нормативного акта включает его комплексное исследование с точки зрения соответствия проекта правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами, а также признаваемые Российской Федерацией международно-правовые акты, и внутренней их последовательности; обеспечение системности законодательства; обоснованности выбора формы акта, корректности применения тех или иных средств юридической техники, соответствия положений проекта современным достижениям отечественной и зарубежной науки и практики в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего нормативного акта.

2.5 Мониторинговая оценка нормативных актов

Сегодня на всех уровнях власти и в обществе сложилось восприятие принимаемого законодательства как чрезвычайно сложного, неполного противоречивого, бессистемного массива правовых норм, не отвечающего в полной мере замыслам законодателей, правоприменителей и, главное, ожиданиям граждан См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации // Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года. М., 2007. С. 346.. Социологической службой «Барометр» совместно с Комиссией Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации в 2003?2007 годах в мониторинговом режиме был проведен целый ряд социологических опросов, по результатам которых только незначительная часть респондентов оценивала качество принимаемых законов достаточно высоко. Напротив, в среднем каждый второй из опрошенных давал критическую оценку. При этом почти каждый второй из опрошенных считал, что в этой сфере либо не происходит положительных изменений, либо ситуация ухудшается.

После принятия Конституции Российской Федерации многое в законотворчестве вообще было пущено на самотек и «… пошла неконтролируемая законодательная деятельность, вал низкопробных законопроектов» См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы 2 Всероссийской научно-практической конференции. М., 2005. С. 174, 176.. В любом случае нельзя не согласиться с тем, что систематическую деятельность государственных органов по оценке, анализу и обобщению информации о состоянии и динамике законодательства следует определить как «приоритетный новый вид конституционной деятельности» См.: Там же. С. 6-7.. Следует согласиться с И.И. Шуваловым, который заметил, что и «сам мониторинг нельзя надлежащим образом осуществить, если не владеть исходными данными о законотворчестве, не видеть его конституционных основ, не знать подходов к оценке эффективности правотворческой деятельности» Шувалов И.И. Теория законотворчества. М., 2006. С. 7..

В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране с одной стороны, мобильного, а с другой, комплексного механизма оценки качества системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства. По нашему мнению, снизить степень разбалансированности в механизмах принятия и реализации политико-правовых решений может система мониторинговой оценки нормативных актов. Она необходима как инструмент оценки эффективности законодательства, как механизм, способствующий своевременному реагированию на несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики. Как отмечалось в докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, при той роли, которую в жизни людей играют законы, вопросы их качества приобретают особое значение. И важны не только отдельные оценки действующих и потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования общего характера, позволяющие сформировать, возможно, более целостное представление о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей законодательной работе не упустить из внимания ни один из аспектов, не допустить возможный просчет.

Как уже было нами отмечено ранее, начальная стадия правотворчества предполагает глубокое изучение объективных факторов, определяющих необходимость правового урегулирования общественных отношений определенной группы, полностью построена на оценке действующего законодательства.

Именно в сфере организации правотворческого процесса перед правотворцем стоит задача оценки нормативных актов и принятия решения о необходимости правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.

Очевидно, что при проведении общей мониторинговой оценки нормативного акта необходимо осуществлять его полный, всесторонний анализ и взвешенную характеристику норм права, выявлять его достоинства и недостатки, прежде всего, с точки зрения обоснованности и социальной значимости новых правотворческих решений.

В парламентах разных стран в ходе правотворческой деятельности в первую очередь стремились улучшить информацию посредством различных служб содействия правотворчеству. Речь шла не просто о поступлении информации. Цель ставилась шире и глубже: об аналитике, о надлежащей обработке и анализе информации, о ее объективности, т.е. о проведении экспертизы, не только на основе научных данных в той или иной сфере регулируемых отношений, но и на основе постоянно проводимого мониторинга нормативных актов. Для этой цели создавались специальные вспомогательные службы. В Великобритании, например, эти функции выполняет библиотека. В аппаратах обеих палат Российского Парламента функционируют аналитические и правовые управления, на которые возложена задача по представлению и анализу информации о состоянии законодательства. В некоторых случаях пытались идти значительно дальше, создавали орган власти, который должен был наблюдать за действием нормативных актов и делать свои предложения об их изменении на основе результатов наблюдения. Это практически то, что мы называем мониторингом нормативных актов и чем сегодня в основном занимается Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, разрабатывая проблему мониторинга российского законодательства См.: Шувалов И.И. Теория законотворчества. М., 2006. С. 145..

Нам представляется, что сегодня в условиях правового нигилизма, в целях повышения как уровня правового сознания и правовой культуры субъектов, участвующих в различных видах нормотворческого процесса, так и в целях повышения эффективности норм права, их содержательного и технико-юридического качества объективно назрела необходимость осуществления нового подхода к оценке нормативных актов. При этом, сфера применения этого нового подхода не ограничивается отдельными государственными органами и государственными служащими, принимающими участие в нормотворческом процессе, усилия по улучшению качества законодательства должны иметь всеобщий характер. Также этот подход нельзя ограничивать правовыми науками или юриспруденцией, поскольку он объединяет множество академических дисциплин, занимающихся различными аспектами правотворческой деятельности. Наконец, этот подход нельзя ограничивать академическими рефлексиями и исследованиями, он также должен учитывать и практические, то есть прагматические потребности и соображения.

Проблема оценки нормативных актов, не является для России чем-то абсолютно новым. Несмотря на то, что в российской научной традиции понятия «оценка нормативного акта (закона)» не было, давно существовало понятие «эффективность закона», которое использовалось как наиболее широкая категория, охватывающая разные аспекты и являлась по-сути понятием тождественным нынешнему понятию «оценка нормативного акта (закона)». Исследования на эту тему активно велись в 70-е годы XX века. Более того, эта тема была востребованной, поэтому по ней было опубликовано большое число и монографий и научных статей См., напр.: Лазарев В.В. Эффективность правоприменительных актов: Вопросы теории. Казань, 1975; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977; Кудрявцев В.Н. Эффективность правовых норм. М., 1980; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993; Петрухин И.Л. Оптимальная норма права и ее эффективное применение. М., 1982; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979..

В юридической литературе существует, даже некая полемика на эту тему. Так, например, В.Е. Аксаков, выступая на конференции, посвященной проблемам мониторинга выделял две группы индикаторов оценки эффективности законодательства, которые должны применяться и при мониторинге: «индикаторы оценки состояния правой системы с точки зрения ее полноты, слаженности, своевременности и индикаторы, определяющие эффективность применения закона» См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 24.. Однако в последнее десятилетие комплексных исследований на эту тему в России не проводилось.

Оценка нормативных актов ? относительно новое явление и в Европе. В последнее время в европейских странах, прежде всего в Швейцарии, Англии, Швеции и Германии проблема оценки законов рассматривалась как один из основных методологических путей оптимизации законодательства См.: Оценка законов и эффективности их принятия / Материалы международного семинара // Электрон. адрес: www.duma.gov.ru/index.jsp?t=pravupr/ocenka_zak/6.html..

Кроме этого, зарубежные исследователи придают важное значение «цене» закона. При этом в общую оценку следует включать, в том числе расходы, связанные с реализацией нормативного акта. В связи с этим, а также по целому ряду других причин, становится актуальной проблема оценки нормативных актов. Ее актуальность связана с изменениями в форме законодательства. Современное законодательство зачастую принимает форму программ, нацеленных на достижение определенных целей. При этом целью нормативного акта может быть только разрешение какой-нибудь общественной проблемы, которая не может быть разрешена иначе, как его принятием. Следует согласиться с А.Ю. Царевым, высказавшим мнение, что четкое определение общественной проблемы позволяет не только правильно обозначить цель будущего закона, но и является исходным пунктом разработки его концепции. Изучение проблемы позволяет выявить ее причины. Знание истинных причин проблемы позволяет выработать и принять соответствующие эффективные законодательные решения См.: Царев А.Ю. О цели закона // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. № 4. С. 17.. Здесь определенным примером являются приоритетные национальные проекты. В этих условиях, одного лишь правильного применения норм уже недостаточно. Необходимо удостовериться, достигнуты ли поставленные цели реально, фактически. С этой целью должно быть оценено влияние правовых норм, для того, чтобы сделать необходимые выводы и перейти к усовершенствованию норм права там, где это необходимо. Таким образом, традиционная проверка соответствия законодательства постепенно стала сопровождаться и объединяться с оценкой влияния законодательства.

В этой связи следует привести мнение идеолога правового мониторинга Г.Э. Бурбулиса, который справедливо указывал, что «мы подошли к той черте государственного управления, когда качество закона должно восприниматься приоритетом государственной политики наряду с такими показателями как уровень жизни, как уровень благосостояния, как процесс роста ВВП и так далее, потому что небрежно конъюнктурно принятый закон в большей мере отражается на управлении, на применении, и последствия от его такого неудовлетворительного качества настолько серьезны, что ничем их в дальнейшем исправить не удастся» См.: Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации // Материалы межрегионального научно-практического семинара. М., 2006. С. 19.. Необходимо разработать систему критериев, на основании которых можно было бы ответственно оценивать качество нормативного акта.

Нам представляется, что проблемы законодательства только до определенной степени являются универсальными проблемами, как нам представляется, они должны исследоваться в междисциплинарном аспекте, поскольку данные вопросы имеют как теоретическое, так и практическое измерение. Термин мониторинговая оценка, по нашему мнению, точно отражает характер этого нового, всестороннего подхода.

Прежде всего, нужно определить, что же означает термин «оценка» в контексте мониторингового анализа. Действительно, слово «оценка» используется сегодня в таком количестве разных смыслов, что подводит нас к определенному пояснению определения. Термин «оценка» означает «мнение о ценности, уровне или значении чего-нибудь», а «оценить» - значит «установить степень, уровень, качество чего-нибудь» См.: Ожего С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 418..

Под мониторинговой оценкой мы понимаем анализ и определение состояния и влияния нормативных актов и иных правовых средств на общественные отношения. Данное определение включает в себя три элемента.

Во-первых, мониторинговая оценка касается исследования и анализа законодательства, то есть нормативных актов в той или иной отрасли и принятия управленческих решений, основанных на этих актах.

Во-вторых, мониторинговая оценка определяет влияние нормативного акта, исследует изменения, соответственно, и сохранение отношений, поведения или ситуаций, а также последствия этих изменений, являющиеся результатом (потенциально или действительно, в соответствии с перспективой) правотворческой деятельности. Другими словами, мониторинговая оценка призвана определить причинно-следственные отношения (связи) между правотворческими действиями и социальной действительностью, то есть между нормативной моделью и современными реалиями.

В-третьих, мониторинговая оценка является попыткой методически проанализировать и оценить воздействие законодательства на отношения в нашем обществе.

Третий элемент вышеизложенного определения нуждается в определенных пояснениях. Используемый здесь термин «методически» означает:

- общепонятным, реальным способом, в частности потому, что ясно определяются основания и источники, заявлений или мнений о потенциальных или реальных причинно-следственных связях между введением в действие нормативных актов и обозримой социальной действительностью;

- максимально систематически, другими словами, при учете всех соответствующих воздействий;

- максимально беспристрастно и объективно, другими словами, при отсутствии давления со стороны заинтересованных кругов, то есть без «теневого» лоббирования См., например: Кучеров А.Л. Правовое регулирование лоббистской деятельности в Российской Федерации: Дис. …канд. юрид. наук. М., 1998; Любимов А.П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование: Автореф. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002; Парламент и лоббизм. Спб., 2005; История лоббизма в России. М., 2005; Малько А.В.Лоббизм и право. М., 1995..

Мониторинговый подход, рекомендуемый нами для оценки нормативного акта, основан на разделении различных аналитических (методологических) шагов - последовательностей. Эти шаги включают в себя:

* анализ и определение проблемы, которая, как предполагается, будет решена нормотворческим действием;

* определение или уточнение целей нормативного акта;

* экспертиза правовых инструментов или средств, которые могут использоваться для решения проблемы, а также выбор таких инструментов, основанный, среди прочего, на результатах перспективной оценки их возможного воздействия;

* проектирование нормативного содержания;

* анализ формального введение в действие нормативного акта;

* анализ применения;

* ретроспективная оценка;

* возможность адаптации нормативного акта в соответствии с результатами ретроспективной оценки.

Результаты мониторинговой оценки, в большинстве случаев, фиксируются в форме заключений, замечаний, отчетов, докладов и т. п. Таким образом, они могут быть опубликованы или, по крайней мере, донесены до заинтересованных лиц или учреждений и критически изучены. Такое прагматическое определение представляет мониторинговую оценку, с одной стороны, как явно большее, чем чисто импрессионистскую, интуитивную политическую оценку; с другой стороны, мониторинговая оценка не обязательно отвечает наиболее жестким критериям настоящего научного анализа. Она принимает во внимание интуитивное определение воздействия законодательства политиками или целевыми группами, она основана на практическом опыте и специальных знаниях властей, применяющих законодательство, и являет собой попытку пополнить это знание путем методических основ, часто, но не обязательно включающих использование различных методов социальных наук. Другими словами, мониторинговая оценка ? это прагматические усилия, направленные на выработку соответствующей и более точной информации или знания о возможных или реальных причинно-следственных отношениях между нормотворческой деятельностью и позициями, поведением или ситуациями, наблюдаемыми в социальной действительности.