Мониторинг в правотворчестве: теория и методология

На основе анализа вышеизложенных мнений ученых можно прийти к выводу о возможности классифицирования мониторинга нормативных актов исходя из разных критериев, что, несомненно, способствует определению его сущности.

Мониторинг нормативных актов можно классифицировать на комплексный и отраслевой, то есть в зависимости от того, какой нормативный акт или группу нормативных актов мы исследуем. По отраслям права, к которым относится нормативный акт, можно выделить мониторинг норм права, относящихся по отраслевой типизации к конституционному праву, административному, гражданскому и т. п.

Виды мониторинга нормативных актов по типу (юридической деятельности, в интересах которой он проводится можно классифицировать на мониторинг нормативных актов, осуществляемый в процессе правотворчества, в процессе исполнения и соблюдения норм права, осуществляемый в процессе официального толкования норм права и осуществляемый официальными властными органами и должностными лицами, то есть государственными служащими в процессе правоприменения.

По субъектному составу, то есть по субъектам, осуществляющим мониторинг, следует выделить государственный мониторинг, осуществляемый органами государственной власти и общественный, осуществляемый общественными учреждениями и организациями.

По уровню и видам нормотворческой деятельности следует выделить: федеральный мониторинг, региональный мониторинг, локальный мониторинг, то есть муниципальный и корпоративный.

По юридической силе нормативных актов, являющихся объектом мониторинга можно выделить: мониторинг норм Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, постановлений и иных актов Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных актов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, мониторинг нормативных актов органов местного самоуправления и иных локальных нормативных актов.

По направленности результатов мониторинг нормативных актов подразделяется на: внутренний, осуществляемый внутри субъекта или участника мониторинга для внутреннего использования его результатов и внешний, результаты которого предназначаются для исполнения или использования за пределами того субъекта или участника мониторинга закона, которым он производился.

По характеру реализации результатов мониторинга нормативных актов следует выделить: обязательный, результаты которого имеют обязательный характер и их реализация обязательна и подконтрольна, и рекомендательный, результаты которого имеют только рекомендательный характер.

По времени действия нормативных актов, подлежащих мониторингу, выделяют: ретроспективный (анализ и оценка ранее действующих нормативных актов с учетом положительного и негативного опыта его реализации), текущий (анализ и оценка действующих нормативных актов) и прогнозный (выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных актов).

По мере участия субъектов в правотворческом процессе следует также выделить включенный мониторинг, когда субъект сам непосредственно работает в группах и комиссиях по разработке проектов нормативных актов, и невключенный, осуществляемый сторонними экспертами (сотрудниками Министерства юстиции Российской Федерации, научными работниками и т.д.).

По продолжительности проведения выделяются: оперативный мониторинг (наблюдение уполномоченным субъектом оперативного мониторинга за ходом реализации нормативного акта в целях выявления явных (очевидных) недостатков нормативного акта, препятствующих его реализации) и плановый (наблюдение уполномоченным субъектом за ходом реализации нормативного акта в целях выявления коллизионных положений, создающих затруднения в правоприменительной деятельности) См.: О нормативных правовых актах в Российской Федерации: Проект федер. закона. М., 2007. С. 43.. Нам представляется, что по вышеуказанному признаку классификацию следует дополнить такими видами мониторинга как постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени) и точечный (осуществляемый применительно к отдельному нормативному акту или отдельной его части).

Авторы доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации рассматривая мониторинг нормативных актов как систематическую, комплексную деятельность по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства с целью повышения качества принимаемых законов, одной из форм этой деятельности, выделяют мониторинг законодательных ошибок, то есть деятельность по анализу, обобщению и оценке дефектов юридико-технического оформления законодательных актов, однако выделение мониторинга законодательных ошибок в отдельную форму (вид) мониторинга, по нашему мнению, весьма условно, ведь в ходе мониторинга нормативных актов, последние оцениваются, в том числе с точки зрения наличия законодательных ошибок.

По стадиям проведения мониторинга нормативных актов, обозначенным в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года См.: Там же. можно выделить: процессуальный мониторинг - прослеживание соблюдения и фиксации важных элементов подготовки, создания, принятия и введения в действие нормативных актов; производственный мониторинг - осуществление мониторинга в ходе отмены, дополнения и изменения действующего нормативного акта; системно-структурный мониторинг - выявление связей конкретного нормативного акта с уже действующими и подготавливаемыми по одноименной проблеме правового регулирования; контент-креативный мониторинг - измерения изменений в диспозиционном механизме регулирования отношений, затронутых вновь принятым нормативных актов, оценка его продуктивности и эффективности в системе правового регулирования, степени его ориентации на индикаторы оценки эффективности регулируемой сферы отношений и индикаторы, заложенные в общей части мониторинга, оценка акта с учетом ожидания правоприменителей и исполнителей закона или иного нормативного акта; правоприменительный мониторинг - обычно связывается с необходимостью принятия новых подзаконных актов с учетом специфики области и пространства его применения, оценка правоприменительных актов относительно федеральных законов, связи нормы вышестоящего нормативных актов с решением задач реального сектора жизни.

Многообразие видов мониторинга нормативных актов говорит о том, что нужно разработать общую многоступенчатую его классификацию, которая могла бы стать предметом отдельного исследования.

Таким образом, можно констатировать что мониторинг нормативных актов, являясь сложным и многоплановым явлением, имеющим разнообразное видовое деление, выступает в качестве специальной вспомогательной деятельности, обеспечивающей правотворчество - то есть процесс, который начинается с возникновения определенной идеи и саму работу, направленную на подготовку совершенных по форме и содержанию нормативных актов, в ходе применения которых воплощаются в современную действительность нормы права, то есть абстрактные правила поведения, не конкретизированные к определенному случаю и субъекту.

Мониторинг нормативных актов включает в себя сбор, наблюдение, изучение, анализ, контроль относящихся к регулируемому вопросу: актов законодательства и подзаконных актов; договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации и других нормативных договоров; материалов научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих актов; анализ иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологические исследования общественного мнения о состоянии законодательства, а также прогнозирование действия тех или иных нормативных актов. Подробно данные функции будут рассмотрены в следующем параграфе.

1.2 Функции и субъекты мониторинга нормативных актов

Для определения места и роли мониторинга нормативных актов в правотворчестве важно выявить функции, осуществляемые в ходе мониторинговой деятельности, представляющие собой ключевую правовую категорию, способствующую раскрытию сущности и пределов мониторинга нормативных актов.

Термин «функция» является объектом изучения разных ученых, среди которых следует выделить философов, социологов, а также юристов и т.д.

Слово «функция» имеет латинское происхождение, оно обозначает «исполнение», «отправление». Употребляется данное понятие во многих значениях в различных отраслях знаний, но каждая наука вкладывает свой определенный смысл в это понятие, превращая его в специфический термин. Он имеет множество толкований и как справедливо утверждает И.Л. Бачило, «... даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино» Бачило И.Л. Функции органов управления: правовые проблемы оформления и реализации. М., 1976. С. 27..

В словаре русского языка указано пять значений этого слова, из которых для нас представляются важными два: 1) обязанность, круг деятельности; 2) значение, роль, назначение См.: С.И. Ожегов. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 805..

В.Г. Розенфельд отмечал, что в философии, теории государства и права, отраслевых правовых науках сам термин «функция имеет двоякую смысловую нагрузку: «социальная роль», «предназначение», «назначение» к тому или иному виду деятельности, направленность на таковую деятельность, с одной стороны, и сама деятельность либо имеющие специфические особенности направления одного и того же вида деятельности - с другой. При научной разработке понятий функций эта терминология не всегда учитывалась в комплексе» Розенфельд В.Г. Прокуратура в системе органов власти Российской Федерации: цели и функции // В кн.: Служение истине. Научное исследование / Под ред. Л.Д. Кокорева. Воронеж, 1997. С. 181-182..

В общефилософском плане под функцией понимают внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений См.: Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя. М., 1972. С. 448.. Так функция указывает на ту роль, которую определенный социальный институт или частный социальный процесс выполняет по отношению к целому, например функции государства, семьи и т.д. В данном случае под функцией имеется в виду определенная совокупность последствий социальной деятельности.

В юридической науке этот термин трактуется многозначно (термин «функция» чаще употребляется в смысле «действие», «основные направлений деятельности», «задача» и т.д.), к тому же он применяется к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т.д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов. Такое обилие употребления термина «функция» во многом объясняет расхождение ученых - теоретиков и государствоведов в толковании понятия «функции государства», а также и «функции государственных органов», в том числе контрольных и надзорных органов.

Применительно к нашему предмету исследования именно функции определяют главные направления вспомогательного воздействия мониторинга на нормотворческий процессе, то есть деятельность, связанную с подготовкой нормативных актов и внесением в нее необходимых методологических, научных и организационных корректив.

В этом отношении примечателен и актуален тот факт, что функции мониторинга нормативных актов освещают и показывают, с помощью своей методологии, наиболее верный и правильный путь субъектам нормотворчества, то есть дают ответ на вопрос: какие методы правового регулирования следует использовать, как и в какое время подготовить необходимый проект нормативного акта, с кем его согласовать, определить последствия принимаемого акта с точки зрения различных уровней правового сознания граждан, с точки зрения различных правовых школ и направлений.

Таким образом, из сказанного следует, что изучение функций мониторинга нормативных актов имеет важное как общетеоретическое, так и практическое значение.

Проведенный анализ различных стадий и особенностей таких видов нормотворчества, как: законодательная деятельность палат Российского Парламента, правотворческая деятельность Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, ведомственное, региональное и муниципальное нормотворчество, позволил выявить и раскрыть следующие функции мониторинга нормативных актов.

Прежде всего, это функция наблюдения. Любая важная деятельность, связанная с принятием управленческих решений, которой, по сути, является решение о принятии нормативного акта, должна основываться на всестороннем наблюдении за объектом, в котором должны быть произведены определенные изменения. При чем именно качественные изменения говорят о том, насколько верно осуществлялось управление. В этой связи, примечательна мысль, высказанная профессором Г.В. Атаманчуком, который отмечал, что «проблема не заключается в том, сколько в субъекте управления трудится людей, чем они заняты ежедневно, какие принимают управленческие решения и проводят организационные мероприятия, гениальны они или малограмотны и прочее; она состоит в том, какие они формируют и реализуют управляющие воздействия и как последние влияют на состояние, изменение или качественное преобразование управляемых объектов» Атаманчук Г.В. Управление: сущность, ценность, эффективность. М., 2006. С. 145. .

Функциональная ценность наблюдательного уровня мониторинга нормативных актов заключается в том, что он способен обеспечить непосредственный контакт исследователя с тем или иным предметом, явлением как определенным объектом действительности, который по своим свойствам может быть весьма объемным и многогранным, что обуславливает профессиональную поливариантность его наблюдения. Прямое взаимодействие с объектом образует систему «субъект - объект», в которой объект становится особым предметом наблюдения исследователя. На этом уровне осуществляется изучение объекта, так сказать, вплотную, в идеале - со всех сторон, со всех точек зрения, на соответствующей профессиональной платформе.

Основанная на современных социологических методах, которые и составляют основу социологической методологии, реализуемая в процессе правотворчества, функция наблюдения способствует применению другой более сложной методологии, например, различным видам анализа и выведения обобщений, а в итоге и осмыслению данного процесса на более высоком уровне, правового прогнозирования. В этой связи функцию наблюдения следует назвать «первичной» для мониторинга нормативных актов, так как она предшествует организационно оформленному этапу нормотворческого процесса, то есть этапу подготовки проектов нормативных актов, которая также выражается в функциях разработки и принятия норм права, которые в нашей правовой системе оформляются в виде законов, подзаконных актов и договоров нормативного содержания.

Проведенное исследование различных стадий и видов нормотворческого процесса показало, что без наблюдения попросту невозможно провести полноценный анализ правовых и связанных с ним иных социальных явлений (политических, экономических и др.), действий и сделать важные прогностические предположения. При этом данную функцию при проведении мониторинга нормативных актов могут осуществлять как профессионалы, государственные служащие - юристы, аналитики, финансисты, работающие в аналитических отделах палат Российского Парламента, федеральных органов исполнительной власти, правовых департаментах (управлениях) и иных структурных подразделениях органов государственной власти, так и муниципальные служащие, ученые, корпоративные юристы-практики, что тоже входит в род их научных занятий.

Как самостоятельную функцию мониторинга нормативных актов можно выделить контрольную функцию, осуществление которой позволяет вести контроль над нормативными актами. Эта функция, конечно, неразрывно связана с функцией наблюдения, то есть они (эти функции) являются взаимосвязанными, взаимодополняемыми направлениями реализации алгоритма мониторинга нормативных актов. Функция контроля следует за функцией наблюдения. Если в ходе реализации этой функции мониторинга будут обнаружены факты нарушения процедуры принятия нормативного акта, либо противоречие его содержания международным стандартам о правах и свободах человека и гражданина, нормативным актам высшей юридической силы, то этот результат становится основанием для правового реагирования.

Контроль над нормативными актами в процессе осуществления мониторинга целесообразно классифицировать на внутренний и внешний. При этом внешний контроль, следует разделить на официальный и неофициальный. По данному вопросу В.И. Рохлин указывал, что «контроль бывает ведомственный и межведомственный, осуществляемый специально уполномоченным органом, не входящим в данную систему, не состоящий в ней и не подотчетный ей» Рохлин В.И. Прокурорский надзор и контроль. СПб., 2003. С. 167..

Еще в советское время исследованию института контроля уделялось особое значение. Например, О.К. Застрожная в своей работе отмечала, что «потребность в научной классификации контроля обусловлена рядом причин: во-первых, контрольная деятельность осуществляется различными субъектами, неодинаковыми по правовой природе, по объему компетенции, по формам и методам работы; во-вторых, контроль осуществляется по отношению к объектам, также различным по своему правовому положению, связям с контрольным органом, направлению деятельности» Застрожная О.К. Функция контроля в деятельности местных советов депутатов трудящихся и их аппарата. Воронеж, 1973. С. 9..

В одной из последних научных работ, посвященных институту налогового контроля, А.С. Титов по времени проведения, выделил предварительный, текущий (оперативный) и последующий виды контроля Титов А.С. Формы, методы, виды налогового контроля и их юридическое содержание. М., 2005. С. 17.. Данную классификацию, с определенными оговорками, можно применить и к нашему предмету исследования, поскольку мониторинг нормативных актов как вспомогательная деятельность осуществляется на стадии подготовки нормативных актов. Эту функцию выполняют правовые управления и департаменты законодательных и исполнительных органов государственной власти, затем она осуществляется во время принятия проекта нормативного акта Президентом Российской Федерации, и Министерством юстиции Российской Федерации См.: Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 23., а в дальнейшем, когда нормативный акт уже принят и вступил в юридическую силу, контрольную функцию осуществляют органы прокуратуры и суды.

Что касается контроля в процессе осуществления мониторинга нормативных актов и нормотворчества со стороны Президента Российской Федерации, то, по нашему мнению, оно осуществляется в форме реализации права отлагательного «вето» принятых нижней палатой российского парламента федеральных законов. Это право, по мнению профессора В.П. Беляева, «представляет одно из наиболее эффективных инструментов воздействия на деятельность парламента» Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / Под. ред. А.В. Малько. М., 2002. С. 66..

Понятие «мониторинг нормативных актов» может расшириться за счет такого компонента, как устранение выявленных в ходе его проведения нарушений и применение мер воздействия к нарушителям. Этот элемент, может рассматриваться в составе механизма мониторинга нормативных актов и относиться к стадии обязательного исполнения (реализации) результатов проведенного мониторинга. Следовательно, результаты мониторинга нормативных актов целесообразно использовать при рассмотрении вопроса о контроле над состоянием правового регулирования общественных отношений, имея в виду, что этот вид деятельности является одной из основных функций государства.

Е.В. Марков давая характеристику государственному контролю писал, что это «форма осуществления государственной власти, обеспечивающая проверку выполнения органами государства законов и иных нормативных актов с целью недопущения отклонения от установленных законодательством норм и обеспечения соблюдения на основе государственных интересов наиболее целесообразной деятельности подконтрольных объектов» Марков К.В. Государственный контроль. М., 2004. С. 23. . Если считать, что целью мониторинга нормативных актов является совершенствование нормотворческой деятельности, прежде всего, государственных органов, то логичным представляется утверждение о том, что эта деятельность является одним из вспомогательных методов осуществления государственного контроля.

Консолидируясь с позицией Ю.В. Кудрявцева, который отмечал, что «правовая информация «обслуживает» процесс социального управления во многих аспектах» Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М., 1981. С. 31. необходимо выделить как самостоятельную функцию информационную функцию мониторинга нормативных актов. Информационное обеспечение является очень важным для всех видов нормотворчества, начиная с законодательной деятельности и заканчивая подготовкой и принятием корпоративных правовых установлений. Мониторинг нормативных актов - это важнейший элемент системы правовой информации, системы правового обеспечения функциональной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

В ходе осуществления мониторинга нормативных актов добывается различная информация: о подготовке и обсуждении нормативных актов; об их экспертной оценке; о вступлении актов в юридическую силу; об их применении государственными и муниципальными органами власти. Информация, полученная в результаты мониторинга должна храниться в базах данных и быть доступна каждому специалисту, который участвует в процессе разработки и принятия нормативных актов, так как для правильного принятия управленческого решения необходима информация о состоянии объекта управления. Примером такой работы может стать формирование с 1991 года в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации информационной правовой системы «Закон», объем которой составляет свыше 130 тысяч документов Ивлиев Г.П. Экспертно-правовое сопровождение законодательного процесса в Государственной Думе // Юридическая мысль. 2007. № 5. С. 43..

В субъектах Российской Федерации тоже наметились определенные положительные моменты в данном направлении. Все большее число региональных парламентов формирует собственные аналитические и мониторинговые службы, которые представляют итоги своей работы в виде публичных докладов.

В современных условиях информационного общества, усиления роли информационной функции государства важность информационной функции мониторинга нормативных актов несомненна. Сказанное подтверждает наличие и работа информационных управлений и отделов палат Российского парламента. Во многих федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации такие структуры отсутствуют, что затрудняет процесс получения необходимой информации.

В этой связи следует обратиться к зарубежному опыту. Так во Франции действует Центр по доступу к административной документации, содержащей не только научно-юридические публикации, но и тексты отчетов, итоговых и проблемных докладов центральных органов. На уровне муниципалитетов действуют дома юстиции и права, сочетающие оказание информационно-консультативных услуг с решением конкретных юридических дел См.: Некрасов Е.Е., Жужгов И.В. Мониторинг как способ повышения эффективности правового регулирования // Сб. научных трудов юрид. фак-та Сев. Кав. ГТУ: Выпуск 4. Ставрополь, 2004. С. 27..

Еще одной определяющей функцией мониторинга нормативных актов является аналитическая функция. За процессом наблюдения следует анализ и оценка объекта наблюдения, которые направлены на детальное исследование, изучение тех или иных признаков, свойств, отношений, выявленных в процессе наблюдения, что постепенно формирует общее представление о наблюдаемом объекте.

Профессор Ю.А. Тихомиров выделяет такие параметры анализа как «соблюдение конституционно установленных предметов ведения, полнота, законность и эффективность правовых актов по кругу функциональной деятельности органов и их подсистем и сопоставления результатов работы судебных органов с их юрисдикционными полномочиями, адекватность правовой системы и основных направлений современной структуры экономической деятельности» Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 379.. Оценка данных наблюдения и анализа имеет синтетический характер и дает целостное представление о качестве, достоинстве и значении указанных данных. Синтез всегда следует за анализом, соединяя разделенные анализом данные наблюдения в одно целое, позволяющее получить какие-то новые знания об объекте наблюдения, обобщенно, концептуально оценить его, сделать определенные прогностические выводы.

Однако здесь проявляется следующая закономерность: без осуществления функции наблюдения и информационной функции аналитическая функция осуществляться не может. Не имея достаточной информации об объекте исследования, невозможно придти к верным выводам и предложениям по совершенствованию какой-либо деятельности. Только собрав большой объем информации, применяя при этом проверенные временем общефилософские и специальные методы, обработав ее с помощью компьютерных программ и тестов, сравнительных таблиц, анкет и других социологических методов, привлекая для этого не только юристов, но и социологов, историков, экономистов и других профессионалов, можно сделать его качественный анализ и соответственно синтез. Именно анализ и оценка нормативных актов позволяет выявить такие недостатки в нормативных актах, как: существующие пробелы и коллизии (противоречия) между нормами, содержащимися в одном и разных нормативных актах; многочисленные ненужные ссылки и другие дефекты.

В современных условиях проведения правовой реформы актуализируется важность осуществления экспериментов. А поскольку эксперимент рассматривается нами как один из приемов (способов) проведения мониторинга нормативных актов, то сказанное позволяет выделить как самостоятельную, функцию мониторинга нормативных актов экспериментальную функцию. Хотя, конечно, следует сделать оговорку, что абсолютно самостоятельных функций, в том числе и мониторинга нормативных актов, не бывает, поскольку они взаимосвязаны и взаимозависимы друг от друга, их действия служат определенным дополнением такого сложного процесса как правотворчество, то есть процесса, который начинается с возникновения идеи о необходимости разработки нормативного документа и заканчивается его официальным опубликованием, в том источнике, который установил законодатель.

Отдельные функции эксперимента уже дано осуществляют некоторые федеральные органы исполнительной власти. Однако различные аспекты осуществления данной функции должны быть детально регламентированы на уровне федерального закона, то есть не просто каким-либо нормативным документом в виде подзаконного акта, носящего в большей степени временный характер, а актом, обладающим высшей юридической силой, большими регулирующими возможностями.

Экспериментальная функция, несомненно, вдыхает жизнь в другие направления мониторинга нормативных актов, а именно, способствует осуществлению такой не менее важной функции как прогностическая функция. В юридической литературе прогнозирование рассматривается в основном как деятельность по созданию соответствующих представлений См.: Теория управления / Под ред. Ю.В. Васильева, В.Н. Парахиной, Л.Н. Ушвицкого. М., 2005. С. 274; Прогнозирование и планирование экономики / Под ред. Г.А. Кандауровой, В.И. Борисевича М., 2005. С. 5-6., а прогноз как система научно-обоснованных научных представлений См.: Меркулов Д.М. Понятие и значение экологического прогнозирования и планирования как функции управления // Право и государство: теория и практика. 2007. № 10. С. 35.. Реальные явления современной российской действительности - это нестабильность общественных отношений, разрозненность социальных групп, эклектичность массового сознания и т.п. В таких условиях существуют значительные затруднения в связи с тем, что имеющаяся информация не позволяет сколько-нибудь точно спрогнозировать эффективность действия принимаемого нормативного акта. Поскольку нормативные акты содержат нормы, рассчитанные на достаточно длительный период времени, то результаты проведенного мониторинга нормативных актов должны содержать некие прогнозы, основанные на выявленных тенденциях развития.

В процессе мониторинга необходимо выявить характер, направление и степень устойчивости правового регулирования, устанавливаемого в конкретном нормативном акте. Только после определения этих параметров можно сделать прогноз об эффективности и длительности действия принимаемого нормативного акта.

Прогноз, полученный в процессе мониторинга нормативных актов, может быть подтвержден или опровергнут посредством апробации - введения экспериментальной нормы, которая представляет собой на определенный период и на определенную территорию вполне реальный регулятор общественных отношений, гарантируется и обеспечивается государством или проведением правового эксперимента.

Правовой эксперимент - это эксперимент, в котором в качестве экспериментального фактора выступает правовая норма. В правовом эксперименте либо проверяется эффективность уже действующей нормы, либо прогнозируется эффективность готовящейся правовой новеллы См.: Лапаева В.В. Социология права / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 2000. С. 63.. Проведенный эксперимент помогает быстро и наглядно показать все имеющиеся плюсы и минусы подготовленного проекта нормативного акта.

Как писала в своей работе профессор В.В. Лапаева, «в исследовательской практике проверка эффективности действующего законодательства обычно основывается на методологии эксперимента экс-постфакум. Возможность проведения параллельного эксперимента экс-постфакум возникает в тех ситуациях, когда сходные, сопоставимые по основным параметрам общественные отношения регулируются различными нормами» См.: Там же.. Проведя правовой эксперимент в современных условиях возможно сопоставление того, как та или иная норма права или нормативный акт работает в различных субъектах Российской Федерации, либо муниципальных образованиях, при этом полученные данные вполне возможно использовать в дальнейшем в нормотворческом процессе на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Реализуя на практике результаты проведенного мониторинга нормативных актов можно составить научные прогнозы того, насколько успешно и эффективно государство, выражая их (идеи и замыслы) в нормативных моделях правового регулирования общественных отношений, формулирует нормативные указание на правомерные действия. Следует отметить, что прогностическая функция мониторинга нормативных актов должна опираться не только на данные различных видов экспериментов, но и на более широкую методологию.

Особенной функцией мониторинга нормативных актов является способствование формированию и проведению нормотворческой политики. Эффективная правотворческая политика, безусловно, опирается на результаты анализа мнений отечественных и зарубежных ученых и, естественно, на зарубежный опыт аналогичного правового регулирования, на анализ концепций нормативных актов и их проектов, разносторонний анализ действующего законодательства и правоприменительной практики, анализ официальных интерпретационных актов, иными словами стратегия правотворческой политики без анализа различных видов юридического и иного прогнозирования существовать не может. При этом она опирается на правовую квалификацию исследователей, субъектов нормотворчества и правоприменителей, ведь их квалификация отражает уровень правовой культуры не только государственных служащих, но и всего общества. Реализуя на практике политические идеи и замыслы, выражая их в нормативных моделях правового регулирования общественных отношений, государство «разговаривает с населением», дает людям нормативные указания на правомерные действия.

В этой связи профессор С.В. Поленина отмечала, что можно говорить об отраслевой правотворческой политике в отношении тех или иных отраслей, подотраслей и институтов права (законодательства), о правотворческой политике применительно к различным сферам деятельности (ценовая, налоговая, жилищно-комунальная, судебная), о правотворческой политике в отношении тех или иных категорий граждан (политика по вопросам занятости, о защите детей, малоимущих граждан, мигрантов, живущих за рубежом соотечественников) и т.д. См.: Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 196..

По сферам нормотворческого воздействия правотворческую политику можно разделить на проводимую в сфере международных и внутренних отношений. По мнению А.Ю. Лаврика «другим основанием классификации правотворческой политики может быть видовое деление в соответствие с уровнями ее организации…. федеральный, региональный (уровень субъектов), муниципальный» Лаврик А.Ю. Основные подходы к классификации правотворческой политики // Право и государство: теория и практика. 2008. № 1. С. 16.. В ходе формирования нормотворческой политики должно действовать общее для всей управленческой деятельности правило, а именно: правотворческие решения должны приниматься на том уровне, на котором имеется наиболее подробная информация и оптимальная возможность ее оценки и использования. Такая информация поступает в ходе мониторинговой оценки, осуществляемой в процессе мониторинга нормативных актов. В формировании каждой из вышеперечисленных направлений нормотворческой политики свою вспомогательную роль играет соответствующий вид мониторинга нормативных актов: отдельной нормы, отрасли, подотрасли, федеральных нормативных актов, муниципальных и т.д.

По нашему мнению следует выделить еще одну функцию мониторинга нормативных актов - функцию планирования нормотворческой деятельности. Подготовка планов - это действительно сложная и важная процедура предпроэктного этапа правотворческого процесса, которая придает данному типу юридической деятельности официальный плановый характер О типах (видах) юридической деятельности см.: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974; Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985; Карташов В.Н. Юридическая деятельность: сущность, структура, виды. Ярославль, 1989; Еременко В. И. Юридическая работа в условиях рыночной экономики: Дис. … канд. юрид. наук. Новосибирск, 2000; Назаров С.Н. Теоретико-правовые основы юридической деятельности надзорно-контрольных органов в условиях формирования правового государства: Дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000; Шагиев Б.В. Юридическая деятельность в современном российском обществе: теоретико-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Социология права: Учебник / Под ред. В.М. Сырых. М., 2004; Амирбеков К.И. Правообеспечительная юридическая деятельность: проблемы теории и практики: Дис. … д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006; Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности // Государство и право. 2006. № 9. С. 11-17; Арзамасов Ю.Г. Юридическая деятельность // Основы государства и права. 2007. № 2. С. 2-11. . И в слове «плановый» здесь нет ничего плохого, поскольку данный принцип и одновременно, функция мониторинга позволяет избежать таких негативных моментов в правотворческом процессе, как стихийность, разобщенность действий субъектов, обеспечивающих правотворческий процесс и непосредственно самих субъектов нормотворчества, что является полезным для оптимизации правотворческой деятельности в Российской Федерации, так как «вал» правотворческих инициатив не стихает, что объясняет пробельность и коллизионность нашего законодательства, как не понимай данный термин в «узком», либо «широком» смысле.

Перечисленные выше функции мониторинга нормативных актов, по нашему мнению, в обязательном порядке, должны быть нормативно регламентированы и лучше это сделать на уровне закона, что бы никто, по каким-либо причинам, не смог помешать данным правовым процедурам, имеющим большое значение в процессе таково типа юридической деятельности, каким является правотворчество Из осуществленного обзора мнений и подходов к пониманию юридической деятельности следует, что понятие юридической деятельности неоднократно исследовалось теоретиками права, однако данная тема еще не закрыта, поскольку существуют различные взгляды на понятие юридической деятельности, на природу этого феномена. Вероятно по этому, данная тема не всегда находит место в учебниках по теории права и государства..

Исследованные, выше функций мониторинга нормативных актов осуществляются определенными субъектами. В современных условиях вала законодательства четко определить круг субъектов мониторинга нормативных актов практически не возможно, однако в рамках нашего исследования их все же необходимо определить. Прежде всего, к ним относятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые осуществляют мониторинг нормативных актов в пределах вопросов своего ведения и на основании специальных полномочий, которыми они наделены.

В этом контексте считаем возможным предложить деление субъектов мониторинга нормативных актов на: конституционные - Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации, органы судебной власти, органы местного самоуправления, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, и - инициативные: институты гражданского общества, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, научные организации, корпоративные сообщества общественные объединения и политические партии.

Кроме того, учитывая федеративный характер государственного устройства Российской Федерации, мониторинг нормативных актов невозможно осуществлять без непосредственного участия субъектов Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации в процессе совершенствования и поиска концепции законодательного обеспечения приоритетов государственной политики совместно с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации формируют полноценную, эффективную нормативную базу регионов, обеспечивающую планирование долгосрочных и решение текущих задач государственной политики См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации // Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года. М., 2007. С. 276-277..

В настоящее время практика идет по двум основным направлениям: во-первых, функциональная обязанность проводить мониторинг нормативных актов предусматривается для структурных подразделений законодательных (представительных) и исполнительных органов власти, а во-вторых, в составе аппаратов законодательных (представительных) и исполнительных органах власти создаются специальные органы (подразделения), которые должны осуществлять мониторинг нормативных актов.

Так, в нижней палате российского парламента большую работу по мониторингу нормативных актов осуществляет Аналитическое управление. В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в проведении мониторинга нормативных актов принимают участие информационно-аналитические подразделения его Аппарата, в обязанность которых входит подготовка справок (записок) по проектам законов, выносимым на рассмотрение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В справках отражается фактическое состояние дел и проблемы в сфере регулирования данного закона, оцениваются возможные последствия его принятия или отклонения, формулируются предложения по возможной доработке рассматриваемых проектов. Большая работа по мониторингу нормативных актов в последнее время проводилась Комиссией Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по методологии реализации конституционных полномочий и проводится Комиссией Совета законодателей Федерального Собрания Российской Федерации по мониторингу законодательства и правоприменительной практики.

Однако осуществление мониторинга нормативных актов только вышеуказанными подразделениями не является достаточным. Как справедливо отмечает А.И. Абрамова, «назрела необходимость, чтобы в эту работу активнее включались «профильные» комитеты палат Федерального Собрания в пределах вопросов их ведения. Действуя в указанном направлении, комитетам работы по мониторингу нормативных актов следовало бы проводить по единой методологии и согласованным методикам на основе обобщения опыта данной работы, что в свою очередь позволит осуществить комплексный анализ законотворческой деятельности с точки зрения обеспечения системных связей в законодательстве и в том числе - в плане определения перспектив законотворчества» Абрамова А.И. Законодательный процесс в Российской Федерации: проблемы и перспективы развития: Научно-практическое пособие. М., 2005. С. 73..

Правительство Российской Федерации организует исполнение федеральных конституционных законов и федеральных законов, осуществляет систематический контроль за их реализацией федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации См.: О Правительстве Российской Федерации: Федер. конст. закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712., а в соответствие с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации в правотворческом процессе выступает не только в качестве субъекта законодательной инициативы, но и в качестве субъекта контроля (наблюдения) за состоянием законодательства.

В результате использования результатов мониторинга нормативных актов правотворческая деятельность Правительства Российской Федерации стала более ориентирована на решение социально-экономических проблем, улучшилось планирование разработки законопроектов, взаимодействие Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе.

Структурные подразделения Министерства юстиции Российской Федерации См.: О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 // Российская газета. 1995. № 111. осуществляют постоянного наблюдения за состоянием нормативных актов и проводят правовые экспертизы. Методы мониторинга нормативных актов являются правовым инструментарием, с помощью которого выявляют юридические нормы, ущемляющие права, свободы и законные интересы человека и гражданина, либо возлагающие на граждан обязанности, не предусмотренные законодательством. В 2000 году Министерством юстиции Российской Федерации создан и ведется федеральный регистр нормативных актов субъектов Российской Федерации, в который они вносятся после проведения экспертизы. В 2006 году количество таких документов в федеральном регистре составило более 260 тысяч. Кроме текстов актов, в регистр включается информация о них, а именно сведения об источниках официального опубликования, экспертные заключения Министерства юстиции Российской Федерации на нормативные акты, информация о мерах прокурорского реагирования, решения судов по делам об оспаривании нормативных актов и вся другая необходимая информация, которая характеризует «жизнь» любого документа.

Результатом работы Министерства юстиции Российской Федерации по проведению мониторинга и экспертизы нормативных актов субъектов Российской Федерации стало снижение количества нормативных актов, которые противоречат федеральному законодательству. Если в 1999 году количественный показатель равнялся 33 процентам, то в 2006 году - 1 процент и менее от общего количества недействующих актов См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики // Материалы IV Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 29..

Вслед за Министерством юстиции Российской Федерации соответствующие функции в свою деятельность уже включили Аппарат Правительства Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, активно в эту работу включилось и Министерство экономического развития Российской Федерации См.: Там же. С 15..

Вставая на позицию Л.А. Кравченко См.: Кравченко Л. А. Мониторинг правового поля Российской Федерации: состояние и перспективы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 5. С. 3-4. и А.Г. Лысакова См.: Лысков А. Г. Взаимодействие политики и права как один из факторов обеспечения мониторинга единого правового пространства: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение // Материалы всероссийской научно-практической конференции. М., 2003. С.84-86, 89, 190-191., к числу субъектов осуществляющих мониторинг нормативных актов следует отнести и суды. Осуществляя свою деятельность, суды постоянно отслеживают и анализируют состояние законодательства для точного его применения при принятии решений, а также при подготовке обзоров судебной практики. Суды создают и развивают систематизированные базы данных, содержащие информацию о коллизиях, которые выявляются в результате проведения правосудия. В этом отношении следует согласиться с мнением О.И. Туинова, который писал, что «именно этот орган может определить, насколько совершенен закон, а источником информации для мониторинга является практика судов» Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 157..

Подобные функции по наблюдению и контролю над состоянием законодательства и отдельных нормативных актов с целью установления их законности выполняет Прокуратура Российской Федерации, что также позволяет отнести ее к числу субъектов мониторинга нормативных актов. Анализ приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, позволяет сделать вывод, что представители прокуратуры, прежде всего, должны принимать участие в совершенствование уголовного, уголовно - процессуального, законодательства об административных правонарушениях, о прокуратуре, судоустройстве и правоохранительной деятельности. Так в пункте 5.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» имеется указание на то, что Правовое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации должно самостоятельно или с участием других структурных подразделений организовывать мониторинг законодательства и правоприменительной практики именно в выделенных отраслях права.

Деятельность прокуроров по обеспечению законности основана на результатах постоянно проводимого мониторинга нормативных актов, в этой деятельности в большей степени проявляется его контрольная функция. Она, по мнению профессора В.Г. Бессарабова «…носит … упреждающий характер и осуществляется еще на стадии правотворчества в различных формах: подготовки проектов нормативных правовых актов, проведения их правовой экспертизы и всестороннего обсуждения…» Бессарабов В.Г. Винокурова Е.А. Жидких А.А. Участие прокуратур субъектов Российской Федерации и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в правотворческой деятельности законодательных органов субъектов Федерации // Право и политика.. 2006. № 4. С. 36.. Так в первом полугодии 2002 года работники аппарата прокуратуры Республики Карелия внесли в Законодательное собрание 14 заключений, что позволило предотвратить принятие 13 незаконных правовых актов. Кроме того, благодаря результатам мониторинга нормативных актов устраняются возможные нарушения закона при проверке отдельных нормативных актов. По инициативе отдела Генеральной прокуратуры в Центральном Федеральном округе отменено, приведено в соответствие с федеральным законодательством 14 из 18 уставов субъектов Российской Федерации См.: Там же. С. 39..

Счетная палата Российской Федерации, осуществляя финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов См.: О Счетной палате Российской Федерации: Федер. закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167. практически в постоянном режиме проводит функционально ориентированный аудит в бюджетном процессе, направленный на мониторинг эффективности расходования средств федерального бюджета.

Мониторинг нормативных актов становится инструментом работы многих подразделений аппаратов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, в городе Москве организация и координация деятельности по проведению в органах исполнительной власти города правового мониторинга была возложена на Аппарат Мэра и Правительства Москвы, а в их составе на отдел законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы См.: О формировании системы правового мониторинга в городе Москве и внесении изменений в отдельные правовые акты города Москвы: Постановление Правительства Москвы от 13 марта 2007 г. № 164-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 03.2007. № 18.. В Тамбовской области мониторинг нормативных актов проводится всеми структурными подразделениями администрации области в установленной сфере деятельности. Мониторинг нормативных актов в Республике Коми является обязанностью Государственно-правового управления Главы Республики Коми и Правительства Республики Коми См.: Там же.. Проведение мониторинга нормативных актов в Вологодской области возложено на Государственно-правовой департамент Правительства Вологодской области.