Мониторинг в правотворчестве: теория и методология

Конечно, такие причинно-следственные отношения часто трудно поддаются анализу. Причинность в социальной действительности. При этом, в большинстве случаев, она не может быть доказана в строгом научном смысле. Однако это не преуменьшает важности или даже необходимости мониторинговой оценки. Поскольку если мы допускаем уместность «инструментальной перспективы», на которой основан мониторинговый подход к правотворчеству, правотворец вынужден признать существование таких причинно-следственных отношений. Эти действия базируются, явно или неявно, на допущениях, касающихся причинно-следственных отношений. Главная цель мониторинговой оценки состоит не в том, чтобы доказать истинность или ложность этих допущений.

Необходимо проверить:

* являются ли причинно-следственные допущения, лежащие в основе правотворческой деятельности, максимально явными и дифференцированными при подготовке нормативных решений;

* основаны ли они на научно обоснованных теориях и на наиболее надежной информации, которая может быть получена при приложении разумных усилий;

* может ли быть проверена их точность после принятия и применения нормативных актов.

Мониторинговая оценка на базе проведенных исследований совершенствует представления и знания законодателя о состоянии и воздействии законодательства. Ее целью является приближенность к действительности, а не окончательная определенность или научное доказательство.

В соответствии с аналитической моделью, лежащей в основе законодательной методологии, мониторинговая оценка нормативных актов должна проводиться как до, так и после вступления в юридическую силу нормативного акта. Таким образом, необходимо проводить отличие между двумя разными видами мониторинговых оценок: перспективной и ретроспективной оценкой.

Перспективная мониторинговая оценка выполняется перед принятием формальных нормотворческих решений в целях обеспечения лучшего понимания возможных или потенциальных воздействий планируемого нормативного акта. В частности, она может оказаться полезной при выборе соответствующих инструментов для решения той или иной проблемы.

Ретроспективная мониторинговая оценка проводится после принятия нормативного акта, в ходе его применения или, в отдельных случаях, особенно если нормы ограничены во времени, непосредственно до или после завершения периода действия правовых норм. Целью ретроспективной оценки является определение того, что происходит после вступления в силу нормативного акта и предвосхищение реального воздействия нормативного регулирования.

В действительности, с практической точки зрения, эти два типа мониторинговой оценки нормативных актов в значительной степени дополняют друг друга. Перспективная мониторинговая оценка возможного воздействия готовящегося нормативного акта значительно облегчает ретроспективную оценку: чем более детальна и дифференцирована перспективная оценка, тем легче получить надежную ретроспективную информацию, потому что перспективная оценка указывает на существующие пробелы и дает импульс для принятия необходимых мер по своевременной ликвидации этих пробелов. Возможно, законодательство даже может предусмотреть такие меры и гарантировать сбор необходимых данных. С другой стороны, хорошая ретроспективная оценка способствует созданию более прочной основы для перспективной оценки, так как она предоставляет ценные данные для сравнений или аналогий и способствует углублению теоретического понимания, что делает возможным более точный прогноз воздействия нормативного акта. Таким образом, необходимо уделять равное внимание и одновременно развивать оба вида мониторинговой оценки.

При мониторинговой оценке исследуется воздействие законодательства на различные виды общественных отношений. Воздействие является ее главным объектом, имеющим различные аспекты, которые могут быть рассмотрены с различных точек зрения и оценены в соответствии с различными критериями. Среди наиболее часто упоминаемых критериев мониторинговой оценки нормативных актов выделим следующие три: действенность, эффективность и целесообразность См.: Наконечный Я.Е. Мониторинговая оценка нормативных актов как элемент рационального подхода к нормотворчеству / Теоретические проблемы развития правовой системы России // Сборник научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. М., 2007. С. 153-154..

Под действенностью («действенный» ? способный действовать, активный). С.И. Ожегов. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 135. мы подразумеваем, степень соответствия наблюдаемых взглядов и поведения целевой группы населения (индивидуумы, предприятия, должностные лица, отвечающие за применение законодательства) нормативной модели, то есть отношениям и нормам поведения, предписанным законодателем. Таким образом, в отношении этого критерия необходимо задать два вопроса: «уважается» ли норма или же просто выполняется и может ли соотношение между наблюдаемой степенью уважения или простого вынужденного выполнения быть «поставлено в вину» самой норме? В отношении некоторых типов норм, содержащихся в различных нормативных актах предписаний или запретов в рамках, по крайней мере, первого вопроса могут быть использованы слова «соблюдение» и «исполнение». В отношении норм других типов, таких как нормы, касающиеся предоставления разрешений или субсидий государственными властями, наиболее часто используемое слово ? «применение».

Под эффективностью («эффективный» ? дающий «эффект» ? впечатление, производимое чем-нибудь на кого-нибудь С.И. Ожегов. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 792.) мы имеем в виду степень достижения нормативным актом поставленной цели. В юридической литературе под эффективностью нормативного акта понимается соотношение между фактическим результатом его действия и теми внеправовыми (социальными) целями, для достижения которых оно было принято. Этот критерий особенно интересен с политической точки зрения, он также показывает, насколько важно ясно определить цель или цели нормативного решения: если политические власти, законодатели, отказываются от определения целей, то невозможно оценить эффективность законодательства. Это вовсе не означает, что цели должны быть явно прописаны непосредственно в нормативном акте. В отдельных случаях в этом нет необходимости. Они могут быть отражены в сопроводительной записке или сформулированы в ходе парламентских дебатов. Без таких политически «санкционированных» определений целей оценщики вынуждены сами определять, что считать целью нормативного акта. На этапе разработки концепции проекта нормативного акта необходимо определить цели в контексте конкретных результатов, которые нужно достичь. Цели и результаты тесно связаны, но не всегда являются одним и тем же. Так, например, цель может заключаться в обеспечении безопасности конкретной деятельности, а желаемый результат при этом - тридцати процентное сокращение ущерба.

Таким образом, мы приходим к выводу, что действенность ? это условие, но не обязательная гарантия эффективности законодательства: эффект достигается только тогда, когда причинно-следственные связи, скрытые в основе выбора инструмента законодателем, точно выстроены. С другой стороны, простой факт осуществления целей отдельного нормативного акта не доказывает эффективности этого акта; реализация целей может оказаться результатом действия прочих факторов. Поэтому критерий эффективности напрямую связан с критерием качества нормативных актов. Под качеством нормативного акта понимается его соответствие общественным потребностям и реальное регулирование общественных отношений в соответствие с поставленными при его издании целями Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 37.. Должностные лица должны использовать комплексный подход к разработке предложений по достижению политических целей. Важно концентрировать внимание на достижение конкретных результатов, а не исходить из предположения, что тот или иной нормативный акт будет более эффективным.

Под целесообразностью («целесообразный» ? соответствующий поставленной цели, вполне разумный, практически полезный С.И. Ожегов. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 758.) мы понимаем соотношение между «затратами» и «выгодами» от законодательных действий. При этом, термины «затраты» и «выгоды» используются в этом контексте в «широком» смысле. Первое слово включает не только прямые финансовые последствия соблюдения применяемых правовых норм; также во внимание принимаются неосязаемые элементы, такие как психологические или эмоциональные неудобства, а также все отрицательные воздействия как результат нормативного акта. Второе относится, главным образом, к целям отдельных законодательных действий: все воздействия, совместимые с этими целями или способствующие их дальнейшей реализации, могут рассматриваться как выгоды. Таким образом, оценка целесообразности нормативного акта означает рассмотрение, с одной стороны, затрат на его применение и, с другой ? степень достижения поставленных целей, делая возможным выбор между различными мерами или оценку пропорциональности различных мер. Оценка выгод и затрат выполняется прежде всего с точки зрения законодателя, но, конечно, может принимать во внимание и другие взгляды, особенно мнение «целевой» группы населения, на которую направлена правовая норма. В этом смысле можно также различать внутренние и внешние затраты и выгоды.

Эти три критерия (действенность, эффективность и целесообразность) выдвигают на первый план некоторые аспекты, являющиеся особенно важными в процессе правотворчества. Они, конечно, не исчерпывают все сложные причинно-следственные отношения, существующие в социальной действительности и рассматривают не все актуальные воздействия или последствия отдельных законодательных действий, но они позволяют вырабатывать стратегию и тактику нормотворческой деятельности, определять направление и глубину правового воздействия на различные отношения. Мониторинговая оценка воздействия законодательных мер означает, во-первых, разумные допущения и гипотезы, относительно потенциальных или реальных причинно-следственных связей между правовыми нормами и наблюдаемыми взглядами и отношениями, поведением и ситуациями, а во-вторых, проверку обоснованности этих допущений через использование всего соответствующего опыта, информации и знаний, доступных на данный момент, или тех, которые могут быть получены со временем с приложением законных и адекватных усилий.

С практической точки зрения, одним из наиболее важных вопросов, конечно, является осуществление мониторинговой оценки, то есть определение ее практических инструментов, методов и методик, которые могут быть использованы для мониторинговой оценки нормативного акта и его воздействия? Ответы на эти вопросы варьируются, среди прочего, в зависимости от специфики каждого отдельного случая, специфических критериев, которые должны быть приняты во внимание, вида мониторинговой оценки (перспективная или ретроспективная) и степени достоверности и надежности результатов. Так, например, мониторинговая оценка воздействия изменений в финансовом законодательстве в отношении частных вкладов не подразумевает использования тех же методов, которые используются для мониторинговой оценки действенности новых стандартов безопасности в области строительства.

Лучшие и наиболее надежные ретроспективные мониторинговые оценки используют различные качественные и количественные методы и методики, широко используемые в области социальных наук: интервью, экспертный опрос, анкетирование, наблюдение, анализ текста, синхронные и диахронические статистические сравнения между «целевой» группой и группами, не затрагиваемыми правовыми изменениями, и так далее.

Перспективная мониторинговая оценка опирается на практические тесты, демонстрационные программы, моделирование, эксперименты, прогнозы, системный анализ, создание моделей и их апробации и так далее. Другими словами, для выполнения как перспективной, так и ретроспективной мониторинговой оценки существует большое разнообразие сложных инструментов, которые могут использоваться как по отдельности, так и ? что является предпочтительным ? в комбинации (комплексно) с целью получения наиболее надежных и точных результатов. Особую роль в осуществлении качественной мониторинговой оценки нормативных актов должна сыграть практика составления «досье нормативных актов».

Тем не менее, нужно признать, что, во-первых, даже эти сложные инструменты имеют свои методологические пределы: они редко могут дать абсолютно объективное представление о причинно-следственных связях, но, несомненно, оттачивают восприимчивость экспертов и законодателей к этому критическому аспекту правотворческой деятельности и могут в некоторой степени уменьшить неопределенность и таким образом внести вклад в улучшение качества содержания законодательства, и, во-вторых, существуют практические пределы правотворческого процесса: применение этих сложных инструментов требует времени, денег и кадровых ресурсов, которые не всегда имеются в реальной ситуации.

Актуальной является проблема институализации мониторинговой оценки нормативных актов. В некоторых странах, таких как США, Австралия, Новая Зеландия, Канада и Мексика, процесс оценки регулирующего воздействия законодательства успешно и в полной мере включен в государственную систему. Нам представляется, что мониторинговая оценка нормативных актов могла бы стать весьма важным элементом в правотворческой деятельности законодательных и исполнительных государственных органов и в Российской Федерации.

Следует согласиться с мнением И.И. Шувалова о том, что «законодателю независимо от научных исследований, необходимо исключить собственные ошибки еще во время правотворческого процесса. Он обязан институционализировать наблюдение за действием законов, чтобы вовремя корректировать собственные законы … правотворческий процесс необходимо дополнить последующим самоконтролем. Наука может для подготовки этой институционализации предложить методический и фактологический материал, но она не можем заменить саму институционализацию Шувалов И.И. Теория законотворчества. М., 2006. С. 34-35.».

Институционализация мониторинговой оценки предоставляет определенные преимущества: она способствует учету методологических аспектов и требований уже на стадии подготовки нормативного акта; она гарантирует доступность необходимых финансовых и кадровых ресурсов; она обеспечивает оптимальную синхронизацию мониторинговой оценки с процессом принятия управленческого решения и, таким образом, оптимизирует интеграцию результатов мониторинговой оценки в этот процесс; она может способствовать сотрудничеству административных органов, ответственных за применение нормативных актов и предоставляющих доступ к соответствующим данным, а также применению беспристрастного, более объективного подхода; и, наконец, она придает законность и политический вес результатам мониторинговой оценки. Очень важно осуществить правильное включение оценки нормативных актов в государственную практику, для того чтобы она стала эффективным вспомогательным инструментом мониторинга в правотворчестве.

Подводя итог значению мониторинговой оценки нормативных актов для правотворчества необходимо сделать некоторые выводы.

Мониторинговая оценка нормативного акта является обязательным элементом любого методического, рационального подхода к правотворчеству, базирующегося, по существу, на инструментальном подходе и является одной из основных составляющих мониторинга нормативных актов.

Применение мониторинговой оценки нормативных актов в значительной степени способствует обеспечению должного качества нормативных актов и созданию научно-обоснованной системы, принимаемых нормативных актов, их согласованности; она поможет выявить негативные социальные, экономические, юридические и другие последствия, которые может вызвать реализация этих нормативных актов.

Мониторинговая оценка нормативных актов усиливает ответственность законодателя за результаты своих решений, она создает основы для критического подхода к законодательству. Фактически обнаружение разрыва между целями или намерениями законодателя и достигнутыми в действительности результатами может дать импульс для устранения коллизий, пробелов и иных правотворческих ошибок.

Помимо этого, следует подчеркнуть, что если говорить о цели, которую преследует мониторинг в правотворчестве, то с одной стороны эта цель ? повышение эффективности правотворческой деятельности и это очевидная тактическая цель, а если говорить о цели стратегической, то, конечно можно говорить о повышении эффективности работы всего механизма правового регулирования, осуществляемого публичной властью - как государственной (федеральной и региональной), так и муниципальной.

Мониторинг нормативных актов позволит более детально планировать основные направления нормотворческой работы, обозначать те сферы общественных отношений, которые должны войти в сферу правового регулирования, соотносить вновь принимаемые нормативные акты с основными стратегическими направлениями в правовой политике, которые проводятся в Российской Федерации.

Мониторинг, осуществляемый в правотворчестве, неразрывно связан с мониторингом правоприменения. И хотя в настоящей работе мы не рассмотрели его особенности, так как это должно стать, по нашему мнению, предметом отдельного исследования, очевидно, что одной из главных причин низкой эффективности применения нормативных актов во многих случаях является отсутствие объективной информации об их реализации, непринятие необходимых подзаконных нормативных актов, в том числе на уровне федеральных министерств, безусловно, нарушает обратную связь между законодателем и правоприменителем.

Мониторинг нормативных актов ? это не отвлеченное обозрение нормативных актов, это элемент системы управления правотворческим процессом. Смысл мониторинга нормативных актов состоит в том, чтобы повлиять на процесс принятия правотворческого решения, посмотреть, как продолжалась жизнь проекта нормативного акта, как он прошел, как его приняли; а затем: сколько времени прошло, когда приняли всю систему подзаконных нормативных актов; поддержали ли этот принятый нормативный акт на региональном уровне; какова практика его применения? С нашей точки зрения, мониторинг нормативных актов ? это не просто наблюдение за тем, что происходит, и, конечно, не реестр событий в сфере правотворчества, это ? умный, концептуальный взгляд на развитие правовой системы и ее умелое руководство.

Сказанное позволяет сделать вывод, что мониторинг нормативных актов нельзя огранивать только анализом и прогнозами действия нормативных актов. Функции мониторинга нормативных актов следует начинать осуществлять еще на предпроектном этапе правотворчества, но наибольшая нагрузка должна приходить на этап разработки проектов нормативных документов (актов и договоров), а в дальнейшем должно осуществляться постоянное мониторинговое наблюдение и анализ не только за состоянием законодательства, но применения этих актов, основываясь при этом на комплексной методологии, применяемой как отдельными специалистами (учеными, практиками), рабочими группами и комиссиями, так и специализированными учреждениями (государственными органами и структурами, специализированными научными центрами) в целях оптимизации правотворчества.

2.6 Мониторинг нормативных актов, осуществляемый в процессе систематизации законодательства

Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Потребность в систематизации, как особого вида правотворчества, безусловно, актуальна для законодательства Российской Федерации, так как число действующих нормативных актов постоянно растет. Создаются сотни новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Поэтому, если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права.

Профессор А.С. Пиголкин в свое время указывал, что «законодательство по своей природе призвано быть последовательным отражением подлинного народовластия, нравственных устоев общества, выработанных тысячелетиями справедливых правил взаимоотношений людей. Это достижение цивилизации, общечеловеческой культуры, воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов, демократическое завоевание человечества Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. Пиголкина А.С. Спб., 2003. С.7. ». Одной из ведущих форм совершенствования и упорядочения законодательства является систематизация.

Таким образом, если рассуждать на концептуальном уровне, то систематизация законодательства есть «…продукт исторического и культурного развития … общества Реми Кабрияк. Кодификации. М., 2007. С. 26.», который обладает значительным политическим и социальным потенциалом.

Работа по приведение в определенную систему законодательной базы страны, пережившей острый социальный кризис, является важным этапом на нынешнем историческом отрезке ее развития. Систематизация, позволит сплотить общество, собрать в единое целое социально и географически разделенные слои населения, утвердить новые законодательные нормы и «скрепляет своей печатью социальное перемирие, заключенное на основе тех ценностей, вокруг которых строится новое общество» Там же. С. 27..

Вопросам систематизации в юридической литературе уделялось и уделяется в настоящее время достаточно большое внимание См. например: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред.: Братусь С.Н., Самощенко И.С. М., 1962; Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства / Под ред.: Мишутин А.Н. М., 1969; Система советского законодательства / Под. ред. Самощенко И.С. М. Юридическая литература. 1980; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право / Под. ред. Мицкевич А.В., Самощенко И.С., Фарберов Н.П., Шебанов А.Ф. М, 1973; Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. Пиголкина А.С. Спб., 2003; Михайлов О.В. Систематизация нормативно-правовых актов как способ их совершенствования. М., 2003; Сивицкий В.А. Проблема систематизации правовых норм в Российской Федерации. М., 2007; Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4; Пиголкин А.С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации. В кн.: Закон: создание и толкование. М., 1998; Мицкевич А.В. Свод законов России - насущная потребность. Журнал российского права.1997. № 2; Морозова Л.А. Современное состояние российского законодательства и его систематизации // Государство и право. 1999. № 2-3; Мицкевич А.В. Основные черты кодификации законодательства // Законотворчество в Российской Федерации. М. 2000.; Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 7; Тихомиров Ю.А. Кодекс среди законов // Право и экономика. 2002. № 2; Орешкина И.Б. Систематизация нормативных правовых актов Российской Федерации. Дисс. …канд.юрид.наук. Саратов, 2000; Ксенофонтов В.В. Систематизация российского законодательства: принципы и процедуры. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003..

В этой связи рассмотрим различные определения понятия «систематизация законодательства», которые имеются в юридической литературе, и выделим характерные черты и основные задачи данного вида юридической деятельности.

Чаще всего систематизация определяется как: 1) упорядочение и совершенствование действующего нормативно-правового материала путем его обработки и изложения по определенной системе в виде сборников актов или в форме сводных кодификационных актов Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право / Отв. ред. Мицкевич А.В., Самощенко И.С., Фарберов Н.П., Шебанов А.Ф. М., 1973. С. 326.; 2) деятельность государственных органов, должностных лиц или граждан, направленная на упорядочение и дальнейшее совершенствование действующих нормативных правовых актов и правовых норм Марченко М.Н. Юридический энциклопедический словарь. М. Проспект. 2006.; 3) целенаправленная деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведение действующих актов в определённую систему путём составления единых нормативных актов или их сборников Мухаев Р.Т. Теория государства и права. М. ПРИОР. 2002. С. 330.; 4) деятельность компетентных субъектов по упорядочению нормативно-правовых актов и правовых норм в целях удобства пользования ими на практике Сальникова В.П,. Ромашов В.А. Теория права и государства. СПб., 2002. С. 55.; 5) деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемом в соответствии с разрешаемыми это деятельностью задачами Комаров С.А. Основы государства и права. М. Русь-90. 2002.; 6) постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы Теория государства и права: учебник / Под ред. Пиголкина А.С. М. Юрайт-Издат, 2007. С. 609..

Таким образом, можно выделить следующие существенные признаки систематизации законодательства: во-первых, это особый вид правотворческой деятельности; во-вторых - ее целью является создание единой стройной, эффективно функционирующей системы законодательства, обладающей внутренней упорядоченностью и структурностью; в-третьих - систематизация осуществляется как компетентными (государственными) органами, так и неофициальными субъектами; в-четвертых - объектом данного вида деятельности является действующее законодательство как система нормативных актов; в-пятых - это научно обоснованная, унифицированная деятельность; в-шестых является постоянной формой развития и упорядочения действующей правовой системы; и наконец, в-седьмых - результатом систематизации является создание сводов, собраний, то есть кодифицированных нормативных актов.

Целью систематизации является создание системы законодательства, то есть единого комплекса «всех действующих нормативных правовых актов государства, разделяемый на составные элементы в зависимости от характера регулируемых отношений, а также от места органов, принимающих нормативные акты, в общей иерархической системы органов государства» Большой юридический словарь. Волосов М.Е., Додонов В.Н., Капинус Н.И. и др. - М., 2006..

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности Систематизация законодательства в Российской Федерации. / Под ред. Пиголкина А.С. СПб., 2003.С. 20-21. Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина М., 1998.С. 219., это сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов); подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства); подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства) и подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).

В этой связи следует согласиться с мнением О.В.Соловьевой, что комплексность и завершенность систематизации российского законодательства предполагает охват нормативных актов федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципального уровня Соловьева О.В. Нормотворчество органов муниципальной власти (вопросы теории и практики). Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. М. 2005. С. 17..

Для представления роли мониторинга нормативных актов в осуществлении систематизации нормативных актов и уяснения их взаимосвязи необходимо рассмотреть какие формы приобретает систематизация в процессе правотворческой деятельности. Теоретики права в юридической литературе выделяют следующие формы систематизации законодательства.

Прежде всего, это учет нормативных актов как результат их сбора, хранения и поддержания в контрольном состоянии. Опыт законодательной и правоприменительной деятельности в Российской Федерации и зарубежных странах показывает, что качество учета нормативных актов в государственных органах и учреждениях, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания.

Еще одной формой систематизации является инкорпорация. Инкорпорация - это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке. Инкорпорация представляет собой постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддержания законодательства в действующем (контрольном) состоянии, она позволяет обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции. По мнению профессора Д.А. Керимова, инкорпорация - «это средство «уплотнения» законодательства» Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1998.С. 84., так как позволяет не учитывать официально отменённые документы, исключая повторение нормативных актов. В основе инкорпорации лежит мониторинг нормативных актов, проводимый по определенной отрасли (подотрасли) права.

С течением времени в любой правовой системе образуется значительное число нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Возможный путь преодоления такой множественности - консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой большое число нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника нормы права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. При этом объединению подлежат как предписания одинаковой юридической силы, так исключительных случаях и разной юридической силы.

Консолидацию можно рассматривать как своеобразный вид правотворчества Общая теория права. / Под ред. Пиголкина А.С. - М., 1998.С. 228. (принимается компетентным правотворческим органом и имеет все официальные реквизиты), проводимого на основе мониторинга нормативных актов, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.

В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт). Поэтому консолидацию, ряд авторов Керимов Д.А. Законодательная техника. - М., 1998. С. 90. Мухаев Р.Т. Теория государства и права. - М., 2002. С. 330., рассматривают как форму систематизации, выполняющую вспомогательную роль, не имеющую самостоятельного значения, как переходный этап от инкорпорации к кодификации. Однако данные виды систематизации представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов.

Особой формой систематизации нормативных актов является кодификация. Современная юридическая наука и представители юридической практики рассматривают кодификацию как один из видов (форм) систематизации законодательства. При этом все ученые и юристы-практики подчеркивали, что в результате кодификации создается новый закон, а не простое изменение старого.

Ряд современных авторов См. например Тихомиров Ю.А., Юртаева Е.А. Кодекс в системе законодательных и иных правовых актов // Журнал российского права. 1997. № 4; Морозова Л.А. Современное состояние российского законодательства и его систематизации // Государство и права. 1999. № 2-3; Мицкевич А.В. Основные черты кодификации законодательства // Законотворчество в Российской Федерации. М. 2000.; Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права. 2001. № 7; Тихомиров Ю.А. Кодекс среди законов // Право и экономика. 2002. № 2; Орешкина И.Б. Систематизация нормативных правовых актов Российской Федерации. Автореф. Дисс. …канд. юрид. наук. Саратов. 2000 и др. предлагает следующую дефиницию: кодификация - это форма (вид) систематизации, при которой происходит глубокая всесторонняя внутренняя переработка нормативного материала, заключающаяся в создании нового, сводного, систематизированного нормативно-правового акта, основной вид (форму) систематизации законодательства, в результате которой, наряду с внешней (по сути -- инкорпорационной) обработкой действующего законодательства (его объединением, устранением устаревших, дублирующих актов и т. п.), создается новый, сводный акт, заменяющий прежнее регулирование и приводящий его в единую систему.

Выделенные в данном определении черты кодификации позволяют видеть в указанной форме деятельности как бы соединение, с одной стороны, чисто «систематизаторских» функций внешней обработки (совершенствование формы изложения и объединение в единую систему устаревшего или нового, но разрозненного законодательства в какой-либо отрасли или комплексе правового регулирования, а с другой стороны, гораздо более важной функцией кодификации является включение в правовую систему нового, выработанного на основе мониторинга нормативных актов сводного закона, т.е. объединяющего все нормы или основной костяк (массив) норм, относящихся к той или иной сфере правового регулирования - отрасли, подотрасли, институту, либо к комплексам, интегрирующим нормы разных отраслей.

В связи с тем, что кодификация осуществляется непосредственно в самом процессе правотворчества, это дало основание ряду российских ученых признать, что «кодификация не укладывается в рамки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную форму совершенствования законодательства», что она «осуществляется только в официальном порядке», а наиболее интенсивные ее проявления связаны с существенными изменениями общественных отношений, требующими иной, «принципиально новой юридической оценки» Пиголкин А. С. Общая теория государства и права. Академический курс. М. 1998. Т. 2.С. 211-212..

Рассматривая данную юридическую проблему, профессор Д. А. Керимов Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 1998. С. 84. указывал, что нельзя допускать разрыв между кодификационной и правотворческой деятельностью, несмотря на то, что кодификация не связана с текущим правотворчеством, осуществляется специальными органами. Вместе с тем автор не лишал кодификацию значения вида систематизации, включал в ее состав инкорпорационные приемы, а также задачи приведения действующего законодательства в единую логическую систему и создания нового объединенного акта.

Сочетание упорядочения и обновления законодательства позволяет рассматривать кодификацию как наиболее совершенную, высшую форму правотворчества, если говорить о данном виде деятельности более «узко», то форму нормотворчества, которая включает в себя в качестве подготовительных все предыдущие уровни систематизации, проводимые на основе мониторинга нормативных актов. Однако в процессе кодификации составитель стремится не только объединить и систематизировать зарекомендовавшие себя действующие нормы, но и используя средства юридической техники значительно переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно в целях обеспечения максимальной полноты регулирования соответствующей сферы общественных отношений и способствования появлению новых отношений в социуме. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм.

По нашему мнению, кодификация выступает оптимальным видом и формой систематизации, ее высшим уровнем.

Между тем, кодификация законодательства имеет и глобальное значение. Рассуждая в данном направлении, целесообразно будет привести точку зрения профессора А.С. Пиголкина, который изучая проблемы правотворчества, выявил следующую закономерность в развитии права, которая, по его мнению, состоит в том, что «коренные, переломные, эпохальные периоды истории цивилизации настоятельно требуют широкого применения именно кодификации законодательства, а инкорпоративные приемы становятся при этом не целью, а вспомогательным средством осуществления коренной его кодификации» Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПб, 2003. С. 145..

Кодификация является не простым, а трудоемким нормотворческим процессом, если сравнивать ее с другими видами систематизации, например, с консолидацией. Следовательно, кодификацию, естественно, во всех ее формах и проявлениях, как общую, так и специальную определенно можно назвать особым, а в отдельных случаях и лучшим способом нормотворческого решения правовых проблем. Ведь в силу своей нормотворческой природы, а не просто определенного вида систематизации, кодификация, конечно, это не сам процесс создания систематизированного акта, а его результат, может значительно повлияют на развития общества и государства. Кодификация, конечно, при определенном стечении исторических условий и обстоятельств, способна стать даже важным историческим рубежом в развитии целых народов, стран и даже континентов. Здесь следует вспомнить, какую роль на развитии права в Европе сыграл принятый 30 вантоза XII г. (21 марта 1804 г.) Французский гражданский кодекс, то есть Кодекс Наполеона. В этой связи в предисловии сборника, посвященного 200-летию данного исторического документа С.В. Липень писал: «Кодекс Наполеона оказал на мировую историю права наибольшее влияние, в этом с ним может посоперничать только знаменитая римско-византийская кодификация Юстиниана» Кодекс Наполеона в теоретических и исторических юридических исследованиях / под науч. ред. С.В. Липень: М-во внутр. Дел Респ. Беларусь, Акад. МВД. Минск, 2007. С. 5..

Сказанное еще раз подтверждает вывод о том, что кодификация имеет теснейшие отношения между юридической деятельностью, направленной на совершенствование нормативного материала и его результатами. В дальнейшем, мы наблюдаем прямое взаимодействие между актами и социальной сферой, ее развитием и совершенствованием, что отражается на диалектике социума в целом, поскольку успешная кодификация в определенной сфере, несомненно, модернизирует разнообразные общественные отношения, удаляя отжившие императивы и вводя в действие идеи добра и справедливости.

Кодификация - это серьезная форма юридической деятельности, способная грамотно упорядочить законодательство. При этом в соответствии с тенденциями экономического, социального, культурного и иного развития страны, кодификация способна значительно обновить его, введя новые и отменяя старые нормы права, что не минует сказаться на всей правовой системе государства, на его прогрессе.

Тем не менее, в юридической науке существуют различные подходы к пониманию кодификации, ее природы и видов. Данные проблемы, как показывает юридическая наука и практика, продолжают дискутироваться в научных кругах.

Однако, к большому сожалению, во многих учебниках по теории государства и права, говорится только о таких формах кодификации как законы, которые в свою очередь подразделяются на основы законодательства, которые на сегодняшний день стоят во главе, как правило, не отраслей права, как это было в советское время, а отраслей законодательства и кодексы. Данные формы справедливо называют общими кодифицированными актами. При этом, в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации, кодексы могут быть не только общероссийского действия, но и регионального. Ярким примером являются кодексы об административных правонарушениях субъектов Федерации. Между тем, существуют и так называемые специальные кодифицированные акты, которые действуют в федеральных и региональных министерствах, муниципальных образованиях и даже в учреждениях и организациях.

Раскрыв понятие систематизации и исследовав отдельные его виды, рассмотрим, какое место занимает и какую роль играет мониторинг нормативных актов в данном процессе, направленном на упорядочение нормативного материала.

Для достижения положительного результата в работе по систематизации законодательства необходимо отслеживать его состояние, иными словами, полноту регулирования общественных отношений, актуальность, в том числе степень восприятия нормативных актов правоприменителями, а также физическими лицами и их объединениями, необходимо также выявлять и другие дефекты законодательства, например, коллизионность, пробельность и противоречивость в действующем законодательстве.

Мониторинг нормативных актов как научно и методически обоснованная система комплексной оценки форм, содержания и реализации нормативных актов, осуществляемая с помощью наблюдения, получения разнообразных видов информации, различных тренингов, мониторинговых анализов и прогнозов, осуществляемая с целью реальной оптимизации правотворческого процесса, позволяет информировать правоприменителей о принятых законодательных актах, совершенствовать практику применения законодательства, а затем своевременно давать информацию необходимости внесения требуемых изменений в данные нормативные акты. В процессе систематизации законодательства эта функция мониторинга нормативных актов дополняется исследованием общественных отношений, подлежащих регулированию, изучение мнения правоприменителей, заинтересованных лиц, специалистов и экспертов.

Методология первого вида систематизации - учет нормативных актов во многом схож с той методологией, которая используется при мониторинге нормативных актов, а именно сбор информации о нормативных актах, представляющей собой сочетание первичных приемов и способов, необходимых для фактического наличия, классификации и учета всех нормативных актов, необходимых для проведения их дальнейшего изучения. Эту работу целесообразно проводить с использованием электронной вычислительной техники, посредством формирования баз данных, в которые вносятся все законы и подзаконные нормативные акты. Так, например, в Тюменской области в таком банке данных уже находятся более 18 тысяч действующих актов Мониторинг законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации: опыт и пути совершенствования. Материалы Межрегионального научно-практического семинара. М. 2007. С. 85., а в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации имеется информационно-поисковая система «Закон», которая ведется с 1992 года и насчитывает сегодня свыше 130 тысяч нормативных документов Ивлиев Г.П. Экспертно-правовое сопровождение законодательного процесса в Государственной Думе // Юридическая мысль. СПб. 2007. № 5. С. 43..

В ходе подготовительной стадии любого вида мониторинга нормативных актов осуществляется поиск, сбор и размещение в досье нормативного акта и базу данных текстов нормативных актов и всей информации о них. Эти данные используются для учета нормативных актов в процессе систематизации. В свою очередь в процессе мониторинга нормативных актов активно используются данные учета нормативных актов, который проводится в процессе систематизации и содержащиеся в различных компьютерных фондах и картотеках. В этом проявляется взаимосвязь учета как вида систематизации и подготовительной стадии мониторинга нормативных актов.

В процессе инкорпорации, а именно при подготовке разного рода сборников, используется методология (приемы, способы) отраслевого мониторинга нормативного акта, определяемого в зависимости от отрасли права, к которой относятся нормативные акты, подлежащие инкорпорации. Так, в процессе отраслевого мониторинга нормативных актов надлежит осуществлять следующие методологические приемы:

- выбор (отбор) нормативных актов, относящихся по отраслевой типизации к выбранной сфере общественных отношений, регулируемых рассматриваемыми нормативными актами;

- выявление нормативных актов, принятых в развитие отобранных нормативных актов;

- составление обзора нормативных актов субъектов Российской Федерации по исследуемой теме;

Затем осуществляется наблюдение и анализ отобранных нормативных актов, который включает:

- изучение первичных документов;

- анализ текстов нормативных актов;

- разработка предложений по использованию опыта субъектов Российской Федерации в совершенствовании федерального законодательства;

- сбор информации о внесении изменений в отдельные положения нормативного акта;

- анализ принятых в федеральных исполнительных органах власти и субъектах Российской Федерации норм изучаемого законодательства;

- сопоставление норм законодательства субъектов Российской Федерации и подзаконных нормативных актов с нормами федерального законодательства.

По итогам проведения вышеизложенных мониторинговых исследований делаются выводы о возможности и необходимости включения изученных нормативных актов в инкорпоративный сборник и завершается работа по оформлению результатов мониторинга нормативных актов, проведенного в интересах инкорпорации.

Таким образом, мы приходим к выводу, что в ходе проведения отраслевого мониторинга нормативных актов, осуществляемого в целях инкорпорации исследование нормативных актов ограничиваются решением задачи идентификации их с точки зрения отнесения к выбранной отрасли права и анализом соответствующих текстов, но при этом не проводятся комплексные мониторинговые наблюдения и анализ, а также экспертизы, и оценка нормативных актов.

Более полная мониторинговая деятельность выполняется при осуществлении консолидации законодательства. Сам процесс консолидации состоит из ряда этапов, при этом в каждом из которых применяются соответствующие методы, приемы и способы мониторинга нормативных актов. Методика процесса мониторинга нормативных актов, осуществляемого в процессе консолидации нам представляется следующим образом:

На подготовительной стадии мониторинга осуществляются:

- определение и конкретизация цели мониторинга, осуществляемого в интересах консолидации законодательства;

- выбор вида мониторинга нормативных актов;

- составление плана мониторинговых мероприятий, определение этапов работы, необходимых средств ее обеспечения, проведение организационных мероприятий и установление сроков их осуществления завершения работы.

Далее в ходе мониторингового наблюдения и анализа осуществляется:

- определение объема законодательного материала, подлежащего оценке;

- сбор воедино правового материала и его регистрация;

- выявление несогласованности и конфликтности норм;

- оценка согласованности нормативных актов между собой;

- анализ текстов нормативных актов;

- сбор тематической информации о применении нормативных актов.

В ходе проведения мониторинговой экспертизы отобранных нормативных актов определяется:

- соответствие нормативных актов международным нормам, принципам, а также ратифицированных Россией международных договоров, Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

- согласованность нормативных актов и соответствие их правилам нормотворченской техники;

- сопоставление норм законодательства субъектов Российской Федерации с нормами федерального законодательства;

В ходе дальнейшей работы основанной на результатах материалов и выводов проведенных мониторинговых мероприятий принимается решение о возможности объединения отобранного и проанализированного массива нормативных актов регламентирующих обособленный вид общественных отношений в один укрупненный акт.

После принятия решения о возможности и целесообразности такого объединения осуществляется:

- "расчистка" материала - освобождение от актов, официально отмененных соответствующими властными органами, а также от актов по отмене других актов, если они не установили новых норм;

- составление списков всех нормативных актов, фактически не действующих и в силу этого подлежащих исключению из дальнейшей работы;

- утверждение составленного списка с органами, которыми были приняты данные акты;

- исключение из текстов действующих нормативных актов вводных частей, не содержащих принципиальных положений и отдельных статей с перечнем отмененных актов, с временными правилами применения акта при введение его в действие; частей фактически утратившие силу, а также статей ненормативного характера;

- создание алфавитно-предметной картотеки, расположение в алфавитно-предметном порядке свободных листов с текстами законодательных актов;

- разработка схемы расположения материала по определенным разделам;

- устранение имеющихся противоречий и повторений;

- придание новому акту логической стройности и целостности.

Здесь следует обратить внимание, что при проведении мониторинга нормативных актов осуществляемого в процессе консолидации не проводится мониторинговая оценка нормативных актов, так как содержание подлежащих объединению в ходе консолидации актов не меняется и созданный объединенный акт не вносит изменений и новелл в действующее законодательство. В случае если в ходе мониторингового анализа отобранных для консолидации нормативных актов обнаруживается низкое качество нормативного акта, серьезные пробелы, коллизии, проблемы в применении нормативного акта на практике, то по результатам мониторинга нормативных актов должны быть даны предложения о невозможности консолидации и выборе другого вида систематизации, предусматривающего изменение содержания правового регулирования.