Мониторинг в правотворчестве: теория и методология

Проанализировав различные точки зрения по данному вопросу, следует высказать и свое видение проблемы. По нашему мнению, принятие нормативного документа и вступление его в юридическую силу - это такие же важные этапы, как и разработка проекта нормативного акта. Они также нуждаются в наблюдении, анализе и, соответственно, в совершенствовании, с той целью, чтобы нормативные документы, направленные на регулирование различных общественных отношений, принятые в разных формах, были открыты не только для чиновников, но и для гражданского общества, чтобы они (акты нормативного содержания) были всегда доступны для субъектов правовых отношений, чтобы граждане могли свободно, без лишних усилий и затрат найти нужную норму и реализовать свои субъективные права, исполнить позитивные обвязывания, соблюдать, установленные в законодательстве запреты на совершение противоправных действий.

2.3 Мониторинг концепций проектов нормативных актов

Определив понятие правотворчества и исследовав основные этапы правотворческого процесса, мы переходим непосредственно к исследованию и определению значения и роли мониторинга для правотворчества. При чем, здесь мы опираемся на широкое понимание правотворчества, как об этом было сказано в предыдущем параграфе.

В связи с этим, в данной части нашего исследования мы рассмотрим такой этап не нормотворчества, то есть процесса по созданию эффективных нормативных документов, а правотворчества, который может показаться на первый взгляд не таким сложным в процессе формирования правовых норм, как предпроектный этап, в ходе которого принимаются решения о необходимости правового регулирования общественных отношений. На этом этапе важную роль в работе по подготовке концепций нормативных актов играет мониторинг. Первая стадия предпроэктного этапа правотворчества должна представлять собой не только возникновение, трансформирование, иными словами, формирование идеи об урегулировании конкретного социального института, но и включать в себя конкретные, определенные, научно обоснованные действия, которые мы сегодня называем мониторинговая деятельность.

Работа над проектом нормативного акта обычно начинается не с подготовительной работы, а с постановки вопроса, предложения о необходимости издания того или иного нормативного акта. Однако с этапа возникновения идеи урегулировать определенный круг общественных отношений (социальных, имущественных, правоохранительных, культурных и иных) до самой подготовки проекта проходит, как правило, довольно длительный период времени, при чем данный период, как показывает практика, характеризуется сложной и кропотливой работой, по составлению текста проекта, наполнению его необходимыми реальными положениями. Тем не менее, идея может и не реализоваться в конкретном проекте. Такое положение характерно в случаях, когда произошло существенное изменение, то есть трансформация общественных отношений, изменился статус органа, который разрабатывал проект нормативного акта, исчезла необходимость в регулировании данного вида отношений, либо был принят акт, обладающий большей юридической силой, нормы которого урегулировали предполагаемые изначально к правовой регламентации общественные отношения.

А.Ф. Шебанов отмечал, что «правотворческий процесс начинается с действий государственных органов по выявлению объективных потребностей в издании нормативно-правового акта. Поводом к указанным действиям может быть как инициатива самих государственных органов, так и постановка вопроса об издании акта со стороны общественных организаций и граждан» Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С. 73-74.. Б.В. Дрейшев развивая эту мысль писал: «Определение потребностей, причин, детерминирующих издание нормативного акта (что в теории социального управления рассматривается как выявление проблемной ситуации) выступает начальным моментом правотворческого процесса органа управления» Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 62..

В связи с этим, еще до начала подготовки проекта нормативного акта нужно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Необходимо уяснить, существует ли в действительности проблема, требующая нормативного (законодательного) урегулирования, если да, то каков при этом должен быть объем и предел правового регулирования См.: Наконечный Я.Е. Правовая природа мониторинга нормативных актов и его роль в правотворчестве // Право и образование. 2008. № 4. С.71-72.. Здесь снова уместно привести слова Б.В. Дрейшева, который указывал, что «управление может быть эффективным лишь в том случае, если субъект управления имеет возможность «держать» в поле зрения все воздействия внешней и внутренней среды, особенно «поведение» объекта управления, а также своевременно реагировать на действия различных факторов, видеть перспективы развития системы» Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977. С. 62-63..

Если рассматривать классический вариант подготовки проектов нормативных актов, то здесь следует отметить, что данный временной промежуток, представляет собой неимоверный труд юристов профессионалов, а иначе не должно быть, поскольку только профессионалы могут точно спрогнозировать и создать оптимальную модель нормативного регулирования, которая будет оформлена в виде нормативного акта, способного урегулировать различные виды общественных отношений, включает в себя ряд последовательно связанных между собой этапов, то есть юридических, организационных и иных действий по созданию нормативного акта, содержащего определенные, конкретные правила (эталоны, нормативные образцы) поведения, использование при этом наиболее целесообразных правил и приемов, обеспечивающих впоследствии его эффективное применение, соблюдение, исполнение и использование, либо следования рекомендациям, содержащихся в данном акте.

Стоит, на наш взгляд, присоединиться к точке зрения В.М. Платонова, о том, что «роль правотворчества в обществе, его место в системе правового регулирования определяет необходимость высокого научного уровня правотворческих решений на всех стадиях формирования конечного результата этого процесса ? правовой нормы, выраженной в нормативном акте. Вот почему исключительно важно обеспечить глубину и истинность изучения объективных факторов, определяющих потребность в урегулировании того или иного общественного отношения, направления регулирования, установить цели этого регулирования. Это ? начальная стадия формирования воли государства в решении конкретных задач жизни общества» Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 28-29..

Конечно, правотворческий процесс является более широким понятием, чем законотворческий процесс, но и тот и другой включает в себя действия и отношения, предваряющие процесс создания правовой нормы, а именно подготовительный этап. В.И. Чехарина такими действиями и отношениями считает: 1) выявление потребности в принятии закона; 2) научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы; 3) оценка эффективности законопроекта и его возможная последующая корректировка См.: Чехарина В.И. Парламентское право России / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 2000. С. 95-96..

В свою очередь, можно установить основные стадии формирования правотворческого решения, которые в значительной мере предшествуют решению о подготовке проекта нормативного акта. Эти стадии, по мнению Р.О. Халфиной состоят из следующих действий:

- выявление объективной необходимости урегулирования определенных общественных отношений;

- изучение отражения этой объективной необходимости в индивидуальном и социальном сознании;

- оценка объективных и субъективных факторов, определяющих необходимость правового регулирования данного вида отношений, направление этого регулирования; раскрытие положительных и отрицательных сторон исследуемых процессов;

- постановка конкретных целей правового регулирования, выявление возможностей использования положительных сторон и ограничения действия отрицательных факторов для достижения конкретной цели, определяемой потребностями общества и возможностями воздействия на данный процесс;

- формирование идеальных моделей поведения, результатом которых было бы достижение поставленной цели; соотнесение этих вариантов поведения с этой целью;

- применение адекватных правовых средств, стимулирующих реальное поведение, соответствующее созданной модели. См.: Научные основы советского правотворчества / Под ред. Р.О. Халфиной. М., 1981. С. 49..

Здесь полезно обратиться к зарубежному опыту. В Канаде решение о том, нужно ли разрабатывать закон или регулирующий акт, принимается Кабинетом на основе информации, подготовленной чиновниками из соответствующего министерства. Информация должна быть точной, своевременной и полной. В соответствие с Директивой Кабинета о законотворческой деятельности, для ее предоставления необходимо:

- проанализировать проблему и альтернативные варианты ее решения;

- провести консультации с заинтересованными лицами, на которых может оказать влияние предлагаемый вариант решения;

- проанализировать последствия предлагаемого варианта решения;

- оценить ресурсы, необходимые для использования предлагаемого варианта решения, включая ресурсы для введения его в действие и исполнения См.: Законотворчество в Канаде / Отв. ред. С.В. Кабышев (пер. с англ.). М., 2006. С. 10..

Всякий раз когда, решается вопрос об издании нормативного акта, правотворческий орган должен иметь доказательства необходимости принятия такого правового акта. Правовое регулирование должно использоваться только тогда, когда это действительно необходимо. Вопрос о выборе надлежащего средства должен быть рассмотрен на ранней стадии выработки концепции нормативного акта. Решение о необходимости принятия закона или иного нормативного акта должно приниматься только после оценки всего спектра возможных средств достижения политических целей.

Так, например, в Основах законотворческого процесса Канады указано, что когда Кабинету направляется законодательное предложение, министр, подавший его, должен продемонстрировать, что иные эффективные способы достижения политических целей отсутствуют См.: Законотворчество в Канаде / Отв. ред. С.В. Кабышев (пер. с англ.). М., 2006. С. 11..

Таким образом, необходимо придти к выводу, что для принятия такого решения правотворческому органу необходимо ответить на следующие вопросы:

- какова ситуация? (необходимо выявить особенности конкретной ситуации, требующей внимания правительства, парламента, министерства, службы, агентства и т.д.);

- каковы цели в контексте имеющейся проблемы и ожидаемые результаты? (необходимо определить цели в контексте конкретных результатов);

- какова роль конкретного государственного органа? (необходимо решить может ли парламент, правительство, министерство, служба, агентство и т.д. что-либо делать в данной ситуации исходя из компетенции и конституционных полномочий);

- на каком уровне необходимо решать проблему? (федеральном, региональном или местном);

- какие средства (информация, создание потенциала, экономические инструменты, включая налоги, сборы и государственные расходы, нормы, организационная структура) имеются в наличии для достижения желаемых результатов;

- что необходимо для использования данных средств? (ответ на этот вопрос содержит правовые, процедурные и организационные аспекты использования тех или иных средств достижения политических целей, а также процессуальные требования к их использованию);

- каковы будут последствия использования данных средств? (необходимо оценить каков будет эффект от использования тех или иных средств);

- каковы критерии оценки результатов использования средств? (необходимо установить четкие и измеримые цели, а так же способы мониторинга и оценки степени их достижения);

- какое или какие средства следует использовать? (необходимо на основе результатов сравнительного анализа затрат и выгод принять решение относительно выбора наиболее эффективных средств (сочетания средств) для достижения политических целей).

Нам представляется, что необязательно следовать порядку вопросов. Последовательность ответов может быть разной. Кроме этого, ответы, полученные на эти вопросы, в процессе дальнейшей работы могут быть переоценены. Для того чтобы получить обоснованные ответы, необходимо осуществлять постоянный мониторинг нормативных актов и соответствующие консультации с заинтересованными сторонами.

В процессе правотворчества необходимо ясно представлять то, как будет действовать нормативный акт во времени, в пространстве и по кругу лиц, а для этого необходимо определить, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сфере и т. п.), к которой будет относиться нормативный акт. Важное значение имеет своевременное обнаружение проблемной ситуации, дефектов в правовом регулировании, установление необходимости правовой регламентации тех или иных общественных отношений. Затем следует четко уяснить существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые должны быть реализованы принятием нового акта, а также является ли данное правовое регулирование сопоставимым с поставленными целями. Однако недостаточно выбрать определенное средство и использовать его. Необходимо установить четкие и измеримые цели, а так же способы мониторинга нормативных актов и оценки степени их достижения. Такая оценка должна быть непрерывной и предусматривать анализ решения аналогичных проблем другими субъектами правотворчества в нашем государстве и в других странах.

Как показал проведенный анализ, наиболее значительный результат достигается, когда подготовке проекта нормативного акта предшествует разработка его концепции. Данный этап предваряет не менее сложный период, связанный с разработкой проектов нормативных актов, направленных на регулирование разнообразных отношений в социуме.

Что же следует вкладывать в понятие ? «концепция нормативного акта»? Анализ нормативной базы показал, что в законодательстве данное понятие отсутствует. В этом отношении следует согласиться с профессором В.М. Барановым, который считает, что «негативным фактором для законодателя является неопределенность, многозначность термина «концепция законопроекта», отсутствие его логико-гносеологического статуса, отсутствие нормативной закрепленности этого понятия». Позже обосновывая понятие и функциональную значимость «идеи законопроекта», как «относительно самостоятельного приема законотворческой техники, применяемой для обозначения организационно-автономной начальной стадии законодательной деятельности, представляющей собой систему научных или вненаучных суждений о необходимости принятия новых либо изменения или отмены действующих правовых норм …» Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 9., ученый рассматривал концепцию законопроекта как «более позднюю стадию законотворческой деятельности, т.е. когда идея уже оценена и принято решение «развивать» ее в законопроект» См.: Там же. С. 10.. Профессор В.Б. Исаков в своей работе дает наименование первой стадии подготовки проектов законов как «формирование идеи (концепции) законопроекта» См.: Исаков В.Б. Приемы юридической техники на начальных стадиях законодательного процесса // Законодательная техника. 2007. № 1. С. 172-178. фактически отождествляет понятия идея и концепция закона. Нам представляется, что это близкие по своей природе понятия, однако они имеют свои особенности и являются практическими функциональными элементами предпроектной стадии правотворчества.

Понятие «концепция нормативного акта» является более широким по отношению к понятию «концепция закона». Для научного осмысления данного понятия следует выделить основные черты концепции нормативного акта:

- концепция ? это модель будущего нормативного акта;

- концепция ? это прием законодательной техники (юридическая конструкция), который применяется при подготовке, как правило, больших по объему нормативных актов, направленных на регулирование наиболее важных отношений в социуме;

- концепция ? это определенная форма систематизации разрозненных целей, задач, норм;

- концепция ? это «первичная» форма правотворчества, которая может реализоваться во вторичную форму правотворчества в виде проекта нормативного акта, кодекса и т.д.;

- концепция ? это коллективный труд, создание, которого основано на принципе плюрализма идей и мнений по поводу правового регулирования общественных отношений;

- концепция ? это идея, закрепленная в определенном документе.

В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года концепцией называется законодательное предложение, которое предшествует законодательной инициативе, выраженной уже в форме проекта конкретного нормативного акта.

Позволим себе не согласиться с данной трактовкой, ведь концепция нормативного акта ? это общая квинтэссенция, модель политической доктрины, научно обоснованный замысел, который находит свое дальнейшее развитие в нормативном документе. Поэтому, она как «лакмусовая бумага» должна наиболее полно и емко отражать идею, государственный замысел законодателя. Проект нормативного акта должен разрабатываться после рассмотрения и утверждения его концепции.

Тем не менее, концепция, как и проект нормативного акта должна соответствовать определенным правилам и требованиям, предъявляемым к данному виду документов.

Концепция нормативного акта должна отражать, прежде всего, нормативно закрепленные требования. Концепция обязана соответствовать нормам, содержащимся в постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» См.: Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. № 576 // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335..

Несколько иначе о концепции законопроекта говорится в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Хотя там и нет четкой дефиниции «концепция нормативного акта», по сути, в нем отмечается, что она представляет собой то, что должно быть изложено в таком документе, как «пояснительная записка» соответствующего законопроекта.

Продолжая исследование, следует детализировать сделанные нами ранее результаты и рассмотреть какое значение имеет мониторинг, осуществляемый при работке концепций нормативных актов. Следовательно, нужно ответить на вопрос: необходим ли он (мониторинг) на этой стадии правотворчества? И если ответ будет положительным, необходимо разработать и предложить, прежде всего, юристам практикам, технологию его проведения.

Конечно, составление научно выверенной концепции нормативного акта - это предварительные мероприятия, которые предшествуют подготовке собственно проекта нормативного акта. Тем не менее, деятельность по созданию концепции является важной вехой, определенной стадией предпроэктного этапа правотворческого процесса, этапа оформления разрозненных взглядов и мнений в нормативный материал, который будет оформлен в соответствующий правовой документ, направленный на регулирование определенного круга общественных отношений. Но прежде чем это произойдет необходимо провести серьезную предварительную работу - мониторинг нормативных актов, привлекая к ней различных аналитиков, при чем в зону действия мониторинга должны попадать результаты правотворческой работы, в том числе и по созданию подзаконных, конкретизирующих законы нормативных актов и актов, направленных на реализацию этих законов. Проведенный мониторинг нормативных актов позволит избежать возможных законодательных и правоприменительных ошибок, выбрать оптимальный вариант регулирования и реализации права, воплотить абстрактные императивы в современную действительность.

Как правило, нормативный акт, который предлагается разработать, не является совершенно новым, то есть первым в регулировании определенной области общественных отношений, отношений которые подпадают под сферу правового регулирования. В связи с этим, мониторинг нормативных актов должен дать ответ на вопрос: являются ли нормы проекта нового нормативного акта «первичными», либо нет? Иными словами, не развивают ли они положения каких-либо других нормативных актов путем их конкретизации или детализации? При этом исключение составляют лишь рамочные нормативные акты, содержащие «первичные» нормы. Как правило, до принятия нового нормативного акта в той или иной сфере уже принимались и действовали какие-либо нормы. Поэтому большое значение на начальном этапе подготовки концепции нормативного акта имеет мониторинг нормативных актов, регламентирующих рассматриваемые вопросы, анализ состояния правового регулирования данного вопроса, практики применения. Целесообразно осуществить правовой прогноз с целью определения того, как предлагаемый нормативный акт войдет в систему законодательства, как он будет взаимодействовать с сопряженными с ним актами.

Подготовка концепции нормативного акта должна основываться на более полной статистической, аналитической и иной информации. Очень важно отобрать и проанализировать по возможности все ранее изданные по данному вопросу акты. Интересен в этой связи региональный опыт, так как сегодня без учета мнения субъектов Российской Федерации невозможно «полнокровное» федеральное правотворчество.

Разработка концепций нормативных актов без увязки с действующими нормативными актами может привести к разбалансированности и внутренней противоречивости системы законодательства. Поэтому, чтобы избежать подобных коллизий, несогласованностей актов между собой, а также иных законодательных ошибок весьма полезно подготавливать по каждому проекту перед началом его разработки справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Заметим, что подготовка такой справки предусмотрена ныне действующим Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в качестве обязательного требования, предъявляемого к вносимому в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекту.

Анализировать и оценивать действующие нормативные акты следует с учетом принятых Конституционным Судом Российской Федерации решений по делам о проверке конституционности тех или иных нормативных актов, а также с учетом ратифицированных (одобренных) Российской Федерацией международных договоров.

Наряду с изучением действующего законодательства важно изучить и проанализировать (преимущественно в сравнительном аспекте) зарубежный опыт законодательного регулирования в соответствующей сфере. Здесь следует заметить, что идеи западных ученых могут быть во многом плодотворны и полезны.

Законодатель, устремляя свои взоры на решение проблем с помощью права, стратегических задач государства, важных государственных проектов не должен игнорировать технико-юридическую сторону проблемы. В связи с этим, применение современных, наиболее удачных, а также проверенных временем методик подготовки концепции имеет важное значение. Концепция должна соответствовать определенному набору правил. В этой связи в процессе использования результатов мониторинга осуществляемого при разработке концепций нормативных актов необходимо выявить следующие моменты:

- как концепция отражает требования норм национального и международного права;

- как концепция отражает главную идею законодателя;

- как в ней учтены мнения ученых и специалистов-практиков по данной проблеме;

- как в ней учтен положительный зарубежный опыт аналогичного правового регулирования;

- указаны ли возможные альтернативы правового регулирования;

- представляет ли собой концепция определенный план, научно обоснованный ориентир для законодателя;

- указан ли предмет будущего нормативного акта, причина его принятия, цели и задачи;

- полно ли отражены существующие проблемы в определенной сфере правового регулирования;

- указаны ли в содержании концепции пути решения правовой проблемы;

- содержит ли концепция основные положения плана реализации нормативного акта;

- указаны ли в концепции политические, экономические и иные прогнозы предполагаемых последствий применения проектируемых норм.

Данная методика позволяет говорить о том, что главными функциями, осуществляемыми в процессе мониторинга осуществляемого при разработке концепций нормативных актов, являются моделирование, анализ и прогнозирование.

На практике в подготовке и обсуждении концепций нормативных актов принимают участие, как правило, узкие специалисты ? ученые, либо практики. Для расширения круга субъектов, участвующих в подготовке концепций, организаторам данных мероприятий необходимо заранее определить участников таких форумов и разослать им необходимый нормативный, аналитический и иной материал, чтобы они имели полную информацию и могли принять живое участие в обсуждении концепций. Не лишними будут и предварительные социологические опросы участников таких семинаров и «круглых столов». Для этих целей следует подготовить соответствующие анкеты, назначить ответственных за их распространение и обработку.

Если обратиться в этом отношении к практике законотворческой деятельности других стран, то в статье 43 федерального закона «Об отношениях между Советами Швейцарской Конфедерации» говорится, что в своих докладах парламенту правительство должно предоставить информацию о механизме действия закона и дать перспективную оценку закона. Как отмечает судья Верховного Суда Швеции Ст. Магнуссон, «многие федеральные законы, особенно из числа принятых в последнее время, то есть в последние двадцать лет, и правительственные ордонансы (подзаконные актов) содержат статьи о периодической оценке действия законов». Таким образом, законодатель при подготовке концепции нормативного акта должен сделать перспективную оценку данного вида правового регулирования, поэтому важным пунктом концепции является определение возможных последствий принятия нормативного акта. В наличии перспективной оценки также проявляется принцип научности составления концепции нормативного акта.

Важным методическим требованием, предъявляемым к проведению мониторинга является определение его целей и задач. Задачей мониторинга на этапе разработки концепции нормативного акта является предоставление субъекту правотворчества выверенной объективной информации:

- о существующих моделях регулирования общественного отношения;

- о мировом опыте развития направления общественного отношения;

- о проверенных временем и практикой моделях регулирования общественного отношения;

- об организации взаимодействия всех ветвей государственной власти между собой, с органами местного самоуправления;

- о недостатках, пробельности и коллизионности национального законодательства, регулирующего общественное отношение в настоящий исторический период;

- о политических последствиях изменения (совершенствования) существующего регулирования общественного отношения О состоянии законодательства в Российской Федерации // Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года. М., 2007. С. 352..

Мониторинг нормативных актов на этом этапе правотворчества представляет собой, прежде всего, правовой анализ действующего законодательства в определенной сфере, когда выявляются, существующие недостатки правового регулирования, например, пробелы и противоречия в праве и в нормативных актах. В связи с этим, законодателям необходимо изучать весь массив нормативного материала, который соприкасается с исследуемой проблемой, начиная с федеральных законов и заканчивая локальными нормативными актами. Только проделав такую неимоверно сложную работу, следует подходить к подготовке концепции нормативного акта. нормативный акт правотворчество законодательство

Необходимо также изучить имеющиеся материалы социологических, статистических и иных исследований по рассматриваемой проблеме. В поле зрения мониторинга нормативных актов должна входить информация государственных органов (законодательных, исполнительных, судебных) и муниципальных органов о действующих нормативных актах. Для получения более достоверной информации и четкого проведения мониторинга нормативных актов следует разработать план и программу осуществления данного вида деятельности. Сначала следует дать ответ на вопрос: целесообразна ли идея принятия нормативного акта? Каковы возможности альтернативного регулирования?

Становление и развитие концепций нормативных актов напрямую зависит, как от проведенного мониторинга действия международно-правовых актов, национального законодательства, ведомственных нормативных документов, муниципальных нормативных актов, правоприменительной практики, различных обзоров деятельности судов, аналитических и статистических материалов таких государственных органов Российской Федерации, как: Федеральное Собрание Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации и других государственных органов, так и от той базы, которая была заложена учеными прошлых эпох.

Научный подход к формированию концепции нормативного акта - это основополагающее условие эффективности будущего нормативного акта. Современный законодатель должен быть грамотным не только с точки зрения владения методиками подготовки и принятия нормативных документов, но и знания политико-правовых идей и воззрений. Законодатель обобщая, как современный, так и накопленный ранее юридической наукой опыт, начиная с исследований античной эпохи, должен по-новому подходить к подготовке концепций нормативных актов. Следует выявлять структурные и типологические особенности предмета изучения, делать необходимые прогнозы и обобщения, результаты которых найдут свое отражение в нормах федеральных законов и иных конкретизирующих их нормативных актах.

При проведении мониторинга, который осуществляется в целях разработки концепции нормативного акта, должны осуществляться функции наблюдения, анализа и оценки нормативного материала и правоприменительной практики. Сегодня российскому законодателю нельзя обойтись без грамотно организованного наблюдения, поскольку оно предшествует осуществлению полноценного анализа законодательства, правоприменительной и иной юридической деятельности. Но главной функцией мониторинга нормативных актов на этом этапе, конечно, является анализ действующего законодательства. Здесь нельзя игнорировать и анализ подзаконных нормативных актов, направленных на конкретизацию и детализацию положений норм федеральных законов, из чего также можно сделать необходимые важные выводы и обобщения для дальнейшей правотворческой деятельности. Путем анализа исследователь должен выявлять плюсы и минусы наблюдаемого объекта, вычленять его определенные признаки (характеристики), осуществлять ранжирование, определять его функциональные и иные связи. При этом осуществлять анализ законодательства целесообразно не только с общеправовой точки зрения, нельзя игнорировать и социологический, экономический и другие виды анализа, которые способны оказать серьезную помощь при оценке существующего положения дел в правовом регулировании того или иного вопроса. Как справедливо заметил профессор Д.А. Керимов: «Особенности развития законотворчества определяются, прежде всего, специфическими свойствами, признаками, чертами той предметной области, к которой они принадлежат. Но сама эта область выходит далеко за пределы лишь «чисто» правовой проблематики, находясь на рубеже законодательства и всей сферы общественного бытия, понимаемого в самом широком смысле. На законотворческий процесс воздействует не только практика создания законов сама по себе, но и внешняя среда значительно более широкого масштаба» Керимов Д.А. Методология права: Предмет, функции, проблемы философии права. Изд 3-е, перераб. и доп. М., 2003. С. 351.. Аналогичную мысль высказал и И.И. Шувалов, отмечая, что «отдавая дань формально-юридическому методу, следует активнее использовать социально-политический, экономический, психологический анализ правотворческих процессов и его результатов» Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. М., 2005. С. 40-41..

При этом законодатель не должен забывать о правилах применения методологии. Конечно, в основе любого научного метода лежит идея, теория, поэтому нельзя нивелировать ее основные положения. Законодатель должен не только выбирать наиболее верную, оптимальную с разных сторон, методологию проведения мониторинга нормативных актов, но и сам участвовать в выработке новых приемов и средств исследования правовых проблем в области правотворчества. Важной проблемой является разнообразие методологии мониторинга нормативных актов. На определенный аспект данной проблемы указала И.П. Малинова, отмечая, что сегодня «нуждаются в дальнейшей разработке и общефилософские позиции юристов применительно к правотворчеству» Малинова И.П. Философия правотворчества. Екатеринбург, 1996. С. 27..

Мониторинг нормативных актов должен подтвердить предположение законодателя о том, что концепция нормативного акта является идеальной моделью реализации государственной политики в экономической, социальной и иных сферах. Однако ответ может быть и иным.

С помощью концепции законодатель определяет основные разделы нормативного акта, то есть те блоки проблем, которые можно решать посредством такого инструмента, каким является право, в данном случае такая его форма, как нормативный акт. Разрабатывая концепцию нормативного акта, законодатель должен учитывать, что не все отношения можно урегулировать посредством норм права, так как реально существует целая система нормативного регулирования, включающая в себя различные нормы, к которым относятся нормы морали, эстетические нормы, религиозные нормы, нормы обычаев, ритуалов, политические и иные корпоративные нормы (правила поведения). В этой связи законодателю следует мыслить глобально, опираясь при этом на данные мониторинга, выявляя с помощью социологических, статистических и иных исследований корреляцию регулирования законов с другими нормативными актами и иными регуляторами общественных отношений, определять приоритеты в правовом регулировании и возможные варианты взаимодействия. При этом лучшим вариантом правового регулирования можно назвать ту норму права, которая опирается, либо включает в себя моральные императивы, то есть правила поведения, прошедшие длительную проверку временем, основанные на идеях добра, справедливости, чести, совести и долга. В таком варианте происходит взаимное обогащение, можно сказать взаимопроникновение норм права и морали. Еще англичанин Герберт Спенсер в свое время утверждал, что если законы лишены моральной ответственности, то «они не содержат в себе ничего священного и могут быть по праву отвергнуты» Спенсер Г. Личность и государство. СПб., 1908. С. 78.. С данной точкой зрения солидаризируются и современные профессиональные аналитики, так, например, профессор С.А. Комаров по данному вопросу пишет: «Активно влияя на мораль, право способствует более глубокому ее укоренению в обществе, в то же время оно само под влиянием морального фактора постоянно обогащается: расширяется его нравственная основа, повышается авторитет, возрастает его роль как социального регулятора общественных отношений» Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. 7-е изд. СПб., 2004. С. 228-229.. Большинство людей в обществе руководствуются в своей жизни именно моральными ценностями и принципами, поэтому данный факт также необходимо учитывать при анализе идей и подготовке концепций и проектов нормативных актов.

Однако возводить процесс разработки концепций нормативных актов в ранг «правовой моды» не следует. Так, например, нет смысла разрабатывать концепции нормативных актов о внесении изменений, либо дополнений в другие нормативные акты, как и концепции нормативных актов об отмене других нормативных актов. Хотя если принимается довольно большой по объему нормативный акт, вносящий существенные изменения в другой нормативный акт, то вопрос о разработке концепции первого не стоит сбрасывать со счетов. В таких случаях лучшим вариантом будет принятие новой редакции нормативного акта, модель которого в начале можно оформить в виде концепции.

Нам представляется, что назрела необходимость закрепить понятие «концепция нормативного акта», чтобы ликвидировать существующую в праве коллизию. При этом дефиниция, раскрывающая значения термина «концепция нормативного акта» и соответственно требования, предъявляемые к данному понятию, должны не просто быть приведены к одному знаменателю, а закреплены в отдельном разделе федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации".

Факт осуществления различных функций мониторинга при подготовке и обсуждении концепции нормативного акта следует отражать в «досье нормативного акта» См.: О состоянии законодательства в Российской Федерации // Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года. М., 2007. С. 352..

Подводя итог сказанному, отметим следующее: мониторинг, осуществляемый при разработке концепций нормативных актов ? это сложный, но необходимый вспомогательный элемент правотворчества, который в большинстве случаев, является неотъемлемой часть правотворческого процесса, реально способен дать положительные результаты в правовом регулировании. Без осуществления целого комплекса мониторинговых функций (анализа, правовых, экономических, политологических и иных прогнозов) регулятивная роль права, в данном случае, будет слабой, а это негативно может сказаться на результативной работе всего механизма правового регулирования общественных отношений.

Данные мероприятия будут направлены, прежде всего, на подготовку выверенных, оптимальных с точки зрения правовой науки нормативных актов, а качественный по содержанию и в технико-юридическом плане нормативный акт, обладающий высшей юридической силой, способствует созданию действенной, эффективной системы российского законодательства, упорядоченному действию всего механизма правового регулирования.

2.4 Мониторинговая экспертиза проектов нормативных актов

По той роли, которую экспертиза проектов нормативных актов играет в правотворческом процессе, ее справедливо следует отнести к важнейшему технологическому этапу правотворчества. Особое значение экспертиза приобретает сегодня, когда принятие эффективных, юридически грамотных, работающих нормативных актов, своевременность и точность законодательных решений становятся во многом определяющим фактором экономического и социального реформирования России.

Что же следует вкладывать в понятие экспертиза? Если обратиться к этимологии слова «экспертиза», то следует сказать, что термин «экспертиза» пришел в русский язык из французского слова «expertise», что означает «происхождение», а данное французское слово произошло от латинского слова «expertus», которое можно перевести как «опытный». В словаре С.И. Ожегова это понятие раскрыто как «рассмотрение какого-нибудь вопроса экспертами для дачи заключения» См.: С.И. Ожегов. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 787.. В юридической энциклопедии «экспертиза» - это изучение специалистом (экспертом) или группой специалистов вопросов, правильное решение которых требует профессиональных исследований и специальных знаний в той или иной сфере См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 942.. При определении понятия «экспертиза» необходимо исходить из коренной основы слова «эксперт». Слово «эксперт» имеет два значения: первое ? специалист, дающий заключение при рассмотрении какого-нибудь вопроса См.: С.И. Ожегов. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 787.; второе ? лицо, обладающее специальными знаниями и привлекаемое органами расследования, суда и иными государственными и общественными органами для проведения экспертизы См.: Юридический энциклопедический словарь / Под ред. Сухарева А.Я. М., 1987. С. 522..

Подобное понимание было вложено в определение экспертизы, предложенное в проекте федерального закона «О нормативных актах в Российской Федерации», а именно: «экспертиза нормативно-правового акта ? это исследование положений нормативного правового акта, осуществляемое на этапе разработки его концепции, проекта текста, подготовки проекта нормативного правового акта к внесению в правотворческий орган, рассмотрения и принятия правотворческим органом, реализации и применения в конкретных правоотношениях» См.: О нормативных правовых актах в Российской федерации: Проект федерального закона. М., 2007. С. 34.. Отмеченные элементы в своей совокупности выражают сущность экспертизы и непременно должны учитываться при определении понятия экспертизы. В процедурном смысле под экспертизой проектов нормативных актов следует понимать проведение специалистом (группой специалистов или специализированным учреждением) исследования представленных текстов с использованием профессиональных знаний в соответствующей области и предоставление заключения, содержащего результаты такого исследования и ответы на поставленные вопросы.

Данное понятие может быть применено к любому виду экспертизы проектов нормативных актов, будь то экспертиза, назначаемая (проводимая) государственными органами или учреждениями, либо экспертиза, назначаемая (проводимая) общественными организациями.

Институт экспертизы проектов нормативных актов на наш взгляд окончательно утвердился и в практике российского правотворчества. Проекты нормативных актов подробно обсуждаются со специалистами, проходят экспертизу у авторитетных экспертов. Без обязательной всесторонней экспертизы существует большая опасность принятия нормативного акта не соответствующего нормам Конституции Российской Федерации, либо международным нормам и принципам, противоречащего объективным законам, действующим в регулируемой сфере общественных отношений что, возможно, отразиться на действии механизма правового регулирования. Следует согласиться с мнением Т.К. Примак в том, что «… экспертиза нормативных правовых актов является специальным правовым средством обеспечения режима законности, то есть четкого и неуклонного соблюдения норм права всеми участниками правовых отношений» Примак Т.К. Совершенствование законодательства как средство обеспечения законности: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 44-48.. Это следует рассматривать как «один из рычагов сдерживания законодателей от неверных действий» Наконечный Я.Е. Мониторинговые экспертизы законопроектов // Право и государство: теория и практика. 2007. № 12. С. 8..

Экспертиза проектов нормативных актов сегодня успешно действует в целом ряде зарубежных стран. Так, велико ее значение в работе Конгресса США (и это в стране прецедентного права). Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается здесь тщательному исследованию с участием развитой системы информационно-аналитических органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного Совета, в составе которого около трехсот видных юристов. Аналогичный орган, призванный следить за юридической отработкой законодательных актов, действует в Нидерландах. В Канаде экспертиза нормативных актов (законов и регулирующих актов) проводится на всех этапах процесса - от выработки законодательного предложения на основе первоначальных идей до составления законопроекта, готового для представления в парламент См.: Дэвид Элдер. Экспертный анализ законопроектов Законотворчество в Канаде // Законотворчество в Канаде / Отв. ред. С.В. Кабышев (пер. с англ.). М., 2006. С. 21..

Анализ проекта нормативного акта предполагает исследование его текста с целью, уяснения существа регулируемых им вопросов, а также выявления вопросов, которые могут возникнуть на практике в связи с принятием подготавливаемого акта (в какой степени проект способствует их решению). В результате анализа эксперт, опираясь на свои знания, необходимые для разрешения специальных вопросов, возникающих в процессе экспертизы, и на свой опыт должен оценить представленный на экспертизу проект нормативного акта. Для того чтобы дать квалифицированное заключение по какому-либо вопросу необходимо досконально его изучить, то есть исследовать, используя для этих целей знания наук, определенных методик и т. п. Таким образом, в проведении экспертизы можно выделить два уровня, два этапа. Первый ? исследовательский, направленный на всестороннее изучение объекта, а второй - процессуальный, составление документа по результатам осуществленных исследовательских работ.

Подобного мнения придерживается и Н.В. Ралдугин, который считает, что «первым, исходным элементом понятия экспертизы является исследование какого-либо конкретного предмета специалистом в определенной соответствующей области знаний, а вторым существенным элементом этого понятия выступает заключение, составляемое по результатам проведенного исследования, содержащее ответы на стоящие перед экспертом вопросы и оформленное в виде официального документа, подтверждающего проведение исследования» Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001. С. 11.

Экспертную деятельность в сфере правотворчества в Российской Федерации осуществляют специализированные подразделения правотворческих и других государственных органов, высшие учебные заведения и научно-исследовательские институты, общественные объединения и некоммерческие организации, обладающие специалистами в сфере экспертной деятельности, а также специалисты, имеющие признанные корпоративным сообществом авторитет в своей профессиональной сфере. В проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» экспертная работа специализированных подразделений правотворческих органов названа внутренней экспертизой, а всех остальных внешней См.: О нормативных правовых актах в Российской федерации: проект федерального закона. М., 2007. С. 35..

Что касается главных критериев проведения экспертизы, то профессор С.В. Поленина в этой связи в своей работе обоснованно указывала что, «во-первых, экспертиза должна быть независимой, а во-вторых она должна быть профессиональной» Поленина. С.В. Итоги законодательной деятельности в РФ и определение задач перспективного планирования законопроектной работы // Материалы научно-практической конференции. М., 1995. С. 67.

Материалы проведенной экспертизы представляются в виде заключения ? письменного документа, в котором даются мотивированные ответы на вопросы, поставленные при назначении экспертизы См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 322.. Как представляется, текст заключения по экспертизам проектов нормативных актов, которое составляют научные коллективы, должен приниматься большинством голосов экспертов. При наличии особого мнения несогласных с общими выводами экспертов, его следует приобщать к тексту заключения. Заключение оформляется в письменном виде и подписывается экспертами, участвующими в проведении экспертизы. Заключение экспертизы обычно состоит, как минимум из двух частей - вводной исследовательской части и изложения выводов См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2002. С. 322..

В целях выработки возможно единообразных подходов к подготовке заключений по проектам нормативных актов экспертам целесообразно ориентироваться на определенный круг вопросов. Следует подчеркнуть, что в заключении должна быть очень четко выражена аргументированная позиция по отношению к общей концепции нормативного акта; необходимости и своевременности его принятия; связи будущего нормативного акта с общей системой действующего законодательства; необходимости именно нормативного урегулирования определенной ситуации (проблемы); обоснованности конкретных правовых решений (с учетом тенденций и перспектив).

Высокое качество проекта нормативного акта и соответственно отсутствие по нему замечаний исключают проведение предварительной, повторной или дополнительной экспертизы См.: Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001. С. 14.. Предварительная экспертиза проводится на этапе подготовки проекта нормативного акта. Проект может быть передан на повторную экспертизу, которая проводится, если в процессе обсуждения и доработки проект был подвергнут существенным изменениям либо представленное заключение экспертизы не отвечает предъявляемым требованиям. Дополнительная экспертиза назначается в случае недостаточной ясности или полноты представленного заключения.

По субъектному составу экспертизы можно классифицировать, на экспертизу проводимую государственными органами, учреждениями и должностными лицами, уполномоченными в силу нормативных предписаний, положений и должностных обязанностей проводить соответствующие экспертизы, то есть государственная (официальная) экспертиза и экспертизу, проводимую экспертными, научными, учебными и иными исследовательскими учреждениями и отдельными специалистами в той или иной отрасли подлежащей регулированию, не входящими в систему государственных экспертных и иных учреждений - независимая экспертиза. Экспертиза, осуществляемая общественной организацией, считается общественной экспертизой вне зависимости от того, кем принято решение о проведении экспертизы.

Соответственно статусу органа государственной власти, по решению которого проводится экспертиза проекта нормативного акта (федерального органа законодательной и исполнительной власти, органа власти субъекта Российской Федерации либо органа местного самоуправления), ее можно разделить на экспертизу федерального уровня, экспертизу уровня субъекта Российской Федерации и экспертизу уровня местного самоуправления.

В литературе отмечается, что в зависимости от сложности проектов нормативных актов различают комплексную и специализированную экспертизы. Н.В. Ралдугин считает, что «если проект касается нескольких сфер законодательного регулирования, целесообразно проведение комплексной экспертизы с участием специалистов соответствующих областей, в отличие от проектов, касающихся какой-либо одной области (сферы) нормативного регулирования, когда достаточно проведения специализированной экспертизы» Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001. С. 13.. Это, на наш взгляд, означает, что и способы получения информации, то есть методы (приемы) мониторинга нормативных актов будут различными.