Проблемы общей теории права и государства

Наряду с территориальными органами исполнительной власти в унитарном (также и в федеративном) государстве существуют формируемые населением органы местного самоуправления. Последние не входят в систему государственных органов. Но государство может передавать этим органам полномочия территориальных органов государственной власти и контролировать их деятельность в пределах переданных полномочий. Унитарные государства, в которых органы местного самоуправления выступают и как территориальные органы власти, называют относительно децентрализованными. Чисто централизованными считаются унитарные государства, в которых власть на местах осуществляют исключительно чиновники, назначаемые из центра.

Автономия может быть территориальной и экстерриториальной. Территориальная автономия -- это определяемая конституцией или законом государства самостоятельность части населения государства в решении определенных вопросов социально-экономической и культурной жизни на территории проживания этой части населения. Эта часть населения страны создает либо территориальное, либо этнотерритори-альное автономное образование. Территориальное автономное образование создается населением, не имеющим этнических отличий, но имеющим особенности хозяйства и культуры, которые вызваны историческими или географическими факторами. Экстерриториальное автономное образование создается этническим меньшинством на территории его компактного проживания. На территории автономного образования действу-Ют не только законы государства, но и нормативные акты, 3Даваемые органами автономии в пределах их компетенции.

Существует также понятие этнокультурной автономии. Эта тономия имеет экстерриториальный характер. Если этническое или религиозное меньшинство в стране проживает разрозненно, то государство может гарантировать ему право создавать свои представительные органы на общегосударственном уровне. Эти органы обычно обладают консультативными полномочиями в отношениях с высшими государственными органами и специальной компетенцией, позволяющей защищать интересы представителей соответствующих меньшинств. Унитарное государство, в котором есть автономные обра-. зования, можно рассматривать как сочетающее в себе централизованное и децентрализованное начала. Государственная власть на уровне автономного образования осуществляется на основе разграничения компетенции между органами власти автономии и территориальными органами государственной власти, которые создаются центральными органами. На уровне других территориальных единиц такого государства государственная власть осуществляется только территориальными органами центральной власти.

Автономия известна с древних времен. В частности, в до-индустриальном обществе автономии существовали в рамках империй. Империя -- это не форма межгосударственного объединения и не особая форма сложного государственного устройства. Это унитарное государство, для которого характерна автономия входящих в 'него этнополитических образований, утративших суверенитет. В эпоху индустриального развития империи распадаются, ибо все этносы, политически существующие в рамках империй, стремятся к созданию своей суверенной государственности.

Федерализм. Это форма децентрализации государственной власти, предполагающая разграничение компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации. Субъекты федерации (штаты, земли, республики, области и т. д.) --* это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти (реже -- суды), действующие в соответствии с разграничением компетенции между федерацией и ее субъектами.

Разграничение компетенции в федеративном государстве называется разделением властей "по вертикали". При этом разграничиваются предметы ведения федерации и субъектов федерации, а также полномочия федерации и субъектов федерации по предметам совместного ведения.

Предметы ведения разграничиваются таким образом, что законодательные полномочия по наиболее важным предметам ведения осуществляются федерацией. Полномочия же исполнительной власти в большей мере осуществляются субъекта федерации: исполнение федеральных законов возлагается только на федеральные исполнительные органы, но и на опганы исполнительной власти субъектов федерации. Например в ФРГ земли самостоятельно * исполняют федеральные законы, поскольку иное не устанавливается или не допускается Основным законом ФРГ.

Судебная власть обычно осуществляется федеральными судами. Судебная система должна быть единой, что максимально обеспечивает равный доступ к правосудию и равную судебную защиту на всей территории государства. Возможно и разграничение юрисдикции федеральной судебной системы и судебных систем субъектов федерации; но при таком разграничении не должно быть исключительной компетенции судов субъектов федерации, не допускающей апелляционное, кассационное или надзорное производство в высших федеральных судах. Иначе говоря, решение самого высокого суда, созданного в субъекте федерации, подлежит обжалованию в верховный или иной компетентный федеральный суд.

Различаются четыре вида законодательной компетенции в федеративном государстве.

Исключительная компетенция федерации означает, что по определенным предметам ведения принимаются только федеральные законы и основанные на них другие федеральные нормативные акты.

Конкурирующая компетенция федерации и субъектов федерации означает, что по определенным предметам ведения субъекты федерации вправе принимать свои законы, поскольку по этим вопросам не приняты федеральные законы. Пракически в сфере конкурирующей компетенции федеральный законодатель'может урегулировать все вопросы, если он считает, что это нужно для сохранения единого экономического и правового пространства или что эти вопросы не могут эффективно регулироваться законодательством отдельных субъектов федерации.

Совместная компетенция федерации и ее субъектов означает, что по определенным предметам ведения сначала принимаются федеральные законы, а затем в соответствии с ними пРинимаются законы субъектов федерации. В сфере совмест-н и компетенции субъекты федерации не вправе принимать законы, не основанные на федеральных законах.

Исключительная компетенция субъектов федерации предЭДагает круг вопросов, в решение которых федерация вмеиваться не вправе. Если в федеративном государстве сущевУет такая компетенция, то применительно к такому государству нельзя говорить о безусловном приоритете федерального законодательства.

Существуют две теоретические модели, объясняющие соотношение компетенций федерации и субъектов федерации. Если считать, что федеративное государственное устройство складывается в процессе децентрализации государственной власти (пример -- Индия), тогда действует презумпция компетентности федерации. Она означает, что федерация вправе решать все вопросы, поскольку они не отнесены к компетенции субъектов федерации. В этом случае в конституции должны быть перечислены все вопросы, которые относятся к исключительной компетенции субъектов федерации.

Если считать, что федеративное государство возникло в результате объединения нескольких суверенных государств (пример -- Швейцария), передавших часть своей компетенции в пользу федерации, то действует презумпция компетентности субъектов федерации. Она означает, что субъекты федерации обладают исключительной компетенцией по всем вопросам, решение которых не отнесено к иной компетенции.

Презумпция компетентности субъектов Российской Федерации закреплена в ст. 73 Конституции РФ 1993 г. -- как будто до этой Конституции не существовало единой России и российское государство возникло в результате объединения суверенных республик, краев, областей и т. д. Очевидно, что это фикция, ибо российское федеративное государство формируется путем децентрализации власти, существовавшей в сверхцентрализованном политическом образовании (СССР, РСФСР), а вовсе не путем объединения ранее суверенных государств, превращающихся в субъекты Российской Федерации. Поэтому, несмотря на презумпцию компетентности, Конституция РФ (ст. 71, 72) не оставляет для исключительной компетенции субъектов РФ практически никаких предметов ведения.

Федерализм может быть важным элементом в системе разделения властей "по горизонтали", в механизме сдержек и противовесов в "государстве партий". Так, в ФРГ в правовом поле деятельности законодательной и исполнительной властей на федеральном уровне взаимодействуют "партийная власть" (партийное большинство в Бундестаге, нижней палате парламента, и ответственное перед ним правительство) и Бундесрат, аналог верхней палаты парламента. Бундесрат состоит из представителей земельных правительств. Партия, имеющая большинство в Бундестаге, может оказаться в меньшинстве в Бундесрате. Такое произойдет в том случае, когда большинство избирателей в землях будет недовольно политикой федельной "партийной власти". Тогда Бундесрат превратится в Партийную контрвласть-", которая сможет блокировать неко-"пые решения "партийной власти". Более того, в ФРГ возможна такая ситуация, когда будет действовать правитель-тво не имеющее поддержки абсолютного большинства в Бундестаге, но опирающееся на поддержку Бундесрата1.

Суверенитет в федеративном государстве не делится между федерацией и ее субъектами. Федерация -- это одно государство, а не союз суверенных государств, отдающих "часть суверенитета" в пользу федеральной власти. Суверенитет это качество верховенства и независимости государственной власти, и это качество нельзя разделить между государством как целым и его частями. В федеративном государстве делится не суверенитет, а компетенция, причем делится таким образом, что суверенитетом обладает федерация, а не субъекты федерации.

Различаются федерации, построенные по этническому ("национальному") и по территориальному принципам.

По этническому принципу: население государства составляют несколько этносов, каждый из которых образует субъект федерации.

По территориальному принципу: население -- преимущественно этнос или этнически однородная общность -- живет на исторически обособившихся территориях. Население каждой такой территории образует субъект федерации.

Федерации, построенные по этническому принципу, -- это редкое исключение. В эпоху индустриального развития суверенная государственность самоценна для этносов. В постиндустриальную эпоху происходит экономическая и политическая интеграция постиндустриальных стран, возникают формы межгосударственных объединений типа Европейского Сообщества, существенно ограничивающие суверенитет объединяющихся стран.

Индустриальное общество, развивающееся по экстенсивному пути, нуждается в большем количестве населения и в постоянном приросте природных ресурсов. Столкновение интересов стран, идущих по такому пути развития, приводит Даже к мировым войнам за ресурсы (за "жизненное пространство"). Но постиндустриальное общество, развивающееся по интенсивному пути, общество, в котором большинство членов не занято в процессе производства, не нуждается в большом приросте населения. Постиндустриальные страны с их высокотехнологичной экономикой не нуждаются в дополнительных Ресурсах. Крупные национальные товаропроизводители, исходя из своих экономических интересов, объединяются в рамках международной интеграции и кооперации, возникают транснациональные корпорации. Межгосударственные границы только препятствуют дальнейшему постиндустриальному экономическому росту. В таких условиях наиболее развитые страны Западной Европы стремятся к экономическому, таможенному, валютному и отчасти политическому объединению.

Российская Федерация построена по этнотерриториаль-ному принципу. Русская нация, проживающая на разных территориях, создает субъекты РФ по территориальному принципу. Другие этносы создают субъекты РФ по национальному принципу. В то же время ненцы и буряты в России номинально имеют по три субъекта РФ, а некоторые этносы не имеют даже автономии в рамках субъекта Федерации.

Федеративная финансовая система означает, что налоги устанавливаются совместно федерацией и ее субъектами, но федеральные и региональные налоги собираются субъектами независимо друг от друга. В каждом субъекте федерации полномочия субъектов федерации осуществляются почти исключительно за счет средств, полученных субъектом федерации от своих налогов. Дотации или субвенции субъектам федерации из федеральной казны возможны в исключительных случаях по решению федерального государственного органа, в котором представлены все субъекты федерации.

Межгосударственные объединения. От формы территориального устройства государства следует отличать форму межгосударственного объединения (образования). Последняя означает такой союз государств, в рамках которого существуют общие государственные или надгосударственные органы, но объединяющиеся государства сохраняют свой суверенитет. В этом контексте различаются личная и реальная унии, протекторат и ассоциированные государства, конфедерация, содружество и другие формы1.

Личная уния -- это простейшая форма межгосударственного объединения, возникающая как следствие монархической формы правления. Она возникает тогда, когда монарх приобретает права на корону другого государства (нескольких государств) либо в порядке престолонаследия, в результате случайного совпадения, либо вследствие того, что одно государство передает права на корону монарху другого государства-При' этом конституционное право не устанавливает, что главой государства должен быть монарх другой страны. Получается, что одно и то же лицо занимает два совершенно самоятельных поста главы государства. Поэтому, строго гово-личная уния не означает юридический союз двух госу-арств и не приводит к созданию общих государственных органов. Она прекращается, как только на престолы в этих государствах вступают разные лица. Примерами личной унии являются уния между Саксонией и Польшей (1697--1763), возникшая вследствие передачи польской короны Августу Сильному, а также унии между Великобританией и Ганновером (1714-- 1837), Нидерландами и Люксембургом (1815--1890), возникшие в результате наследования монархом одного государства престола другого государства и прекратившиеся вследствие различного порядка престолонаследия в этих государствах.

В противоположность личной унии реальная уния означает правовой союз государств на основе создания общего института главы государства -- монарха и других общих органов государственной власти. В рамках реальной унии может сохраняться суверенитет союзных государств. Такой пример дает уния Швеции и Норвегии (1814--1905), в которой помимо общего монарха общими были только органы внешних сношений; здесь суверенитет союзных государств был ограничен только в области внешней политики. Наоборот, в Австро-венгерской унии (1867--1918) помимо императора существовали общие внешнеполитическое ведомство, финансы и вооружен-, ные силы. Фактически Австро-венгерская уния представляла собой одно сложносоставное государство.

Под содружеством обычно понимается Содружество наций (ранее -- Британское содружество наций). Это международно-правовой союз, отраженный в конституциях союзных государств, в состав которого входят Великобритания и суверенные государства -- ее бывшие колонии. Первоначально принцип Содружества заключался в следующем: британский монарх является номинальным главой государства во всех членах Содружества; в каждом из них он представлен через назначенного им генерал-губернатора. Однако сегодня институт общего главы государства признается лишь в нескольких странах Содружества (например, в Австралии). В других странах (как в республиках, так и в монархиях) британский монарх признается лишь номинальным главой Содружества. В настоящее ремя Содружество наций имеет чисто формальный характер. Содружество Независимых Государств отчасти напоми-а^т Содружество наций. .СНГ тоже образовалось после рас-аДа имперского политического образования -- СССР. Однако ' ав& российского государства не является номинальным гла-и государства в странах СНГ, а лишь избирается главой ко-РДинирующего органа, состоящего из глав государств СНГ.

Фактически в СНГ участвуют лишь те страны, которые зависят от России в экономическом и военном отношении.

Протекторат означает такой правовой союз между государствами, при котором одно государство оказывает внешнеполитическое и военное покровительство другому, фактически зависимому от него государству. Во внутренней политике последнее обладает определенной самостоятельностью. При этом соответствующие органы покровительствующего государства одновременно осуществляют компетенцию защищаемого государства. Протекторат возможен на начальном этапе отношений между бывшими колониями и их метрополией.

С отношениями протектората сходны межгосударственные отношения, возникающие в форме ассоциированных государств. Так, Пуэрто-Рико является государством, ассоциированным с США -- "основным" государством. Юридически такие государства обязаны лишь согласовывать внешнюю политику с "основным" государством, что формально ограничивает их внешний суверенитет, но фактически они зависят от него и в своей внутренней политике, и в экономике1.

Конфедерация -- это международно-правовой союз государств, в рамках которого создаются надгосударственные органы. Решения этих органов нуждаются в подтверждении со стороны органов субъектов конфедерации. Конфедерация неустойчива. Она либо распадается, когда достигаются цели союза или же выясняется неэффективность союза для достижения поставленных целей, либо превращается в федеративное государство. Так, конфедерациями были Североамериканские Соединенные Штаты (1781--1787) и Швейцария (1815--1848), ставшие федеративными государствами. Последней известной конфедерацией считалась Сенегамбия (1981--1988), возникшая в результате объединения Сенегала и Гамбии, а затем распавшаяся2. Однако процессы межгосударственного объединения, происходящие в рамках Европейского Сообщества (создание системы надгосударственных органов, ликвидация таможенных границ, введение общей валюты), позволяют говорить о становлении новой конфедерации. Причем если для традиционных конфедераций была характерна в первую очередь общая внешняя политика, то членство в Европейском Сообществе означает не унификацию внешней политики, а формирование общего экономического пространства и координацию внутренней политики.

Глава 5. Функции государства

§ 1. Гражданское общество и государство

Всякий функционально определяемый объект действует в определенной системе типа "субъект-объект", т. е. выполняет некие функции по отношению к определенному субъекту. Государство как институция, правовая организация публичной политической власти выполняет определенные функции по отношению к обществу -- совокупности индивидов, объединенных обменными отношениями1. В доиндустриальном обществе социальные группы несвободных или полусвободных полностью или частично исключаются из государственно-правового общения. Тем не менее доиндустриальное государство выполняет свои функции не только по отношению к совокупности участников государственно-правового общения, но и по отношению к обществу в целом. Последнее достигается хотя бы за счет того, что государство гарантирует определенный порядок общественных отношений, в рамках которого обеспечивается существование всех социальных групп.

По мере исторического прогресса общества, государственности и права в индустриальном обществе достигается разде-ленность политических и экономических отношений, сферы политической власти и сферы собственности, публичного права и частного права. Сфера обменных отношений становится относительно независимой от государственно-властного вмешательства, возникает феномен гражданского общества, в котором отношения между частными лицами не опосредованы публичной властью и в котором все члены общества в равной мере формально свободны. В исторически развитой государственно-правовой ситуации следует говорить о функциях государства как публично-властной институции по отношению к гражданского обществу, точнее, к общности индивидов, социальных групп, ассоциаций, объединенных в гражданское общество.

Такой подход к функциям государства предполагает различение сфер гражданского общества и государства.

Первая -- это сфера свободной, автономной активности, в которой действуют индивиды, преследующие частные цели и интересы. Сюда входят прежде всего экономика и культура.

Субъекты гражданского общества формально равны, их отношения регулируются частным правом. В качестве таких субъектов выступают не только и не столько отдельные индивиды но и социальные группы и ассоциации -- общественные объединения, политические партии, профсоюзы, союзы предпринимателей и т. д. В этом контексте государство выступает как публично-властная институция, управляющая гражданским обществом в целом и призванная действовать во всеобщих интересах. Государство при этом не должно мешать реализации частных устремлений, конкурирующих в сфере гражданского общества. В современном демократическом правовом государстве отдельный человек, его права и свободы признаются высшей ценностью и по общему правилу имеют приоритет по отношению к общим, или государственным, интересам1. Однако в конкретных случаях коллизии прав человека и общих интересов могут разрешаться и в пользу последних.

Государство как публично-властную институцию можно рассматривать в качестве управляющей системы по отношению к гражданскому обществу как системе управляемой. Вместе с тем гражданское общество -- это саморегулирующаяся социальная система, детерминирующая государство. Саморегулирующаяся -- это такая система, которая сама способна закреплять в себе все полезные для нее элементы и связи и отбрасывать все вредное. Основные механизмы саморегулирования гражданского общества -- это свободный рынок (экономический механизм), политическая свобода и свободный доступ к независимому правосудию (юридический механизм). Описание гражданского общества как системы управляемой и одновременно саморегулирующейся не означает противоречия. Гражданское общество саморегулируется, в частности, так, что само формирует для себя управляющую систему, задает параметры и пределы государственного вмешательства и предопределяет функции государства (модель демократии). Вместе с тем государство как публично-властная институция обладает относительной самостоятельностью по отношению к гражданскому обществу. Последнее означает возможность такого государственного вмешательства в дела гражданского общества, которое происходит независимо от воли большинства субъектов гражданского общества (авторитарная модель).

§ 2. Функции и задачи государства

функции государства по отношению к обществу (граж-анскому обществу) -- это основные направления его деятель-^ости, нацеленной на решение общих дел субъектов общества (гражданского общества). Необходимость решения этих общих пел ставит перед государством определенные задачи, набор и содержание которых различны в доиндустриальном, индустриальном и постиндустриальном обществах. Таким образом, функции государства -- это основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач. Объяснить функции государства -- значит объяснить стоящие перед ним задачи и способы их осуществления.

В современной литературе используется понятие "генеральная функция государства"1. Это понятие должно объяснить предназначение государства по отношению к обществу (гражданскому обществу). Этим понятием, по существу, охватывается решение всех возможных задач государства -- задач, относящихся к минимальной функции государства, и особых задач современного социального (социального правового) государства.

Различаются внутренние и внешние функции государства. Последние означают осуществление задач государства в международных отношениях. Следует иметь в виду, что и внутренние, и внешние функции осуществляются по отношению к одному и тому же субъекту -- гражданскому обществу, обществу, в котором существует государство. При этом решение некоторых задач, например экологической, достигается за счет деятельности государства как внутри страны, так и за ее пределами, за счет участия государства в деятельности мирового или регионального сообщества государств.

У международного сообщества есть свои функции и задачи. Так, отдельное государство, осуществляя функцию обеспечения свободы, безопасности и собственности, создает и защищает правопорядок внутри страны (внутренняя правовая Функция) и осуществляет оборону страны, дипломатическим путем защищает права и интересы своих граждан за границей (внешняя правовая функция). Но отдельное государство не может устанавливать мировой, международный правопорядок, Не вправе вести борьбу с международным терроризмом на тер-Ритории других государств без санкции этих государств и т. д. «дународный правопорядок, его защита, а также международно-правовая защита прав человека в тех странах, где они явно нарушаются, -- это задачи и функции правового сообщества государств, но не отдельных государств, даже если это сверхвеликие державы. Поэтому внешнюю правовую, равно как и внешнюю экологическую, функцию государства в международных отношениях следует понимать как участие государства в деятельности международного правового сообщества государств.

С точки зрения современной парадигмы права и государственности агрессивную внешнюю политику, ведение агрессивных войн, империалистическую деятельность нельзя считать функциями государства. Это --- деятельность, противоречащая международному праву, противоправная деятельность.

Функции государства следует отличать от функций государственных органов. Так, у государства в целом по отношению к гражданскому обществу нет и не может быть функции сбора налогов, или фискальной функции. Противное означало бы, что государство необходимо членам общества, в частности, для того, чтобы собирать с них налоги. Государство -- это такая публично-властная институция, которая не ставит задачу сбора налогов, а существует за счет налогов и выполняет определенные функции за счет средств, полученных от налогов. Налоги --- это основа выполнения задач, средство и условие осуществления функций государства, а налогообложение и сбор налогов -- это задача законодателя и функция налоговых органов государства.

§ 3. Минимальные функции государства

С точки зрения либертарной теории прежде всего выделяются минимальные функции государства. Это решение двух основных задач, стоящих перед любым государством, на всех этапах исторического развития государственности. Сюда относятся: (1) обеспечение свободы, безопасности и собственности (правовая функция) и (2) создание системы коммуникаций.

Направленность деятельности любого государства на ре-шение правовой задачи, все большее проявление этого направления государственной деятельности по мере исторического прогресса права и государственности подтверждают тезис либертарной теории о том, что государство -- это институциональная форма свободы. В исторически неразвитом или современном авторитарном государстве свобода, безопасность и собственность не гарантируются надлежащим образом, особенно с точки зрения стандартов правового государства.

не может быть такого государства, которое никак не обес-чивает свободу, безопасность и собственность. Отсутствие ободы свидетельствует о деспотическом, т. е. антигосудар-енном, чисто силовом характере власти.

Что касается создания системы коммуникаций, то любая организация публичной политической власти -- как организация власти, распространяющейся по территориальному принципу, -- по определению должна создавать коммуникации, по меньшей мере необходимые для территориального управления (транспорт и связь). Отличие государства от деспотии в этом вопросе заключается в том, что свободные субъекты социального обмена создают частные коммуникации в масштабе всего общества. Однако даже в развитом гражданском обществе важнейшие коммуникации (почта, отчасти железные дороги) остаются публичным делом и не передаются в частную сферу. Иначе говоря, все коммуникации, которые необходимы обществу в целом и не под силу субъектам частной сферы или не могут быть надежно обеспечены в случае их перехода в сферу гражданского общества, остаются задачей государства.

Государство представляет собой правовую форму функционирования публичной политической власти. Правовая форма применительно к решению правовой задачи означает, что обеспечение свободы, безопасности и собственности достигается в рамках законодательной, исполнительной и судебной деятельности государства. Необходимость именно этих трех функциональных форм порождает необходимость разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Эти три функциональные формы присутствуют в деятельности государства независимо от того, существует ли в государстве строгое институциональное и персональное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Так, несмотря на то что в парламентарных странах партия, победившая на выборах в парламент, одновременно формирует правительство, эти органы раздельно осуществляют законодательную и исполнительную деятельность.

Решение правовой задачи в форме законодательной деятельности -- это установление общеобязательных правил, гарантирующих свободу, безопасность и собственность. В форме Исполнительной деятельности -- это прежде всего принужде-Ие к соблюдению названных правил и полицейская защита в°боды, безопасности, собственности, включая защиту прав интересов граждан за границей государства. Кроме того, ис-олнительная деятельность обеспечивает безопасность обще-Ва в целом (сюда входит и так называемая "безопасность государства") и оборону, внешнюю защиту общества в целом Судебная деятельность -- это защита свободы, безопасности и собственности в форме разрешения споров о праве. Любое государство по определению предоставляет полицейскую и судебную защиту независимо от состояния экономики. Если власть не способна предоставлять такую защиту, она перестает функционировать как государственная власть.

§ 4. Пределы государственного вмешательства в сферу гражданского общества

Либерализм и этатизм. Существуют две основные модели соотношения гражданского общества и государства -- либерализм и этатизм. С позиции либерализма, чем меньше вмешательство государства в сферу гражданского общества, тем лучше для гражданского общества и, следовательно, субъектов гражданского общества. Этатизм занимает противоположную позицию в этом вопросе: чем больше вмешательство государства (в пределах разумного), тем лучше гражданскому обществу.

Классический либерализм (Дж. Локк, А. Смит), отстаивавший максимальную свободу индивида, сводил государственное вмешательство в сферу гражданского общества к минимальным функциям государства. Минимальное государство изображалось в образе "ночного сторожа", полностью предоставляющего гражданское общество механизмам саморегулирования.

В рамках этатизма различаются два варианта регулирующего воздействия государства на общество -- авторитарный и демократический этатизм.

Авторитаризм вообще означает такой способ властного воздействия на общество, при котором блокируется или разрывается обратная связь между управляющей и управляемой системами, власть стремится формировать общественные отношения. Авторитарный государственный режим (разумеется, авторитаризм характерен и для тоталитарных систем, но это -- крайний авторитаризм, слияние управляющей и управляемой систем) представляет собой крайнее проявление этатизма. Такой режим задает общее направление социально-экономического развития, блокируя действие механизмов саморегулирования, но не разрушая их, не подавляя гражданское общество. Более того, авторитарный государственный режим может быть даже нацелен на ускоренное формирование этих механизмов, если они недостаточно развиты или были демократический вариант государственного интервенционизма который воплощен в теории и практике "государства . всеобщего благоденствия" или социального правового государства. Это такой вариант этатизма, при котором параметры и пределы государственного вмешательства, особенно в экономику, определяются потребностями гражданского общества, точнее, большинством субъектов гражданского общества.

Минимальное (либеральное) государство. Либеральное, минимальное в функциональном отношении государство сформировалось в индустриально развитых странах в эпоху свободной конкуренции. В таком государстве воздействие на экономику осуществляется главным образом в рамках решения правовой задачи и создания системы коммуникаций, необходимых для саморегулирующегося гражданского общества.

Согласно теории классического либерализма, только свободный рынок позволяет выявить социально-экономические интересы, наиболее эффективные и полезные для общества в целом. Таковыми являются конкурирующие интересы субъектов гражданского общества, для реализации которых требуется относительно меньше затрат природных и социальных ресурсов. Ибо всякая система, в частности социальная система, существует в определенной среде, из которой она черпает ресурсы, а устойчивость системы зависит от ее равновесия со средой: чем меньше системе требуется новых ресурсов, тем она устойчивее.

В условиях свободного рынка действуют автономные субъекты, производители и потребители социальных благ. Цена на социальные блага, обмениваемые на свободном рынке, определяется их себестоимостью и соотношением спроса и предложения. Если это соотношение выше себестоимости у конкретных производителей, то для них производство становится выгодным, предложение производимого ими товара растет, Цена понижается. Если цена, определяемая соотношением спроса и предложения, ниже себестоимости у конкретного производителя, то этот производитель разоряется и перестает существовать как хозяйствующий субъект.

Ниже -- тем полезнее, так как снижение себестоимости означает снижение расходов природных и человеческих (социальных) ресурсов. Свободная конкуренция заставляет производителей заботиться о модернизации и рационализации производства, т. е. о снижении затрат природных и социальных ресурсов. На такой базе достигается научно-технический и экономический прогресс в индустриальном обществе.

Свободная конкуренция естественным образом ведет к монополизму. Производители, интересы которых оказываются наиболее эффективными и полезными для общества в целом, сосредоточивают в своих руках большую часть производства и сбыта определенных товаров. Причем, пока идет процесс монополизации, он не противоречит объективной потребности общества в относительном сокращении затрат природных и социальных ресурсов. Ибо монополистами по общему правилу становятся те, кто успешно осуществляет модернизацию и рационализацию (Производства. Но уже сложившийся монополизм оказывается силой, разрушающей гражданское общество, уничтожающей механизмы саморегулирования. Таким образом, свободный рынок позволяет гражданскому обществу саморегулироваться в экономике лишь до определенного предела. Свободный рынок порождает монополии, и начинается относительный рост затрат природных и социальных ресурсов. Монополии не заинтересованы в сохранении свободной конкуренции, политической свободы и независимого правосудия.

В период формирования индустриального общества, в XIX в., минимальное (либеральное) государство действовало в интересах развития общества в целом в той мере, в которой оно предоставляло гражданское общество саморегулированию, благодаря чему и получило название "ночной сторож". Но в конце XIX в. положение изменилось. Социальная власть, сосредоточенная в руках монополистических групп, усилилась настолько, что либеральное государство уже не отвечало потребностям социально-экономического развития. Невмешательство (в той мере, в какой оно было реальным) государства в сферу гражданского общества стало оборачиваться против свободной конкуренции и господства права, характерного для рыночной экономики.

Таким образом, невмешательство государства в сферу гражданского общества тогда, когда в последнем господствовали отношения свободной конкуренции, с одной стороны, содействовало социально-экономическому развитию и тем самым соответствовало интересам общества в целом, с другой -- объективно создавало основу для сосредоточения социально-экономической власти в руках отдельных групп, подавляющих плю-ализм и конкуренцию частных интересов, что закономерно оиводит к падению эффективности общественного производства.

Развитие событий в XX в. показало, Что, несмотря на стремление власти монополий подавить механизмы саморегулирования гражданского общества и использовать в этих целях государственные институты, саморегулирующееся начало оказалось сильнее. Интересы экономической эффективности как интересы общества в целом восторжествовали. Там, где механизмы саморегулирования оказались достаточно развитыми, государство стало интенсивно вмешиваться в дела гражданского общества с целью рассредоточения социальной власти и формирования новых, защитных механизмов саморегулирования.

Напротив, там, где эти механизмы были развиты недостаточно, в определенных социально-исторических условиях произошло подавление гражданского общества и возникли менее жесткие тоталитарные режимы (Италия, Германия). Экономическая неэффективность этих режимов (с точки зрения потребностей естественного развития общества), равно как и созданного в СССР жесткого тоталитарного режима, заставляла их ориентироваться на милитаризацию экономики и агрессивную внешнюю политику. В итоге второй мировой войны менее жесткие тоталитарные режимы прекратили свое существование.

Неолиберализм и практика социального правового государства. Способы ограничения монополизма могут быть административными и экономическими. Административные способы сводятся к запрету монополизма. Например, это может быть запрет сосредоточивать в одних руках определенную долю производства определенных товаров. Экономические способы сводятся к государственной поддержке конкуренции путем перераспределения национального дохода. В результате на смену свободному рынку приходит государственно-регулируемый рынок. Последний с точки зрения теории неолиберализма (М. Фридмен, Ф. А. Хайек), куда менее эффективен, чем свободный рынок, но, после того как свободный рынок исчерпает св°и возможности, активное государственное вмешательство в Дела гражданского общества следует воспринимать как "неизбежное зло".

Государство своим рациональным воздействием способно уменьшить эту "плату". Правда, есть опасность чрезмерного государственного вмешательства, которое грозит еще большими потерями, чем естественное саморегулирование. Поэтому с точки зрения неолиберализма если нельзя обойтись без государственного вмешательства, то следует его максимально ограничивать. Недопустимо удовлетворять социально-экономические притязания социально слабых субъектов гражданского общества в ущерб свободе. Недопустимо прибегать к административным методам, если возможны экономические. Недопустимо прибегать к перераспределению национального дохода вместо создания в обществе условий для максимальной активности всех субъектов.

Напротив, с позиции умеренно этатистской теории кейн-сианства (Дж. М. Кейнс, Дж. Гэлбрейт) государственное вмешательство однозначно является благом для гражданского общества и отсутствие такого вмешательства в условиях свободного рынка закономерно привело к кризису индустриального общества. Но кейнсианство не отрицает саморегулирования гражданского общества вообще, а требует такого государственного вмешательства, которое исправляло бы пороки саморегулирования, предотвращало экономические кризисы и обеспечивало социальный мир.

В действительности в постиндустриальном обществе сложилось социальное правовое государство, сочетающее в своей практике идеалы неолиберализма и умеренного этатизма. Хотя это государство и ограничивает сферу общественного саморегулирования, тем не менее оно оберегает механизмы саморегулирования и плюрализм интересов и в этом смысле является умеренно либеральным. Вместе с тем в его деятельности проявляются черты этатизма, поскольку оно "не доверяет" саморегулированию и вмешивается в общественную жизнь, в результате чего происходит огосударствление прежде автономных секторов сферы гражданского общества (социальная структура, экономика, культура, отношение к природным ресурсам).

Социальное правовое государство -- это понятие, характеризующее современное государство, которое в отношениях с гражданским обществом решает социально-экономические, культурные и экологические задачи. Принцип социальной государственности -- перераспределение национального хода в интересах общества в целом, в частности -- в пользу социально слабых.

Социальная государственность -- это характеристика лишь лной из сторон современного государства, которое в целом следует рассматривать как социальное правовое государство. Социальное правовое государство -- это не разновидность правового государства, а исторически новый тип государства, в деятельности которого принцип правовой государственности (господство права, формальное равенство) сосуществует и конкурирует с противоположным ему принципом социальной государственности. Классическое (либеральное) правовое государство как идеальный тип соответствует развитому индустриальному обществу. Постиндустриальному обществу соответствует социальное правовое государство.

В постиндустриальном обществе малоквалифицированный труд в производстве заменяется автоматизированным. Поэтому, во-первых, эффективность производства становится качественно более высокой, а национальный доход -- достаточным для удовлетворения' постоянно растущих потребностей практически всех членов общества (возникает "общество потребления"). Во-вторых, качественно большая, чем в индустриальном обществе, часть членов общества реально исключается из процесса производства и потенциально -- из' сферы экономической активности вообще (постепенно значительная часть малоквалифицированной рабочей силы перетекает в сферу услуг). Между первым и вторым результатами перехода к постиндустриальному развитию существует противоречие. Второй сдерживает развитие производства, так как наращивать производство при относительном снижении доходов все большей части населения бессмысленно -- некому покупать производимую продукцию. Кроме того, рост числа людей, выключенных из сферы экономической активности, означает рост люмпенских маргинальных слоев, угрожающих уничтожить такое общество, в котором им не находится места. Происходят кризи-сь>1 перепроизводства и жестко подавляемые государством массовые акции протеста социально ущемленных слоев общества, требующих повышения цены рабочей силы и перераспределе-ния национального дохода в пользу социально слабых (например, в 20--30-е годы в США и Западной Европе).

Пособно обеспечить всеобщий высокий уровень потребления Ри сохранении относительно высокой прибыли собственников Редств производства. В таком обществе социальное регуливание преимущественно по принципу права, без перераспределения национального дохода в пользу социально слабых становится не только нецелесообразным в смысле экономического развития, но и опасным в общественно-политическом плане. Либеральное (минимальное) государство в этом обществе объективно уже не нужно ни социально сильным, ни социально слабым.

После второй мировой войны в большинстве развитых стран к власти приходят новые политические элиты, реализующие некоторые идеи социал-демократии, кейнсианства и неолиберализма, оправдывающие ограниченное вмешательство государства в дела гражданского общества. В этих странах (прежде всего в Западной Европе, в меньшей мере в США) складывается государство, которое не только гарантирует свободу, безопасность и собственность, но и обеспечивает социальный мир и экономический рост, создает социальные гарантии (особенно в сферах занятости, образования и здравоохранения), позволяющие большинству членов общества более эффективно добиваться благополучия за счет самостоятельной активности. В юридической сфере это выражается в формальном признании государством и гарантировании его реальной политикой так называемых социальных, экономических и культурных прав человека и гражданина, или "прав человека второго поколения" (сюда включаются права на минимум заработной платы, обеспечивающий достойное существование, на охрану труда и защиту от безработицы, на отдых, поддержку семьи, социальное обеспечение по возрасту или инвалидности, на бесплатное или социальное жилище, на бесплатное или за доступную плату образование и здравоохранение и т. п.). Признание некоторых из этих "прав" в наиболее развитых странах начинается еще в первой половине XX в., а после второй мировой войны они включаются в число общепризнанных прав человека.

"Права второго поколения" в основном складываются в результате деятельности социального правового государства. В этом их сущностное отличие от "прав человека первого поколения" -- естественных и неотчуждаемых прав и свобод-"Права первого поколения" объективно возникают в гражданском (индустриальном) обществе и порождают либеральное государство, соблюдающее и защищающее эти права и свободы. Наоборот, в процессе формирования постиндустриального общества сначала государство решает задачи по перераспределению национального дохода, а уже затем констатируется факт, что в результате социальной деятельности государства складывается система защищаемых законами интересов социально слабых членов общества, т. поколения".

Это "права , производные от деятельности государства, е октроированные, а не естественные и неотчуждаемые. Это "права" в кавычках, так как в действительности большинство них суть не права, а привилегии, льготы и преимущества социально слабых. Например, право на жилище означает прежде всего, что малоимущим, нуждающимся в жилище, оно предоставляется государством бесплатно или за доступную плату. Другие же члены общества самостоятельно приобретают жилье за реальную справедливую цену. Но для того чтобы одним давать жилье бесплатно, государство должно у других отнять в виде налогов часть имущества. Подобные привилегии социально слабых означают, что общество делится на тех, в чью пользу перераспределяется национальный доход, и тех, за чей счет он перераспределяется. Причем привилегии устанавливаются произвольно (в нейтральном смысле) и также произвольно реализуются -- в зависимости от объективных возможностей экономики и политики конкретного правительства (левой или правой ориентации).

Вместе с тем государство решает общесоциальные задачи: за счет гибкой налоговой политики поддерживает конкуренцию и способствует развитию отстающих секторов экономики, стимулирует реструктуризацию народного хозяйства; финансирует социальные программы, направленные на повышение квалификации рабочей силы, рост образовательного уровня, сохранение физического и духовного здоровья нации и т. д.

Чрезмерная ориентация государства на принцип социальной государственности в ущерб господству права приводит к перегруженности государства, непомерному разбуханию и неэффективности государственного аппарата, снижению производства, оттоку капитала и инфляции. В результате механизмы саморегулирования гражданского общества приводят к власти новую политическую элиту, которая больше ориентируется на правовое начало государственности. При новой внутренней политике уменьшается налоговое бремя, сокращаются расходы на социальные программы, растет рентабельность производства и начинается приток капитала. Но положение социально слабых ухудшается, и после оздоровления экономики к власти опять приходит политическая элита социал-Демократической ориентации. Так социальное правовое государство действует по принципу маятника, колеблющегося ежду началами правовой и социальной государственности: при Равительстве правой ориентации в ущерб социальным задачам государства происходит накопление ресурсов, необходимых для их решения; при правительстве левой ориентации эти ресурсы растрачиваются, и политический "маятник'' начинает движение "вправо" и т. д.

§ 5. Патерналистские функции государства

Принцип социальной государственности в деятельности современного государства ориентирует это государство на осуществление патерналистских функций по отношению к гражданскому обществу и отдельным группам субъектов гражданского общества. Государственный патернализм является результатом общественных ожиданий в постиндустриальном обществе и проявляется как недоверие к саморегулированию, особенно в сфере производства и распределения. Но во второй половине XX в. общественные ожидания, связанные с воздействием государства на темпы экономического роста, планированием, содействием научно-техническому прогрессу, оправдались далеко не полностью, породили отрицательные побочные последствия как для общества, так и для государства. На основе этой практики в теории разработана типология задач современного социального правового государства, выходящих за пределы осуществления минимальных функций1.

Социально-экономическая задача -- это задача поддержания эффективности народного хозяйства и способствования формированию такой социальной структуры, которая исключала бы антагонистические противоречия между отдельными группами. Решение этой задачи достигается путем перераспределения национального дохода и государственного стимулирования экономического роста. При этом должны создаваться условия, способствующие наибольшей экономической активности наибольшего числа людей (трансформация либерального принципа Дж. Бентама в эпоху государственного интервенционизма). Экономический и социальный аспекты решения этой задачи неразрывны: социальная деятельность государства возможна только на базе эффективной экономики.

Экономическая политика государства осуществляется как стимулирующая бюджетная, кредитная и налоговая политика на основе экономического прогнозирования, как предоставление субвенций в малоэффективных, низкорентабельных или паборазвитых отраслях народного хозяйства, сохранение и пазвитие которых выгодно обществу в целом, как приоритетные затраты на развитие транспорта и инфраструктуры. Создание, а тем более расширение государственного сектора в народном хозяйстве признается крайней мерой по поддержанию уровня занятости населения. Неэффективность этой меры подтверждается периодическими реприватизациями в государственном секторе.

Таким образом, в социально-экономической сфере современное государство осуществляет две взаимосвязанные функции. Во-первых, государство содействует экономическому развитию (по меньшей мере, обеспечивает стабильность). Во-вторых, оно способствует максимальной активности (занятости) населения и обеспечивает социально слабым уровень потребления, соответствующий современным представлениям о человеческом достоинстве. Патерналистский характер этих функций заключается в том, что государство, или правительство, определяет (по меньшей мере, стремится определять) приоритеты экономического и социального развития. Роль гражданского общества здесь сводится к тому, что оно реагирует на эффективность осуществления этих функций, и в результате к власти приходят политические элиты то левой, то правой ориентации. Экономическая и социальная функции реализуются главным образом в социальном законодательстве и в деятельности исполнительной власти.