Проблемы общей теории права и государства

Хотя в соответствии с зафиксированным в ст. 10 Конституции принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ясно, что президентская власть (вся совокупность конституционных правомочий Президента) -- это власть именно исполнительная, однако по смыслу ряда других статей Конституции президентская власть как бы выносится за рамки данной классической триады и конструируется в виде некой отдельной (исходной, базовой) власти, возвышающейся над этой стандартной триадой.

Так, в Конституции (ч. 1 ст. 11) содержится положение о том, что "государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации". Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (ч. 2 ст. 80), а "исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации" (ч. 1 ст. 110).

Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе неизбежно порождает противоречия в системе разделения влас-тей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур (Администрация Президента, Совет Безопасности и т.д.).

Неопределенность самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием), который, по Конституции (ст. 94), является "представительным и законодательным органом Российской Федерации".

Федеральное Собрание, по Конституции, вообще не участвует в формировании Правительства, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы. Причем "после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы" (ч. 4 ст. 111).

К полномочиям Президента относится и представление кандидатур на те должности, назначение которых относится к компетенции Совета Федерации (должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации) или Государственной Думы (должность Председателя Центрального банка Российской Федерации).

В области контрольных функций парламент обладает лишь правом контроля за исполнением Правительством федерального бюджета (ч. 5 ст. 101).

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. При этом Президент вправе объявить об отстав» Правительства либо не согласиться с решением Государствен ной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяц6 повторно выразит недоверие Правительству, Президент впра объявить об отставке Правительства либо распустить Госу дарственную Думу (ч. 3 ст. 117).

Если вопрос о доверии Правительству поставлен ПреДс дателем Правительства и Государственная Дума в таком рии отказывает, Президент имеет право в течение семи нять решение об отставке Правительства или о роспуске государственной Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117). Президент, согласно Конституции (ст. 93), может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого против него Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Но процедура эта очень сложная и практически нереализуемая.

Становление правового государства невозможно без утверждения независимой судебной власти и ее всесторонней правозащитной деятельности.

Советские суды на протяжении многих десятилетий партийно-коммунистической власти были подчиненными и послушными звеньями машины классового насилия. В идеологии и на практике господствовало известное ленинское положение о том, что диктатура пролетариата есть власть, опирающаяся непосредственно на насилие, не связанная никакими законами. В этих условиях объективное правосудие и независимый суд были просто невозможны.

Унизительное положение суда и судей, их полная подчиненность партаппарату и правящей номенклатуре были общеизвестным фактом. О господстве в советских судах так называемого телефонного права (т. е. устных директив от вышестоящих звеньев номенклатуры) знали все. Поэтому конституционная декларация тех лет о том, что "судьи независимы и подчиняются только закону" в неофициальном варианте звучала так: "Судьи "независимы" и подчиняются только райкому".

Старая судебная система не была изменена и в годы перестройки. Правда, 4 августа 1989 г. был принят Закон СССР о татусе судей, но дело до реализации этого половинчатого своему духу советско-коммунистического) акта не дошло.

Идея деполитизации и департизации суда и других госу-*нных учреждений содержалась в Указе Президента от 20 июля 1991 г. "О прекращении деятельности орга-зационных структур политических партий и массовых об-ц ТВеННЫХ Движений в государственных органах, учрежде-я* и организациях РСФСР".

Кституционного Суда России. Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" был принят Верховным Советом РСФСр 6 мая 1991 г. и утвержден Съездом народных депутатов РСФСр 12 июля 1991 г. Указом Президента от 24 декабря 1993 г. этот закон был признан недействующим. Как сам этот закон 1991 г. так и деятельность Конституционного Суда РСФСР (в 1992--^ 1993 гг.), несмотря на их недостатки, оказали заметное влияние на формирование независимой судебной власти в России.

Целый ряд новых полномочий о суде был закреплен в Законе РСФСР 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации"1. В этом законе содержится положение о том, что судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.

Сформулированные в этом законе основные принципы формирования и деятельности независимой судебной власти в России получили в дальнейшем свое признание и закрепление в новой Конституции. В ней (ст. 118) провозглашено положение о том, что "правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом". Согласно Конституции (ч. 1 ст. 120), "судьи независимы и подчиняются только Конституции и федеральному закону". Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства2. Создание чрезвычайных судов не допускается. Конституция (ст. 120--122) закрепляет принципы независимости, несменяемости и неприкосновенности судьи.

Судопроизводство, согласно Конституции (ст. 123), осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. В случаях, предусмотренных федеральным законом, судопроизводство осуществляется с участием присяжных заседателей.

Конституция (ст. 125--128) определяет основные полномочия и новый порядок формирования Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Во втором разделе новой Конституции ("Заключительные переходные положения") отмечается, что суды в Российски федерации осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными в новой Конституции (ст. 5). После вступления в силу новой Конституции судьи всех судов российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном новой Конституцией.

Прежний порядок судебного рассмотрения соответствующих дел сохраняется впредь до принятия и введения в действие федерального закона, устанавливающего порядок рассмотрения дел с участием присяжных заседателей (ст. 6). До приведения уголовно-процессуального законодательства в соответствие с положениями новой Конституции сохраняется прежний порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подозреваемых в совершении преступления.

Названные положения Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июля 1992 г. и новой Конституции о судебной власти все еще во многом остаются на бумаге и далеки от надлежащей реализации в жизни.

В плане практических шагов судебной реформы заслуживает внимания введенный с 1 ноября 1993 г. в виде эксперимента на территории ряда регионов (Ставропольский край, Ивановская, Московская, Рязанская и. Саратовская области) новый порядок судопроизводства -- участие присяжных заседателей при рассмотрении в соответствующих краевых и областных судах дел об особо тяжких преступлениях. В дальнейшем этот новый порядок был распространен на некоторые новые регионы (Алтайский и Красноярский края, Ульяновская и Ростовская области). Существенное значение имеет закрепление системы судов Российской Федерации в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Феде-Рации" (1996 г.).

В целом судебная реформа и движение к независимому сУДу в постсоциалистической России осуществляются медленно и непоследовательно, в условиях мощного сопротивления Со стороны разного рода консервативных сил и бюрократиче-Ских властных структур.

Вместе с тем чрезвычайно важно, чтобы так трудно обРетаемая независимость суда и судей от прежнего партийноадМинистративного диктата и контроля не обернулась дурной зависимостью" от всего и вся, сословной "свободой" для кастовой автаркией судебной власти, ее превращения в непроницаемое и бесконтрольное "государство в государстве". Иначе наше общество, столь долго Идущее независимого суда, окажется в феодальной зависимости от него.

Многое здесь в конечном счете будет зависеть от уровня правовой культуры и государственно-правового сознания наших судей, их ответственности за судьбы правопорядка в стране, их активной и последовательной позиции в утверждении начал права, правовой законности и правосудия во всех сферах общественной и государственной жизни, включая, разумеется, и сферу судебной власти. Никто эту правоутверждаю-щую и правозащитную работу вместо суда и без суда не сделал и сделать не сможет. Отсюда и его незаменимая роль и решающее значение для всей реальной правовой жизни, прав и свобод человека, гражданского общества и правового государства.

§ 5. Направления совершенствования конституционной модели

Конституционная модель российской правовой государственности остается еще не сформированной до конца. Поэтому первоочередной является задача доведения до конца процесса формирования всех конституционных институтов и'принятие всех предусмотренных Конституцией федеральных конституционных законов и федеральных законов, словом, довершение конституционной модели российского правового государства на всех уровнях (общефедеральном, на уровне субъектов Федерации и на местном уровне).

Существенное значение в этой связи имеет последовательное осуществление судебной реформы и доведение ее до конца, формирование такой судебной системы, которая в действительности была бы мощной защитницей конституционализма, конституционной законности и правопорядка в стране. Судебная власть должна укрепить правовой профиль формирующейся российской государственности, значительно облегчить нагрузки двух первых властей, понизить напряженность в их взаимоотношениях, усилить момент их согласованного взаимодействия.

Наряду с существенными достоинствами конституци~ онная модель российского правового государства имеет и ряо недостатков. В их числе несбалансированное разделение властей, отсутствие надлежащей эффективно действующей системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных властей, раздвоение исполнительной власти (Президен > Правительство) в сочетании с независимостью Правительства парламента, отсутствие необходимой ясности в распределении полномочий между Федерацией в целом и ее субъектами отсутствие четкой иерархии источников действующего в стране права, неопределенность статуса прокуратуры (она упомянута в главе о судебной власти, хотя должна быть отнесена к исполнительной власти), внутренняя противоречивость негосударственной концепции местного самоуправления с наделением его рядом государственно-правовых полномочий, чрезмерная жесткость порядка принятия конституционных поправок и т. д.

Стабильность и долгосрочностъ конституционной модели российского правового государства (наряду с полнотой, завершенностью и внутренней согласованностью этой модели) являются необходимыми условиями ее успешной практической реализации. Поэтому принципиально важно, чтобы необходимые для утверждения конституционализма улучшения, изменения и корректировки исходной конституционной модели российской государственности осуществлялись на основе принципов, норм, механизмов и процедур нынешней Конституции -- в рамках ее толкования, поправок и дополнений к ней.

Ключевая задача в этом плане состоит в том, чтобы, оставаясь в целом в рамках действующей Конституции и прочно блокируя опасный путь борьбы за принятие какой-то другой Конституции, доступными конституционными средствами (разумный компромисс различных властей во имя сохранения нынешней Конституции, развитие и укрепление системы и механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях различных властей, соответствующие толкования Конституционного Суда, необходимые поправки к Конституции и т. д.) ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти, усилить полномочия парламента как представительной и законодательной власти, создать и утвердить сильную правозащитную судебную власть и в результате всего этого Добиться такого реального баланса трех самостоятельных ветвей власти, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования.

В отношениях между президентской и законодательной властью особого внимания заслуживает конкуренция между актами Президента Российской Федерации и федеральными Зак°нами. Согласно Конституции (ст. 90), обязательные для сполнения на всей территории Российской Федерации указы Распоряжения Президента Российской Федерации "не должHbl противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция -- закон -- указ и т. д.) в рамках правового государства. Данный принцип требовал иной формулировки, а именно: "Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов".

Очевидно, что указное законотворчество, какие бы доводы при этом ни приводились, нарушает правомочия законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие основы всей системы нормативно-правовых актов. С учетом сложностей внесения в Конституцию поправок было бы целесообразно данную коллизию между законом и указом разрешить в пользу верховенства закона посредством соответствующего толкования Конституции Конституционным Судом Российской Федерации..

В целом в плане совершенствования и реализации конституционной модели российской правовой государственности -- с учетом российского опыта и нынешнего трудного пути к конституционализму и правовой демократии -- наиболее острой и сложной остается проблема разумного сочетания необходимой и для современной России сильной исполнительной (т. е., по существу, президентской) власти с надлежащей представительной властью, полномочия которой соответствовали бы смыслу, идеям и требованиям разделения властей и правовой государственности.

Судьбы российского конституционализма в складывающихся условиях во многом будут зависеть от успехов на пути к достижению и утверждению надлежащего жизнеспособного баланса различных властей на базе и в общих рамках действующей Конституции Российской Федерации.

Задача, следовательно, состоит в том, чтобы преодолеть застарелый порок российской власти -- тенденцию к ее монополизации и бесконтрольности *-- теперь уже, в наше конституционное время, в системе разделения властей. Опыт российской политической истории учит, что это очень трудно, но крайне необходимо. Нынешние постсоциалистические реалии свидетельствуют, что это, пока возможно, должны сделать сторонники действующей Конституции, не откладывая дело до прихода к .власти ее противников.

Глава 3. Социальное правовое государство

§ 1. Причины и условия формирования социального государства

Понятие социальной государственности возникает в конце XIX -- начале XX в. Оно означает появление у государства новых качеств, которых не было у либерального правового государства. В чем причины такого обогащения свойств государства? Означало ли возникновение социального государства отрицание важнейших принципов правового государства, либо появление социальных функций явилось новым этапом развития правового государства в изменившихся исторических условиях?

Формирование правового государства -- одно из великих достижений человеческой цивилизации, неразрывно связанных с появлением "первого поколения" прав человека -- гражданских и политических. Однако важным свойством развитого государства, признающего равноправие индивидов, является его динамичность, способность реагировать на проблемы, возникающие в обществе. Новые процессы в сфере экономических, политических, нравственных отношений требуют поиска новых параметров взаимоотношений государства и индивида.

Вопрос о взаимоотношениях государства и человека в условиях свободной рыночной экономики изначально был в центре противостояния представителей различных течений экономической и политико-правовой мысли буржуазного общества, поскольку он затрагивал важнейшие принципы буржуазного общества -- свободу и равенство. Как известно, сформировались два подхода к проблеме: приоритет равенства или приоритет свободы. Сторонники теории индивидуальной свободы человека ставили ее выше равенства. Они считали основной обязанностью государства гарантировать эту свободу от чьего-либо, в том числе и государственного, вмешательства; превыше всего ценилась экономическая свобода, а политические права рассматривались лишь как средство охраны независимости и индивидуальной свободы личности. Сторонники индивидуальной свободы (А. Смит, С. Милль, Б. Констан, Д. Локк и Др.) понимали, что такая свобода в конечном счете порожда-ет неравенство, что равенство и свобода могут противоречить другу, однако свободу они считали высшей ценностью, обеспечивающей развитие индивидуальности и своеобразия личности, устраняющей "уподобление" людей друг другу. Главное условие обеспечения такой "негативной" свободы -- государственное невмешательство, дистанцирование государства от экономики.

Наряду с этим возникла теория, которая не отрицала значимость индивидуальной свободы, но стремилась сочетать ее с равенством, с участием государства в обеспечении равенства личностей. Основоположником такой концепции было Руссо, считавший, что принципу равенства должно быть подчинено все, в том числе и власть, задача которой -- обеспечение равенства. В таком подходе четко проступает не только негативное понимание свободы (от вмешательства государства), но и ее позитивное понимание как права гражданина рассчитывать на определенные действия государства, связанные, в частности, с обеспечением равенства.

Освобождение индивидов от жесткой опеки государства развивало инициативу и самодеятельность людей, способствовало развитию частного предпринимательства и рыночного хозяйства, обеспечило бурное развитие производительных сил, создание новых технологий и в конечном счете -- рост национального богатства, упрочение экономической мощи буржуазных государств. Все это подтвердило высокую ценность классического либерализма XVIII в. с его идеями свободы и принципом laisser-faire.

Однако уже в конце XIX в. явно обнаружились и негативные последствия, явившиеся результатом реализации идей либерализма и индивидуализма, принципа негативной свободы, "свободы от" (любого вмешательства, воздействия и т. д.). В этот период стали все более ярко проявляться классовые противоречия в обществе, резкая поляризация между богатством и бедностью, которые могли привести к социальному взрыву и потрясениям. Индивидуализм, который занимал столь видное место в доктринах классического либерализма, стал обнаруживать "эгоизм и самовлюбленность" (Ф. Хайек). Это в значительной мере противоречило тому изначальному смыслу, который придавался данному понятию либеральными A°KJ тринами. В трактовке представителей либеральных течении индивидуализм ассоциировался прежде всего с высокой оценкой самобытности личности. "Основными чертами индивиду3" лизма... явились уважение к личности как таковой, то есть признание абсолютного приоритета взглядов и пристрастии каждого человека в его собственной сфере деятельности, сколь бы узкой она ни была, а также убеждение в желательность развития индивидуальных дарований и наклонностей"1. По мнению Хайека, последовательного сторонника либеральных рыночных концепций, именно такой индивидуализм, выросший из элементов христианства и античной философии, впервые полностью сложившийся в эпоху Возрождения, разросся в западноевропейскую цивилизацию.

По мере развития буржуазного общества понятие инди- . видуализма обеднялось, стало ассоциироваться со своеволием и эгоизмом. Гиперболизация индивидуальных потребностей и пристрастий неизменно приводит к нравственным и социальным деформациям общества, резкой противоположности и противоборству интересов различных его слоев и групп. Исчезает чувство их взаимосвязанности, чувство ответственности и солидарности.

Кризис идей крайнего индивидуализма и классического либерализма начали ощущать представители либеральных течений уже в конце XIX и особенно в начале XX в. Возрастание противоречий и напряженности в обществе определило необходимость новых способов реагирования государства на возникшую ситуацию, целью которых было предотвращение социальных взрывов и катаклизмов. Предпосылки социальной напряженности формировались под влиянием не только резкой поляризации общества и увеличения степени фактического неравенства людей, но и получившей широкое распространение и признание марксистской доктрины, ориентировавшей на социалистическую революцию, свержение буржуазного строя и установление диктатуры пролетариата.

Чутко улавливая эти процессы, неолиберальные теоретики выдвинули новое "позитивное" понимание свободы, означающее обязанность государства обеспечивать социально ориентированную политику, выравнивать "социальные неравенства". Новое "положительное" понимание свободы означало, по словам П. Новгородцева, "целый переворот понятий, который знаменует новую стадию в развитии правового государства"2. Установка на социально ориентированную политику означала:

-- возрастание роли государства в воздействии на экономические процессы;

--* "умаление индивидуалистической доктрины" и обязанность правителей применять "находящуюся в их распоряжемости. Они должны не только воздерживаться; они должны действовать, и эта обязанность переводится в юридическую обязанность обеспечить обучение и гарантировать труд"1;

. -- попытку "нравственного измерения" экономических процессов, основанную на стремлении ликвидировать нищету и неравенство, установить социальную справедливость;

-- определение основных направлений социального реформирования общества, которое создало "второе поколение" прав человека -- социальных, экономических и культурных.

Таким образом, устанавливались новые параметры отношений между государством и человеком, связанные с обязанностью государства принимать меры, содействующие обеспечению "второго поколения" прав человека. Так возникает идея социального государства, которая получила широкое развитие и признание во второй половине XX в.

Однако идеи социального реформирования общества встретили и продолжают встречать резкое противодействие не только со стороны консерваторов, но и в среде ученых и политиков старого либерализма. Социальные функции государства, по мнению сторонников неограниченной экономической свободы, ведут к нарушению "справедливости" свободного рынка, ограничивают права индивида, порождают слой пассивных людей, уповающих на помощь государства и не желающих активно включаться в состязание и конкуренцию свободного рынка. Сам рынок является способом установления истинной справедливости отношений в обществе, обеспечивающем свободу и автономию личности. Социальная ориентация государства -- покушение на свободу, поскольку она неизбежно влечет за собой его вмешательство в экономическую сферу, отступление от тех основ, которые были заложены буржуазными революциями.

Другое направление, отстаивавшее необходимость "выравнивания социальных неравенств", явилось, по мнению П. Новго-родцева, результатом крушения старого либерализма, не признающего иного равенства, кроме формально-юридического, и предлагавшего трансформировать идею свободы под влиянием идеи равенства.

Впервые русскими либеральными мыслителями В. С. Соловьевым и П. И. Новгородцевым выдвигается идея права чело века на достойное человеческое существование, реализаци которого связывалась с осуществлением социальных рефор

К полемике буржуазных либералов (классических и новых) и консерваторов активно подключился марксизм, который выступил ярым противником социальных реформ, однако использовал в этих целях свои аргументы, принципиально отличные от доводов как сторонников, так и противников социальных преобразований. В основе борьбы марксизма с реформизмом лежала идея о невозможности улучшения положения трудящихся посредством реформ при сохранении буржуазного строя. Марксизм признавал значение борьбы рабочего класса в капиталистическом обществе за демократические преобразования и улучшение экономического положения трудящихся, однако считал, что такая борьба должна подготовлять почву для осуществления пролетарской революции и установления диктатуры пролетариата, ибо проведение реформ в рамках буржуазного строя существенных изменений в положение трудящихся не внесет.

История опровергла марксистские идеи путем революционного насилия установить всеобщее равенство и справедливость. Однако и в современном мире существует поляризация мнений относительно того, должно ли государство устранять несправедливости, порождаемые рыночными отношениями, выравнивать социальные неравенства, неизбежно возникающие в стихии рынка, стремиться к утверждению справедливости путем создания социальных программ, рационального налогообложения, организации распределительных механизмов.

Многие буржуазные ученые, например Ф. Хайек, М. Фрид-мен, считают недопустимым любое вмешательство государства в рыночные отношения во имя справедливости и равенства, поскольку это противоречит принципам и структурам свободного рынка. Другое современное течение -- новый эгалитаризм --* четко обозначило тенденцию к выравниванию социального положения людей (Дж. Роулс, К. Дженкинс), смягчению социальных неравенств. "В лице "нового эгалитаризма" выступает своего рода антипод консервативных моделей капиталистического развития, поэтому не случайно виднейшие американские неоконсерваторы активно включились в поле-мику с ним"1.

Эти позиции буржуазных ученых выходят за пределы сугУбо научной полемики; они оказывают непосредственное воздеиствие на политику государств, на большую или меньшую тиводействие идеям социального государства со стороны представителей консервативных, монетаристских концепций, эта идея получает все большее признание, воплощается в практике и закрепляется в конституциях современных государств В этом отношении интересен опыт ФРГ, которая конституционно провозгласила себя социальным правовым государством. Социальные функции государства стали складываться уже в первые послевоенные годы, когда были заимствованы институциональные структуры, уходящие своими корнями в традиции прошлого и ориентирующиеся на восстановление институтов социальной политики периода бисмарковской империи. Это касалось отношений в области здравоохранения и жилья. Особо следует выделить пенсионную реформу 1957 г., которая "по справедливости считается великим социально-политическим деянием"1.

Принцип социального государства в той или иной форме выражен в конституциях Франции, Италии, Португалии, Турции, Испании, Греции, Нидерландов, Дании, Швеции и других государств. Он неразрывно связан с социальными, экономическими и культурными правами. Независимо от того, закреплены эти права в конституции государства или нет, развитые государства западного мира не могут отвергать значимость этой категории прав, которые нашли воплощение в важнейших международно-правовых актах -- Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Ключевым принципом социальных и экономических прав, вокруг которого выстраивается вся их система, является положение, сформулированное в п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход л необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благополучия его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам". ДаН" ный принцип развит в п. 1 ст. 11 Международного пакта ov экономических, социальных и культурных правах. Этот принцип обязывает государства к социальной ориентации их ДеЯ" тельности, обеспечению "второго поколения" прав человека,

К числу социально-экономических и культурных прав относятся право на труд, на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности; условия работы, отвечающие требованиям безопасности и гигиены; право на отдых, досуг и разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемый периодический отпуск; право на социальное обеспечение, включая социальное страхование; право на охрану семьи, материнства и детства; право на образование; право на участие в культурной жизни; право на пользование достижениями культуры и ряд других. Простой перечень прав "второго поколения" показывает, что их осуществление невозможно без активного содействия государства, и это четко зафиксировано в п. 1 ст. 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах: "Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности, в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер".

Таким образом, вопрос о необходимости социальной ориентированности государства, постепенном гарантировании прав "второго поколения" признается международным сообществом. Однако далеко не все государства могут уже сегодня реально гарантировать все важнейшие права этой группы. Основная причина -- состояние экономики страны. Ведь социальная функция может осуществляться в полном объеме лишь при высоком уровне экономического развития, позволяющем разумно перераспределять средства или ресурсы, сохраняя свободу рыночных отношений и предприниматель'„гва.

И здесь возникает важная проблема, состоящая в том, как определить пределы вмешательства государства в экономику, чтобы оно не стало тормозом ее развития, с одной стороны, и обеспечило социальную защиту граждан -- с другой. т° наиболее сложная задача, поскольку решение социальных опросов требует роста произвсдетва, "накопления народного °гатства". "Сама мысль о крупных социальных реформах, -- Исал П. Новгородцев, -- могла явиться только в связи с на-°Плением народного богатства, и без его прогрессивного роста социальные условия не могут развиваться успешно"1. Поэтому важны не только государственные меры по стимулированию производства, обеспечению его непрерывного роста (такие меры могут привести и приводят к накоплению огромных богатств в руках относительно небольшой части общества), но и гибкая налоговая политика государства, его управляющая роль, которые смогли бы обеспечить выравнивание положения различных слоев общества. Речь, разумеется, не может идти о полном материальном их равенстве, нужен поиск путей, исключающих массовое обнищание, приводящих к непрерывному подъему материального уровня существования всех граждан, призванному обеспечить их достойную жизнь.

В практике современных государств, даже высокоразвитых, существуют большие трудности, связанные с обеспечением социально-экономических и культурных прав. Достаточно вспомнить, что в условиях частного предпринимательства, при котором государство не распоряжается трудовыми ресурсами, безработица неизбежна. Поэтому задача государства -- минимизировать неблагоприятные последствия безработицы, добиться роста занятости, выплачивать пособия по безработице. Осуществление любого из указанных выше прав требует постоянного внимания и содействия государства, однако решение этих вопросов крайне сложно. Поэтому идеи социальной государственности и гарантированность социально-экономических и культурных прав требуют долговременных социальных программ и постоянных усилий государства.

Формирование социальной государственности -- процесс постоянный и непрерывный, требующий реакции на вновь возникающие ситуации и в экономике, и в политике, и в нравственности.

Возможности государства в проведении социальных реформ небезграничны. Одни социальные проблемы.-- слишком сложны, чтобы их решить законодательном путем, другие -- слишком тонки и неуловимы, а третьи -- слишком много зависят от нравственных причин.

Трудности, стоящие перед социально ориентированным государством, связаны с тем, что государство должно соблюдать баланс между свободной экономикой и определенными способами воздействия на распределительные процессы в ДУхе справедливости, "выравнивания социальных неравенств". ^т казываясь от ограниченной роли "ночного сторожа" и стре мясь обеспечить всем гражданам достойный уровень государство не должно переступать черту, за которой начинается грубое вмешательство в экономику, подавление инициативы и свободы предпринимательства. Проявляя заботу о повышении социального статуса граждан, государство должно соблюдать меру, которая воспрепятствовала бы освобождению индивида от личной ответственности за свою судьбу и судьбы своих близких. Стремясь создать "общество всеобщего благосостояния", государство не мож^ет использовать административно-командные средства. Его задача применять такие экономические методы, как гибкое налогообложение, бюджет, создание социальных программ.

Опыт развития социальных государств Запада показывает, сколь труднодостижим баланс между рыночной свободой и воздействием государства на экономику. Обеспечение высоких социальных расходов связано с повышением налогообложения, что со временем становится тормозом развития производства. В этих условиях правительство вынуждено временно сокращать социальные программы. Затем наступает период, требующий увеличения социальных расходов в связи с усиливающейся необеспеченностью части общества.

Политика в социальной сфере напоминает "челночное движение". В этом движении проявляется поиск баланса между свободной рыночной экономикой и воздействием государства на ее развитие с целью обеспечения достойной жизни всех граждан. Поиск такого баланса, который позволил бы сочетать непрерывный рост народного богатства, развитие производства с расширением социальной функции государства, -- одно из наиболее важных направлений общественной мысли в конце XX в., когда новые ситуации и гуманитарные идеалы не могут найти опоры в существовавших ранее доктринах. Отсюда и вытекает необычайный интерес к данной проблеме в современной науке, где наряду с приверженностью к консервативным концепциям отношений государтва и гражданина в условиях рынка четко обозначаются подходы, основанные на либеральных стремлениях утвердить в обществе принципы справедливости. Последние выдвигают теоретическое обоснование курса социальных реформ, социальных программ государства, которые способствовали бы гуманизации жиз-ни в современных буржуазных государствах.

Теория справедливости Дж. Роулса привлекла к себе наи-ЗДьщее внимание в современной зарубежной науке. "Она оттаивает идею "государства благосостояния", соответствующие ерспективы и социальную политику, основанную на перерас-РеДелении доходов, по возможности большего их выравнивания средствами, которые принимаются людьми сознательно и добровольно в результате общего согласия, договора"1. Теоретики консервативного толка, отрицающие возможность государственного вмешательства в перераспределение доходов, упрекают Роулса в утопичности и морализаторстве. Тем не менее моральную направленность теории "справедливости как честности" Роулса нельзя недооценивать. Она ориентирует на цивилизованное решение проблем выравнивая неравенства, апеллируя к идеям гуманности и солидарности членов общества. Поиск таких путей утверждения справедливости имеет давние традиции. Можно вспомнить теорию социальной солидарности Леона Дюги, который уже в начале века считал, что пришло время гибкого и гуманного политического строя, охраняющего индивида. Этот строй должен покоиться на двух элементах: на понятии социальной нормы, основывающейся на факте взаимозависимости, соединяющей членов человечества и, в частности, членов одной общественной группы, нормы, обязательной для всех, слабых и сильных, больших и малых, правящих и управляемых, а также на федерализме классов, организованных в синдикаты, которые будут соединены с центральной властью, обладающей функциями, не сводящимися к контролю и надзору, а имеющими положительные обязанности, связанные с оказанием помощи, обуче-, нием, .страхованием от безработицы2.

В современных условиях вопрос о социальной роли государства -- это вопрос не только политический, юридический, но и нравственный. Сводить все проблемы взаимоотношений государства и гражданина к формальным юридическим аспектам невозможно.

Стремление к нравственному измерению ситуаций, складывающихся в результате действия законов рынка, Ээшо характерно для либеральных теорий, пытавшихся ориентировать общество на солидарность и взаимосвязь. П. Новгородцев критиковал позицию, согласно которой свобода есть освобождение не только от материальных, но и от моральных уз, и отмечал значимость такого нового принципа, как солидарность, который должен дополнить принципы равенства и свободы'. Социально ориентированное государство не может полностью отстраняться от воздействия на экономику, его вторжение неизбежно в те сферы, которые раньше находились вне пределов его деятельности. Как правильно отмечает Г. Вольман, высокий уровень социального обеспечения граждан требует "больше государства"1.

Не вступает ли возрастание роли государства в противоречие с первоначальным замыслом правового государства как образования, отстраненного от экономики и ограничивающегося ролью "ночного сторожа", наделенного лишь охранительными функциями по отношению к свободе индивида? Не является ли возникновение социальных функций государства, которые упорядочивают экономические отношения с целью устранения резких неравенств, отрицанием самой сущности правового государства?

На наш взгляд, следует исходить при ответе на данный вопрос из сущности правового государства в единстве всех его признаков -- приоритета прав человека, построения государственной и общественной жизни на принципах права, разделения властей, взаимной ответственности индивида и государства. "Новое поколение" прав человека включается в систему приоритетов государства, обязывает его предпринимать меры по обеспечению этих прав, оказывать воздействие на экономические процессы на основе принципов права. Обогащение каталога прав человека дает импульс развитию новых его функций, новых направлений его деятельности. В этом и состоит приоритет прав человека как системообразующего признака правового и социального государства, как главного ориентира его деятельности. Социальное реформирование -- это новая стадия развития правового государства, стремление преодолеть резкую поляризацию различных слоев общества, гуманизировать социальные условия жизни.

Следует подчеркнуть, что социальная деятельность государства, хотя и в ограниченном объеме, началась значительно раньше возникновения понятий "социальное государство", "государство всеобщего благоденствия". Э^а справедливо отмечает Е. Шмидт-Асман: "Реальная практика деятельности государства XIX столетия была менее сдержанной, чем этого требовала его модель. В повседневной управленческой деятельности либеральное правовое государство не отбрасывало традиций государства благоденствия; здесь тоже выдвигались и ставились новые задачи регулирования общественных процессов, например, в градостроительстве или пенсионном обеспечении"2.

Поэтому правовое и социальное государство -- это не антитезы, а диалектика развития государства, признающего приоритет прав человека и определяющего в соответствии с этим направлением формы и методы деятельности. Становление социального государства -- длительный процесс, очень сложный и противоречивый. Удерживать его в определенных правовых границах, не ущемляя свободы одних и не снимая ответственности за свою судьбу с других, помогают уже сформировавшиеся и вошедшие в реальную практику принципы правового государства. На их основе возможна дальнейшая гуманизация государства и общества.

Начальная стадия развития социального государства --. ответственность за предоставление каждому гражданину прожиточного минимума. Так, в Германии законодательство о бедных с середины XVIII в. обязывало общины оказывать все большую помощь нуждающимся. В XIX в. эта ответственность переместилась с коммунального уровня на общегосударственный. В Кодексе социальных законов ФРГ (§ 9 Общей части) указывается, что каждый, кто не в силах самостоятельно добывать себе средства к существованию и не получает при этом никакой посторонней помощи, имеет право на личную и материальную поддержку, которая соответствует его специфическим потребностям, побуждает к самопомощи, обеспечивает участие в общественной жизни, гарантирует достойное человека существование.

Обязанность государства обеспечить достойный уровень жизни каждому находит практическое, воплощение в высоких объемах социальных расходов развитых современных государств. Доля социальных расходов в Швеции, США и Великобритании составляет 1/5 ВНП, в ФРГ и Италии -- 1/4. Такой уровень социальных расходов, позволяющий реализовать социальное обеспечение, дополнительные пособия по безработице, право на получение образования, жилье, доступ к ценностям культуры, должен опираться на высокоразвитую экономику, принципы права и справедливости, стремление к гармонизации общественных отношений и устранение резких неравенств. Однако даже эти условия не обеспечивают социального благоденствия всех граждан. Процесс развития социального государства -- это не однолинейное поступательное движение к поставленной цели -- обеспечению достойного уровня жизни граждан. Это сложное и противоречивое развитие социальной политики, в котором есть свои успехи и неудачи, взлеты и падения. На уровень социальности государства немалое внимание оказывают политическая ориентация правительва (социал-демократы, консерваторы), соотношение сил политических элит обществ.

На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что основные принципы социального государства -- достоинство человека, справедливость, ответственность, преодоление фактического неравенства с целью устранения резких расхождений материальных статусов индивидов. Путь к реализации этих принципов, как уже отмечалось, длительный, а по сути дела -- нескончаемый. П. Новгородцев писал, что, возлагая на себя "благородную миссию общественного служения", государство встречается с необходимостью реформ, которые "лишь частью осуществимы или осуществимы лишь в отдаленном будущем и, вообще говоря, необозримы в своем дальнейшем развитии и осложнении"1.

Причины этих сложностей не только в степени развитости экономики, но и в вечном противостоянии принципов свободы и равенства. Полная гармонизация этих принципов практически невозможна. Условие их осуществления -- строго сбалансированное ограничение свободы экономической деятельности (преимущественно экономическими, а не юридическими методами) и стремление к постоянному повышению жизненного уровня людей, понимание недостижимости абсолютного фактического равенства. Последнее является следствием различий людей -- их способностей, талантов, инициативности, трудолюбия, физического и психического состояния. Поэтому цель социального государства -- не устранение фактического неравенства, а "выравнивание неравенств", устранение резкого различия в имущественном положении, повышение социального статуса индивида для обеспечения всем членам общества достойного уровня жизни.

Однако как бы ни была сложна роль социального государства в современном обществе, без нее невозможно осуществление не только экономических, социальных и культурных прав, но и прав "первого поколения" -- политических и личных. При необеспеченности-социальной стороны жизнедеятельности людей, достойного уровня их жизни деформируется вся структура прав и свобод человека: снижается политическая активность, возрастают политическая апатия и неверие в го-сУДарство, далеко не всегда доступны индивиду юридические гарантии прав и свобод (например, право на защиту). Социальная незащищенность порождается подчас отсутствием основного гражданского (личного) права -- права частной собственности. Проблемы материального обеспечения нередко играют решающую роль при проведении выборов в представительные органы, в предвыборной борьбе за пост президента и т. д. Поэтому социальное государство, задача которого -- создание условий и ответственность за реализацию "второго поколения" прав человека, оказывает самое непосредственное воздействие на осуществление всего единого комплекса прав и свобод человека.

Социальное государство и рыночная экономика в процессе взаимодействия должны преодолевать свои антагонизмы. Понятие социально ориентированной рыночной экономики получает и далее все больше будет получать признание и распространение. Это неизбежный путь гуманизации общественной жизни, снижения противостояния в обществе, формирования солидарности сограждан, повышения нравственности всех социальных групп и индивидов. Современные государства должны не только охранять свободу, но и считаться с необоримым стремлением людей к равенству, которое возникло в давние времена и неуничтожимо никакими законами рыночной экономики.

§ 2. Пути формирования социального государства в условиях реформирования экономических отношений в России

Конституция Российской Федерации в ст. 7 закрепляет принцип социального государства: "Российская Федерация -- социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Оценка реалий жизни нашего общества дает основание для вывода о том, что приведенное выше положение Конституции можно расценивать лишь как программную установку, поскольку в нынешних условиях государство не имеет ни долговременной социальной политики, ни стабильной экономики, ни ориентации на принципы права, без которых невозможно осуществление социальной функции. Однако развитие социальной государственности -- единственно возможный путь для свободного общества, которым хочет стать Россия. Поэтому важно обратить внимание на причины неблагополучия с осуществлением социальных аспектов государственности и попытаться определить способы их преодоления.

Прежде всего следует отметить различия условий, в которых происходило формирование социальной государственности в развитых капиталистических государствах, с одной стороны, и условий, в которых выдвигается задача формирования социальной государственности в России -- с другой.

Как было показано выше, вопрос о социальных функциях возник на Западе уже в ситуации прочно утвердившейся правовой государственности, когда период агрессивного "первоначального накопления" сменился рынком, в конечном счете действующим в границах права. Признание социальности государства, которое неизбежно связано и с признанием определенного воздействия государства на экономические процессы, не могло в этих обстоятельствах перейти границы права и привести к применению административно-командных методов регулирования экономики. Использование гибкой экономической политики и постоянный поиск баланса между экономической свободой и осуществлением социальной функции стали основным способом осуществления социального назначения государства.

Задача формирования социальной государственности выдвигается в России в условиях, когда она не обрела опоры в праве, в правах человека. Возникает ситуация, при которой социальное государство рассматривается не как новый этап развития правового государства, являющийся следствием обретения последним четких правовых характеристик, нормализующих и упорядочивающих жизнь людей, а в обстановке правовой разрегулированности и нестабильности, правового нигилизма, неуважения к правам индивидов. Это приводит к хищническим способам "первоначального накопления", несовместимым с правом, активным вторжением в сферу экономики .мафиозных структур и коррумпированных чиновников.

Реформирование экономики не привело к разделению собственности и власти, не создало "средний слой" собственников. Произошли концентрация огромных богатств в руках небольших групп людей и обнищание значительной части населения.

Вопрос о социальной государственности возник на Западе тогда, когда был создан мощный экономический потенциал, позволяющий осуществлять меры по перераспределению доходов, не ущемляя существенно свободы и автономии собственников. Реакцией на любое экономическое неблагополучие (па-Дение производства, стагнация экономики) было неизбежное сокращение социальных расходов. Стало быть, "накопление Народного богатства" -- непременное условие реальности осу-Ществления социальной функции государства.

Такие условия в России отсутствуют. Происходит резкое падение производства. Не достигнуто пока даже относительной стабилизации экономики. Ухудшается положение товаропроизводителей, многие предприятия становятся банкротами. Инвестиционный потенциал возрастает слабо. Государство имеет огромные внешние долги. Непрерывно возрастает безработица. У государства образовалась огромная задолженность по заработной плате.