Проблемы общей теории права и государства

Практически вся история подготовки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. может быть представлена как борьба законодательной и исполнительной властей за доминирование. При этом велся своеобразный политический торг с регионами, которых каждая из сторон стремилась заполучить в союзники. Но социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были слишком неоднородны. Разным регионам был нужен "разный" центр. К какому-либо общеприемлемому варианту взаимоотношений центра и субъектов Федерации региональные элиты так и не смогли прийти, а собственно организация центральной власти их вообще мало интересовала. После сентябрьско-октябрьских (1993 г.) событий в Москве у исполнительной власти, олицетворяемой Президентом, практически не осталось оппонентов, с которыми она была бы вынуждена считаться1. В принципе политическое взаимодействие всегда асимметрично. Та или иная группа неизбежно занимает более сильные позиции и, естественно, стремится использовать их, чтобы обеспечить, в частности конституционно, свои интересы. Но при этом власть может остаться в "правовом пространстве", а может и выйти за его пределы.

После подавления вооруженного мятежа в Москве, будучи в состоянии единолично и бесконтрольно создать в стране новую политико-правовую систему, Президент в определенной мере придерживался тактики самоограничения. Однако учреждение в России "смешанной" формы правления с сильным Президентом и ослабленным парламентом, где механизм "сдержек и противовесов" плохо отлажен, явилось прямым следствием "победы" Президента в конституционном процессе2.

Фигура президента, если она вписывается в систему разделения властей, должна представлять собой либо номинального главу государства -- должностное лицо, не относящееся ни к одной из трех ветвей власти и выполняющее сугубо представительские функции (не обладающее собственными реальными властными полномочиями), либо главу исполнительной власти.

Президент Российской Федерации, согласно Конституции (ч. 1 ст. 80), является главой государства, однако его полномочия отнюдь не номинальны. По своему правовому положению российский Президент может рассматриваться как глава исполнительной власти (наряду с Председателем Правительства). На деле в системе исполнительной власти у нас реализована конструкция "бицефала", аналогичная французской. Причем "президентская голова" значительно "выше" "премьерской".

Как и в любой "смешанной" республике, взаимоотношения законодательной и исполнительной властей в России не сбалансированы.

Конституция предусматривает своеобразную сферу рег-ламентарной власти -- право Президента самостоятельно осуществлять нормотворчество. Согласно ст. 90 Конституции, указы Президента не являются строго подзаконными актами, они лишь не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а при отсутствии последних вполне могут заменять их.

Заимствованный у парламентской республики принцип ответственного правительства в значительной мере носит формальный характер, ибо право Государственной Думы выразить недоверие Правительству или не согласиться с предложенной Президентом кандидатурой Председателя Правительства чрезмерно "уравновешено" возможностью ее роспуска (ст. 111, 117 Конституции). И если Государственная Дума "пойдет до конца" в своем неприятии Председателя Правительства, на кандидатуре которого настаивает Президент, это может привести лишь к ее перманентным роспускам. Однако описываемая некоторыми исследователями ситуация четырехлетнего президентского правления в отсутствие парламента1 вряд ли может быть реализована на практике. Здесь при явной недостаточности правовых гарантий разделения властей начинают действовать так характерные для "смешанной" республики социально-политические "сдержки и противовесы". Ведь в условиях четырехлетней избирательной кампании в обществе просто не удастся сохранить стабильность.

Кроме того, подобный механизм парламентской ответственности правительства может рассматрлваться как закамуфлированная модель президентской республики, согласующаяся с принципом разделения властей: номинальное участие парламента в формировании правительства, парламентский контроль "без санкций" (когда выражение недоверия правительству не ведет к его отставке) и отсутствие (при соблюдении этих условий) у президента права роспуска парламента.

Вообще отмечаемое большинством исследователей явное доминирование Президента в системе разделения властей во многом может быть нейтрализовано Федеральным Собранием. Президентское нормотворчество, призванное восполнить неизбежный в переходный период дефицит законов, при достаточной эффективности законодательного процесса не сможет конкурировать с парламентским. Сильное президентское вето на законопроекты (ч. 3 ст. 107) действенно лишь при неоднородном парламенте.

Взаимоотношения Президента и Правительства (гл. 6) обозначены в Конституции весьма схематично, и в принципе не исключается и полная зависимость Правительства от Президента, и ситуация, аналогичная французскому "сожительству"1.

Показательно, что специалисты в области конституционного права по-разному определяют предусмотренную в Конституции форму правления, причем разброс мнений довольно широк: от парламентской2 до суперпрезидентской3 республики. Очевидно, наша форма правления действительно может эволюционировать в сторону любой из этих крайних позиций.

И попытки изменения конфигурации российской формы правления активно предпринимаются. В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" и Федеральном законе "О статусе депутатов Совета Федерации и статусе депутатов Государстенной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"4 закреплены формы парламентского контроля (депутатские вопросы и запросы членам Правительства, -обращения комитетов и комиссий палат), не предусмотренные Конституцией. Серьезные попытки поворота в сторону парламентской республики предпринимались в ходе принятия Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"1, однако успехом не увенчались2. Используются и политические средства корректировки формы правления (складывающаяся практика консультаций в рамках "большой четверки" -- Президента, Председателя Правительства, председателей палат Федерального Собрания или "круглых столов" и стремление Президента полностью контролировать Правительство).

Существенную опасность в плане нарушения принципа разделения властей представляют конституционные "каучуковые" формулировки полномочий Президента. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 80 Президент Российской Федерации является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, в установленном Конституцией порядке (который на самом деле если и установлен, то весьма схематично) принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Пока, правда, интерпретация этого положения не выходит за рамки президентской республики. На основании ч. 2 ст. 80 Конституции на Президента возложено непосредственное руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий (ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

Важным средством нейтрализации любых нарушений принципа разделения властей является ст. 10 Конституции: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Она включена в гл. 1 Конституции, то есть относится к основам конституционного строя России, которым не должны противоречить никакие другие положения Конституции (ч. 2 ст. 16). Таким образом, ст. 10 явля-ется основанием для толкования всех других норм Конституции и разрешения любых споров государственных органов о компетенции в соответствии с принципом разделения властей.

Впрочем, определенная авторитарность управления в переходный период неизбежна, и, чем более она легальна (конституционно регламентирована), тем лучше.

Не устоялась и территориальная организация власти в России. Конституционное описание российского федеративного устройства позволяет ему эволюционировать в разных направлениях. Развитие договорных начал в регулировании отношений центра и регионов (ч. 3 ст. 11) может привести к относительной конфедератизации России. Неоднозначную интерпретацию допускает и конституционный вариант разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, совместная компетенция может осуществляться на основе согласования или конкуренции решений либо восполнения субъектами Федерации пробелов федерального регулирования. Последний принцип при наличии соответствующей политической воли центральной власти ведет к тому, что формально федеративное государство на деле становится унитарным.

Очевидно, что неоднозначность и противоречивость конституционного регулирования федеративных отношений умышленна. На момент принятия Конституции не было найдено общеприемлемой модели федеративного устройства. "Размытость" конституционных положений обеспечивает легальное пространство от дальнейших поисков, которые продолжаются и сегодня.

Много вопросов вызывает организация местного самоуправления. Конституция исходит из негосударственной концепции местного самоуправления, осуществляемого в дополнение к государственному управлению в административно-территориальных единицах (ст. 12, 130--133). Однако Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 наделяет органы местного самоуправления полномочиями государственного управления на соответствующей территории. В таком случае выделение органов местного самоуправления из единой системы органов государственной власти кажется не совсем логичным-

Своеобразен политический режим современной России. Конституция провозглашает режим демократического социального правового государства (ст. 1, 7, 8, 10, 13, 14 и др.). Однако на деле российский политический режим содержит в себе элементы всех (кроме, пожалуй, оставленного в прошлом тоталитаризма) его разновидностей.

Это авторитарный режим, если рассматривать практику осуществления публично-властных полномочий и принять во внимание нарушение принципа разделения властей и фактическое доминирование Президента в политическом процессе, преобладание произвольно-приказного регулирования над правовым.

Это полицейский режим, если учитывать многочисленные законодательные ограничения индивидуальной активности (свободы передвижения, предпринимательской деятельности, создания и функционирования средств массовой информации, общественных объединений, проведения собраний и демонстраций и т. п.).

Это режим социальной демократии, если исходить из существующей системы налогообложения, объема социальных задач, принятых на себя государством, численности населения, которое в соответствии с законодательством может претендовать на социальную помощь и поддержку.

Наконец, это сверхлиберальный режим, если не закрывать глаза на то, что государство не выполняет не только свои продекларированные социальные функции, но даже и роль "ночного сторожа", не обеспечивает судебную и полицейскую защиту свободы, безопасности и собственности граждан, конституционных основ демократической правовой государственности.

Иного в посттоталитарный период нельзя было и ожидать. Вопрос о том, какие элементы и в каком виде возобладают, пока остается открытым.

Российская конституционная модель организации и осуществления власти (как и большинство других) вариативна. Она может развиваться и в русле современного конституционализма, и в духе характерной для России тенденции к монополизации и бесконтрольности власти, авторитарности управления. Какое из этих направлений окажется реализованным, зависит от формирующегося гражданского общества.

Глава 2. Правовые основы развития многопартийности в современной России

§ 1. Право и многопартийность

История развития многопартийности в постсоветской России насчитывает уже более десяти лет, и за это время в стране прошло несколько избирательных кампаний по выборам федеральных и региональных органов власти при активном участии политических партий и движений. Однако правовые основы многопартийности в России все еще остаются несформированными. До сих пор не вступил в действие закон о политических партиях (принятый Государственной Думой в декабре 1995 г. Федеральный закон "О политических партиях" не был одобрен Советом Федерации и в настоящее время находится в работе согласительной комиссии). Деятельность политических объединений регулируется главным образом базовым Федеральным законом "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г., слабо учитывающим специфику объединений политического характера1, несколькими нормами прежнего союзного закона "Об общественных объединениях" 1990 г., касающимися политических партий, избирательным законодательством, а также несколькими указами Президента РФ.

Такое положение дел не соответствует роли и значению права как фактора проводимых в стране преобразований. Очевидно, что сознательное и целенаправленное реформирование предшествовавшего социалистического строя и переход к принципиально иным началам организации и функционирования общества предполагают активную роль права как фактора созидания основных институтов гражданского общества. Если на Западе структуры гражданского общества складывались веками и в значительной мере в русле стихийных процессов социальной саморегуляции, то в наших условиях эти процессы по необходимости должны носить форсированный и во многом регулируемый (государством и законодательством) характер.

Это особенно относится к процессам создания и деятельности политических партий, которые существенно отличаются от иных общественных объединений. Партии, зародившись в недрах гражданского общества, выходят за его рамки, становятся посредниками между обществом и государством и претендуют на участие в осуществлении государственной власти. Данное 'обстоятельство делает партии объектом пристального внимания со стороны тех, кто стремится получить доступ к власти, чтобы использовать ее в своих интересах. Кроме того, сами партии выражают в лучшем случае лишь интересы определенной части общества. Государство.же как представитель всеобщих интересов должно активно содействовать (в том числе посредством законодательного регулирования) тому, чтобы деятельность партий не наносила ущерба интересам отдельной личности и общества в целом.

Мировой опыт развития партий как структур гражданского общества и как части политической системы свидетельствует о наличии явно выраженной тенденции к их правовой институализации, т. е. к превращению их "в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с образованием, организацией и деятельностью партий"1. В последнее десятилетие эта тенденция особенно ярко проявилась в правотворческой деятельности постсоциалистических и развивающихся стран, большинство из которых приняло специальные законы о политических партиях. Это, как правило, комплексные нормативные акты, охватывающие порядок создания политических партий и регистрации их уставов, права партий и гарантии их реализации, обязанности партий и механизмы контроля за их деятельностью, формы участия партий в выборах, порядок приостановления, прекращения и запрета деятельности партий и т. д.

То обстоятельство, что Россия, где деятельность политических объединений в значительной мере осуществляется в ситуации правового вакуума, не вписалась пока в эту общемировую тенденцию, обусловлено рядом исторических особенностей процесса формирования российской многопартийности. Рассмотрим под этим углом зрения основные этапы становления правовых основ многопартийности в стране.

1 Лишь через три года после принятия Федерального закона "Об общественных объединениях" (в июле 1998 г.) в него были внесены изменения и дополнения, связанные с определением понятия политического общественного объединения и порядка регистрации таких объединений.

Точкой отсчета на пути формирования правовых основ российской многопартийности стала отмена ст. 6 Конституции СССР. Это лишило КПСС статуса "руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы" и открыло возможность для участия других политических партий в выработке государственной политики, в управлении государственными и общественными делами. Отмена названной статьи означала легализацию тех зачатков многопартийности, которые уже с конца 1985 г. начали стихийно возникать в виде так называемых альтернативных общественных движений, народных фронтов и иных неформальных объединений.

Следующей вехой на пути правового признания многопартийности стало принятие в октябре 1990 г. Закона СССР "Об общественных объединениях"1, определившего основные правовые параметры создания и деятельности политических партий и придавшего дополнительный импульс процессам их формирования и развития.

В это же время (а именно в период выборов 1990 г. в органы государственной власти союзных республик) на арену борьбы за власть выходят такие новые субъекты политического действия, как избирательные блоки. Несмотря на то что в большинстве республик их деятельность не была законодательно урегулирована, этим неформальным самодеятельным объединениям граждан удалось заметным образом мобилизовать и консолидировать своих сторонников. Так, избирательный блок "Демократическая Россия" смог, как известно, успешно противостоять коммунистам и на выборах народных депутатов РСФСР, и на выборах первого российского Президента.

Однако бурная политическая активность последних лет перестройки, приобретшая уже явно выраженную антикоммунистическую направленность, во многом носила поверхностный характер и не была еще способна подорвать ведуЩие позиции КПСС, сохранившей в целом свои прежние государ-ственно-властные полномочия2. В период, когда маховик исторических событий в России только начинал еще раскручиваться, шансы демократического движения на заметный успех в его противоборстве с КПСС казались небольшими. Коммунисты явно неплохо подготовились к переменам. В то время как одна часть партии с неожиданной для общества предприимчивостью включилась в инициируемые ею же процессы разгосударствления социалистической собственности (сумев даже убедить определенные круги на Западе и часть отечественной демократической общественности, что преобразование собственности в СССР возможно лишь путем номенклатурной приватизации), другая ее часть заняла позицию критики всякой приватизации и готовилась к тому, чтобы, используя неизбежное недовольство широких масс несправедливостями приватизации, вновь выступить в роли защитника обездоленных и создать мощную социальную базу для возрождения коммунистического движения.

Решающую роль в утверждении реальной многопартийности и преодолении всевластия коммунистической партии сыграло то обстоятельство, что для российского депутатского корпуса, для Председателя Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцина, для широкого спектра российских политических объединений борьба с КПСС слилась с борьбой против диктата союзного центра. Не случайно, что именно в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР, впервые были провозглашены гарантии равных правовых возможностей участия в управлении государственными и общественными делами для всех граждан, политических партий, массовых движений, общественных и религиозных организаций1.

12 июня 1991 г. Б. Н. Ельцин был избран Президентом Российской Федерации, а уже 20 июля 1991 г., опираясь на решения первого Съезда народных депутатов РСФСР, он издал Указ "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений РСФСР" от 20 июля 1991 г.2 Последовавший вскоре после этого августовский путч привел к коренному изменению соотношения сил на политической арене. После путча страна вступила в посткоммунистический период своего развития.

Серией указов Президента Российской Федерации деятельность КП РСФСР была приостановлена, а ее имущество взя-т° под контроль Советами народных депутатов. Вскоре после этого М. С. Горбачев сложил с себя полномочия Генерального секретаря ЦК КПСС и призвал ЦК принять решение о самороспуске. Завершающую точку на том этапе поставил Указ Президента РСФСР от 6 ноября 1991 г. "О деятельности КПСС и КП РСФСР"1, предписывавший прекращение деятельности и роспуск организационных структур КПСС И КП РСФСР на территории РСФСР. Последовавший в декабре 1991 г. распад СССР и образование независимого государства -- Российской Федерации -- еще более упрочили положение антикоммунистических сил в российском политическом спектре и во властных структурах.

Однако в массовом сознании поражение компартии было в тот период отнюдь не столь очевидым. И хотя, по данным ИСПИ РАН, более половины населения полностью согласилось с решением о приостановлении деятельности КПСС и считало, что эта партия не должна возобновлять свою деятельность, 28% респондентов, напротив, были убеждены, что компартия должна возродиться, а почти половина опрошенных коммунистов (46%) были готовы возобновить свое членство в партии2. При этом только каждый четвертый респондент был уверен в том, что после запрета КПСС страна пойдет по пути демократического развития, и одновременно столько же полагало, что в этом случае страну ожидает новая диктатура. Показательно, что половина опрошенных не смогла определенно высказаться по данному вопросу. Таким образом, в обществе в отличие от высших эшелонов власти явно не было эйфории победы. Оно, по мнению наблюдателей, "раскололось и затаилось'".

После крушения КПСС процесс становления многопартийности в России вступил в качественно новую стадию. Если раньше политическая активность партий и движений самой разной ориентации была по преимуществу направлена против КПСС и отождествлявшегося с ней союзного центра, то теперь они были вынуждены искать новую основу для самовыражения и самоидентификации. Это прежде всего касалось тогдашнего "демократического движения", которое возникло как объединение "против", а не "за": слово "демократия" в тех условиях было лишь приемлемым для народного слуха демагогическим названием всего антикоммунистического. Правда, коммунисты тоже апеллируют к демократии, но к демократии пролетарской, социалистической, т. е. неправовой, тоталитарной по своей сути, использующей массы как средство установления диктатуры, подавления независимого индивида, свободной личности1. Антикоммунистическая же демократия -- это демократия буржуазная, т. е. правовая, либеральная, основанная на принципах защиты прав меньшинства, свободы индивида. А для такой демократии (т. е. демократии в позитивном либерально-правовом смысле, а не'просто в антикоммунистическом значении) в России пока что условий нет: нет гражданского общества и нет среднего социального слоя, который мог бы быть реальным носителем основных ценностей современной либеральной демократии -- свободы, собственности и права.

Эклектичность и внутренняя противоречивость российского демократического движения обнаружились очень быстро. После августа 1991 г. началась серия расколов единого прежде блока "Демократическая Россия" и выхода из него сначала патриотически настроенных организаций, затем партий социал-демократической и социал-либеральной ориентации2.

Важное значение для укрепления позиций левых сил имели принятые 30 ноября 1992 г. решения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда указов российского Президента3. В целом конституционным был признан лишь Указ о приостановлении деятельности КП РСФСР. В вопросе об имуществе КПСС и Компартии РСФСР суд согласился с позицией Президента лишь в части, касающейся имущества, собственником которого являлось государство. Применительно же к имуществу, принадлежащему КПСС на правах собственности, а также к имуществу, которое на момент издания указа фактически находилось во владении, пользовании и распоряжении КПСС и КП РСФСР, но собственник которого не был определен, указ был признан неконституционным. Вопрос о собственности в каждом конкретном случае предстояло решать в судебном порядке. Неконституционными суд счел и положения указа "О деятельности КПСС и КП РСФСР", касающиеся тех первичных организаций КП РСФСР, которые были образованы по территориальному признаку.

Таким образом, российским коммунистам удалось сохранить не только часть своего имущества, но, что более важно, и свои территориальные партячейки. Во многом именно благодаря удержанию коммунистами хорошо налаженной за годы советской власти разветвленной системы территориальных партийных звеньев мы имеем сейчас ситуацию, при которой более половины массового низового актива российских политических объединений ориентировано на левые политструк-туры, главным образом на принадлежащие КПРФ1. То обстоятельство, что КПРФ в значительной мере опирается на прежние организационные структуры, является существенным аргументом в пользу позиции судьи Конституционного Суда Т. Г. Морщаковой, считающей, что решение Конституционного Суда не было исполнено, поскольку российские коммунисты вовсе не создали новую партию в феврале 1993 г., а лишь восстановили старую, руководящие структуры которой были признаны неконституционными2.

Точка зрения, высказанная Т. Г. Морщаковой, не получила надлежащего отклика ни в правоохранительных органах, ни в обществе. Таким образом, решения Конституционного Суда существенно укрепили позиции коммунистов в обществе, способствовали быстрой реанимации коммунистических сил и их активному включению в политическую борьбу как в качестве участников избирательной кампании 1993 г. по выборам нового высшего законодательного органа, так и под знаменами крайней оппозиции, бойкотировавшей эти выборы.

Следующий виток активизации деятельности партий был спровоцирован углублением конфликта между представительной и исполнительной ветвями власти. В результате драматических событий сентября--октября 1993 г., последовавших за Указом Президента Российской Федерации № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"3, рухнула система Советов и страна вступила в постсоветский период своего развития. В весьма напряженной обстановке того времени предстояло в короткие сроки принять новую Конституцию (по существу -- постсоветскую и постсоциалистическую) и сформировать новые органы представительной власти. Инициатива осуществления этих мероприятий исходила от исполнительной власти, которая, взяв бразды правления в свои руки, остро нуждалась в общественной поддержке. Для обеспечения легитимности предстоящих мероприятий необходимо было согласие с ними и участие в них основных общественно-политических сил и движений, что в тех условиях требовало широкого допуска тогдашних политических партий к участию в выборах в новый российский парламент, предусмотрительно совмещенных с референдумом по принятию Конституции.

§ 3. Постсоветский период развития российской многопартийности

Новый этап в развитии многопартийности в России начался с принятием Конституции 1993 г., обозначившей курс на развитие парламентаризма. Реализация этого курса требовала форсированного создания в стране полноценной многопартийной системы. Ожидалось, что фактором, способствующим ускоренному становлению цивилизованной многопартийности, станет новая пропорционально-мажоритарная избирательная система, закрепленная во введенном в действие Указом Президента от 1 октября 1993 г. Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.1 Согласно Положению, депутаты, избранные по спискам политических партий и движений, получали половину мест в парламенте. Кроме того, в Положении содержался и ряд иных норм, обеспечивавших политическим партиям и движениям максимально благоприятные условия участия в выборах.

Подобные преимущества явно не соответствовали реальному месту и роли политических объединений в обществе и в политическом процессе. Несмотря на фиксируемое опросами общественного мнения возрастание вовлеченности различных социальных слоев в "партийную" жизнь в течение всего 1993 г. (в апреле 60% респондентов не доверяли партиям и движениям или затруднились выразить кому-то из них поддержку, в июне эта группа сократилась до 54%, а в ноябре -- до 43%), в преддверии выборов абсолютное большинство граждан по-прежнему не симпатизировало ни одной из политических сил2. Таким образом, в Положении о выборах в отличие от всех прежних шагов по правовому регулированию формирования многопартийной системы власть, не ограничиваясь легализацией фактически уже сложившейся или складывающейся формы общественных отношений, впервые пошла дальше и предприняла попытку ускорить развитие многопартийности в стране.

Было ли верным такое решение -- вопрос непростой. От-Вет на него усложняется тем обстоятельством, что в Положении о выборах 1993 г. был избран наименее удачный вариант пропорционально-мажоритарной системы, для которого характерно механическое сочетание мажоритарного и пропорционального принципов представительства1. Такая избирательная система, по мнению специалистов, не является смешанной, поскольку она основана на "принципе параллельного голосования по мажоритарным огругам и партийным спискам"2, в то время как в рамках реальной смешанной системы количество мест, получаемых по партийным спискам, зависит от числа голосов, поданных за партийных кандидатов в мажоритарных округах.

Однако если оставить за кадром недостатки принятой избирательной системы и оценивать лишь общую установку на то, чтобы использовать избирательную систему для стимулирования развития многопартийности, то надо признать, что такая установка была верной. Более того, она была единственно возможной в условиях, когда перед Президентом и структурами исполнительной власти остро стояла задача принятия новой (постсоветской и постсоциалистической) Конституции и формирования новых органов представительной власти.

Именно этим желанием направить в парламентское русло и удержать в конституционном пространстве основной отряд оппозиции было, по-видимому, обусловлено и решение о допуске к выборам левых сил, не занимавших крайнюю позицию в конфликте двух ветвей власти. Показательно, что в президентском указе, устанавливавшем запрет на участие в выборах ряда общественных объединений (ФНС, РКРП, "Союза офицеров", Союза "Щит", РКСМ и РНЕ), специально подчеркивалось, что граждане "не лишаются возможности выразить свои интересы и политические симпатии через иные избирательные объединения аналогичной ориентации"3. При всех неизбежных издержках такой политики этот курс в целом был верным, поскольку он существенно снижал сферу непарламентской политической активности левых и способствовал стабилизации крайне напряженной в тот период политической обстановки. И кстати, уже на выборах 1995 г. все, в том числе и перечисленные выше, оппозиционные партии и движения выступили в качестве полноправных субъектов избирательного процесса.

Здесь надо отметить, что противники введения в стране пропорциональной избирательной системы, напротив, говорили о ее дестабилизирующем влиянии на общество. Мажоритарная же система рассматривалась как фактор создания благоприятных условий для формирования двухпартийной политической системы, обеспечивающей высокую степень общественно-политической стабильности. Исходя из опыта некоторых западных демократий (прежде всего США и Великобритании), ряд отечественных политиков и экспертов полагали, что необходимо стимулировать развитие российской многопартийности в сторону формирования подобной двухпартийной системы. Судя по всему, для многих из них подобные представления до сих пор не утратили своей привлекательности. Во всяком случае показательно, что на проходившем в феврале 1998 г. первом Всероссийском конгрессе политологов президент Российской политической ассоциации М. В. Ильин в своем вступительном слове сетовал на то, что, хотя политическое развитие в стране несколько раз, по его мнению, приближалось к формированию двухпартийной политической системы, политики самой разной ориентации объединялись в своем стремлении воспрепятствовать этому позитивному процессу. При этом, очевидно, имелись в виду зародившиеся еще в недрах КПСС иллюзии о том, что путем административных ухищрений можно создать некий аналог двухпартийного центра, способного удержать центробежные тенденции в рамках компартии. Затем, в конце 1995 г., эти идеи причудливо трансформировались в попытки уже новой российской "партии власти" создать "сверху" два крупных право- и левоцентристских избирательных блока, призванных, по идее их создателей, оттянуть голоса избирателей от радикально ориентированных политических группировок.

Между тем жизнь достаточно убедительно показала, что в подобных случаях логика и напряжение политической борьбы либо очень быстро разводят такое двухполюсное центристское образование по диаметрально противоположным мировоззренческим позициям, либо обнажают искусственность декларируемых различий (как это произошло на депутатских выборах 1995 г. с блоком Ивана Рыбкина, сразу же "приписанным" массовым сознанием к "партии власти").

Представления целого ряда отечественных политологов о возможности того или иного варианта двухпартийной модели российской политической системы в значительной мере обусловлены тем обстоятельством, что наша социально-политическая действительность рассматривается ими преимущественно сквозь призму взаимодействий, соглашений, интриг, политических торгов и сделок между так называемыми политическими элитами. Показательны в этом отношении положения одного из последних докладов фонда "Реформы". Авторы, рассматривая тенденции современной политической жизни, связанные с засильем на политической сцене групп давления и клиентелл (политических кланов), неожиданно приходят к выводу, что "указанные тенденции могут... создать благоприятные условия для формирования в России реальной двухпартийной системы, в рамках которой элита, консолидировавшаяся вокруг одного политического клана, представляла бы интересы всех поддерживающих власть общественных слоев, а некая лояльная к власти оппозиция -- интересы протестных слоев электората"1.

При этом остается непонятным, почему вдруг протестные слои российского электората удовлетворятся тем, что их интересы будет представлять "некая лояльная власти оппозиция". Рассчитывать на такой сценарий событий -- значит очень сильно недооценивать глубину социально-экономических, мировоззренческих и политических антагонизмов в самом обществе, в том числе и противоречий между основными политическими группировками. Из всех виртуальных сценариев двухпартийное™ "по-российски" наиболее вероятным представляется тот, когда коммунисты, придя к власти, допустят (что весьма сомнительно) существование политической оппозиции. В этом'случае весь разномастный антикоммунистический спектр вновь объединится в борьбе против своего непримиримого врага. Однако к такой двухпартийности вряд ли стоит стремиться.

Поэтому задача состояла и состоит не в попытках формирования двух крупных социально-политических группировок, а, напротив, в обеспечении парламентского представительства различным политическим силам, ориентированным на принципы парламентаризма и конституционализма. Только это способно снизить накал общественно-политического противостояния, ввести социальные конфликты в парламентское русло и дать время для выработки основы действительного общественного согласия.

Есть все основания считать, что новая избирательная система способствовала снижению темпов радикализации политических отношений прежде всего за счет уменьшения активности внепарламентской оппозиции. В частности, участие в выборах КПРФ и последующая деятельность фракции коммунистов в Государственной Думе заметно переориентировали коммунистическую оппозицию на отработку легитимных методов борьбы за власть и придали основной структуре коммунистического движения некоторый социал-демократический оттенок. Коммунистам и аграриям не удалось стать главными выразителями оппозиционных настроений. Выразителями общественного недовольства при голосовании выступили и многие другие партии и движения -- от ЛДПР до "Женщин России". Все это, безусловно, стало фактором, сдерживающим поляризацию в обществе. Хотя, конечно, общая тенденция к расколу проявилась в результатах выборов 1993 г. уже достаточно явно. Главным индикатором этой тенденции стал неожиданный для многих наблюдателей "провал" политического центра (прежде всего речь идет о поражении на выборах влиятельного "Гражданского союза", а также ряда других объединений центристской ориентации).

В качестве другого серьезного аргумента против введения в тот период избирательной системы с элементом пропорционального представительства обычно приводились рассуждения о верхушечном характере партий, отсутствии у них реальной социальной базы, их неспособности адекватно отражать структуру социальных интересов и т. п.

Все это, разумеется, верно. Да и откуда могла взяться прочная социальная база у тогдашних партий в условиях неизбежной после распада старой социальной системы атомизации общественной жизни и корпоративизации социальных интересов? В ситуации слома старых социальных связей и структур, коренных изменений в общественных и политических отношениях, формирования новых социальных слоев и групп основными субъектами борьбы за собственность и власть с неизбежностью стали могущественные группы давления1, отражавшие Корпоративные позиции и притязания крупных экономических гРУпп интересов (работников ТЭК, АПК, ВПК и т. д.), а также Региональных политических элит, в значительной степени состоявших из представителей бывшей коммунистической номенклатуры.

Процессы корпоративизации общественно-политической жизни приобрели к концу 1993 г. такие масштабы, что грозили полностью перекрыть возможности для сколько-нибудь нормального формирования как структур гражданского общества, так и новых государственных институтов. Нужны были срочные и экстраординарные меры, направленные на ограничение подобных корпоративистских тенденций. И это был еще один весомый аргумент в пользу повышения роли партий и иных политических объединений в политическом процессе.

Дело в том, что именно партии (политические объединения в целом), в отличие от других объединений граждан на базе тех или иных групповых интересов, по природе своей предназначены не просто для выражения этих групповых интересов (в таком случае они ничем не отличались бы от объединений корпоративного характера), а для выявления в различных групповых, корпоративных интересах общезначимого начала для учета политического смысла частных интересов, их перевода на общегосударственный, общенациональный уровень. Только поэтому партии и могут претендовать на участие в формировании и осуществлении государственной власти. В свою очередь, само участие политических партий в парламентской деятельности, являющейся для них школой выражения того общезначимого начала в различных групповых интересах, которое может быть положено в основу общегосударственной политики и законодательства, вынуждает их "прививать" корпоративистски ориентированным слоям и группам населения основы политической структуры, нормы и правила цивилизованной политической жизни. Таким образом, политические партии и движения, получившие в декабре 1993 г. мощный импульс для своего развития, могли бы взять на себя роль локомотива, вытягивающего российское общество из примитивного состояния корпоративизма к нормальному гражданскому обществу и удерживающего представительную власть от опасности трансформации в неразвитую конструкцию со-словно-корпоративного представительства.

Кроме того, целесообразность введения избирательной системы со значительным элементом пропорционального представительства нередко обосновывалась опасениями, что без определяющего влияния на избирательный процесс политических партий и движений можно получить депутатский корпус, состоящий главным образом из представителей номенк-латурно-хозяйственного актива и околомафиозных структур-

Здесь уместно вспомнить слова такого авторитетного специалиста, как М. Дюверже, о том, что "режим без партий обеспечивает увековечивание руководящих элит, сформированных по праву рождения, богатства или должности" и что "человеку из народа чрезвычайно сложно пробиться в эту закрытую касту без поддержки партий, стремящихся растить собственные элиты"1.

Исходя из этих соображений, можно признать, что введение в 1993 г. пропорционально-мажоритарной избирательной системы со значительной долей партийного представительства в парламенте в принципе отвечало главным императивам того времени -- острой потребности в стабилизации общественно-политической ситуации, а также необходимости преодолеть сползание формирующегося гражданского общества в неразвитое корпоративное состояние и не дать номен-клатурно-мафиозным структурам узурпировать власть.

Гораздо более уязвимо для критики то обстоятельство, что партии и движения получили явно завышенную (по сравнению с их реальным политическим весом) долю мест в парламенте2. В первоначальном варианте Положения о выборах 1993 г. избирательным объединениям предоставлялась лишь треть мест в парламенте, однако вскоре Президент РФ под давлением близких к нему демократических лидеров счел возможным расширить долю пропорциональной составляющей избирательной модели до половины. Возможно, что такое решение было ошибочным. Однако ставшие очевидными в последнее время негативные последствия предоставления партиям и движениям завышенной доли мест в парламенте не были бы настолько ощутимы, если бы законодатель (а на тот момент в качестве такового выступал Президент РФ) своевременно предпринял шаги по закреплению надлежащего правового статуса партий и движений, подгоняющего их под жесткие правовые стандарты. Введение новой избирательной системы необходимо было дополнить новым законодательством, определяющим

Вскоре справедливость этих опасений достаточно наглядно подтвердилась в ходе выборов в органы представительной власти субъектов Российской Федерации, проводившихся главным образом по мажоритарной системе при слабом участии политических объединений. В результате, по данным на начало 1995 г., почти 30% депутатского корпуса в регионах составили представители исполнительной власти (в том Числе 22% -- это главы администраций и их заместители) и 23,5% -- Руководители промышленных и сельскохозяйственных предприятий.

Понятие политической партии и общественно-политического движения, очерчивающим условия и формы их участия в выборах и подчиняющим процессы их создания и деятельности целям правового демократического развития общества и государства. Это, однако, не было сделано.

§ 4. Законодательство о политических объединениях: состояние и основные направления развития

В сложившихся к 1993 г. условиях открывавшееся перед партиями и движениями политическое пространство почти не было организовано и упорядочено правом. Принятый в 1990 г. союзный закон "Об общественных объединениях"1 уже не отвечал формирующимся новым социально-политическим реалиям. Закон был нацелен прежде всего на стимулирование зарождающейся многопартийности. Отсюда весьма расплывчатое определение политической партии, облегченный, преимущественно заявительный, характер регистрации уставов партий, нечеткая регламентация их финансовой, производственной и хозяйственной деятельности, самое общее определение форм их участия в избирательном процессе и т. д.

Тот небольшой набор требований к политическим партиям, который содержался в союзном законе "Об общественных объединениях" (наличие фиксированного членства и численность не менее 5 тыс. членов для общефедеральной партии, запрет на коллективное членство и на членство в партиях иностранцев и лиц без гражданства), носил чисто номинальный характер, поскольку к выборам наряду с партиями были допущены и политические движения, на которых эти требования не распространялись. Таким образом, сложилась ситуация, когда право участия в выборах, предоставленное политическим объединениям граждан, не было скоординировано не только соответствующими значению этого права обязанностями, но и вообще никакими дополнительными обязанностями со стороны субъектов данного права перед обществом и государством (за исключением разве что запрета на создание и деятельность оргструктур политических объединений на предприятиях, в учреждениях и организациях).

Именно это обстоятельство, а не завышенная доля "партийного" представительства явилось главной причиной последующих деформаций избирательного процесса. Оценивая итоги развития общественно-политического процесса в период, тывающий уже две избирательные кампании по выборам в Государственную Думу, можно с достаточными основаниями сделать вывод, что еще в конце 1993 г., когда шла работа над Положением о выборах в новый представительный орган, необходимо было заложить нормативные основы для формирования правового статуса политических объединений (например, в Положении о политических объединениях, введенном в действие Указом Президента РФ одновременно с Положением о выборах).

В данном нормативном акте право политических объединений на участие в выборах должно было быть сбалансировано набором достаточно жестких обязанностей по широкому спектру их деятельности. При этом основной акцент надо было сделать на создании правовых гарантий их приверженности конституционным основам существующего строя, отказе не только от силовых способов изменения строя, но и от непарламентских форм борьбы за власть. Кроме того, как показывает опыт развития российской многопартийности после 1993 г., в Положении о политических объединениях следовало бы закрепить требования к демократизации внутрипартийной жизни (что стало бы тормозом на пути развития вождистских партий и движений тоталитарного типа), максимально четко регламентировать финансовую и производственную деятельность политических объединений (что в какой-то мере могло бы препятствовать криминализации политической жизни, ограничило бы возможности давления бизнеса на сферу политики), ввести дополнительные гарантии против политического экстремизма, разжигания национально-религиозной розни в ходе социально-политического процесса. И разумеется, необходимо было предусмотреть надлежащие формы государственного контроля за соответствием деятельности политических объединений требованиям законодательства, а также систему санкций (вплоть до лишения права участвовать в выборах) за нарушение данных требований. Такой подход в определенной мере оградил бы Государственную Думу первого созыва от партий и движений, не желающих платить адекватную цену 3& право участвовать в формировании и осуществлении государственной власти, и способствовал бы большему пониманию партийными фракциями и депутатскими группами своей роли в качестве института, "с помощью которого воля граждан мо-Жет осуществляться в периоды между выборами".

Вместо этого законодатель, не поставив никаких содер-^ательных барьеров на пути к получению статуса избирательного объединения, выделил избирательным объединениям и блокам такую долю мест в парламенте, которая превратила их в держателей основного пакета акций в тех ситуациях, когда они имели общий корпоративный интерес. Именно к таким ситуациям относится принятие закона об общественных объединениях (в части, касающейся их участия в выборах), закона о политических партиях, а также избирательного законодательства. Парламентские фракции и депутатские группы, легко забывающие о своих разногласиях, когда дело доходит до их собственных общих интересов, не пошли на сколько-нибудь существенные самоограничения ни в одном из названных выше направлений.

Более того, то обстоятельство, что представительство в парламенте получили в том числе и избирательные объединения, политический характер которых представляется весьма спорным1, в значительной мере обусловило дальнейшую девальвацию статуса субъекта избирательного процесса. Уже к следующей избирательной кампании по выборам в Государственную Думу (1995 г.) законодатель вообще отказался от какой-либо политической маркировки субъектов избирательного процесса. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. и в последовавшем за ним Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21 июня 1995 г. к избирательным объединениям были отнесены все общественные объединения, зарегистрированные за полгода до объявления дня выборов, уставы которых предусматривали участие в выборах в органы государственной власти.

В результате право участвовать в выборах получили 258 общественных объединений и 111 из них попытались этим правом воспользоваться. Но главное -- в избирательную борьбу в качестве полноправных ее участников вступили организации, обеспечивающие представительство корпоративных интересов (профсоюзов, объединений промышленников и финансистов, отраслевых организаций, имеющих статус общественных, но фактически обслуживающих интересы отдельных министерств, ведомств, крупных акционерных компаний и т. п.), а также объединения, построенные исключительно по национальному или религиозному признаку. И только благодаря взвешенной и ответственной позиции электората в Государственной Думе оказались представленными лишь политические объединения, причем именно те из них, политические платформы которых тяготели к наиболее крупным центрам идеологического притяжения в структуре массового сознания россиян.

Поскольку после выборов 1995 г. ключевые позиции в Думе заняли выдвиженцы политических объединений, их усилиями в новое избирательное законодательство были внесены важные новеллы, ставящие барьеры на пути участия в выборах неполитических по своей природе объединений. В принятом 5 сентября 1997 г. Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" право участия в выборах было предоставлено лишь политическим объединениям граждан (политическим партиям, политическим организациям, политическим движениям).

Следующим шагом законодателя стало внесение изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях", в результате чего в законе (помимо понятия политического объединения, сформулированного ранее в избирательном законодательстве) был закреплен ряд существенных ограничений на признание за общественным объединении политического характера. Речь идет о запрете на признание статуса политического за объединением, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему граждан по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признакам, а также лиц, не имеющих права быть членами политических объединений, отказе в статусе политического объединения тем объединениям, членами или участниками которых являются иностранные граждане, иностранные или международные организации и т. п.1