Інститути та механізми модернізації міграційної політики: порівняльно-політологічний аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

Дисертація

Інститути та механізми модернізації міграційної політики: порівняльно-політологічний аналіз

Оснач Олексій Михайлович

Київ - 2018

АНОТАЦІЯ

Оснач О. М. Інститути та механізми модернізації міграційної політики: порівняльно-політологічний аналіз. - Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук (доктора філософії) за спеціальністю 23.00.02 «Політичні інститути та процеси» (052 - політологія; 05 - соціальні та поведінкові науки). - Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Київ, 2018.

У дисертації проаналізовано концептуальні засади дослідження інститутів і механізмів модернізації міграційної політики, зокрема, з'ясовано на порівняльній основі сучасні тенденції у зазначеній сфері й показано еволюцію відповідних наукових підходів. Здійснено оцінку сучасних тенденцій розвитку й модернізації міграційної політики, критично осмислено й узагальнено підходи до модернізації міграційної політики, практик і моделей управління міграційними процесами. З'ясовано інституціональну основу, засоби і стандарти міграційної політики розвинених країн, а також проаналізовано особливості та потреби вдосконалення міграційної політики країн «навздогінної» модернізації. Розкрито роль міжнародних організацій у процесі модернізації міграційної політики, показано специфіку модернізації міграційної політики на рівні регіональних міждержавних утворень (на прикладі ЄС та НАФТА). Узагальнено сучасний стан і основні напрями модернізації міграційної політики національного і міжнародного рівнів, виходячи з інтересів її суб'єктів, стратегічної та оперативної сумісності.

Наукова новизна отриманих результатів полягає в обгрунтуванні необхідності створення ефективного міжнародного режиму в сфері міграційної політики з метою зменшення обсягу нелегальних міграційних потоків, перетворення міграції на важливий ресурс розвитку та інструмент забезпечення глобальної економічної рівноваги, закріплення гарантій дотримання прав мігрантів.

Уперше:

- розглянуто особливості забезпечення міграційної політики на державному рівні та у двосторонніх відносинах розвинених країн і країн «навздогінної» модернізації. З'ясовано, що в ході модернізації міграційної політики можливості зазначених країн суттєво різняться, проте їх об'єднує зацікавленість у створенні більш впорядкованої та передбачуваної системи міграційних потоків, яка дозволила б вибудовувати довгострокову стратегію міграційного регулювання і ефективно протидіяти наявним ризикам і загрозам;

- охарактеризовано інститути та механізми модернізації міграційної політики на регіональному, міжнародному і транснаціональному рівнях. З'ясовано роль недержавних суб'єктів модернізації міграційної політики (міжнародних організацій, регіональних міждержавних утворень, діаспор). Доведено, що наявність недержавних суб'єктів різних рівнів можна розглядати як свідомий виклик державній політиці і одночасно - як допоміжний засіб, який за умов дієвої координації зусиль і ресурсів може сприяти підвищенню ефективності модернізації міграційної політики;

- здійснено порівняння і систематизацію різних теорій міграційного управління. Запропоновано нову модель аналізу модернізації міграційної політики на основі об'єднання в єдині аналітичні рамки кількох окремих напрямів досліджень, таких як державна політика, регіональна співпраця, діяльність міжнародних організацій, міжнародно-правовий режим і діяльність діаспор у даній сфері. Доведено, що такий підхід дозволить глибше розкрити особливості сучасних викликів у сфері модернізації міграційної політики та її механізмів.

Отримали подальший розвиток:

- напрями застосування інструментарію модернізації міграційної політики із залученням широкого кола суб'єктів різних рівнів та потенціал взаємодоповнюваності, що може слугувати підґрунтям для подальшого пошуку кооперативних механізмів забезпечення означеної проблеми;

- положення, згідно якого окремо взяті держави мають обмежені інструменти впливу на міжнародні міграційні процеси. Доведено, що наявність недержавних суб'єктів глобального, регіонального і локального рівня можна розглядати як свідомий виклик державній політиці й одночасно - як допоміжний засіб, який за умов дієвої координації зусиль і ресурсів може сприяти підвищенню ефективності міграційної політики та її модернізації, створенню довгострокової стратегії міграційного регулювання, спрямованої на протидію наявним ризикам і загрозам;

- осмислення чинників, що перешкоджають створенню загального міжнародного міграційного режиму. До таких чинників віднесені: гостра конкуренція ряду суб'єктів міграційної політики між собою, орієнтація держав на протекціонізм, захист національних ринків праці та відстоювання пріоритету прав своїх громадян над універсальними правами людини.

Уточнено:

- механізми підвищення контрольованості міжнародних міграційних процесів. З'ясовано, що позитивного результату можна досягти за допомогою узгодження інтересів основних суб'єктів і вироблення загальних принципів міграційної політики в глобальному масштабі, закріплених у відповідних міжнародних інститутах. У перспективі багаторівнева співпраця могла б набути різних інституційних форм: від угод про трудову міграцію на кшталт ГАТТ до створення глобального інституту в сфері міграції;

- основні завдання модернізації міграційної політики, до яких, зокрема, віднесено: а) зменшення обсягу нелегальних міграційних потоків за рахунок розширення легальних каналів в'їзду і координації зусиль у боротьбі з незаконними перевезеннями; б) перетворення міграції на найважливіший ресурс розвитку та інструмент забезпечення глобальної економічної рівноваги шляхом узгодження інтересів приймаючих і «відправляючих» країн; в) закріплення гарантій дотримання прав мігрантів, а також міжнародних зобов'язань перед вимушеними мігрантами.

Теоретичне та практичне значення отриманих результатів. Пропонована дисертаційна робота може посприяти розширенню уявлення про актуальні проблеми модернізації міграційної політики в сучасному політичному контексті, стратегії та засоби приймаючих мігрантів країн і країн їх походження, роль недержавних суб'єктів у здійсненні міграційної політики, види та форми співпраці між суб'єктами різного рівня. Ці знання можуть бути використані: політичними аналітиками і вченими для оцінки ефективності міграційної політики окремих країн і недержавних суб'єктів; особами, що приймають рішення, при розробці і вдосконаленні міграційних стратегій та концепцій міграційної політики; викладачами вищих навчальних закладів у процесі розробки відповідних програм навчальних курсів.

Ключові слова: міграція, міграційна політика, модернізація міграційної політики, рівні модернізації міграційної політики, суб'єкти міграційної політики, стандарти міграційної політики, міжнародні організації, регіональні міждержавні утворення.

Osnach O. M. Institutes and mechanisms of modernization of migration policy: comparative-political analysis. - Qualifying scientific work on the rights of manuscripts.

Dissertation for the degree of a candidate of political sciences (doctor of philosophy) in specialty 23.00.02 «Political Institutions and Processes» (052 - Political Science; 05 - Social and Behavioral sciences). - V. M. Koretsky Institute of State and Law, National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2018.

The dissertation analyzes the conceptual foundations of the research of institutes and mechanisms of modernization of migration policy, in particular, the current trends in the given field are determined on a comparative basis and the evolution of corresponding scientific approaches is shown. An estimation of modern tendencies in the development and modernization of migration policy is carried out, critically comprehended and generalized approaches to modernization of migration policy, practices and models of management of migration processes. The institutional framework, means and standards of the migration policy of the developed countries have been clarified, as well as the features and needs of the improvement of the migration policy of the countries of "urgent" modernization have been analyzed. The role of international organizations in the process of modernization of migration policy is revealed, the specificity of modernization of migration policy at the level of regional interstate entities is shown (on the example of the EU and NAFTA). The current state and main directions of modernization of migration policy of the national and international levels are summarized, proceeding from the interests of its subjects, strategic and interoperability.

The scientific novelty of the results obtained is to substantiate the need to create an effective international regime in the field of migration policy in order to reduce the volume of illegal migratory flows, turning migration into an important resource of development and a tool for ensuring global economic equilibrium, securing guarantees for the observance of migrants' rights.

First:

- the features of the provision of migration policy at the state level and in the bilateral relations of the developed countries and countries of the "winding up" modernization are considered. It is revealed that in the course of modernization of migration policy the possibilities of the mentioned countries differ considerably, but their interest in creating a more streamlined and predictable system of migratory flows is united, which would allow to develop a long-term strategy of migration regulation and effectively counteract existing risks and threats;

- the institutions and mechanisms for the modernization of migration policy at the regional, international and transnational levels are characterized. The role of non-state actors of modernization of migration policy (international organizations, regional intergovernmental organizations, diasporas) has been clarified. It has been proved that the presence of non-state actors of different levels can be regarded as a conscious challenge to state policy and, at the same time, as an auxiliary means, which, in the context of effective coordination of efforts and resources, can contribute to improving the efficiency of modernization of migration policy;

- сomparison and systematization of various theories of migration management have been carried out. A new model for analyzing the modernization of migration policy based on the association is proposed in a single analytical framework of several separate areas of research, such as state policy, regional cooperation, the activities of international organizations, the international legal regime and the activities of diasporas in this area. It is proved that this approach will reveal the peculiarities of modern challenges in the field of modernization of migration policy and its mechanisms.

Get further development:

- directions of using the tools of modernization of migration policy involving a wide range of subjects of different levels and the potential of complementarity, which can serve as the basis for further search for cooperative mechanisms for ensuring the specified problem;

- the provision according to which individual states have limited instruments of influence on international migration processes. It has been proved that the presence of non-state actors at the global, regional and local level can be considered as a conscious challenge to state policy and, at the same time, as an auxiliary tool that, in the context of efficient coordination of efforts and resources, can contribute to improving the efficiency of migration policy and its modernization, the creation of a long-term migration strategy regulation aimed at counteracting existing risks and threats;

- understanding the factors that hinder the creation of a common international migration regime. These factors include: acute competition among a number of subjects of migration policy among themselves, the orientation of the states to protectionism, the protection of national labor markets and the promotion of the priority of the rights of their citizens to universal human rights.

Specified:

- mechanisms for increasing the controllability of international migration processes. It was found that a positive result can be achieved by coordinating the interests of key actors and developing general principles of migration policy on a global scale, enshrined in the relevant international institutions. In the long run, multilevel cooperation could acquire different institutional forms: from labor migration agreements such as the GATT to the creation of a global institute for migration;

- the main tasks of modernization of migration policy, which include, in particular, the following: a) reduction of the volume of illegal migratory flows by expanding legal channels of entry and coordination of efforts in the fight against illegal traffic; b) the transformation of migration into the most important resource of development and a tool for ensuring global economic equilibrium by matching the interests of the host and sending countries; c) securing guarantees for the rights of migrants, as well as international obligations to forced migrants.

Theoretical and practical significance of the obtained results. The proposed dissertation paper may help to broaden the understanding of the current problems of modernizing migration policy in the current political context, the strategies and means of host migrants from countries and their countries of origin, the role of non-state actors in implementing migration policy, the types and forms of cooperation between actors at different levels. This knowledge can be used: political analysts and scientists to assess the effectiveness of migration policies of individual countries and non-state actors; decision makers in developing and improving migration strategies and migration policy concepts; teachers of higher educational institutions in the process of developing relevant curriculum programs.

Key words: migration, migration policy, modernization of migration policy, levels of modernization of migration policy, subjects of migration policy, standards of migration policy, international organizations, regional interstate education.

ЗМІСТ

ВСТУП

РОЗДІЛ 1. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ ІНСТИТУТІВ І МЕХАНІЗМІВ МОДЕРНІЗАЦІЇ МІГРАЦІЙНОХ ПОЛІТИКИ

1.1 Оцінка сучасних тенденцій розвитку й модернізації міграційної політики

1.2 Еволюція підходів до дослідження інститутів та механізмів, спрямованих на модернізацію міграційної політики

РОЗДІЛ 2. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МІГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ НА ДЕРЖАВНОМУ РІВНІ ТА У ДВОСТОРОННІХ МІЖДЕРЖАВНИХ ВІДНОСИНАХ

2.1 Інституціональна основа, засоби і стандарти міграційної політики розвинених країн

2.2 Особливості та потреби вдосконалення міграційної політики країн «навздогінної» модернізації

РОЗДІЛ 3. ІНСТИТУТИ ТА МЕХАНІЗМИ МОДЕРНІЗАЦІЇ МІГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ, МІЖНАРОДНОМУ І ТРАНСНАЦІОНАЛЬНОМУ РІВНЯХ

3.1 Роль міжнародних організацій у процесі модернізації міграційної політики

3.2 Специфіка модернізації міграційної політики на рівні регіональних міждержавних утворень (на прикладі ЄС і НАФТА)

3.3 Діаспора як транснаціональний чинник впливу на характер модернізації міграційної політики

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ДОДАТОК

ВСТУП

Обґрунтування вибору теми дослідження. Проблеми міграційної політики та її модернізації є одними з найбільш суперечливих і політизованих у міжнародних відносинах. Особливої актуальності вони набули в наш час, у період інтенсивної глобалізації. Міграційні процеси є серйозним дестабілізуючим чинником, що докорінно змінює політичний, соціокультурний та економічний простори більшості країн світу. Крім того, дедалі більше суб'єктів міжнародних відносин визнають, що інтенсивна міжнародна міграція є неминучим наслідком глобалізації, і спроби перешкоджання міграційним процесам в більшості випадків призводять до обмеження природних процесів інтеграції у сфері торгівлі, фінансів, туризму, наукового і культурного обміну. Велика кількість невдалих спроб зупинити нелегальну міграцію, повністю контролювати чисельність, етнічний склад та інші характеристики контингенту мігрантів в тій чи іншій країні, зупинити «відтік мізків» і зменшити рівень невдоволення державною міграційною політикою серед громадян свідчить про те, що можливостей впливати на міграційні процеси для реалізації своїх потреб у держав стає дедалі менше.

Вище перелічені проблеми обумовлюють необхідність перегляду традиційних підходів до міграційної політики та її модернізації, що були орієнтовані виключно на державні інструменти та технології, на користь нової стратегії, яка брала б до уваги глобальний масштаб міграційних процесів і зміни в міжнародному та внутрішньополітичному середовищі, в якому реалізується міграційна політика. Розвиток багаторівневої співпраці між міжнародними та регіональними організаціями, приймаючими та «відправляючими» державами, представниками громадянського суспільства і діаспор має потенціал для того, щоб компенсувати недоліки державного регулювання і зробити міжнародні міграційні процеси більш передбачуваними, керованими і безпечними в довгостроковій перспективі.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України і пов'язане з розробкою планових наукових тем «Політико-правові засади трансформації партійної системи України» (2015-2016 рр., РК 0115U002138) та «Правовий вимір інформаційної політики України в умовах глобальних викликів» (2017-2018 рр., РК 0117U002701). Тема дисертації затверджена Вченою радою Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України (протокол № 2 від 09 лютого 2016 р.).

Мета і завдання дослідження. Метою пропонованої дисертаційної роботи є комплексний аналіз модернізації міграційної політики, яка проводиться в умовах глобалізації, виділення окремих елементів і механізмів їх взаємодії на глобальному, транснаціональному, регіональному і національно-державному рівні. Для досягнення поставленої мети визначено наступні дослідницькі завдання:

- здійснити оцінку сучасних тенденцій розвитку й модернізації міграційної політики;

- критично осмислити і узагальнити підходи до модернізації міграційної політики, практик і моделей управління міграційними процесами;

- з'ясувати інституціональну основу, засоби і стандарти міграційної політики розвинених країн;

- проаналізувати особливості та потреби вдосконалення міграційної політики країн «навздогінної» модернізації;

- розкрити роль міжнародних організацій у процесі модернізації міграційної політики;

- показати специфіку модернізації міграційної політики на рівні регіональних міждержавних утворень (на прикладі ЄС та НАФТА);

- узагальнити сучасний стан і основні напрями модернізації міграційної політики національного і міжнародного рівнів, виходячи з інтересів її суб'єктів, стратегічної та оперативної сумісності.

Об'єктом дослідження є міграційна політика як система впливу на процес протікання і наслідки міграційних процесів.

Предметом дослідження є систематизація різнорівневого досвіду функціонування інститутів та механізмів модернізації міграційної політики.

Методи дослідження. В ході дослідження використовувалися аналіз і синтез, індукція і дедукція, узагальнення і типологізація. З метою всебічного дослідження особливостей модернізації міграційної політики було застосовано міждисциплінарний підхід з урахуванням наукових здобутків філософії, політології, соціології, культурології, правознавства та інших соціально-гуманітарних наук.

Використання системного методу дозволило реалізувати підхід, основу якого становить: а) визначення суб'єктів модернізації міграційної політики на локальному, національно-державному, регіональному і глобальному рівнях як елементів складної багаторівневої системи; б) дослідження закономірностей співвідношення цих елементів між собою; в) дослідження механізмів взаємодії політики у сфері міграції з міжнародним і внутрішньополітичним середовищем.

На основі порівняльно-політологічного методу в роботі систематизовано існуючі теорії і практики міграційного управління та запропоновано модель аналізу модернізації міграційної політики, що передбачає поєднання в єдині аналітичні рамки декількох окремих напрямів досліджень: державної політики, регіональної співпраці, діяльності міжнародних організацій, міжнародно-правового режиму в сфері міграцій, діяльності діаспор у даній сфері. Порівняння цілей та інструментарію модернізації міграційної політики широкого кола суб'єктів різних рівнів дало змогу підкреслити їх особливості, виявити ступінь їх ефективності та потенціал взаємодоповнюваності, що може слугувати підґрунтям для подальшого пошуку кооперативних механізмів оптимального вирішення досліджуваної проблеми.

Дисертаційне дослідження значною мірою спирається на теорію глобального управління (у викладі Д. Розенау, Т. Вайсса, Р. Такура), яка дозволила визначити концептуальні та смислові рамки для охоплення суб'єктів різного рівня, що мають схожі цілі та координують свої ресурси для більш ефективного і раціонального вирішення гострих проблем. Найважливішими положеннями цієї теорії, використаними в дослідженні, є: уявлення про фрагментацію державної влади на користь недержавних суб'єктів; інтеграція нових владних просторів, які не співпадають з державними кордонами; наявність глобальних завдань і проблем, що вимагають співпраці усіх задіяних суб'єктів.

Нормативно-правовий підхід посприяв систематизації документальних джерел у сфері міграції й відповідно виокремити: 1) нормативні документи і закони окремих держав; 2) документи міжнародних організацій, що заклали основу правового режиму міграції; 3) доповіді міжнародних організацій та комісій, в яких міститься огляд міграційної ситуації у світі, регіонах і окремих країнах, а також аналіз міграційної політики; 4) документи Європейського Союзу, що мають відношення до міграційної політики; 5) документи інших регіональних організацій (НАФТА, АСЕАН, ЕKOBAC).

Поряд з вищезазначеним у роботі використовувались методи, властиві для сучасної політичної аналітики і прогнозування: аналіз документів (контент-аналіз); аналіз подій (івент-аналіз); розкриття загальних тенденцій/властивостей предмета через вивчення окремих випадків (кейс-стаді) та ін.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в обґрунтуванні необхідності створення ефективного міжнародного режиму в сфері міграційної політики з метою зменшення обсягу нелегальних міграційних потоків, перетворення міграції на важливий ресурс розвитку та інструмент забезпечення глобальної економічної рівноваги, закріплення гарантій дотримання прав мігрантів.

- розглянуто особливості забезпечення міграційної політики на державному рівні та у двосторонніх відносинах розвинених країн і країн «навздогінної» модернізації. З'ясовано, що в ході модернізації міграційної політики можливості зазначених країн суттєво різняться, проте їх об'єднує зацікавленість у створенні більш впорядкованої та передбачуваної системи міграційних потоків, яка дозволила б вибудовувати довгострокову стратегію міграційного регулювання і ефективно протидіяти наявним ризикам і загрозам;

- охарактеризовано інститути та механізми модернізації міграційної політики на регіональному, міжнародному і транснаціональному рівнях. З'ясовано роль недержавних суб'єктів модернізації міграційної політики (міжнародних організацій, регіональних міждержавних утворень, діаспор). Доведено, що наявність недержавних суб'єктів різних рівнів можна розглядати як свідомий виклик державній політиці і одночасно - як допоміжний засіб, який за умов дієвої координації зусиль і ресурсів може сприяти підвищенню ефективності модернізації міграційної політики;

- здійснено порівняння і систематизацію різних теорій міграційного управління. Запропоновано нову модель аналізу модернізації міграційної політики на основі об'єднання в єдині аналітичні рамки кількох окремих напрямів досліджень, таких як державна політика, регіональна співпраця, діяльність міжнародних організацій, міжнародно-правовий режим і діяльність діаспор у даній сфері. Доведено, що такий підхід дозволить глибше розкрити особливості сучасних викликів у сфері модернізації міграційної політики та її механізмів.

- напрями застосування інструментарію модернізації міграційної політики із залученням широкого кола суб'єктів різних рівнів та потенціал взаємодоповнюваності, що може слугувати підґрунтям для подальшого пошуку кооперативних механізмів забезпечення означеної проблеми;

- положення, згідно якого окремо взяті держави мають обмежені інструменти впливу на міжнародні міграційні процеси. Доведено, що наявність недержавних суб'єктів глобального, регіонального і локального рівня можна розглядати як свідомий виклик державній політиці й одночасно - як допоміжний засіб, який за умов дієвої координації зусиль і ресурсів може сприяти підвищенню ефективності міграційної політики та її модернізації, створенню довгострокової стратегії міграційного регулювання, спрямованої на протидію наявним ризикам і загрозам;

- осмислення чинників, що перешкоджають створенню загального міжнародного міграційного режиму. До таких чинників віднесені: гостра конкуренція ряду суб'єктів міграційної політики між собою, орієнтація держав на протекціонізм, захист національних ринків праці та відстоювання пріоритету прав своїх громадян над універсальними правами людини.

Уточнено:

- механізми підвищення контрольованості міжнародних міграційних процесів. З'ясовано, що позитивного результату можна досягти за допомогою узгодження інтересів основних суб'єктів і вироблення загальних принципів міграційної політики в глобальному масштабі, закріплених у відповідних міжнародних інститутах. У перспективі багаторівнева співпраця могла б набути різних інституційних форм: від угод про трудову міграцію на кшталт ГАТТ до створення глобального інституту в сфері міграції;

- основні завдання модернізації міграційної політики, до яких, зокрема, віднесено: а) зменшення обсягу нелегальних міграційних потоків за рахунок розширення легальних каналів в'їзду і координації зусиль у боротьбі з незаконними перевезеннями; б) перетворення міграції на найважливіший ресурс розвитку та інструмент забезпечення глобальної економічної рівноваги шляхом узгодження інтересів приймаючих і «відправляючих» країн; в) закріплення гарантій дотримання прав мігрантів, а також міжнародних зобов'язань перед вимушеними мігрантами.

Практичне значення отриманих результатів. Пропонована дисертаційна робота може посприяти розширенню уявлення про актуальні проблеми модернізації міграційної політики в сучасному політичному контексті, стратегії та засоби приймаючих мігрантів країн і країн їх походження, роль недержавних суб'єктів у здійсненні міграційної політики, види та форми співпраці між суб'єктами різного рівня. Ці знання можуть бути використані: політичними аналітиками і вченими для оцінки ефективності міграційної політики окремих країн і недержавних суб'єктів; особами, що приймають рішення, при розробці і вдосконаленні міграційних стратегій та концепцій міграційної політики; викладачами вищих навчальних закладів у процесі розробки відповідних програм навчальних курсів.

Апробація результатів дослідження. Основні наукові положення дисертаційної роботи відображено у наукових статтях автора, а також у тезах і виступах автора на наукових конференціях та «круглих столах», таких як: всеукраїнська конференція молодих вчених «Новітні тенденції в зовнішній політиці великих держав» (Київ, 2 грудня 2009 р.); «круглий стіл» «Шляхи досягнення європейських стандартів в економічній та соціальній сферах України» (Київ, 21 жовтня 2010 р.); «круглий стіл» «Удосконалення міграційного законодавства України: проблеми і шляхи їх розв'язання» (Київ, 29 листопада 2011 р.); міжнародна науково-практична конференція «Актуальні проблеми міжнародних відносин та інтереси України» (Острог, 19-20 квітня 2012 р.); міжвідомча науково-теоретична конференція «Світ ХХІ ст.: мультицивілізаційна парадигма розвитку» (Київ, 5 червня 2012 р.); «круглий стіл» «Політичні партії і вибори в Україні» (Київ, 26 червня 2015 р.); І конгрес Громадської організації «Академія політичних наук» (Київ, 20 вересня 2016 р.). Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження відображено в 11 наукових публікаціях, з яких 8 - наукові праці, в яких опубліковані основні наукові результати дисертації, 3 - наукові праці, які засвідчують апробацію матеріалів дисертації.

Структура дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, поділених на підрозділи, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг становить 211 сторінок, із них основний текст - 153 сторінки, список використаних джерел (490 найменувань) - 56 сторінок, додатки - 2 сторінки.

РОЗДІЛ 1. КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ ІНСТИТУТІВ І МЕХАНІЗМІВ МОДЕРНІЗАЦІЇ МІГРАЦІЙНОХ ПОЛІТИКИ

1.1 Оцінка сучасних тенденцій розвитку й модернізації міграційної політики

Розпочнемо з того, що наведемо визначення міграційної політики. На нашу думку, найбільш вдало його сформулювали фахівці Міжнародної організації з міграції: «Це діяльність державних та недержавних структур, спрямована на те, щоб впливати на міграційні процеси». Спираючись на дане визначення, ми спробуємо оцінити ті тенденції, які в сучасний період характеризують модернізацію міграційної політики.

Однією з найпомітніших серед цих тенеденцій, на наш погляд, є значне виділення безпекового аспекту в міграційній політиці. Такий стан справ зумовлений зростанням загроз міжнародного тероризму та транскордонної злочинності з початку 2000-х років. Стали спостерігатися тенденції до пожорсткішання міграційної політики з боку держав Європи та Північної Америки (особливо це стосується імміграції та візових питань), тема імміграції стала об'єктом пильної уваги з боку громадянського суспільства та засобів масової інформації. Заяви посадових осіб та офіційні документи стали свідчити про схильність державних та недержавних структур у модернізації різних напрямків міграційної політики дедалі більше надавати пріоритет питанням безпеки. Дану тенденцію найяскравіше демонструють такі держави як Сполучені Штати Америки (перетворення деяких кордонів на систему ліній укріплень), ФРН (значні обмеження для низькокваліфікованіх мігрантів), Велика Британія (введення обмежувальних норм та правил починаючи з 2008 р., зокрема системи балів).

Феномен міграційної політики та її модернізації серед іншого тісно пов'язаний з державотворчими процесами. На протязі історії існував тісний зв'язок між становленням національних держав, формуванням державного апарату і усе зростаючим інтересом держав у регулюванні міграційних процесів. Зокрема, на думку дослідника А. Золберга, з 16 по 18 ст. державам Західної та Північної Європи, що формувалися, був властивий меркантилістський погляд на населення, що розглядалося як ресурс для виробничої діяльності і резерв рекрутів для війська. У той же час у процесі централізації держав органи влади прагнули підвищити етнічну і культурну однорідність серед населення, навіть якщо це означало вислання та інші репресії проти груп населення, які відрізнялися від основної маси в етнічному або культурному плані - наприклад, вигнання гугенотів із Франції [461, с. 24-38].

Дослідник Дж. Торпі вважає, що з початку 19 ст. по мірі свого зміцнення національно-державні інститути прагнули дедалі більше контролювати пересування населення на підконтрольних територіях, активно використовуючи паспортний контроль як інструмент [331, с. 239-259]. Від початку 19 ст. процеси індустріалізації та поширення капіталізму викликали потребу в більш гнучких системах переміщення робочої сили, що в поєднанні зі зростанням населення і збільшенням масштабів бідності в містах також викликало більш позитивне ставлення до еміграції з боку західноєвропейських держав. У Великій Британії, наприклад, еміграція до колоній була засобом не тільки боротьби з перенаселенням, але і відкриттям нових ринків для товарів, вироблених у метропролії. Але було б очевидною помилкою вважати, що міграційна політика держав у даний період була максимально відкритою. Наприклад, еміграція низькокваліфікованих бідних людей з Європи заохочувалася, в той час як еміграцію кваліфікованих працівників на постійній основі намагалися обмежувати. Так «Закон про бідних», прийнятий урядом Великої Британії у 1834 році, представляє собою яскравий приклад модернізації міграційної політики того часу. До введення цього закону, заморська еміграція з Британських островів спонсорувалася місцевими парафіями і поміщиками, що оплачували витрати бідних людей, які прагнули емігрувати. Із прийняттям даного закону еміграція стала більш упорядкованою. На думку тодішнього британського уряду, було економнішим оплатити витрати бідних підданих на еміграцію, в основному в Канаду та Австралію, ніж продовжувати підтримувати їх у метрополії [460, с. 58].

Пишучи про «міграційну революцію», А. Золберг стверджував, що до середини 19 ст. тягар контролю за міграційними потоками в значній мірі перейшов до адміністративних органів територій з позитивним імміграційним сальдо (в першу чергу в Північній Америці), які почали виявляти більшу зацікавленість у такому контролі [461, с. 55-56]. По мірі того, як західні держави поступово переходили до більш демократичних форм правління і врахування прав людини, ставало все складніше проводити таку міграційну політику, яка базувалася на методах прямого контролю. Це було пов'язано з глобальними тенденціями до лібералізації економіки та ринку праці. Дослідник Ф. Бургіньйон стверджував, що цей перехід збігся з переконаністю в тому, що імміграційна політика є важливішою, ніж еміграційна [258, с. 21-28].

У другій половині 20 століття, особливо після розпаду прорадянського блоку, все більше держав стали поступово пом'якшувати обмеження на еміграцію. Наприклад, у 1987 році 21 країна вважалися такими, що мають жорсткі обмеження щодо еміграції, в той час як у 2005 році їх кількість скоротилася до 11 [306, с. 14]. Однак, із терміном «міграційна революція» можна посперечатися, оскільки в історії були періоди, особливо на початку 20 ст., коли багато держав знову вводили обмеження на еміграцію. Починаючи з 1920-х років у авторитарних і тоталітарних державах своєрідна модернізація міграційної політики йшла у цьому напрямі. Яскравими прикладами тут є фашистська Італія, а також СРСР. Протягом першої половини 20 ст. спроби консолідації молодих політичних націй держав часто супроводжувалися виселенням (або насильницькою асиміляцією чи геноцидом) «меншин», які офіційно проголошувалися небезпечними та шкідливими для національної єдності. У тих випадках, коли поняття громадянства було засноване на релігійній або етнічній приналежності, держави практикували депортацію «меншин», заохочуючи імміграцію співвітчизників із-за кордону з метою створення «однорідного» населення. Обмін населенням у балканських державах після розпаду Османської імперії, обмін населенням між Грецією і Туреччиною 1923 р., після 1947 р. між Індією і Пакистаном, палестинська еміграція протягом арабо-ізраїльської війни 1948 р., масові переміщення під час югославської війни 1991-1995 рр. є найбільш типовими прикладами. Це також свідчить про складний взаємозв'язок між імміграційною та еміграційною політикою.

Цікаво відзначити, що розвинуті та слаборозвинуті держави часто мають протилежні інтереси щодо того, які категорії мігрантів вони прагнуть приймати чи відторгнути. А. Золберг називає це протиріччя «перетягуванням канату», в якому слаборозвинуті держави прагнуть уникнути еміграції найбільш цінних з їх точки зору категорій населення (як правило, висококваліфікованих) і прагнуть позбутися «надлишкової» низькокваліфікованої робочої сили, в той час як розвинуті держави, як правило, заохочують імміграцію висококваліфікованих фахівців та обмежують в'їзд низькокваліфікованих [461, с. 21-28].

Держави іноді непослідовно проводять модернізацію міграційної політики, насамперед через суперечливість внутрішньополітичних і зовнішньополітичних інтересів. Крім того, така модернізація рідко схожа на лінійний і плавний перехід від жорстко обмежувальних підходів до більш ліберальних. Приклади колишнього Радянського Союзу, Італії та частково Мексики ілюструють різноманітність ідеологічних, економічних та інших факторів, які впливають на міграційну політику та її модернізацію. Вони також доводять, що така модернізація не була плавним переходом до мінімального втручання держави чи заохочення еміграції. Більш того, ці приклади підкреслюють тісний взаємозв'язок між політичними режимами і підходами до модернізації міграцйної політики.

З давніх часів існував також тісний взаємозв'язок між міграційною та демографічною політикою. В якості прикладу можна навести поселення на територіях, які колонізувалися. Поява поселень колоністів на віддалених від регіону походження територіях можна розглядати як своєрідний крок уперед у модернізації. Наступним кроком стали масштабні хвилі колонізації. А в наш час є ряд держав, які називають «країнами переселенського капіталу», оскільки вони від часів свого заснування приділяли велику увагу міграційній політиці та її модернізації і завжди розглядали це як невід'ємний інструмент зовнішньої політики. Прикладом є Сполучені Штати Америки.

В окремі періоди певні суб'єкти міграційної політики можуть підходити до цієї сфери як до чогось другорядного, що є лише засобом для досягнення більш важливих цілей зовнішньої політики. Часто існують тісний взаємозв'язок і взаємодія між міграційною політикою, здійснюваною державами походження мігрантів та приймаючими державами. Це питання залишається в значній мірі малодослідженим. В Італії, наприклад, міграційна політика режиму Б. Муссоліні зазнала впливу системи імміграційних квот, введених США у законах 1921 і 1924 років. Представники італійського уряду вступили у переговори з представниками уряду США, щоб попросити про збільшення квот для італійських іммігрантів. Хоча ці зусилля були марними, вони призвели до модернізації міграційної політики в Італії.

Поширеним підходом у сфері модернізації міграційної політики є надання переваги двостороннім угодам. За таких умов країни еміграції знаходяться, як правило, в більш слабкій позиції, що підтверджується можливістю для країн імміграції в односторонньому порядку відмовитися від двосторонніх угод, як це, наприклад, сталося в Європі після нафтової кризи. Це різко обмежує здатність держав «каналізувати» міграційні процеси. Модернізація імміграційної політики, схоже, значно менше обмежена політикою зменшення еміграції, а не навпаки, тому що більшість готові та здатні обмежувати в'їзд мігрантів, а не виїзд. Відносини між країнами переважаючої еміграції та імміграції часто бувають асиметричні, як правило, з перевагою держав імміграції (в основному розвинутих). Якщо одна окрема держава обмежує еміграцію, то приймаючі держави, як правило, все одно отримають іммігрантів з інших країн, відкритих для еміграції, тому не обов'язково вступати в діалог із конкретною країною еміграції. Практика показує, що зазвичай держави еміграції більш зацікавлені вступати в діалог із приймаючими державами, а не навпаки. Однак, це не означає, що перші повністю безсилі, оскільки вони можуть використовувати масову еміграцію як засіб тиску або негласно дозволяти чи заохочувати легальну та нелегальну еміграцію, зайнявши позицію невтручання. Це було типовим явищем для таких держав класичної еміграції як Мексика і Марокко. На практиці більш складним виявляється намагання обмежувати, аніж заохочувати еміграцію. І в багатьох випадках держави імміграції намагаються досягти з країнами еміграції згоди з регулювання міграційних процесів, а також репатріації (реадмісії) незаконних мігрантів. Для країн походження двосторонні угоди можуть створити можливості для легальної еміграції своїх громадян і можуть сприяти захисту прав мігрантів під час перебування за кордоном. Однак, хоч держави імміграції і можуть прийняти потенційних іммігрантів з ряду країн походження, вони також можуть відмовитись укладати угоди, які вимагатимуть дотримуватися певних умов щодо прав іммігрантів.

Варто також враховувати, що часто існує значна розбіжність між загальним дискурсом щодо міграційної політики та конкретними формами, у яких вона реалізується. Існує також інша розбіжність, яка стосується частих невідповідностей між офіційно задекларованими принципами (закони, постанови, укази, циркуляри тощо) і фактичною реалізацією політики. Наскільки ефективно міграційна політика та її модернізація будуть здійснюватися, в першу чергу, залежить від ефективності систем управління, фінансових і людських ресурсів, а також корупції. Функціонери та інші суб'єкти реалізації політики часто мають значну свободу дій в інтерпретації і застосуванні законів та правил. Рівень реалізації політики також залежить від рівня централізації і зв'язку між центральними державами і регіональними та місцевими органами влади. Існує приклад Мексики, коли місцеві органи влади, інтереси яких не було враховано в ході прийняття політичних рішень, фактично саботували модернізацію національної міграцйної політики, тому що для них було очевидним, що це суперечить їх інтересам. Для них еміграція була запобіжним клапаном з полегшення економічної і політичної напруженості. Більш того, бюрократія і корупція надалі перешкоджає модернізації міграцйної політики, в той час як легальні, так і нелегальні мігранти продовжують потрапляти до США. Це практично зводить нанівець усі зусилля мексиканської політики. Однак, було б помилкою думати, що такий саботаж або підривна діяльність стосуються тільки слабкорозвинутих держав. Наприклад, є свідчення, що міністри закордонних справ країн Карибського басейну і Мексики чинили дипломатичний тиск на США, щоб полегшити еміграцію зі своїх країн. У цьому випадку на прохання посла посольство може бути більш відкритим для заяв на отримання візи, фактично йдучи проти здійснення імміграційних обмежень.

На нашу думку, можна стверджувати, що найбільш загальною тенденцією у підходах до модернізації міграційної політики за останні пів-століття є відносна лібералізація. Ця тенденція є невід'ємною частиною більш загальних політичних та ідеологічних зрушень, зокрема розпаду радянського блоку, і більш широкої тенденції до демократизації та економічної лібералізації. Ставлення держав до міграційної політики часто є неоднозначним. Тому вони нерідко змушені вдаватися до непростих компромісів, балансуючи між різними інтересами.

Схоже, що магістральним напрямом модернізації міграційної політики є рух від більш загальних обмежень до більш тонких налаштувань, що враховують велику кількість факторів. Суб'єкти міграційної політики можуть одночасно обмежувати і стимулювати різні міграційні потоки за різними напрямками. Деякі з них модернізували свою міграційну політику в напрямку принципу мінімального втручання, оскільки, на нашу думку, термін «політика невтручання» є досить сумнівним, оскільки припускає, що міграційні процеси можуть відбуватися без зовнішнього втручання і будь-якого регулювання. На нашу думку, парадоксальним є те, що продуманий підхід до модернізації міграційної політики є необхідною умовою для того, щоб міграційні процеси відбувалися без надлишкового втручання, зокрема з боку третіх сторін. Таким чином, принцип мінімального втручання теж потребує активних дій з боку суб'єктів міграційної політики. Так, держави за допомогою модернізації міграційної політики можуть справляти неабиякий вплив на структурування міграційних процесів шляхом встановлення просторових і соціальних моделей, які потім можуть відтворюватися після стабілізації міграційних зв'язків і систем. Водночас модернізація також надає суб'єктам міграційної політики ширші можливості для створення нових міграційних каналів поряд з уже існуючими. Вплив та ефективність модернізації міграційної політики можуть бути обмежені браком їх внутрішньої узгодженості та проблемами імплементації, а також впливом інших факторів. Міграційна політика формується на основі різних, часто суперечливих груп інтересів, міркувань щодо зовнішньої політики, характеру двосторонніх відносин з дійсними або потенційними країнами-донорами чи реципієнтами мігрантів. Ця складність і невизначеність часто призводить до значного роходження між дискурсом і практикою непослідовної та іноді безсистемної модернізації міграційної політики. А це, своєю чергою, є свідченням необхідності подальшого проведення систематичних наукових досліджень різних підходів суб'єктів міграційної політики до її модернізації.

1.2 Еволюція підходів до дослідження інститутів та механізмів, спрямованих на модернізацію міграційної політики

Теорія міграційного управління не випадково почала розвиватися на сторіччя пізніше, ніж теорія міграції, яка була сформульована ще в кінці 19 ст. британським географом Е. Г. Равенштайном. Така запізніла поява була пов'язана з поширеною думкою про те, що держави є слухняними провідниками структурних сил, і напрям міграційної політики держав задається специфічним становищем країни у системі міжнародних економічних зв'язків. Зокрема, держави, що відчувають нестачу робочої сили, будуть вимушені заохочувати трудову міграцію; держави, що стикаються з високим рівнем безробіття або бідності, навпаки, бачитимуть в еміграції засіб вирішення своїх внутрішньоекономічних проблем і так далі.

Найважливішим теоретичним нововведенням останньої чверті минулого сторіччя стало визнання того, що держави можуть вводити міграційний режим, що суперечить логіці економічних процесів, і що міжнародна міграція має наслідки не тільки для ринку праці чи чисельності населення, але і для політичної системи приймаючої держави [460, с. 403-430]. Провідний американський теоретик в галузі міграції Д. Массей зазначає: «Навіть якщо держави сьогодні не можуть повністю контролювати могутні сили, що породжують і підтримують міжнародну міграцію, державні політики мають величезний вплив на визначення обсягу та складу міграційних потоків». Аналізуючи різні підходи до вивчення міграції, він відзначив, що «серед усіх теорій на диво мало уваги було приділено державам та їх урядам як активним агентам, чия поведінка здатна якщо не контролювати, то формувати міжнародні рухи населення» [305, с. 83].

Одним із перших теоретиків державного регулювання міграції був М. Вейнер. Його типологія міграційної політики, запропонована ще в 1985 році, використовується досі. Так, відносно еміграції прийнято розрізняти: політику вільного виїзду; обмежувальну; вибірково заборонну (держава накладає обмеження на виїзд представників певних професій або етнічних груп) і політику заохочення еміграції. Імміграційна політика буває також декількох видів: політика «відкритих дверей» або вільного в'їзду, політика активного залучення мігрантів, селективна (вибіркова) політика, обмежувальна політика або політика нульової міграції [457, с. 441-455].

Від початку 1990-х років починають розвиватися специфічні теорії міграційної політики, що досліджують процес ухвалення рішень у рамках бюрократичного апарату, а також роль різних груп інтересів у формуванні курсу міграційної політики. Основою теорії раціонального вибору є запозичене у неокласичної економіки положення про природу людської раціональності, яке, на думку прихильників даної теорії, може служити для пояснення і прогнозу людської поведінки в політичній сфері [283, с. 241-304].

Дана модель спирається переважно на емпіричні методи та припускає оцінку політики з точки зору її ефективності, тобто використання оптимальних засобів для досягнення наміченої мети. Згідно з даною теорією, процес ухвалення рішень слід розділити на декілька етапів:

- емпіричне встановлення суті проблеми;

- формулювання цілей і завдань, які привели б до оптимального рішення;

- аналіз доступної інформації про методи рішення;

- оцінка вигод і витрат від того або іншого рішення;

- вибір оптимального рішення.

Стосовно сфери міграційної політики та її модернізації це припускає наступний алгоритм дій: 1) отримання точних відомостей про кількість і склад міграційних потоків у відносно тривалій часовій перспективі; 2) об'єктивна оцінка ролі мігрантів у економіці та в суспільстві; 3) формулювання цілей міграційної політики, які відповідали б ширшим завданням державного управління в сфері економіки, соціального забезпечення, культури і т. д.; 4) аналіз різних інструментів для досягнення даних цілей з точки зору вигід і витрат; 5) вибір оптимального рішення. Відповідно, на ухвалення рішення щодо курсу міграційної політики та її модернізації впливають такі чинники як: індивідуальний міграційний досвід даної країни, наявність або відсутність надійної та максимально повної статистичної бази, а також сприйняття мігрантів у суспільстві [419, с. 947-964]. Міграційний досвід відображає особливості міграційної ситуації в країні (тривалість міграції, загальна кількість іммігрантів, їх статус у суспільстві та роль в економіці країни і т. д.). Статистична база допомагає сформувати уявлення про цю ситуацію і відображає зміни, що відбуваються в міграційній ситуації під впливом політичних процесів. У сукупності, міграційний досвід і статистична база формують сприйняття мігрантів з боку суспільства і осіб, що ухвалюють рішення.

Стратегія модернізації міграційної політики може розрізнятися не тільки внаслідок різного міграційного досвіду або сприйняття мігрантів у суспільстві, але і в залежності від ширших завдань управління, які правлячі еліти вважають пріоритетними на даний період часу. Зокрема, як вважає англійська дослідниця К. Босвелл, основоположними завданнями, на які орієнтуються особи, що ухвалюють рішення у сфері міграції, є:

- захист територіальної цілісності та фізичної безпеки своїх громадян;

- сприяння економічному зростанню держави;

- забезпечення справедливого розподілу і охорона привілеїв своїх громадян на доступ до ресурсів перед іноземцями;

- підтримка інституційної легітимності, тобто неперевищення державою своїх функцій і дотримання принципів демократії і свободи [369, с. 75-100].

Оскільки вищеперелічені імперативи важко реалізовувати одночасно, державам доводиться розставляти пріоритети в своїй міграційній політиці та її модернізації, прорахувавши можливий рівень вигід і витрат при недотриманні того чи іншого імперативу.