Інститути та механізми модернізації міграційної політики: порівняльно-політологічний аналіз

Прикладом першого типу К. Босвелл вважає міграційну політику європейських держав в 1950-х - на початку 1970-х років; другого типу - післявоєнну політику Великої Британії до 1970-х років. Високий ступінь обмеження, властивий третьому типу, спостерігається в державах Перської затоки. Четвертий тип політики сьогодні властивий багатьом європейським країнам, що намагаються урівноважити вимоги накопичення та інституційної легітимності, тоді як громадська думка схильна підтримувати обмежувальну політику. При цьому типі дуже велика вірогідність того, що заявлена політика розходитиметься з фактичною, що насправді буде знижувати легітимність влади в очах населення. Прикладом останнього - п'ятого типу - К. Босвелл вважає італійську міграційну політику часів прем'єрства С. Берлусконі, яка поєднувала в собі жорстко обмежувальну риторику з терпимістю до нелегальної міграції та зайнятості. Дослідження поточної міграційної політики приймаючих країн показують, що в більшості випадків акцент робиться на безпеці або протекціонізмі відносно громадян або місцевих працівників, які часто досягаються за рахунок цілей накопичення або інституційної легітимності [370, с. 33-67].

Попри безперечні переваги, пов'язані з оптимізацією і впорядковуванням процесу ухвалення рішень, теорія раціонального вибору була піддана різкій критиці з боку дослідників суспільних наук. Так, Г. Саймон ще в середині 1950-х років заявив про обмежену природу раціональності та про те, що в реальності процес ухвалення рішень далекий від відповідності вищеописаній ідеальній моделі. На його думку, раціональність ухвалених рішень викривляється багатьма чинниками, зокрема, такими як:

- двозначна або нечітка постановка проблеми в складних організаціях;

- неповна інформація про всі можливі альтернативи;

- неповна інформація про причини, що породжують проблему;

- неповна інформація про настрої та інтереси громадян;

- обмежені ресурси, час і компетенція посадовців.

Критики раціональної теорії переконані в тому, що особи, які ухвалюють рішення, будуть задовольнятися не повною, а лише «достатньою» для цього інформацією, вибираючи не оптимальні цілі та рішення, а лише ті, які здаються їм задовільними в даній ситуації [451, с. 45-61]

Цю проблему добре резюмував Ч. Перроу: «Коли індивід зустрічається з ситуацією вибору, він будує спрощену модель реальної ситуації на основі свого минулого досвіду (включаючи забобони та стереотипи) і суто індивідуальних поглядів на те, як йому слід діяти. В основному, індивід удається до вже перевірених рішень, і його реакція на проблему рутинна: він вибирає не з усіх можливих альтернатив, а тільки з тих, які йому відомі або які він уже випробував. Таким чином, він шукає не оптимальне, а перше достатнє і прийнятне для нього рішення» [311, с. 149].

Плюралістична теорія міграційної політики виникла на основі теорії груп інтересів, розробленої американськими вченими А. Бентлі і Д. Труменом на початку 20 століття і отримала широке визнання в політології. Прихильники плюралістичної теорії розглядають суспільство як сукупність різних груп інтересів, які конкурують одна з одною за розподіл ресурсів. На їх переконання, уряд виступає як урівноважуючий елемент інтересів різних груп і проводить ту політику, яка влаштовує найбільш впливових гравців [255, с. 49-64].

У сфері міграційного аналізу представником даної теорії є Г. Фрімен. Проаналізувавши великий обсяг емпіричних даних про те, як суспільство в США, Канаді, Австралії і дванадцяти країнах ЄС на початку 1990-х років відносилося до питань імміграції, Г. Фрімен виявив розбіжність між офіційно проголошеною політикою і думкою більшості населення. У всіх досліджуваних країнах населення виступало проти збільшення рівня імміграції, а в деяких країнах спостерігалася значна підтримка на користь скорочення її рівня. Не дивлячись на подібні настрої, в західних країнах зниження імміграції не спостерігалося, навпаки, протягом тридцяти років уряди проводили достатньо ліберальну міграційну політику.

Розбіжність між суспільними настроями та політикою Г. Фрімен пояснює боротьбою трьох груп інтересів: виборців, організованих груп і державних посадовців. Виборці - це численна група індивідів, які заявляють про свої інтереси через вибори. Часто їх інтереси розпливчасті: підтримуючи політику тієї чи іншої партії, вони, як правило, не мають можливості голосувати по окремо взятих питаннях (зокрема, по міграції). Крім виборців, існують організовані групи інтересів, які чіткіше формулюють свої вимоги з конкретних питань і роблять цілеспрямовані кроки для їх досягнення. По відношенню до міграції це можуть бути як етнічні лобістські угруповання і працедавці, зацікавлені в дешевій робочій силі, так і профспілки, що виступають на захист місцевих працівників.

На думку Г. Фрімена, завданням державних акторів є дотримання таких політичних курсів, які врівноважували б інтереси в суспільстві. Проте, частіше за все вони підтримують ті різновиди політики, попит на які явно виражений. Залежно від того, які групи інтересів впливають на формулювання державної політики, буде складатися певний тип міграційної політики: плюралістична, клієнтелістська, підприємницька або мажоритарна.

Якщо імміграція приносить очевидні вигоди одним групам (здешевлення праці для працедавців) і не менш очевидні небажані наслідки для інших (здешевлення праці для працівників та профспілок), групи конкуруватимуть між собою за вплив на вироблення міграційного курсу. За цих умов міграційна політика стане результатом їх суперництва і буде схильна до частих змін залежно від розстановки сил.

Проте, коли небажані наслідки від міграції неочевидні для місцевої робочої сили або людей, що живуть по сусідству з мігрантами, а дешева праця приносить явні вигоди для ряду впливових груп, розвивається клієнтелістська політика - форма двостороннього впливу, коли невеликі й добре організовані групи, зацікавлені в ліберальному режимі міграції, розвиватимуть тісні взаємини з відповідальними за політику посадовцями. Їх взаємодія, як правило, прихована від очей більшості суспільства і не допускає зовнішнього втручання. Рівень конфлікту в даній ситуації низький. Як вважає Г. Фрімен, клієнтелістський тип сьогодні превалює в англомовних країнах імміграції та нових країнах імміграції на півдні Європи, відзначаючи, що періодично у Франції, Швейцарії, Австрії та Нідерландах верх бере підприємницька модель [393, с. 227-247].

Найважливішими недоліками раціональної та плюралістичної теорій міграційної політики є їх утилітарне розуміння політичних процесів і опора на раціональність схвалюваних рішень. Виходячи з того, що мотивом політичних дій, як правило, є раціональні рішення або особисті інтереси, прихильники даних теорій не враховували, що політичні актори можуть діяти під впливом покликання і зобов'язань, а також з міркувань колективного інтересу. Крім того, сфокусувавши всю увагу на процесі ухвалення рішень і розподілі ресурсів, аналітики залишили поза увагою те, яким чином організоване політичне життя і такі важливі рушійні сили політики як властивості організаційних структур і правила, що задають поведінку [421, с. 735].

Дані прогалини були заповнені в рамках неоінстітуціональної теорії, згідно з якою політичні інститути не просто реалізують інтереси різних акторів, але здатні й самі змінювати групові уподобання під впливом інституційних структур, норм і правил. На думку прихильників даної теорії, бюрократичні служби, законодавчі комітети, суди та інші політичні інститути є повноправними і автономними акторами, які також можуть впливати на формування політичного курсу.

Представників неоінституціоналізму в міграційних дослідженнях можна розділити на дві групи: тих, хто вивчає роль внутрішньодержавних інститутів у формуванні міграційної політики (К. Іоппке, В. Гіродон, Д. Холліфілд) і тих, хто підкреслює роль міжнародних інститутів і права (Я. Сойсал, С. Сассен). Відмінності між ними не такі принципові, оскільки прихильники першого підходу визнають, що багато в чому розвиток національного права і законодавства в галузі міграції проходить під впливом міжнародних норм, а прихильники другого підходу вважають, що міжнародні норми можуть реалізовуватися тільки за допомогою держав та їх інститутів.

Дж. Холліфілд відомий як автор тези про «ліберальний парадокс» в управлінні міграціями. Уряди багатьох країн, стверджує він, продовжують відноситися до трудової міграції як до процесу управління розподілом економічних благ, тобто цілком контрольованого і закономірного процесу, тоді як трудовим мігрантам властива найважливіша особливість, що не дозволяє державі розпоряджатися ними за своїм розсудом, а саме: сукупність цивільних, політичних і соціальних прав. Ліберальний парадокс полягає в наступному: чим сильніше зміцнюються ліберальні інститути і закони в розвинених країнах, тим менші можливості мають у своєму розпорядженні держави у сфері міграційного управління [284, с. 192-213].

На доказ своєї тези Дж. Холліфілд наводить результати дослідження імміграційної політики США з 1890 по 1996 рік, яке показало, що приблизно до 1960-х років вплив ділових кіл на формування політики був сильним, і потоки мігрантів збільшувалися або зменшувалися залежно від економічних циклів. Проте, після ухвалення Закону про громадянські права в 1964 році логіка формування потоків вже не співпадала з економічними умовами, мабуть, через зниження впливу груп інтересів на процес ухвалення рішень. Таким чином, підсумовує Дж. Холліфілд, політику в західних демократіях неможливо пояснити лише силою впливу тих чи інших груп, важливо брати до уваги також зміни в правовому та інституційному середовищі [285, с. 83-98].

В. Гіродон і К. Йоппке визнають основоположну роль прав паралельно з Дж. Холліфілдом, проте не згодні з його ідеєю держави як монолітного актора. На їх думку, необхідно бачити відмінності між законодавчою, виконавчою і судовою системами та визнавати наявність безлічі інших акторів - від корпоративних до суспільних. Зокрема, вони підкреслюють роль принципів поділу влади і незалежності судочинства в дотриманні універсальних прав людини, порушення яких призвело б до зниження легітимності державного управління.

Увага В. Гіродон звернена на те, як судова і соціальна бюрократія розширила права негромадян через недискримінаційну «логіку» закону і принципи держави загального добробуту. Крім нормативної та професійної етики, котра вимагає недискримінаційного застосування закону, бюрократія мотивована інтересами адміністративної ефективності: «Бюрократія робить операції стандартними, а суди прагнуть до послідовності в застосуванні правових принципів» [267, с. 204-229].

На думку К. Йоппке, самообмеження особливо розвинене в країнах з писаними конституціями, де незалежні суди можуть контролювати виконавчу владу шляхом перегляду рішень. У Великій Британії, де немає писаної конституції і обмеження державних повноважень мінімальне, політика імміграційного контролю більш ефективна. Німеччина, навпаки, є прикладом найбільш радикального самообмеження суверенітету. Закон про іноземців 1965 року дав виконавчій владі практично повну свободу дій у видачі дозволів на проживання працівникам-мігрантам, не торкаючись, проте, такого важливого аспекту як сімейне воз'єднання. За відсутності фіксованих норм, регулювати статус мігрантів та їх сімей почали адміністративні та конституційні суди. Посилаючись на перелік прав людини та Конституцію, Конституційний суд Німеччини ухвалив, що, по-перше, виконавча влада не може депортувати іноземців по своїй волі, оскільки у них є «права на свободу», захищені статтею 2 (1) Конституції; по-друге, що попередня рутинна практика видачі тимчасових дозволів на проживання створила з боку іноземців конституційно обґрунтований інтерес у постійному проживанні; і по-третє, що згідно статті 6 Конституції іноземці мають права (умовні) на сімейне воз'єднання. На думку К. Іоппке, суть цього прикладу очевидна: «всупереч офіційному політичному курсу («Німеччина не є країною імміграції»), вона стала країною імміграції виключно внаслідок влади її конституційного суду» [290, с. 9-20].

На відміну від В. Гіродон і К. Іоппке, ряд дослідників підкреслюють роль міжнародних норм та інститутів в управлінні міграційними потоками. Зокрема, Я. Сойсал протиставила зміцнення міжнародного режиму прав людини здатності держави здійснювати незалежну політику відносно міграції. На її думку, наслідком легітимації прав людини в міжнародному дискурсі після Другої світової війни став поділ понять «прав» та «ідентичності», що складали раніше єдине поняття національного громадянства. Відтепер правовий компонент громадянства почав осмислюватися в універсальних категоріях, не прив'язаних до конкретної національності (наприклад, права турків у ФРН перестали залежати від їх національності), тоді як «ідентичнісний» компонент громадянства залишився прив'язаним до території. Таким чином, через міжнародні кодекси, конвенції та закони про права людини транснаціональне співтовариство наділило індивідів правами, незалежно від громадянства в національній державі [326, с. 76-94].

С. Сассен у своїх працях ширше аналізує вплив міжнародних процесів на державну міграційну політику, пов'язуючи їх із загальною трансформацією державного суверенітету і характеру міждержавних зв'язків в умовах глобалізації [321, с. 150-157]. Першорядне значення, на її думку, для державного суверенітету мають процеси економічної дерегуляції, тобто зниження ролі держав в управлінні транснаціональними економічними процесами, які змушують держави змінювати принципи регулювання своїх кордонів: «Держави зрозуміли, що складно підтримувати різні режими для імміграційних потоків з одного боку і потоків товарів, послуг та інформації, з іншого. Особливо це очевидно в рамках єдиних ринків, що формуються, і регіональних торгових блоків» [322, с. 62]. С. Сассен також підкреслює, що суверенітет держави обмежується міжнародним правовим режимом, що значно розширив права мігрантів і членів їх сімей за останні три десятиліття всупереч вузьконаціональним інтересам.

Окремий напрям у дослідженнях міграційного управління складає аналіз дискурсу міграційної політики та її модернізації. На думку дослідників даного напрямку, в основі будь-якої політики, зокрема міграційної, лежить певний дискурс (система соціально обумовлених значень і уявлень), який засвоюється суб'єктами часто поза їх бажанням або без їх відома. Завданням дискурс-аналітиків є розуміння того, яким чином створюються та підтримуються системи базових значень і чиїм інтересам вони служать. У галузі міграційної політики дискурс-аналітики займаються, в основному, деконструюванням процесу «сек'юритізації» міграції - представлення її у вигляді проблеми безпеки за рахунок прив'язки до проблем злочинності та тероризму.

На думку Дж. Хайсманса, державні службовці та експерти з безпеки не виявляють об'єктивно існуючу загрозу, а конструюють її за допомогою ЗМІ та дискурсу, бачачи в «нагнітанні страхів» з приводу міграції ефективний інструмент обмеження активності громадянського суспільства і посилення власних повноважень. Питання, що отримало статус «ризику/загрози безпеці», вимагає іншого підходу, ніж питання, сформульоване в термінах добробуту чи прав людини; зважаючи на свою «надзвичайну важливість», воно виводиться з суспільного поля зору в сферу більш технократичної політики, де рішення ухвалюють експерти і люди, наділені владою.

Як вважає Д. Біго, виникнення подібного дискурсу є наслідком зниження здатності сучасних держав контролювати свої кордони і населення в умовах глобалізації. «Міф про контроль кордонів повинен продовжувати своє існування, щоб підтримувати національну ідентичність і легітимність державної влади», - вважає він [357, с. 342].

Коли фізичні межі втрачають свої функції відмежування одного політичного утворення від іншого, в хід ідуть «символічні» межі що відокремлюють «своїх» від «чужих» - громадян від мігрантів. Сек'юритізація міграції, за великим рахунком, виправдовує не тільки встановлення дискримінаційного та «виключаючого» режиму відносно мігрантів, але і обмеження прав і свобод самих громадян під приводом протидії надуманій загрозі.

Ще однією мішенню дискурс-аналітиків є утилітарний підхід держав до імміграції та зневага до її правового виміру на користь «національних інтересів», що визначаються в термінах економічного добробуту. У своїх роботах Д. Біго, Е. Гілд, С. Каррера і Дж. Хайсманс часто аналізують міграційну політику Євросоюзу, виявляючи розбіжності між декларованими принципами та реаліями регулювання. Зокрема, відзначають вони, країни Євросоюзу не дотримуються норм, що містяться в Європейській конвенції з прав людини, встановлюючи селективний підхід до різних категорій мігрантів із третіх країн залежно від їх національності, кваліфікації aбо майнового статусу. Більш того, встановлення вільного пересування в рамках ЄС компенсувалося рестриктивними заходами по відношенню до зовнішньої міграції, що призвело до утиску прав прохачів притулку і зростання кількості загиблих при спробах нелегального перетину кордону [263, с. 172-211].

Таким чином, прихильники дискурсивного підходу виступають більшою мірою як критики влади і захисники універсальних прав людини, звертаючи увагу на порушення і зловживання владою в процесі управління міграцією - технократичність схвалюваних рішень, недотримання прав людини та селективний характер міграційної та інтеграційної політики.

На вирішення складних проблем, що постійно виникають у сфері міграції, спрямована теорія багаторівневого управління міграцією. Теорія раціонального вибору, дискурс-аналіз, плюралістична і неоінституціональна теорії дозволили значно просунутися в розумінні процесів міграційного управління. Проте, спільним для них недоліком є фокус на державному рівні управління міграцією. Якщо раніше в будь-яких дискусіях про міграційну політику точкою відліку і основним стрижнем була держава, то сьогодні державоцентричний підхід нездатний забезпечити адекватні аналітичні рамки для існуючої системи владних відносин і служити ефективним орієнтиром для осіб, що ухвалюють рішення. Базовим положенням нового підходу повинне стати розуміння того, що регулювання міграції та модернізація міграційної політики в умовах глобалізації піддається подвійному виклику. З одного боку, держави стикаються з кількісними та якісними змінами в природі міграційних потоків. З іншого боку, трансформується природа самих політичних процесів: відбувається послаблення державного суверенітету і виникають нові джерела влади в особі недержавних суб'єктів.

Ключовою характеристикою нового світового порядку, на думку провідного теоретика міжнародних відносин Д. Розенау, є фрагментація влади, що раніше належала виключно державі, на користь нових суб'єктів різного рівня - таких як міжнародні організації, неурядові організації, соціальні рухи, міста, регіони та інтеграційні об'єднання [446, с. 13-43].

Недержавні суб'єкти політики та економіки, чисельність яких зростає, беруть на себе ряд функцій, що раніше відносилися до компетенції виключно держав. Міжнародні міжурядові організації, транснаціональні корпорації, неурядові організації - релігійні, правозахисні, екологічні, доброчинні та інші - все більше впливають на громадську думку, формування політики та вироблення правових норм. Засоби масової інформації та Інтернет виходять з-під державного контролю, формуючи незалежний інформаційний та ідейний простір крізь державні кордони.

Потужні транснаціональні суб'єкти формально діють на території тих чи інших держав, але функціонують за правилами транснаціонального режиму, що не підкоряється окремим державам. Це веде, за виразом Д. Розенау, до «фрагмеграції влади» - розпорошення та одночасної інтеграції нових «сфер управління» різних масштабів, що не співпадають з державними. Вони можуть носити як транснаціональний, так і субнаціональний характер. Територія держав стає ареною діяльності різних, нерідко протидіючих сил, що діють за власними правилами. Відбувається детериторіалізація або зниження значущості території для реалізації владних відносин і соціальної діяльності в цілому [310, с. 65-93].

Якщо раніше простір політики мислився як двовимірний, розділений державними кордонами, то тепер він стає об'ємним, сферичним. Поняття «території» поступається місцем поняттю «просторів», які співіснують і перетинаються один з одним крізь державні кордони. Таких просторів існує нескінченна кількість, їх межі постійно рухаються та змінюються залежно від цілей і завдань акторів, що їх формують.

Крім детериторіалізації глобалізація породжує загальну тенденцію до децентралізації компетенції з ухвалення рішень всередині держави. Ускладнення суспільних зв'язків, децентралізація економічної діяльності, інформаційних потоків призводять до неможливості їх регулювання з єдиного центру. Це потребує менш ієрархічного управління і координування й породжує тенденцію до вибудовування суспільства за типом мережі, а не ієрархії інститутів. У такому випадку підпорядкування досягається не стільки примусом або накладенням зобов'язань, скільки взаємними прагненнями і орієнтацією на співпрацю [353, с. 21-26].

Разом з вертикальною структурою уряду починає діяти горизонтальна мережева структура управління, в якій бере участь широке коло акторів на рівні федерального, регіонального і муніципального урядів, НКО і приватного сектора. Актори, що беруть участь у формуванні державної політики, можуть не бути професійними політиками або лобістами і підключатися до процесу, виходячи із зацікавленості у вирішенні конкретного питання. Саме через мережі людей, що вважають один одного компетентними в оцінці або вирішенні якого-небудь питання, визначаються і уточнюються проблеми політичного курсу, обговорюється ситуація, розробляються альтернативні варіанти [301, с. 53-61].

За Д. Розенау виникнення акторів і владних центрів, відірваних від території, примушує перенести фокус з уряду (government) на процеси управління (governance) як інструменти реалізації влади. Поняття «governance» використовується Д. Розенау для того, щоб «описати регулювання відносин незалежними суб'єктами за відсутності верховної політичної влади, зокрема в сфері міжнародних відносин».

Держави вимушені не тільки зважати на наявність потужних груп суб'єктів, але і співпрацювати з ними для досягнення спільних цілей: підтримувати міжнародний мир і порядок, укріплювати економічне процвітання через розширення торгівлі та інвестицій, забезпечувати ефективну систему комунікацій, боротися з міжнародними загрозами безпеці у вигляді тероризму і розповсюдження зброї масового знищення, захищати навколишнє середовище і так далі. Все важливішим стає принцип субсидіарності - винесення процесу ухвалення рішень на той рівень (регіональний або міжнародний), який забезпечує найбільш кваліфіковану і ефективну їх реалізацію.

Процес взаємодії різних суб'єктів для вирішення загальних проблем глобального або транснаціонального характеру отримав осмислення в рамках теорії глобального управління (у європейському варіанті - багаторівневого управління) [309, с. 15-30]. Сам термін «глобальне управління» був запроваджений до наукового обігу завдяки спеціально створеній для дослідження світового порядку, що формується, Комісії ООН з глобального управління. У доповіді «Наше глобальне сусідство» 1995 року Комісія висловилася за необхідність побудови глобального управління в світі, яке ґрунтувалося б на демократичних принципах і здійснювалося відповідно до встановлених правових норм, обов'язкових для всіх без виключення.

Глобальне управління, за її визначенням, є «сукупністю різних засобів, якими індивіди та інститути, суспільні та приватні, регулюють спільні справи», і включає «як формальні інститути та режими, наділені владою забезпечувати підпорядкування, так і неформальні домовленості, яких люди або інститути дотримуються через переконання або власні інтереси» [163, с. 251-270]. Згідно з більш загальним визначенням, наведеним у роботі Т. Вайсса і Р. Такура «Глобальне управління і ООН», «глобальне управління - це комплекс формальних і неформальних інститутів, законів, норм і політичних процесів, які визначають і регулюють відносини між громадянами, суспільством, ринками і державами на міжнародній арені». Автори відзначають, що «за відсутності центрального органу влади існуючі колективні домовленості сприяють більшій передбачуваності, стабільності і порядку у вирішенні транскордонних проблем» [334, с. 6].

Застосування даної теорії до проблеми модернізації міграційної політики здається нам продуктивним для аналізу сучасного міграційного управління. Значне число акторів - міжнародні урядові та неурядові організації, інститути регіональної співпраці, асоціації мігрантів - впливають сьогодні на міграційні потоки, проте їх участь в управлінні досі не концептуалізована з точки зору їх взаємодії з державними акторами та між собою. Діяльність суб'єктів вивчається, як правило, окремо і не дає уявлення про всю складність і різноманіття процесів управління, що відбуваються на різних рівнях. На наш погляд, об'єднання цих рівнів у єдиних дослідницьких рамках вельми продуктивне для розуміння сучасних проблем модернізації міграційної політики та можливостей їх вирішення.

Застосування теорії глобального управління до проблем модернізації міграційної політики припускає концептуальний відхід від державоцентричної моделі управління у бік моделі багаторівневого управління, в якій держава є найбільш впливовим, але не єдиним суб'єктом. Все більшого впливу набувають недержавні суб'єкти, такі як: міжнародні універсальні та регіональні організації, асоціації мігрантів, правозахисні групи та ін.

Модель дослідження багаторівневого управління також припускає, що влада реалізується не тільки в межах державної території за допомогою охорони кордонів і встановлення режиму їх перетину з боку держав, але і в різних просторах, що перетинаються між собою (соціокультурному, економічному, правовому та ін.) з боку недержавних суб'єктів. Діяльність суб'єктів визначається їх інтересами, можливостями та особливим характером взаємодії між собою.

Нарешті, в рамках даної моделі особлива увага приділяється взаємодії суб'єктів різних рівнів, яка може набувати як форми співпраці, так і конфлікту в разі збігу або розбіжності інтересів. Оцінка цілей і можливостей основних суб'єктів допомагає не тільки виявити їх точки перетину або розбіжності на сучасному етапі, але й оцінити потенціал їх співпраці в майбутньому.

Б. Баді в книзі «Новий погляд на міграцію: становлення глобального управління» зазначає, що увага до проблеми взаємодоповнюваності на різних рівнях обумовлена сучасною потребою в ефективнішій міграційній політиці. Мобілізація всіх задіяних акторів - підприємців, представників правозахисних організацій, неурядових організацій з розвитку, місцевих асоціацій в галузі культури або релігії та ін. - може допомогти підвищенню керованості та передбачуваності міграційних потоків. Багаторівневе управління міграцією могло б «сприяти чіткішому визначенню і консолідації нечітко оформлених і неусвідомлених інтересів мігрантів з більш організованими інтересами груп та інститутів... висвітлити ці інтереси, додати їм раціональної основи та перетворити їх на реальне партнерство» [251, с. 17].

Феномен міжнародної міграції значно еволюціонував протягом останніх десятиліть. Головними особливостями сучасних потоків є постійне збільшення їх масштабу і диверсифікація як у плані складу, так і напрямів переміщення. Традиційна класифікація міграційних потоків стає малопридатною для опису складної структури сучасної міграції і для вироблення відповідних схем міграційної політики. Класифікація міграції на трудову, сімейну і вимушену поступово розширюється за рахунок розділення трудових мігрантів на кваліфікованих і некваліфікованих; вимушених мігрантів - на внутрішньо переміщених осіб, прохачів притулку і біженців. Останні, у свою чергу, також розділяються на категорії залежно від причин, що змусили їх мігрувати. Разом з класичним поняттям біженця як особи, що піддається переслідуванням або тортурам у країні походження, виникають нові типи вимушеної міграції в результаті міжетнічних конфліктів, природних лих, голоду та інших причин. В окремі категорії, що вимагають особливого підходу в управлінні, виділяються сьогодні міжнародні студенти, а також жінки, оскільки останні більшою мірою, ніж чоловіки, стають жертвами торгівлі людьми.

Причини міграції стають все більш різноманітними, роблячи неадекватною класичну модель її пояснення з точки зору чинників тяжіння та виштовхування. Згідно з даною моделлю, міжнародні потоки приводяться в рух такими чинниками як розриви в рівні життя між розвиненим світом і тим, що розвивається; відмінність демографічного потенціалу регіонів; надлишок некваліфікованої робочої сили в одних країнах та її дефіцит в інших та іншими об'єктивними чинниками. Дана модель дозволяє пояснити, чому люди мігрують, проте вона не дозволяє пояснити чому люди залишаються і чому 97% світового населення вирішило не мігрувати за таких обставин.

Як випливає із запропонованої міждисциплінарної моделі міграції, структурні чинники необхідно доповнювати як мінімум чотирма групами чинників, які стримують і формують напрями міграції: 1) канали інформації, що дозволяють потенційним мігрантам оцінити вигоди і втрати від міграції; 2) соціальні зв'язки між мігрантами та спільнотами в країні походження і перебування, що знижують ризики від переміщення; 3) психологічні установки індивідів (потреба у виживанні, безпеці, самореалізації, соціальній інтеграції), залежно від їх вікових, статевих, культурних, професійних та інших особливостей; 4) інституційні регулятори у вигляді міграційної політики «відправляючих» і приймаючих держав. У зв'язку з цим, слід зазначити, що процеси глобалізації вплинули на всі групи чинників, змінивши як структурні умови, так і швидкість розповсюдження інформації, силу зв'язків співвітчизників крізь кордони, потребу індивідів у підвищенні життєвих стандартів та ін.

Дані тенденції виявляють обмеженість існуючих теорій міграційної політики та її модернізації: теорії раціонального вибору, плюралістичної теорії, неоінституціональної теорії та дискурс-аналізу. Дані теорії є важливою методологічною основою для осмислення окремих аспектів міграційної політики та її модернізації, таких як раціоналізація процесу ухвалення рішень; наявність різних груп інтересів і форм тиску на осіб, що ухвалюють рішення; роль політичних інститутів в управлінні та необхідність критичного аналізу дискурсу міграційної політики. Проте, на нашу думку, їх спільним недоліком є їх акцент на державних аспектах управління.

Концептуальне зрушення у вивченні проблем модернізації міграційної політики необхідне, щонайменше, в трьох напрямах. По-перше, слід враховувати не тільки зміни в природі міграції, але і змінну ролі держав у міграційному управлінні: в умовах глобалізації відбулося значне розширення кількості політичних суб'єктів, тоді як самі процеси управління піддалися децентралізації і детериторіалізації. Держави втрачають свою ефективність в умовах, коли міграційні потоки зростають, передаючи частину своїх функцій в руки недержавних суб'єктів: транснаціональних корпорацій, регіональних і міжнародних організацій, правозахисних рухів, університетів, діаспор і так далі. По-друге, слід розширити погляд на міграційну політику і визнати, що управління міграцією не зводиться до міграційного обліку і контролю за перетином кордонів. Воно здійснюється в безлічі просторів, що перетинаються між собою (соціальному, культурному, економічному, релігійному, інформаційному) і повинно бути тісно узгоджено з політикою в галузі безпеки, ринку праці, культури, освіти, охорони здоров'я і т. д. Нарешті, в умовах глобалізації та безпрецедентної інтенсифікації міграційних потоків міграційна політика стає глобальною проблемою, яка не може вирішуватися на рівні окремих держав і вимагає координації зусиль всіх задіяних суб'єктів, включаючи приймаючі та «відправляючі» держави, багатосторонні інститути та самих мігрантів. Саме ця багаторівнева співпраця, побудована за типом мережі і зв'язана спільними цілями, покликана зробити міграційну політику більш упорядкованою і ефективною в довгостроковій перспективі.

РОЗДІЛ 2. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ МІГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ НА ДЕРЖАВНОМУ РІВНІ ТА У ДВОСТОРОННІХ МІЖДЕРЖАВНИХ ВІДНОСИНАХ

2.1 Інституціональна основа, засоби і стандарти міграційної політики розвинених країн

Термін «розвинена країна» використовується для опису країн з високим рівнем розвитку, що визначається за наступними критеріями: високий ВВП на душу населення, рівень індустріалізації, домінування третинного і четвертинного секторів промисловості та високий індекс людського розвитку [143, с. 36]. За даними ООН, «розвиненими» можна вважати країни ЄС, Ісландію, Норвегію та Швейцарію в Європі, Японію в Азії, Канаду і США в Північній Америці, Австралію і Нову Зеландію в Океанії.

Розвинені країни значно розрізняються між собою за такими показниками, як тривалість участі в міграційному обміні, кількість мігрантів у співвідношенні до чисельності населення і робочої сили; етнокультурна і професійна структура імміграційних потоків і т. д. Проте, за останні десятиліття вони зіткнулися зі спільним для них набором викликів, що зумовило зближення їх підходів до модернізації міграційної політики.

Серед основних викликів можна назвати:

- різке збільшення міграційних потоків з країн, що розвиваються, пов'язане з пошуком роботи або притулку, а також сімейним воз'єднанням;

- зростання нелегальної міграції у відповідь на жорсткіші правила в'їзду;

- зростання мобільності в рамках розвиненого світу, пов'язане з інтернаціоналізацією вищої освіти, науки, торгівлі, виробництва і т. д.;

- формування стійких іншокультурних спільнот, які є проблемними для інтеграції в приймаюче суспільство, мають вищі показники бідності, безробіття і злочинності, ніж у середньому в суспільстві.

За останні десятиліття розвинені країни зіткнулися з безпрецедентним зростанням міграційних потоків. Якщо з 1990 по 2005 рік чисельність мігрантів у країнах, що розвиваються, поповнилася на 3 мільйони, то розвинені країни прийняли 33 мільйони, з них Північна Америка - 17 мільйонів, Європа - 15 мільйонів осіб. Близько 60% міжнародних мігрантів зосереджено в розвинених країнах, кожен третій мігрант живе в Європі, кожен четвертий в Північній Америці [146, с. 9]. Вихідці з інших країн складають значну частку населення розвинених країн - в середньому 5-8% в Європі, 13% у США і близько 20% у Канаді та Австралії.

Понад мільйон осіб в'їжджає щорічно в США і пів-мільйона - до Канади, Австралії, Великої Британії, Німеччини та Іспанії. Такі країни як Японія та Італія приймають у середньому біля 200-300 тисяч осіб; Франція і Швейцарія - біля 100-150 тисяч осіб на рік. За даними Організації економічного співробітництва і розвитку всього в 2006 році в країни Євросоюзу і Північної Америки в'їхало приблизно 6,2 мільйони осіб на постійній і тимчасовій основі (у 2005 - 5, 7 млн., в 2004 - 5, 6 млн.) [145, с. 14].

Країни походження міграційних потоків достатньо різноманітні. Згідно зі щорічною доповіддю ОЕСР про міграцію, в Європі переважають потоки європейського походження (57%). У неєвропейських розвинених країнах - США, Канаді, Японії, Австралії та Новій Зеландії - більш розвинена міграція з Азії (50%). Основні 20 країн, з яких походить 60% усіх іммігрантів, включають Китай (10,7%), Польщу (5,3%), Румунію (4,6%), а також Болівію, Туреччину, Росію і Філіппіни [145, с. 40-47].

Якщо оцінювати напрям потоків по регіонах, то близько 26% мігрантів з Центральної Америки прямують до Північної Америки (в основному це мексиканці), ще 13% - до Європи, переважно до Іспанії та Португалії. Потоки з Африки спрямовані в основному до Європи: вона стала пунктом призначення для 85% мігрантів з Північної Африки і 57% мігрантів з Африки на південь від Сахари.

Статистика показує, що третя частина імміграційних потоків утворюється за рахунок міграційного обміну між розвиненими країнами. У таких країнах, наприклад, як Ірландія, Люксембург і Словаччина, 80% потоків складають іммігранти з розвинених країн. Німеччина та Італія входять у п'ятірку найбільших країн-постачальників іммігрантів до Європи (еміграція з Німеччини прямує в основному в сусідні країни - Польщу, Австрію, Швейцарію, Нідерланди та Данію); Велика Британія і Німеччина також входять у п'ятірку країн, що постачають найбільшу кількість іммігрантів до країн Америки та Океанії. Багато в чому дані напрями обумовлені історично: 1) міграцією європейських громадян до Австралії, Канади, Нової Зеландії та США; 2) міграцією з південноєвропейських країн (Італії, Португалії, Греції та Іспанії) на північ Європи (у Швейцарію, Бельгію, Францію); 3) стійкими регіональними зв'язками між країнами (Ірландія - Велика Британія; Польща - Німеччина; Нова Зеландія - Австралія; Франція - Бельгія; Фінляндія - Швеція і т. д.).

Міграція між розвиненими країнами є переважно переміщенням студентів, висококваліфікованих працівників та їх сімей. Цьому сприяє інтернаціоналізація вищої освіти, підвищення вимог до знання іноземних мов і наявності міжнародного досвіду роботи для фахівців різних професій, не дивлячись на те, що рівень заробітної плати та умови проживання в цих країнах значно не відрізняються. Дві третини потоків походять з країн, що розвиваються, і складаються як з висококваліфікованих, так і некваліфікованих працівників та їх сімей, а також прохачів притулку і біженців [303, с. 104].

Склад потоків (трудова, сімейна або вимушена міграція) залежить від того, наскільки активну політику залучення і відбору мігрантів веде приймаюча сторона. Так, країни, що проводять селективну політику на основі бальної системи - наприклад Канада - мають найбільшу частку трудових мігрантів по відношенню до інших категорій (до 50-60%). Багато європейських країн, зокрема Італія, Ірландія, Іспанія і Велика Британія, також приймають велику кількість трудових мігрантів (30-40%). У США і Франції основну частину потоків складає міграція з метою сімейного воз'єднання (70% і 60% відповідно).

У європейських країнах росте частка мігрантів, що користуються свободою пересування в рамках Євросоюзу. У Австрії, Бельгії, Данії та ФРН на них припадає близько половини постійної міграції, в Швейцарії - близько 70%, у той час як у Франції та Португалії вони більш обмежені (менше 20%). Велика Британія, наприклад, заповнює свої ніші низькокваліфікованої праці в основному за рахунок мігрантів, що мають право вільного пересування.

Кількість прохачів притулку за останні роки неухильно знижується: з 2000 по 2006 рік їх кількість у США скоротилася з 60 до 40 тисяч, у Великій Британії з 90 до 30 тисяч, в Нідерландах і Бельгії - з 40 до 12-14 тисяч [145, с. 315]. Сьогодні вихідці з інших країн відповідають за заповнення значного сегменту ринку праці та приріст населення розвинених країн. Між країнами існують значні відмінності: у Фінляндії, наприклад, іммігранти складають менше 3% всього зайнятого населення, на відміну від Швейцарії, де вони складають близько 25% від загальної робочої сили. Помітний приріст іммігрантів в структурі зайнятості за останні роки відбувся в Іспанії, Ірландії та Італії.

Імміграція справляє значний вплив не тільки на ринок праці, але і на демографічні показники приймаючих країн. За оцінками експертів ООН, населення розвинених країн «старіє» за рахунок зниження народжуваності й збільшення тривалості життя. Очікується, що до 2050 року в більш розвинених регіонах число людей старших 60 років подвоїться (до 406 мільйонів у 2050 р.), їх частка у складі населення підвищиться з 20% до 33%, перевищивши в два рази число дітей (молодших 15 років) [484].

Особливо глибока демографічна криза чекає на Європу. За даними Євростату, до 2050 року середній вік у Європі збільшиться з 39 до 49 років, що значно змінить структуру населення: число дітей до 14 років знизиться до 66 мільйонів у 2050 році, а населення працездатного віку поступово скоротиться до 268 млн в 2050 р. Люди старші 80 років складатимуть уже не 4% (2005 р.), а 11,4%. Всі ці тенденції призведуть до збільшення соціальних витрат не менш ніж на 10%.

За оцінками ООН, п'ятнадцяти основним країнам ЄС потрібно буде прийняти близько 47,5 мільйонів мігрантів до 2050 року (або близько 1 мільйона на рік), щоб підтримувати постійну кількість населення; і близько 79,4 мільйони (1,6 млн. на рік) - для того, щоб підтримувати існуюче співвідношення працездатного і непрацездатного населення [484]. Цікаво відзначити, що на ці висновки послідувала суперечлива суспільна реакція: одні заявили, що «імміграція ніколи не зможе вирішити проблему старіння», інші - що «імміграція абсолютно необхідна для вирішення цієї проблеми».

За прогнозами ООН, загальний внесок міжнародної міграції в зростання населення розвинених країн у період з 2005 по 2050 рік складе приблизно 103 мільйони осіб [305, с. 56]. На думку американських експертів з Pew Research Center, мігранти будуть відповідальні за 82% відсотки приросту населення США до 2050 року. Зі 117 мільйонів потенційного приросту 67 мільйонів осіб складатимуть мігранти і 50 мільйонів - їх діти та онуки, народжені в США. Таким чином, якщо сьогодні кожен восьмий житель США є іммігрантом, у 2050 році ним буде кожен п'ятий [95, с. 73- 77].

Крім легальної міграції швидкими темпами зростає міграція нелегальна. У Світовій доповіді з міграції MOM за 2008 рік наводяться наступні оцінки: на сьогоднішній день у Франції знаходиться від 200 до 400 тис. нелегальних мігрантів; в Італії та Португалії - близько 500 тисяч; Іспанії - близько мільйона; Великій Британії - від 310 до 570 тисяч осіб.

Північноафриканські країни та Мексика є не тільки країнами походження, але й найбільшими країнами транзиту для нелегальних мігрантів. Згідно з даними про затримання на кордонах Бюро ООН з наркотиків і злочинності, щорічно через Північну Африку до Європи потрапляє близько 200 тисяч нелегальних мігрантів. Через Мексику в США щорічно переправляється нелегально близько півмільйона осіб. За оцінками американського центру Pew Research Center, в 2008 році в США проживало біля 12 мільйонів нелегальних іммігрантів, що складало 4% від населення країни; з них на ринку праці знаходилося близько 8,3 мільйони (5,4% від робочої сили). Більшість нелегалів походить з Мексики (59% або 7 мільйонів осіб), країн Азії (11%) Центральної Америки (11%), Південної Америки (7%), Карибського басейну (4%) і Близького Сходу (менше 2%) [186].

Відсутність можливостей для трудової імміграції змушує людей не тільки удаватися до нелегальних перевезень, але й намагатися використовувати інші категорії імміграції для в'їзду. Зокрема, за останні роки набуло поширення укладання фіктивних шлюбів і подача заявки на притулок тільки для того, щоб отримати доступ у країну. Останніми роками широко розповсюдилася думка про зв'язок імміграції зі злочинністю. Так, у пресі з посиланням на урядові джерела наводяться дані про те, що у Великій Британії третину правопорушень, зокрема сексуальних нападів, здійснюють іноземці. Список злочинців очолюють вихідці з Ямайки, Польщі, Румунії та Литви [438]. Схожі дані наводяться в ЗМІ про ситуацію в Італії: незважаючи на те, що рівень злочинності тут не зріс, третина ув'язнених у країні до кінця 2000-х років почали складати іноземці: вони відповідальні за 68% зґвалтувань і 32% пограбувань.

Насправді, ці дані піддаються сумніву багатьма дослідниками, які вказують на значення методології при обробці даних. По-перше, пояснюють вони, високий відсоток злочинності серед іноземців пов'язаний з урахуванням порушень власне закону про імміграцію (відсутністю документів на перетин кордону або працевлаштування). По-друге, досі не підтверджено, що саме факт приїзду іммігрантів впливає на рівень злочинності, а не такі соціальні показники, як вік, стать, зайнятість, етнічність, рівень освіти, урбанізації або бідності. Швидше дослідники схильні пов'язувати рівень злочинності зі ступенем маргіналізації окремих груп, яка буде вища серед другого і третього покоління мігрантів унаслідок проблем із соціалізацією дітей мігрантів і дискримінацією з боку приймаючого суспільства [423].

Зокрема, в США більшою мірою схильними до злочинності виявилися чорношкірі чоловіки у віці від 18 до 39 років (11,6% з тих, що народилися в США і 2,47% приїжджих); за ними йдуть мексиканці (5,9% народилися в США і 0,7% приїжджих) і білі неіспаномовні чоловіки (1,7% народилися в США і 0,57% приїжджих). Групами з найменшою часткою злочинності виявилися китайці та індійці (в середньому 0,8% народилися в США і 0,1% приїжджих) [438].

Враховуючи всі вище перелічені тенденції (зростання чисельності іммігрантів в структурі населення і на ринку праці, збільшення нелегальної міграції, уявлення про зв'язок імміграції зі злочинністю), імміграція стала одним із головних питань, що найбільш турбують суспільства розвинених країн: так якщо в 1996 році тільки 12% опитаних європейців висловили тривогу з приводу імміграції, в 2000 році їх уже було 21%. У Великій Британії, наприклад, заклопотаність імміграцією і міжетнічними/міжрасовими відносинами зросла з 3% в 1996 році до 19% в 2000 році.

Згідно з опитуваннями Європейського центру моніторингу расизму і ксенофобії, що проходили в 25 країнах-членах і майбутніх членах ЄС в 1998-2003 роках, кількість європейців, які не бажають бачити в своїх країнах іммігрантів, значно збільшилася; і хоча більшість громадян ЄС сказали, що раді жити в багатоетнічному суспільстві, близько половини населення виступило проти надання легальним іммігрантам повних громадянських прав. Кожен п'ятий опитаний заявив, що не бажає бачити у своїй країні іммігрантів. 60% громадян «старих» і 42% десяти «нових» країн ЄС заявили, що бажають покласти край посиленню багатокультурної різноманітності своїх суспільств. Біля половини (52%) опитаних по всій Європі заявили, що бачать «колективну етнічну загрозу в імміграції», вважаючи, що іммігранти відбирають робочі місця, завдають шкоди культурі країни, збільшують злочинність і в цілому погіршують умови життя в країні [171, с. 37].

Загальне соціальне опитування у США в 2000 році показало, що більшість американців бачать в міграції в першу чергу джерело небезпеки. На твердження «приїзд іммігрантів збільшує рівень злочинності в країні» 25% відповіли «напевно» і 48% - «цілком імовірно» - тобто близько трьох чвертей опитуваних (73%) погодилися, що імміграція і злочинність взаємопов'язані. У цьому вони проявили більше одноголосності, ніж у питанні про те, чи веде імміграція до втрати американцями роботи, на що ствердно відповіли 60% опитаних [183, с. 531-548].

Негативне ставлення до мігрантів у південноєвропейських країнах було ще вищим. Національне опитування в Іспанії, проведене в 2002 році, показало, що 60% опитуваних вважали, що з приїздом іммігрантів у країні збільшується злочинність; в Італії з цим твердженням погодилися 57%. Теракти 11 вересня 2001 року стали поворотним моментом, який посилив негативне ставлення до іммігрантів, міцно прив'язавши тему міграції до питань тероризму і безпеки. На думку аналітиків Європейського центру моніторингу расизму і ксенофобії, події 11 вересня посилили вже існуючі забобони по відношенню до іммігрантів і прохачів притулку: «Події в Нью-Йорку безпосередньо вплинули на посилення ворожості й нетерпимості проти тих, хто і раніше сприймався як вороги. Вони стали каталізатором страху і, до певної міри, додали йому нове виправдання».

Після терактів у Мадриді та Лондоні по всій Європі почали частішати прояви ксенофобії та «ісламофобії» - агресивні випади проти осіб, які носять очевидні ісламські символи (хіджаб або тюрбан); вандалізм по відношенню до мечетей. Вважалося, що представники мусульманської релігії неохоче інтегруються в приймаюче суспільство і проявляють більшу солідарність із політикою мусульманських країн та ісламістськими терористами, ніж із політикою країн, в яких вони проживають [368].

На хвилі подібних настроїв по всій Європі почали набирати популярності вкрай праві сили, що виступають за радикальні заходи в галузі імміграції - вислання іммігрантів, обмеження або припинення імміграції, а також скорочення прав і соціальних виплат іммігрантам, прохачам притулку і біженцям. Вкрай праві сили почали набирати голоси в Австрії, Франції, Італії, Нідерландах, Бельгії, Данії, Норвегії та Швейцарії. Слабкою підтримкою на місцевому рівні, в основному в незаможних регіонах, почали користуватися націоналісти у Великій Британії та Німеччині. Упродовж 2000-х років спостерігався зсув консервативних партій до вкрай правого флангу і одночасно прихід у велику політику вже існуючих ультраправих організацій в країнах Центральної Європи - Чехії, Польщі, Словаччині та Угорщині [90]. До кінця десятиліття на виборах у Європарламент вперше пройшли представники від ультраправих партій, які, поряд з правим блоком, почали складати переважну більшість.

Посилення антиіммігрантських настроїв і позицій правих партій призвели до реформування міграційної політики у всіх розвинених країнах. На початку 2000-х років пріоритетною метою державних органів стало підвищення керованості різних міграційних потоків (включаючи нелегальних, кваліфікованих і некваліфікованих, сімейних і вимушених мігрантів) і розробка стратегії активного формування потоків відповідно до стратегій соціально-економічного розвитку та існуючих правових рамок. Завдання міграційного управління включали:

- посилення боротьби з будь-якими видами порушення міграційного законодавства, як то незаконний перетин кордону, працевлаштування без дозволу або укладення фіктивних шлюбів;

- зниження збитків від імміграції шляхом підвищення вимог до кваліфікації та матеріальної забезпеченості в'їжджаючих мігрантів, а також скорочення соціальних виплат іммігрантам і прохачам притулку;

- запобігання соціальній дезінтеграції та зміцнення громадянської ідентичності в середовищі іммігрантів і осіб іноземного походження за рахунок підвищення вимог до знання мови, традицій і суспільного устрою приймаючого суспільства.

Реформування міграційної політики відбулося в більшості розвинених країн, зокрема Великій Британії, Франції, Німеччині, Італії, Іспанії та Канаді.

За десятирічний період британський уряд прийняв п'ять парламентських актів (законів) з питань міграції; було випущено декілька стратегічних документів, що визначають контури нової політики в галузі імміграції, притулку і громадянства. Головним нововведенням лейбористів стала бальна система відбору за типом австралійської системи, яка замінила 80 можливих категорій в'їзду до країни на п'ять основних категорій залежно від кваліфікації мігрантів [90].