Інститути та механізми модернізації міграційної політики: порівняльно-політологічний аналіз

У статті 1 остаточної версії декларації говориться, що термін «іноземець» застосовується до будь-якої особи, що не є громадянином країни, в якій він присутній. Стаття 2 уточнює, що «жодне положення не повинне також тлумачитися як обмежуюче право будь-якої держави приймати закони та правила, що стосуються в'їзду іноземців і умов їх перебування, або встановлювати відмінності між її громадянами та іноземцями. Проте такі закони та правила повинні бути сумісними з міжнародно-правовими зобов'язаннями, прийнятими на себе цією державою, включаючи зобов'язання в галузі прав людини». Під тиском США і Великобританії була внесена поправка в статтю 5.1 (с): хоча в ній визнається рівність перед судами,уточнюється, що право на рівний доступ до судів не «може надаватися кожному, зокрема, незаконно перебуваючим іноземцям» [27].

У 1990 році Генеральна Асамблея ООН прийняла Конвенцію про захист прав працівників-мігрантів і членів їх сімей. У ній підсумовуються всі основні права, викладені в попередніх документах і підкреслюється універсальний характер прав людини незалежно від місця перебування. Держави-учасники, що підписали її, беруть на себе зобов'язання поважати та забезпечувати права всіх працівників-мігрантів і членів їх сімей, які знаходяться на їх території або під їх юрисдикцією, без будь-якого розрізнення відносно статі, раси, релігії, переконань, політичних та інших поглядів, національного, етнічного або соціального походження, громадянства, віку, економічного, майнового, сімейного стану, так і за будь-якою іншою ознакою. У ній підтверджуються права мігрантів на «рівність з громадянами відповідної держави в судах і трибуналах» (ст. 18.1) у питаннях винагороди, умов праці та зайнятості (ст. 25) і соціальної допомоги (ст. 27). У ній також встановлюється, що працюючий-мігрант або член його або її сім'ї не повинен позбавлятися дозволу на проживання або висилатися тільки на підставі невиконання зобов'язання, що витікає з трудової угоди, якщо тільки виконання такого зобов'язання не є однією з умов отримання такого дозволу (ст. 20). Крім того, на працівників-мігрантів і членів їх сімей не розповсюджуються заходи колективного вислання [80]. Рекомендується кожен випадок вислання розглядати та вирішувати в індивідуальному порядку, причому витрати на вислання покладаються на державу (ст. 22). Конвенція передбачає право працівників-мігрантів і членів їх сімей не тільки на свободу самовираження, але і на підтримку культурних зв'язків із державою походження (ст. 31); а також право мігрантів переводити свої зароблені кошти та заощадження і вивозити особисте майно (ст. 32) [80].

Дискусії в Генеральній Асамблеї ООН з приводу Декларації прав негромадян і Міжнародної конвенції виявили основоположні відмінності по відношенню до приймаючих і «відправляючих» країн до статусу трудових мігрантів, і відповідно до стандартів справедливого ставлення і недискримінації. Зокрема, дебати оберталися навколо питання про визнання комплексу прав за мігрантами залежно від їх легального або нелегального статусу. У результаті, в Конвенції не вказується відмінність між легальними та нелегальними мігрантами. Згідно зі ст. 24, «кожен працюючий-мігрант і будь-який член сім'ї трудового мігранта всюди мають право на визнання його правосуб'єктності». У ній також передбачено право на «отримання будь-якої медичної допомоги, яка є необхідною для збереження їх життя або уникнення непоправної шкоди їх здоров'ю на основі рівності з громадянами відповідної держави», причому уточняється, що мігрантам не «можна відмовляти у такій терміновій медичній допомозі через які-небудь відхилення, в тому що торкається перебування або зайнятості» (ст. 28) [80].

Подібний розширений перелік прав мігрантів був негативно сприйнятий більшістю країн, і тому не дивно, що Конвенція змогла набути чинності лише через 13 років після її ухвалення, коли був подоланий поріг у 20 держав, що ратифікували її. На даний момент її ратифікували лише 40 держав, причому всі вони є «відправляючими» країнами (включаючи Мексику, Марокко, Філіппіни). Для цих країн Конвенція є важливим інструментом захисту своїх громадян, що живуть за кордоном. Наприклад, Філіппіни ратифікували Конвенцію після того, як мало місце декілька випадків жорстокого поводження з філіппінськими працівниками за кордоном. Жодна з розвинених країн, що є значними реципієнтами іноземної робочої сили, так і не підписала і не ратифікувала Конвенцію.

Міжнародні організації також беруть на себе виконання державних функцій в широкому спектрі питань. Найбільш поширеним видом діяльності в цьому відношенні є сприяння країнам, що розвиваються, в галузі надання притулку, розміщення і забезпечення внутрішньо переміщених осіб і біженців тимчасовим житлом, харчами та медичними препаратами, а також сприяння розвиненим країнам у реалізації програм добровільного повернення і репатріації іммігрантів. Основними виконавцями цих функцій є Управління Верховного Комісара у справах біженців ООН і Міжнародна Організація з міграції.

Міжнародна Організація у справах біженців була створена після Другої світової війни і в 1951 році перетворена в Управління Верховного Комісара у справах біженців ООН. Метою створення УВКБ ООН був нагляд за дотриманням основних прав біженців: прав на притулок і невислання в країну, в якій людина може бути піддана переслідуванню. Щорічно Верховний комісар звітує перед Економічною і Соціальною Радою ООН про організаційні аспекти, а Генеральній Асамблеї ООН подає письмову доповідь про результати діяльності УВКБ ООН. Виконавчий комітет, що складається в даний час з 68 країн-учасниць, затверджує і стежить за ходом виконання програм УВКБ ООН. У 2005 року загальний бюджет Управління склав 1,42 мільярди доларів США. Серед основних країн-донорів - США ($ 323 млн.), Японія ($ 95 млн.), Європейська Комісія ($ 86 млн.) і Швеція ($ 85 млн.). Управління має 261 представництво в 117 країнах. У його штаті близько 7000 співробітників, більше 85% з них - польові співробітники, що працюють у віддалених і часто небезпечних регіонах.

Крім того, що організація сприяє укладенню міжнародних угод, що стосуються біженців і стежить за дотриманням урядами відповідних міжнародних правових норм, основною її функцією є надання цивільному населенню, вимушеному покинути місця свого постійного проживання, матеріальної допомоги, включаючи продукти харчування, питну воду, тимчасове житло і медичне обслуговування. Періодично, на прохання Генерального Секретаря ООН, УВКБ ООН сприяє деяким групам внутрішньо переміщених осіб, кількість яких різко зросла після закінчення холодної війни внаслідок етнічних конфліктів і громадянських воєн у різних країнах світу.

Необхідність у допомозі УВКБ пояснюється тим, що основна кількість біженців (80%) знаходиться в країнах, що розвиваються, які часто не мають ресурсів для створення умов для біженців. За всю свою історію УВКБ ООН допомогло більше 50 мільйонам людей. Починаючи з 1970-х рр., УВКБ ООН брало участь в більш ніж 30 операціях, в тому числі в Тіморі, Косово, КолумбіїТ, Афганістані і в суданській провінції Дарфур. В даний час Управління надає допомогу більше 10 млн. біженців і 14 млн. внутрішньо переміщених осіб в усьому світі. [265, с. 17]

На відміну від УВКБ ООН, Міжнародна організація з міграції надає технічне сприяння в ширшому спектрі питань як країнам, що розвивається, так і розвиненим країнам. MOM працює з урядовими, міжурядовими та неурядовими партнерами, надаючи широкий перелік послуг: від аналізу ситуації, збору даних і вироблення рекомендацій для урядів і НУО, до керівництва конкретними проектами на місцях. З 1998 по 2008 роки кількість держав-членів MOM збільшилася удвічі до 127 держав, число співробітників в шість разів з 1 100 до 6 690 осіб, а обсяг бюджету виріс з 242,2 млн. до 1 млрд. доларів.

Організація має децентралізовану і гнучку структуру, в якій підрозділи виникають залежно від конкретного проекту. У теперішній час існує 18 Місій з регіональними функціями, що служать в якості центрів документації, і 7 Спеціальних місій зі зв'язку, співробітники MOM працюють в 440 пунктах. На сьогоднішній день MOM займається близько 2000 проектів, з них 22% в Африці, 20% - в Азії та Океанії, 32% - в Європі, 14% - в Латинській Америці. Що стосується видів діяльності, то 37% або 806 проектів в 2008 році було присвячено переміщенням і регулюванню післякризової міграції; 10% або 229 проектів було присвячено полегшенню міграції, 5% (98) - міграції та розвитку, 7% (168) - міграції та охороні здоров'я, 3% (56) - дослідженням міграційноїТ політики і так далі [407].

Основні види діяльності включають:

- допомогу мігрантам у переселенні: відбір, обробку заявок, навчання мові, програми первинної орієнтації, медичні тести та ін.;

- посилення прикордонного контролю і боротьбу з нелегальною міграцією: просування співпраці між країнами походження, призначення і транзиту нелегальних мігрантів; зміцнення законодавства, адміністративних структур і професіоналізму співробітників для ефективнішого управління;

- допомогу в добровільному поверненні. Діючи від імені багатьох приймаючих країн (Німеччини, Нідерландів, Бельгії, Швейцарії, Угорщини, Португалії та Великої Британії), MOM забезпечує безпечне добровільне переміщення мігрантів і прохачів притулку, що не отримали статусу біженців;

- боротьбу з нелегальним перевезенням і торгівлею людьми. У цій галузі MOM займається дослідженням, збором даних і розповсюдженням інформації, як для посадовців, так і для потенційних жертв траффікерів; допомагає урядам обмінюватися досвідом і посилювати здатність до протидії нелегальним перевезенням; а також сприяє поверненню і реінтеграції жертв нелегальних перевезень. Операції подібного роду здійснюються в країнах Центральної та Східної Європи, включаючи Росію, а також Нігерії, долині Меконгу;

- збір і розповсюдження інформації: MOM розробляє концепції та проводить інформаційні кампанії для різних аудиторій з урахуванням культурної специфіки країн і займається дослідженнями для кращого розуміння міграційної ситуації та викликів у регіоні. Активні кампанії ведуться в Албанії, Болгарії, Чехії, Угорщині, Таїланді та В'єтнамі; розробляються також кампанії в Росії, Камбоджі, Центральній Америці, Марокко і державах Прибалтики.

- спеціалізовані програми. За замовленням урядів MOM проводить вузькі спеціалізовані проекти, пов'язані наприклад з виплатою компенсації мігрантам в діаспорі (Програма компенсації вимушеним працівникам-мігрантам у ФРН і Програма допомоги жертвам Голокосту).

Крім MOM, у галузі міграції працюють організації, що спеціалізуються на суміжних питаннях економічного розвитку і планування (Програма розвитку ООН, Фонд населення ООН, Світовий банк) і боротьби зі злочинністю (Управління ООН по наркотикам і злочинності). Перші збирають і аналізують дані про можливі позитивні наслідки від міграції з метою їх максимізації, а також допомагають державам, що розвиваються, підвищити технічні та управлінські здібності в галузі міграційного управління. Особлива увага приділяється ефективності та використанню переказів, утриманню кваліфікованих фахівців, взаємодії з діаспорою, зміцненню місцевого управління та інвестицій в освіту.

УНП ООН як гарант Протоколу про попередження і припинення торгівлі людьми, особливо жінками та дітьми, і покаранні за неї, і Протоколу проти незаконного ввезення мігрантів суходолом, морем та повітрям, доповнюючих Конвенцію Організації Об'єднаних Націй про ліквіацію транснаціональної організованої злочинності, сприяє ратифікації та реалізації цих документів урядами, а також забезпечує їх правовою допомогою і технічними порадами в галузі зміцнення правопорядку, судового переслідування і судочинства.

Підводячи підсумок, можна виділити наступні основні функції міжнародних організацій в галузі міграційної політики та її модернізації:

1) формування стратегій міжнародної співпраці в галузі міграції;

2) вироблення багатосторонніх документів, що заклали основу міжнародно-правового режиму в галузі міграції;

3) збір і аналіз даних про міжнародну міграцію в глобальному масштабі;

4) технічне сприяння державам в реалізації цілей та модернізації міграційної політики.

Основною проблемою, пов'язаною з діяльністю міжнародних організацій є відсутність ефективних інструментів примушення держав до виконання тієї чи іншої норми. Даний недолік не дозволив послідовно інтегрувати багато міжнародних норм в галузі регулювання трудової міграції та прав мігрантів у національне законодавство. Як резюмував фахівець з міграції Г. Гудвін-Джілл: «Міжнародне право в галузі прав людини пропонує додаткову, іноді паралельну систему захисту, але воно не змогло досі ефективно проникнути в галузь міграції та захисту біженців. Цьому заважають міркування національної безпеки та рух у бік поліпшення економічного добробуту» [267, с. 160-161].

З цієї проблеми витікає інша: залежність багатьох організацій, зокрема, таких як УВКБ ООН і MOM, від національних інтересів держав-членів, які диктують певну розстановку пріоритетів шляхом внесків до бюджету даних організацій. Внаслідок цього, не дивлячись на певну самостійність у просуванні міжнародних норм і реалізації власних планів, діяльність міжнародних організацій в модернізації міграційної політики залишається істотно обмеженою.

3.2 Специфіка модернізації міграційної політики на рівні регіональних міждержавних утворень (на прикладі ЄС і НАФТА)

Велика частка міграційних процесів відбувається всередині регіонів, тому не дивно, що за останні десятиліття почали висуватися ініціативи узгодженої модернізації міграційної політики в рамках регіональних організацій. З середини 80-х років такий процес почався в Європейському Співтоваристві. У зв'язку з укладанням угод про створення Зони вільної торгівлі питання про міграцію почали також обговорюватися в рамках НАФТА і МЕРКОСУР в Америці [373]. Певні кроки із погодження міграційної політики країн-членів були зроблені в СНД. Спроби усунути перешкоди переміщенню людей з метою посилення регіональної інтеграції робилися в рамках Західноафриканського ЕКОВАС, заклики до транснаціонального регулювання міграції та модернізації міграційної політики лунають від середини 1990-х років у рамках АСЕАН [160].

Як показує порівняльний аналіз співпраці в рамках ЄС і НАФТА, регіональна співпраця в галузі модернізації міграційної політики може переслідувати різні цілі в залежності від рівня розвитку країн-членів і погляді країн регіону на мету регіональної інтеграції. Регіональна співпраця може бути спрямована як на зміцнення здатності держав контролювати кордони та потоки мігрантів всередині регіону (НАФТА), так і на відміну бар'єрів для міграції та створення простору вільного переміщення (ЄС).

Регулювання міграції на рівні Європейського Союзу почалося відносно пізно в порівнянні з іншими сферами співпраці, проте за короткий строк країни зуміли досягти значного прогресу в модернізації багатьох аспектів міграційної політики. На сьогоднішній день Євросоюз є найбільш просунутою моделлю регіональної співпраці, в якій повноваження міграційного управління розподілені між наднаціональними інститутами та національними урядами. Політика відносно довгострокової імміграції та інтеграції досі залишається в компетенції національних держав, в той час як питання охорони зовнішніх кордонів, боротьби з нелегальною міграцією і переміщення всередині ЄС винесені на наднаціональний рівень.

У становленні та модернізації спільної Європейської міграційної політики можна виділити чотири періоди:

1. 1957 - 1986 рр. - етап мінімального втручання в національні міграційні політики. Значним кроком на шляху до коммунітаризації міграційної політики європейських країн була відміна обмежень на переміщення робочої сили в рамках Європейського економічного співтовариства. Згідно зі статтею 39 Договорів про ЄЕС 1957 року громадяни держав-членів мали право найматися на роботу в інших країнах ЄЕС, вільно переміщатися в рамках Співтовариства і жити в іншій державі за наявності роботи, проте, до 1968 року, європейці, бажаючі працювати в іншій державі повинні були, як і будь-які інші іноземні працівники, підкорятися національним законам про імміграцію і отримувати дозвіл на проживання і роботу. Постанова Ради 1612/68 щодо вільного пересування працівників і Директива 68/360 щодо відміни обмежень на пересування працівників і членів їх сімей в рамках Співтовариства відмінили вимогу про наявність візи для в'їзду і заборонили будь-які види дискримінації між працівниками держав-членів на основі національності відносно умов праці, винагороди, звільнення і допомоги. Члени сімей, включаючи тих, хто не був громадянами ЄС, також отримали право працювати у іншій країні. Проте, контроль кордонів до 1986 року знаходився повністю в компетенції національних держав, і будь-які ініціативи Європейської комісії підняти ці питання на загальноєвропейському рівні відкидалися. Співпраця в цій галузі розвивалася за рамками традиційних структур Європейського співтовариства. Прикладами можуть послужити група Треві, що складалася з міністрів внутрішніх справ країн-членів ЄС, в якій обговорювалися заходи внутрішньої безпеки; і Шенгенські угоди 1985 року про взаємну відміну прикордонного контролю і компенсуючі заходи для посилення внутрішньої безпеки. інституціональний міграційний модернізація діаспора

2. 1986-1993 рр. - етап напівформальної міжурядової співпраці, основу якого заклали попередні угоди. Представники адміністрацій держав-членів почали тісніше співпрацювати з питань імміграції. Прикладом є Робоча група з імміграційної співпраці, заснована в 1986 році, та група координаторів, що підготувала «Пальмську програму» про наслідки для безпеки положення про вільне пересування Єдиного Європейського Акту. Серед найбільш значних досягнень в цей період можна назвати ухвалення Дублінської конвенції відносно біженців 1990 року, що встановила для членів Європейських співтовариств список «безпечних країн», з яких біженці не можуть походити в принципі.

3. 1993-1999 рр. - період формальної міжурядової співпраці, що почався після набуття чинності 1 листопада 1993 року Маастріхстського договору. Договір був спрямований на «посилення захисту прав та інтересів громадян держав-членів» і ввів громадянство Європейського Союзу. Згідно з даною угодою, всі громадяни Євросоюзу мали право переміщатися і жити на території будь-якої із країн-членів (ст. 18), право голосувати і брати участь у виборах до Європейського Парламенту і в муніципальних виборах в іншій державі ЄС, а також інші права. Питання в'їзду, перетину зовнішніх кордонів, проживання і більш загальної політики в галузі імміграції та притулку стали «питаннями загального інтересу» і об'єктом міжурядової співпраці між державами-членами (в рамках так званої третьої опори).

Після набуття чинності в 1995 році, Шенгенська конвенція відмінила перевірки на внутрішніх кордонах країн-учасників і ввела імміграційні перевірки за єдиними стандартами та процедурами на зовнішніх кордонах. Були введені загальні правила відносно віз, права на притулок і перевірок на зовнішніх кордонах, щоб дозволити тим, хто потрапляє в шенгенську зону, вільно переміщатися в її межах. Для того, щоб знайти компроміс між вимогами свободи та безпеки, свобода пересування супроводжувалася так званими «компенсаційними» заходами, в перелік яких входило поліпшення співпраці та координації між поліцією і судовою владою для того, щоб забезпечити внутрішню безпеку і ефективно боротися з організованою злочинністю. З цією метою була заснована Шенгенська інформаційна система - багатостороння база даних, яка містить інформацію про осіб, що скоїли злочини, а також загублені або вкрадені речі [219].

4. З кінця 1990-х рр., або з моменту набуття чинності Амстердамського договору, починається передостанній етап, для якого характерне посилення загальноєвропейського виміру імміграційноїТ політики держав-членів. Договір включив питання імміграційноїТ політики в сферу інтересів Співтовариства і приєднав Шенгенські угоди до системи європейського права. Він ввів питання, врегульовані в рамках третьоїТ опори по розділу VI (Правосуддя і внутрішні справи) Маастрихтського договору в новий розділ IV (візи, притулок, імміграція та інші політики, що відносяться до свободи пересування - ст. 61-69). Новий розділ заклав основу для відміни контролю на внутрішніх кордонах для всіх людей незалежно від їх громадянства, для того, щоб створити «простір свободи, безпеки та правосуддя». В той же час він був націлений на вироблення загальних норм контролю зовнішніх кордонів Європейського Союзу, віз, притулку та імміграції [466].

На саміті в Тампере була прийнята п'ятирічна програма, в якій прописувалися заходи зі створення спільної Європейської імміграційної політики. Представники 15 держав були одностайні у визнанні необхідності створення «єдиної системи надання політичного притулку» на території ЄС. Саміт ухвалив, що ця система повинна спиратися на статті Дублінської конвенції та вдосконалені положення «тимчасового захисту» біженців, який, як показала косовська криза, поки діє без належного ефекту. В рамках імміграційної політики вирішено було також посилити боротьбу з нелегальною імміграцією і торгівлею людьми. В той же час учасники саміту закликали до дотримання прав іммігрантів, що проживають легально в країнах ЄС, аж до надання їм права голосу на виборах в місцеві органи влади. Ключовим елементом нового підходу до імміграційної політики було названо співпрацю з третіми країнами. На адресу країн-кандидатів на вступ до ЄС знов прозвучала вимога прийняти в повній мірі шенгенські правила, з тим щоб зовнішні кордони ЄС знаходилися під надійним контролем.

Перша стадія процесу узгодження політик у галузі притулку завершилася в квітні 2004 року прийняттям заходів, які повинні були визначити конкретну державу, відповідальну за кожну заявку на притулок (ухвали Dublin II і Eurodac) [224] і введенням трьох директив, що встановлюють мінімальні стандарти по відношенню до тимчасового захисту, прийому прохачів притулку і осіб, що користуються допоміжним захистом [222]. Досить інтенсивно обговорювалося створення Європейського фонду з прийому біженців (у грудні 1999 р. Комісія ЄС представила Єврораді свої пропозиції про Фонд, ресурси якого передбачалося розподіляти між державами ЄС відповідно до кількості біженців, що знаходяться на їх території, та претендентів на отримання політичного притулку).

П'ять років потому Комісія опублікувала доповідь з оцінкою цієї програми, відзначивши «значний прогрес в більшості галузей правосуддя і внутрішніх справ». У ньому також наголошувалося, що через процедури міжурядового ухвалення рішень, засновані на одностайному рішенні Ради міністрів, «іноді було важко досягти згоди на європейському рівні відносно заходів, що зачіпають національний суверенітет» [202].

Основні перешкоди до цього були подолані в грудні 2004 року, коли Рада вирішила, що з січня 2005 року ухвалення рішень по європейській імміграційній політиці прийматиметься за принципом кваліфікованої більшості та спільно з Європейським парламентом, що ознаменувало поворот до подальшої передачі компетенції на наднаціональний рівень.

Хоча «Віхи Тампере» вважалися важливим кроком на шляху до спільної політики з імміграції, і насправді були багатообіцяючою програмою, напрям політики змінився після нью-йоркських терактів 11 вересня 2001 року, в Мадриді в березні 2004 і Лондоні в травні 2005 року. У національних і загальноєвропейській політиках аспекти безпеки та контролю вийшли на перший план, зумовивши поворот до консервативнішої міграційної політики. Європейська дослідниця П. Бендель зазначає: «Можливості ухвалення ліберальнішої та послідовної ідеї міграції, орієнтованої на включення прибулих мігрантів, були безумовно згорнуті після терактів. Події 11 вересня стали поворотним моментом в посилюванні міграційного контролю, яким негайно скористалися «політичні підприємці», що чекали на нього [171, с. 37].

Схвалена Європейською Радою в листопаді 2004 року Гаазька програма, що намітила план дій до 2010 року, підкреслює цей поворот: боротьба з тероризмом була згадана як центральне завдання спільної політики в галузі правосуддя і внутрішніх справ. В рамках політики імміграції та притулку поворот був виражений у вигляді посилення прикордонних перевірок і боротьби з нелегальною міграцією. Для того, щоб гарантувати безпеку, Європейська Рада закликала європейські інститути і держав-членів «продовжити зусилля із невідкладного введення біометричних пізнавальних знаків в дорожні документи, візи, дозволи на проживання, паспорти громадян ЄС та інформаційні системи, а також підготовки до розробки мінімальних стандартів для документів, що засвідчують особу» [205].

Обмін правоохоронною інформацією є іншим важливим елементом спільної політики, запропонованої Гаазькою програмою. Хоча контроль і спостереження за зовнішніми кордонами досі залишаються переважно у компетенції національних держав, була розроблена спеціальна програма допомоги в охороні кордонів, здійснювати яку було доручено Європейській службі управління оперативною співпрацею на зовнішніх кордонах - ФРОНТЕКС [223]. Крім того, Європейська Рада запропонувала державам-членам вивчити можливість створення європейської прикордонної служби.

Під час британського президентства відбулося ще одне нововведення: прив'язка міграції до політичних курсів Євросоюзу в різних галузях: зовнішніх зносинах, політиці розвитку, Європейській політиці добросусідства і зайнятості.

При австрійському президентстві відбулося вкорінення питань міграції в зовнішній вимір політики Євросоюзу. Події в Сеуті та Мелільї (іспанські анклави) прискорили ухвалення Стратегії відносно Африки, а також більш комплексного погляду на комплекс заходів з управління міграцією. У 2005 році був прийнятий «Глобальний підхід до міграції» - документ, що визначає зовнішній вимір міграційної політики ЄС. У ньому прописані конкретні заходи із залучення до процесу взаємодії всіх задіяних акторів, включаючи діаспору і співтовариства іммігрантів, країни походження і транзиту. У ньому також підкреслюється необхідність включення питань про міграцію в діалог з третіми країнами та політику співпраці в галузі розвитку. Глобальний підхід був далі розвинений в трьох окремих комюніке Комісії: «Пріоритетні дії та відповіді на виклики міграції» 2005 р., «Глобальний підхід до міграції рік потому: на шляху до послідовної Європейської міграційної політики» 2006 р. і «Застосування Глобального підходу до міграції в східних і південно-східних регіонах, що є сусідами з Європейським Союзом» 2007 року, які уточнюють короткострокові заходи по відношенню до окремих країн і регіонів [406]. Багато закладених там цілей вже були досягнуті. Був заснований центр інформації та управління в Малі, партнерства в Кабо-Верде і Молдові, надана технічна допомога міграційним службам і управлінням в галузі зайнятості таким країнам як Марокко, запроваджена дослідницька мережа в галузі міграції в різних країнах Середземномор'я.

У 2008 році вийшов новий документ «Укріплюючи Глобальний підхід до міграції: посилення координації, узгодженості та синергії» [214]. При французькому головуванні в Євросоюзі в жовтні 2008 року був прийнятий документ, що визначив контури загальноєвропейської стратегії відносно міграції - Європейський пакт про імміграцію та притулок. За декілька місяців до цього Європейська комісія опублікувала два комюніке під назвою «Спільна імміграційна політика для Європи: принципи, дії та інструменти» і «Притулок: комплексний підхід до захисту в межах Євросоюзу», які стали основою Європейського пакту [212]. У повідомленнях Комісії були викладені десять загальних принципів, які характеризують підхід Євросоюзу до цього питання. Були запропоновані нові механізми та інструменти для моніторингу, оцінки та посилення ефективності міграційного управління в 27 державах-членах. План дій в галузі притулку з іншого боку, став реакцією на заклики Гаазької програми 2004 року створити Спільну систему притулку.

У документі розглядається створення механізмів «прояву солідарності» відносно тих держав-членів, чиї системи притулку переобтяжені (зокрема, заклик до введення такого пункту походив від південних країн Європи) [213]. У вступі підкреслюється позитивна роль міграції для економічного розвитку Євросоюзу і «відправляючих» країн, і нереалістичність «гіпотези про нульову міграцію», проте, основною метою спільної Європейської політики проголошується боротьба з неконтрольованою і масовою імміграцією. У преамбулі підкреслюється, що «Європейський Союз не має в своєму розпорядженні достатніх ресурсів, щоб належним чином прийняти всіх мігрантів, бажаючих знайти тут краще життя... Організація імміграції повинна брати до уваги здатність до прийняття іммігрантів в плані ринку праці, житла, охорони здоров'я, освіти та соціальних послуг». Основні положення Пакту проголошують наступне:

1. Організувати легальну імміграцію так, щоб вона відповідала державним пріоритетам, потребам і можливостям до розміщення «в дусі солідарності». Європейська Рада нагадала, що легальна міграція повинна бути результатом взаємного бажання - мігрантів і країни призначення, і що держави-члени ЄС мають повне право обмежувати міграцію і встановлювати квоти на в'їзд там, де це необхідно. Крім того, документ закликає заохочувати висококваліфіковану міграцію та ефективніше управляти сімейною міграцією, зважаючи на «здатність держав до розміщення і здатність сімей до інтеграції, які слід оцінювати з точки зору їх ресурсів і пристосованості в країні призначення, наприклад, знання мови».

2. Контролювати нелегальну імміграцію, зокрема, забезпечувати повернення нелегальних мігрантів до країн походження або транзиту. В цьому відношенні Пакт спирається на Директиву про повернення, яка встановлює, що після виявлення нелегального мігранта держава зобов'язана або надати йому легальний статус або вислати з країни. Пакт повторює положення директиви про те, що «всі нелегальні мігранти повинні покинути державу» і не рекомендує проводити масові кампанії по легалізації, замінивши їх одиничними випадками легалізації статусу мігрантів з економічних або гуманітарних міркувань. Документ закликає держави посилити співпрацю в галузі нелегальної міграції шляхом організації спільних польотів для репатріації, дотримання угод про реадмісію і боротьбу з нелегальними перевезеннями.

3. Посилити ефективність прикордонного контролю. Документ підкреслює центральну роль Фронтекса, європейської служби із забезпечення прикордонної безпеки, і пропонує заснувати два окремі органи управління - один для південних, а інший для східних держав-членів. З 1 січня 2012 року повинні бути введені біометричні візи.

4. Будувати «Європу притулку»: у 2010 році засновано загальноєвропейське бюро з питань притулку, яке повинне сприяти обміну інформації та співпраці національних служб, що займаються питаннями притулку. Держави повинні розробити загальні процедури розгляду заявок на притулок і гарантії надання статусу біженця. Крім того, в документі додається, що для тих «держав-членів, які стикаються з надзвичайним тиском на їх національні системи притулку, у зв'язку з їх географічною або демографічною ситуацією, солідарність - на добровільній або встановленій основі - повинна привести до розподілу осіб, що користуються міжнародним захистом з одних держав-членів до інших».

5. Розвивати послідовне партнерство з країнами походження і транзиту, щоб погоджувати політику в галузі міграції та розвитку. Пакт пропонує наділити легальних мігрантів розширеними можливостями в галузі зайнятості та освіти, але підкреслює значення і вигоди від зворотньої міграції [201].

З остаточної версії документа були вилучені два моменти: введення обов'язкового «інтеграційного контракту» для іммігрантів і припинення масової легалізації (замінено на рекомендацію проводити вибіркову легалізацію). Цілі Пакту повинні реалізовуватися Європейським парламентом, Європейською Радою і Європейською Комісією, а також державами-членами.

Таким чином, за останні 30 років відбулася кардинальна модернізація імміграційної політики - значна частина повноважень з регулювання міграції була передана з національного на наднаціональний рівень. Слід відзначити, що європеїзація імміграційної політики проходила нерівномірно: як в плані сфер управління, так і в плані дії на країни-члени.

По-перше, одні галузі міграційного управління піддалися більшій коммунітаризації, ніж інші. Європейське право в галузі короткострокових віз і більшості питань надання притулку сьогодні переважає національне право в більшості держав-членів. Тільки Великобританія, Ірландія і Данія вирішили не приєднуватися до спільної політики в галузі імміграції, притулку і цивільного права. Щодо інших держав-членів, роль національного вето в інститутах ЄС була поступово зменшена, а повноваження Європейського парламенту поступово розширені. Не дивлячись на вищезазначені зміни в процедурах, коммунітаризація досі далека від завершення, оскільки держави-члени закріпили за собою рішення в такій важливій сфері як трудова міграція та інтеграція мігрантів. Зокрема, Німеччина виступала категорично проти передачі влади в цій сфері на рівень Євросоюзу, заявляючи що її ринок праці дуже вразливий перед іноземною робочою силою. Гаазька програма зазначає, що по даних питаннях зберігається одностайне голосування і обмежені парламентські права. Доступ іноземців до роботи є найбільш спірним питанням і прерогативою держав-членів.

По-друге, країни піддалися різному ступеню європеїзації, залежно від їх статусу і ролі в процесі європейської інтеграції. Країни, що підпадають під вплив процесу «європеїзації», можна умовно представити у вигляді трьох концентричних кіл, яким будуть властиві різні способи та ступені участі в коммунітаризації міграційної політики. «Ближнє коло» складається зі «старих» країн ЄС (ЄС-15). Дослідники відзначають, що в політиці цих країн найбільші зміни відбулися на початку 1990-х років і були пов'язані з введенням спільної системи надання притулку і бази даних, виробленням єдиних критеріїв короткострокової шенгенської візи. Зокрема, політика в галузі імміграціїТ та надання притулку Великобританії та Німеччини зазнала більших змін під впливом процесу європейської гармонізації під час 1990-х аніж після ухвалення Амстердамського договору [452, с. 3-30]. «Друге коло» складається з країн, що недавно приєдналися до ЄС. Враховуючи те, що ці країни мали високу мотивацію адаптуватися до європейського права і слідувати розпорядженням, інтеграція загальноєвропейських норм в плані міграції відбувалася найбільш послідовно. Нарешті, «зовнішнє коло» Євросоюзу включає дві групи країн: ті, хто бажає приєднатися до ЄС, і відповідно робить зусилля для зближення, і країни, на які примус діє в меншій мірі (країни Північної Африки та Східної Європи). Відносно третіх країн діють три види механізмів:

- включення питань міграції в ширший порядок денний міжурядових переговорів. З початку 2000-х років у договори про економічне співробітництво або допомогу у розвитку з третіми країнами включаються угоди про реадмісію (Євросередземноморські угоди 1995 р. про реадмісію, угоди з Польщею, Чехією, Словаччиною, Угорщиною і Словенією, а також Румунією та Болгарією і Балтійськими державами). Для посилення привабливості даного механізму питання реадмісії почали пов'язуватися також з перспективою пом'якшення візового режиму (Албанія, Росія, Україна, Марокко).

- дія через трансурядові мережі, такі як двосторонні Угоди про асоційоване членство, партнерство і співпрацю, укладені з країнами Європейської політики добросусідства; оперативна співпраця зі співробітниками міграційної або прикордонної служби, зміцнення інститутів через зустрічі експертів і тісну співпрацю між спеціалізованими службами третіх країн і країн ЄС. Фінансова підтримка йде з бюджету ЄС через регіональні програми TACIS для Східної Європи і MEDA для середземноморських країн, або з програми AENEAS. Перша програма ЄС «Контроль прикордонного управління» спільно з Марокко була запущена в 2003 році, вона передбачає запровадження спільного патрулювання і підготовки службовців для роботи з мігрантами. Регулярні зустрічі двічі на рік в спеціалізованих підкомітетах, що складаються з представників ЄС і представників третіх країн, служать для моніторингу цих реформ і зближення з політикою Євросоюзу.

У рамках Програми регіонального захисту ЄС вирішив будувати поза своїми кордонами табори для прохачів притулку, для того, щоб допускати на свою територію тільки тих, хто офіційно отримав статус біженця. Це рішення є новим виміром винесення імміграційного контролю за межі ЄС і припускає створення безпечних, «буферних» зон в сусідніх з ЄС країнами (швидше за все, в регіоні Великих озер і потенційно в Україні). Воно було розкритиковане міжнародними організаціями, такими як УВКБ ООН і Amnesty International за порушення прав невислання і права на притулок шляхом примусового утримання мігрантів в зонах, де вони можуть бути піддані переслідуванню.

- мобілізація міжнародних організацій, таких як MOM або УВКБ ООН. Залучення цих організацій має очевидні переваги для ЄС: по-перше, це дозволяє Євросоюзу використовувати досвід і контакти організацій в плані взаємодії з країнами походження і транзиту мігрантів, а також їх знання про ці країни. По-друге, це додає діям ЄС легітимності, оскільки організації розглядаються як ціннісно нейтральні, незацікавлені та технократичні суб'єкти, метою яких є не реалізація влади, а вирішення проблем. Під час розширення ЄС на схід, УВКБ ООН брало участь в розповсюдженні права в галузі притулку, підготовці та реалізаціїТ програми PHARE, призначеної адаптувати законодавство та інститути в країнах-кандидатах до законодавства та інститутів ЄС. Управління було також задіяно в підготовці та реалізації двосторонніх програм допомоги по відношенню до кожної з десяти країн-кандидатів і Туреччини. Згодом УВКБ стало головним гравцем в програмі CARDS Європейської комісії, що служить основою для процесу стабілізації та асоційованого членства для Балкан [452, с. 246-263].

Успіх Єдиного європейського ринку дав поштовх інтеграції в рамках Північної Америки. Багато партнерів Європейських співтовариств побоювалися, що Шенген і спільний ринок призведуть до зниження попиту на експорт з третіх країн. Це сприйняття допомогло прискорити підписання угоди про вільну торгівлю між США і Канадою в 1988 році. Тим часом, згідно з положенням Закону про імміграційну реформу і контроль була створена Комісія для вивчення міжнародної міграції та співпраці в галузі економічного розвитку. Ця двостороння група повинна була вивчати «виштовхуючі чинники», які породжують нелегальну міграцію до США з Мексики та інших країн Західної півкулі та запропонувати кооперативні механізми вирішення цієї проблеми.

Впродовж всього XX століття стосунки між США і Мексикою оберталися навколо міграції та статусу мексиканців у США. Той факт, що ВВП США втричі перевищує мексиканський і що середньостатистичний працівник в Мексиці отримує одну десяту заробітку робітника в Штатах, у поєднанні з багатокілометровим спільним кордоном, зробив міграцію привабливим засобом підвищення доходу в Мексиці [358]. Щорічно біля одного-двох мільйонів мексиканців приїжджають до США більш ніж на три місяці, в основному на тимчасові та сезонні роботи. Згідно з дослідженням Центру імміграційних досліджень, з 11,3 млн. нелегальних іноземців в США 57% походять з Мексики (11% нелегальних мігрантів походять з Центральної Америки, 9% з Східної Азії, 8% з Південної Європи і 4% з карибських країн). Кількість мексиканців на нелегальному становищі перевищує кількість тих, що проживають легально: 55% проти 45%. Уряд США неодноразово намагався приймати заходи для регулювання потоків із сусідньої країни, відповідаючи на запити своїх працедавців. Двічі - з 1917 по 1921 роки і з 1942 по 1964 роки - уряд укладав офіційні двосторонні угоди з Мексикою, так звані програми «Брасеро» [153].

Близько 4,6 мільйонів мексиканців в'їхали в Сполучені Штати Америки на тимчасовій основі з 1942 по 1964 рр. Більшість із них повернулися додому, але за пару десятиліть багатьом вдалося встановити прямі контакти з працедавцями. За відсутності будь-яких законодавчих обмежень працедавці та працівники почали уникати офіційного оформлення паперів і домовлятися між собою, що призвело до зростання нелегальної міграції. Програма «Брасеро» була припинена Сполученими Штатами Америки в односторонньому порядку, проте це не зупинило нелегальну міграцію: біля 110 тисяч нелегалів було затримано на кордоні та в країні в 1965 році, 212 000 в 1968, 420 тис. в 1971 і 788 тис. в 1974 році. У 1983 році число нелегальних мігрантів в США вперше перевищило один мільйон і досягло пікової цифри в 1,8 мільйона в 1986 році. У 1976 році, Леонард Чепмен, тодішній глава Служби імміграції та натуралізації, представив Конгресу дані про те, що в США на нелегальному положенні знаходиться близько 12 мільйонів осіб [169].

У 1981 році Комісія з політики в галузі імміграції та притулку Президента Картера ухвалила, що нелегальна міграція стала головною проблемою імміграційної політики країни. У 1986 році уряд прийняв Закон про імміграційну реформу і контроль, який передбачав широку амністію нелегалів-іноземців (близько 2,3 мільйони мексиканців отримали легальний статус) і одночасно посилював санкції відносно працедавців, що використовують нелегальну працю мігрантів.

У результаті програма «Брасеро» принесла несподівані наслідки: по-перше, після її припинення потоки мексиканців у США не припинилися, а навпаки, стали постійними завдяки налагодженим мережам між працедавцями та працівниками; по-друге, нездатність Мексики розвивати західні та центральні райони призвела до того, що ці райони почали жити переважно за рахунок еміграції та перерахувань мігрантів [236, с. 25-40].

Після закриття програми «Брасеро» в 1965 році, щоб працевлаштувати мігрантів, які повернулися і розвинути прилеглі до США райони, Мексика розробила Національну програму по боротьбі з безробіттям на півночі, відому пізніше як Програма прикордонної індустріалізації або «Макіладора». Суть цього проекту полягає в тому, що уздовж північного кордону були створені неоподатковувані зони для залучення американських інвесторів і розвитку там виробництва. Протягом десятиліть кількість «макіладор» неухильно зростала: якщо в 1965 році було всього 12 «макіладор», в яких працювали 3000 осіб, в 1980 році їх кількість зросла до 600 з кількістю працівників у 120 000. У 1990 р. налічувалося вже більше 2000 «макіладор» з 472 000 працівників, а зараз - близько 4000 «макіладор», що дають робочі місця більше мільйону осіб. Сьогодні «макіладори» забезпечують близько 50% всього мексиканського експорту і приблизно 15-17% зайнятості в країні. В основному, це збірно-конвеєрні цехи: деталі складної техніки ввозяться без мита до Мексики, збираються на місцевих заводах, і потім кінцеві товари переправляються назад до США, Канади або ж продаються в Мексиці.

Сподівання мексиканського і американського урядів на те, що розвиток прикордонних зон допоможе стримати міграцію, не виправдалися. Навпаки програма «Макіладора» стимулювала еміграційні потоки. Враховуючи, що зарплата на цих заводах була вищою, ніж у середньому по Мексиці, населення почало скупчуватися на півночі (близько 8 мільйонів осіб почали жити безпосередньо біля кордону зі США). Для багатьох робота на збірно-конвеєрних заводах стала лише черговим етапом міграції до США. Згідно з опитуваннями, біля третини працівників мають намір рухатися далі на північ. На заводах працюють переважно жінки (їх частка доходить до 60-80%), які часто оплачують незаконні перевезення своїх чоловіків за рахунок зарплат на цих заводах, розраховуючи підвищити дохід сімейств за рахунок еміграції [348, с. 137-158].

Проблеми регулювання міграції стали основним стимулом до укладення Угоди про створення північноамериканської зони вільної торгівлі (НАФТА) в 1994 році між Мексикою, Канадою і США. Метою НАФТА було знизити бар'єри для торгівлі та інвестицій, і таким чином стимулювати зайнятість і зростання зарплат у країнах-членах. Хоча міграція не була включена в угоду, малося на увазі, що завдяки НАФТА Мексика зможе поліпшити свій економічний розвиток і тим самим знизити відтік населення.

Як попереджав тодішній мексиканський президент Салінас, США отримають або мексиканські помідори, або мексиканських мігрантів, які збиратимуть їх в США. Подібна точка зору підкріплювалася висновками американських урядових комісій. Комісія з міжнародної торгівлі США прогнозувала, що завдяки НАФТА реальний ВВП Мексики повинен вирости з 0,1 до 11,4% зайнятість підвищитися на 7%, а реальні зарплати підвищитися на 16% і вище. Основним механізмом зростання були визнані зовнішні інвестиції - вони повинні були не тільки розвинути виробництво і створити робочі місця, але і привнести нові технології та досвід управління. За висновком Комісії США з вивчення міжнародної міграції та співпраці в розвитку, «стимулювання торгівлі між «відправляючими» країнами і США є винятковим і найважливішим засобом запобігання небажаній міграції», тобто вважалося, що в довгостроковій перспективі економічне зростання зможе зупинити міграцію. Втім, Комісія попередила, що у короткостроковій перспективі зростання доходів і переструктурування економіки призведе до тимчасового збільшення міграції [157].

Планувальники не врахували, проте, наслідків відкриття економіки, що призвело до девальвації песо і серйозного спаду в економіці в 1994-1995 рр. Лібералізація завдала серйозного удару по бідному і середньому класах у Мексиці, велика кількість фермерів та їх сімей в раніше субсидованих ехідо (сільськогосподарські общини) розорилася і була вимушена рухатися на північ. Не дивлячись на прикордонний контроль, потоки мексиканців зросли: у 1994 році США затримали на кордоні 1,1 мільйон іноземців, з яких 95% були мексиканцями, в 1995 році - 1,4 млн., в 1996 - 1,6 млн., в 1997 - 1,5 млн. і 1,7 млн. у 1998 р. [348, с. 153-154].

У травні 1997 р. президенти Мексики Ернесто Седільйо і Сполучених Штатів Вільям Клінтон підписали Спільну заяву про міграцію, в якій міграція визнавалася одним з найважливіших питань двосторонніх відносин. Президенти закликали уряди шукати нові підходи для поліпшення умов для мігрантів і прикордонних спільнот. У подальшому обміні листами, вони висловили бажання не обмежуватися співпрацею в галузі охорони кордонів і досліджувати більш довгострокові методи управління міграцією. Ця ініціатива призвела до регулярних зустрічей мексиканських і американських посадовців для обговорення і планування нового виду діяльності з регулювання міграціїТ та контролю кордонів, а також рішення насущних питань щодо консульського захисту, доступу до місць затримання,вислання нелегальних мігрантів і скарг на поведінку посадовців [395].

Під тиском США мексиканський уряд реформував законодавство в сфері покарання за нелегальне перевезення мігрантів, і почав проводити кампаніїТ по інформуванню людей про небезпеку нелегального перетину кордонів. Уряди стали також проводити обмін технічною інформацією і влаштовувати двосторонні зустрічі для працівників імміграційних служб.

Після кризи економічне зростання Мексики почало поступово набирати обертів, у чому не останню роль зіграла допомога американського уряду. НАФТА пережила мексиканську економічну кризу і сприяла розширенню торгівлі між країнами-учасницями і більшій соціально-економічній взаємозалежності. У червні 2000 року президентом у Мексиці став кандидат від опозиції Вінсент Фокс який поставив собі за мету переглянути міграційні відносини США і Мексики.

Президенти Буш і Фокс зустрічалися кілька разів, кожного разу обговорюючи проблеми міграції, і врешті-решт, 5 вересня 2001 року оголосили про намір укласти двосторонню угоду про імміграцію між країнами, засновану на «розділенні відповідальності» за контроль потоків. У їх спільній заяві намічалися наступні зобов'язання: сприяти трудовій міграції, що відповідає запитам працедавців і соціально-економічним потребам обох країн; забезпечити проходження міграції по безпечних і легальних каналах; поважати гідність всіх мігрантів, незалежно від статусу. Спеціально створеній робочій групі доручалося виробити практичні рекомендації в цих напрямах [309].

Теракти 11 вересня в Сполучених Штатах стали подією, що кардинально змінила хід співпраці в цій галузі. Плани двосторонньої угоди про трудову міграцію так і не були реалізовані; більш того, в американо-мексиканських відносинах почався спад після того, як В. Фокс не підтримав вторгнення США до Іраку в Раді Безпеки ООН. Теракти змінили відношення до свободи пересування, яка почала розглядатися як джерело вразливості Сполучених Штатів. Уряд почав виділяти величезні суми на збільшення штату співробітників прикордонної служби і впровадження передових технологій прикордонного контролю. Так, важливим елементом прикордонної системи охорони в США стало використання військового і розвідувального устаткування і технологій для стеження або затримання небажаних осіб (системи біометричної ідентифікації, відеокамери, магнітні та інфрачервоні датчики і так далі) [325].

Бюджет служби імміграції та натуралізації був збільшений приблизно на 30%, а сама служба разом з митною службою увійшла до складу департаменту внутрішньої безпеки, що володів в 2003 році бюджетом у 37 млрд. доларів. До 11 вересня США вважали за краще посилювати охорону кордонів в односторонньому порядку, концентруючись на боротьбі з наркобізнесом і нелегальною міграцією. Після терактів США усвідомили необхідність спільних зусиль для охорони кордонів і стали активно просувати співпрацю не тільки з Мексикою, але і з Канадою. Кордон з Канадою, що вважався найдовшим кордоном у світі, що не оборонявся, став розглядатися як джерело вразливості. Канада стала зображатися в ЗМІ США як прихисток для терористів, що експлуатують ліберальну систему імміграції та притулку Канади [157].

Структурна асиметрія, що характеризує відносини США з Канадою і Мексикою, не залишила останнім двом свободи вибору і змусила їх слідувати в руслі політики США. У грудні 2001 року без законодавчих або суспільних обговорень канадський заступник прем'єр-міністра Джон Менлі і директор департаменту внутрішньої безпеки Том Рідж підписали декларацію про «Розумний кордон» - план із 30 пунктів, що передбачав зближення заходів в галузі безпеки та боротьби з тероризмом в двох країнах, включаючи створення єдиного чорного списку пасажирів літаків і системи пасажирського спостереження. План включив положення про «посилену співпрацю розвідслужб» і «спільний підхід до перевірки міжнародних пасажирів авіатранспорту до того, як вони прибудуть до країни» [147].