Інститути та механізми модернізації міграційної політики: порівняльно-політологічний аналіз

Історично сформувалися маршрути нелегальної міграції з Африки до Європи. Найпоширенішими пунктами виїзду є Тріполі та Бенгазі в Лівії, а пунктом призначення - італійський острів Лампедуза, Мальта та грецькі острови. Місто Куфра та прибережні міста Лівії відомі широкою підприємницькою мережею з організації транзитної міграції.

Протягом десятиліть до Індії надходив постійний притік нелегальних мігрантів з Бангладешу. Більшість із них мігрують з економічних причин - через бідність і брак робочих місць, а також внаслідок політичної нестабільності. Як правило, вони знаходять роботу в тіньовому секторі, як домашні працівники, будівельники, кравці або рикші. Офіційні особи Бангладешу не визнають цього факту, відповідно, ці іммігранти не отримують ніякої державної підтримки. Дані про обсяг нелегальної міграції неточні, і базуються на приблизних оцінках міністерства внутрішніх справ і дослідників. Передбачається, що в країні може знаходитися від 15 до 20 мільйонів вихідців з Бангладешу. Дослідження показали, що багато бангладешців беруть собі індійські імена та підроблюють документи, що дають їм право на урядові субсидії та голосування [372].

Однією з найважливіших проблем, яка стоїть перед країнами, що розвиваються, в галузі міграції є «відтік мізків» або виїзд кваліфікованих фахівців до розвинених країн. Так, за інформацією журналу «Economist», в 2002 році 12% мексиканців з вищою освітою і 30% з ученими ступенями жили в США; половина всіх іноземних студентів, які отримують науковий ступінь у США, залишаються там як мінімум на п'ять років. Дані Національної Асоціації науки США показують, що з 3,3 мільйонів учених та інженерів-іммігрантів у США (16% в цілому), близько 2,5 мільйони осіб походять із країн, що розвиваються [357, с. 42].

Особливо проблема «відтоку мізків» відчувається в найменш розвинених країнах. За даними Економічної комісії з Африки ООН і Міжнародної організації з міграції, з 1960 по 1975 рік близько 27 тисяч африканців покинули континент, з 1975 по 1984 р. ця цифра збільшилася до 40 тисяч, а з 1990 року близько 20 тисяч африканців емігрують звідти щорічно. За даними Міжнародної організації з міграції близько 300 000 фахівців проживають сьогодні за межами Африки, з них 30 000 мають наукові ступені. Алжир, Марокко, Сенегал і Камерун втратили біля 1/5 людей з середньою і вищою освітою. Разом з тим, в рамках програми MOM «Повернення кваліфікованих африканських громадян», що проходила з 1983 по 1999 рік в 11 країнах, що брали участь у програмі, повернулося тільки 2000 осіб [369].

Втрата освічених людей завдає збитків економіці. По-перше, це ціна самої освіти, яка у багатьох випадках субсидується державою. По-друге, це втрата податкових відрахувань, які могли б платити державі люди з високою зарплатою. Нарешті, еміграція може створити дефіцит робочої сили у життєво важливих галузях, таких як охорона здоров'я або освіта.

За останні декілька років питання впливу міграції медичних працівників на показники роботи систем охорони здоров'я стали важливою темою міжнародних дебатів як у Європі, так і в усьому світі. Потенційна негативна дія міграції працівників охорони здоров'я з деяких країн, що розвиваються, була відзначена у «Світовій доповіді про стан охорони здоров'я у світі 2006 р.» і обговорювалося на Асамблеї світової організації Охорони здоров'я [414]. У Європі це питання уважно розглядалося в рамках Європейського Союзу і Ради Європи.

Згідно з останніми дослідженнями, в 2000 році в розвинених країнах працювало біля 65 000 лікарів і 70 000 професійних медсестер африканського походження. Це одна п'ята всіх лікарів і одна десята всіх медсестер, підготовлених в Африці. Деякі країни відчули набагато сильніше еміграцію працівників охорони здоров'я ніж інші. Найменший відтік (менше 10%) спостерігається в Єгипті, Нігері та Гвінеї [198]. Еміграція медичного персоналу з африканських країн перешкоджає забезпеченню належного рівня медичних послуг і боротьбі з масовими захворюваннями на зразок СНІДУ, туберкульозу та малярії.

З початку 2000-х років після ухвалення Декларації тисячоліття ООН питання міграції почали обговорюватися на міжнародному рівні у зв'язку з проблемами розвитку, що дозволило зібрати і узагальнити дані про наслідки еміграції з країн, що розвиваються, і відзначити не тільки негативні, але і позитивні наслідки еміграції для країн походження. Зокрема, було визнано, що еміграція може сприяти розвитку «відправляючих» країн трьома способами:

1) скорочення рівня безробіття в країні;

2) надходження капіталу за рахунок збільшення грошових переказів;

3) передача знань і навичок через взаємодію членів діаспор зі своїми співвітчизниками в країні походження.

Згідно з класичною економічною теорією, виїзд надлишкової робочої сили в деяких країнах дозволяє скоротити пропозицію на ринку праці і тим самим підвищити рівень заробітної плати для місцевих працівників. Дана гіпотеза отримала емпіричне підтвердження у ряді академічних робіт. Зокрема, дослідження філіппінського ринку праці показали, що виїзд працівників за кордон відповідав зростанню зарплат у сфері виробництва, не дивлячись на постійно високий рівень безробіття. У Пакистані зарплати кваліфікованих і некваліфікованих працівників, особливо в сфері будівництва, підвищувалися внаслідок масових міграцій чоловіків у країни Перської затоки [303].

Експерти ставлять, втім, під сумнів ці результати, вважаючи, що еміграція лише незначною мірою зачіпає внутрішній ринок праці та сприяє зростанню заробітної плати. Найбільший ефект еміграція приносить лише в плані скорочення безробітного населення. Вже одне це має важливе значення, враховуючи рівень безробіття і нестабільності ринку праці в багатьох країнах, що розвиваються. Приватні перекази грошей мігрантів своїм сім'ям, що рідко перевищують декілька сотень доларів окремо, разом складають значне фінансове вливання в економіку країни. Останніми роками питання переказів привертає широку увагу міжнародного співтовариства у зв'язку з його потенційним внеском в економічний розвиток [345].

На початку 1970-х років загальний розмір переказів дорівнював 6 млрд. доларів, в середині 1990-х - вже 50 млрд., в 2003 році -114 млрд., в 2007 році - 281 млрд. і в 2008 - 328 млрд. доларів. Країни, що розвиваються, отримують близько 90%. З урахуванням переказів неформальними каналами ця цифра повинна бути набагато більшою. Для багатьох країн, що розвиваються, розмір грошових переказів перевищує розмір зовнішніх інвестицій, портфельних потоків фінансових ринків і офіційної допомоги на розвиток разом узятих.

Що стосується регіональних особливостей переказів, то рекордна кількість припадає на Азію. Так, Індія в 2008 році отримала близько 52 млрд. доларів, Китай - 40 млрд., Філіппіни - 18 млрд. Мексика отримала 26 млрд. дол., Польща, Румунія і Єгипет - близько 10 млрд. доларів кожна. У деяких країнах грошові перекази складають значну частку ВВП, як наприклад, в Таджикистані (46%), Молдові (34%), Лівані (24%), Йорданії (22%) і Киргизстані (19%) [402].

Грошові перекази мігрантів є унікальним інструментом розвитку, що відрізняється від іноземних капіталовкладень. На відміну від інвесторів, що розраховують на прибуток, мігранти діють з міркувань альтруїзму і бажання допомогти своїм сім'ям і близьким, тому за часів економічної кризи або політичного конфлікту грошові перекази не зменшуються, а підвищуються. У важкі часи мігранти збільшують розмір фінансової допомоги своїм близьким, сприяючи підтримці рівня споживання і стабільності економік і компенсуючи втрати капіталу в результаті макроекономічних потрясінь.

Втім, ефект переказів оцінюється дослідниками неоднозначно. Дослідження по окремих країнах показали, що більше половини (від 60 до 80%) грошових коштів витрачається на споживання, а не накопичення або інвестування. Вкладення в будівництво нерухомості і купівлю землі - найбільш поширений після споживання спосіб витрачання переказів, який починає розвиватися по мірі стійкого надходження переказів. Таким чином, перекази дозволяють скоротити рівень бідності, підвищити попит, здобути освіту і медичне обслуговування, але вкладення в людський капітал виправдовують себе тільки в довгостроковій перспективі, не приносячи негайного ефекту, а накопичення або інвестиції від грошових переказів не дуже продуктивні для економіки країни в цілому, розвитку підприємництва або виробництва. Крім того, ефект грошових переказів нерівномірний і багато в чому залежить від загальної соціально-економічної та політичної ситуації в країні: саме вона визначає ефективність витрачання коштів і вибір населення: вкладати гроші в бізнес, нерухомість або цінні папери чи витратити їх на поліпшення умов життя [401].

Міграція некваліфікованих працівників більше впливає на скорочення бідності у «відправляючих» країнах, ніж міграція кваліфікованих, оскільки перші мігрують на коротші відстані, мають намір повернутися в країну проживання і, як правило, приїжджають без супроводу сімей. Всі ці чинники сприяють підвищенню грошових перерахувань на батьківщину.

Нарешті, ще одним інструментом розвитку, потенціал якого до кінця не досліджений, є співпраця «відправляючих» держав з діаспорою. Крім того, що підтримка зв'язку із співвітчизниками може стати важливим джерелом грошових переказів, доброчинної допомоги та інвестицій, співтовариства мігрантів, особливо в розвинених країнах, є колосальним джерелом знань і технологій. Так, відомі заслуга індійської діаспори в розвитку сектора інформаційних технологій в Індії, та китайської діаспори у відкритті спільних підприємств в Китаї. Мігранти можуть виступати як інформатори та провідники зі знанням мови та культури країни для потенційних інвесторів, сприяти налагодженню культурних і ділових зв'язків між країнами та формувати позитивний імідж країни за кордоном.

Таким чином, у країн, що розвиваються, специфіка міграційної політики та її модернізації полягає в її тісному зв'язку з проблемами розвитку і акцентом на правовому забезпеченні міграційного процесу. Завдання, які уряди даних країн ставлять перед собою, включають:

- удосконалення контролю трудової еміграції та забезпечення прав співвітчизників за кордоном;

- запобігання втратам людського капіталу в результаті еміграції кваліфікованих фахівців;

- створення інфраструктури для грошових переказів мігрантів;

- налагодження зв'язків з діаспорою з метою залучення інвестицій і передачі навичок.

За даними ООН, мінімум 11 країн бажають збільшити еміграцію своїх працівників за кордон: Бангладеш, Індія, Індонезія, Йорданія, Непал, Пакистан, Таїланд, Туніс, Тувалу, В'єтнам і Ємен. Ступінь урядового регулювання в цих країнах різний, деякі держави (Китай, В'єтнам) вважають за краще безпосередньо організовувати еміграцію своїх громадян, інші взаємодіють з приватними рекрутінговими компаніями, виступаючими в якості посередників між мігрантами та іноземними працедавцями. Туристичні, юридичні агентства і служби найму забезпечують емігрантів інформацією про майбутню роботу, а також оформляють необхідні документи для виїзду. Великі країни походження трудових мігрантів, такі як Бангладеш, Індія, Пакистан Філіппіни, Шрі-Ланка, Таїланд і В'єтнам, заснували спеціальні установи для управління трудовою еміграцією і захисту прав своїх співвітчизників за кордоном [305, с. 29].

Враховуючи, що разом з легальними фірмами існують агентства, що за гроші надають помилкову інформацію, і приватний сектор, який обслуговує нелегальну міграцію (починаючи з підробки документів до забезпечення нелегального перевезення і насильницького переміщення з метою торгівлі, сексуальної експлуатації та продажу в рабство), держави прагнуть забезпечити безпеку своїх громадян за рахунок контролю даного сектора. Серед найбільш поширених інструментів: створення регулюючого органу при уряді, інформаційних центрів закордонної зайнятості, видача ліцензій посередницьким фірмам і укладення двосторонніх договорів з приймаючими країнами, в яких уточняються трудові умови та права мігрантів [353, с. 381].

У Філіппінах, наприклад, з 1974 року працює Адміністрація із зарубіжної зайнятості, яка займається посередництвом у пошуку вакансій за кордоном, рекрутуванні місцевих працівників, забезпеченні зайнятості та захисті працюючих мігрантів за кордоном. За сприяння Адміністрації та приватних агентств у кінці 1990-х років близько 6,1 млн. філіппінців працювали в 130 країнах світу, до кінця 2000-х років філіппінська діаспора налічувала 8,2 мільйони осіб, що складає приблизно 25% від загальної робочої сили. Грошові перекази філіппінських мігрантів досягають 17 млрд. $ або 13% ВВП (2007 рік) [320].

З 1971 року активно діє Бюро еміграції та зарубіжної зайнятості в Пакистані, що складається з трьох підрозділів: Національної ради робочої сили, Протекторату емігрантів і Управління у справах моряків. Ця централізована федеральна установа займається регулюванням найму пакистанців за кордоном, підтримуючи контакти з ліцензованими зарубіжними центрами зайнятості в різних країнах, особливо на Близькому Сході. Крім контролю еміграції до його функцій входить також захист інтересів і прав емігрантів. З 1971 по 2003 р. через Бюро пройшло 3,27 млн. пакистанців, з них 80% зверталися до зарубіжних центрів.

В Індії регулювання трудової еміграції почалося з ухвалення Закону про еміграцію в 1983 році, який дав поштовх до заснування особливого органу з регулювання еміграції під управлінням Головного захисника і зобов'язав усі агентства з найму працівників за кордон пройти офіційну реєстрацію. Згідно із законом, термін реєстрації не може перевищувати п'ять років, але може бути подовжений [239]. До кінця 2007 року налічувалося більше 1800 подібних працедавців, включаючи дев'ять державних корпорацій з управління робочою силою, що оперують у найбільших індійських штатах. В основному вони сконцентровані у великих містах - Мумбаї, Делі, Керала і Ченнай [158].

У 2004 році було створено Міністерство у справах індійців за кордоном, яке почало займатися укладенням двосторонніх договорів із головними приймаючими країнами про захист і соціальне забезпечення своїх громадян. За останні роки Індія підписала Меморандум про взаєморозуміння з ОАЕ, Кувейтом, Катаром, Оманом, Малайзією і Бахрейном. Ведуться переговори з Єменом і Саудівською Аравією. У цих меморандумах, як правило, приймаюча сторона бере на себе зобов'язання по захисту працівників; уточнюється процедура, за якою іноземний працедавець може найняти індійських працівників. Після підписання створюється Спільна робоча група, яка стежить за реалізацією MПB і регулярно збирається для обговорення виникаючих проблем. Міністерство має намір розвивати партнерство також з приймаючими країнами ЦСЄ і Азії, а також включити до свого порядку денного управління кваліфікованими працівниками. Одну з перших угод було підписано в 2007 році з Польщею про найм індійських працівників у сфері будівництва, сільського господарства і будівництва залізниць.

У березні 2006 року в Міністерстві було засновано підрозділ еміграційної політики, який займається всіма аспектами політики відносно еміграції: від формулювання політичних програм для кращого управління потоками до внесення законопроектів і реалізації реформ у галузі еміграції, на зразок електронного управління, визначення соціальних виплат для емігрантів і просування двосторонньої та багатосторонньої співпраці в управлінні міжнародною міграцією. Відповідно, на сайті установи написано: «Міністерство бачить своє завдання в тому, щоб проводити проактивнй курс на трансформацію еміграційної системи та підтримку емігрантів через систематичне втручання на національному, двосторонньому і багатосторонньому рівнях» [158].

Питання регулювання трудової міграції та прав мексиканців традиційно займали найважливіше місце у відносинах Мексики та США. Спочатку мексиканський уряд намагався регулювати еміграцію через укладення двосторонніх угод, проте ця практика була припинена США в односторонньому порядку в 1964 році. З тих пір Мексиці не вдавалося добитися укладення офіційної угоди про трудову міграцію, не дивлячись на продовження масової нелегальної міграції. З точки зору Мексики, еміграція виявилася практично некерованою, при цьому вона приносила певні вигоди: населення країни швидко росло (у 1950 році в Мексиці проживало 26 млн осіб, в 1980 році - 70 млн, в 2008 році - 108 млн), чого не можна було сказати про економіку. Враховуючи рівень переказів, постійна еміграція виглядає як корисне джерело доходу і провідник національних інтересів Мексики в Сполучених Штатах [358].

На відміну від еміграції некваліфікованих мігрантів, держави негативно ставляться до еміграції фахівців, які виїжджають, як правило, назавжди або на достатньо довгий термін. В історії є приклади, коли держави намагалися обмежити виїзд кваліфікованих працівників. Наприклад, з 1956 по 1965 роки Єгипет встановив жорсткі обмеження на еміграцію, дозволяючи виїжджати в інші арабські країни тільки вчителям та інженерам в якості жесту солідарності та просування ідей панарабізму. У середині 1960-х років уряд пом'якшив процедури регулювання тимчасової та постійної міграції [417].

Сьогодні держави можуть боротися з «відтоком мізків» двома засобами: шляхом реалізації довгострокової політики розвитку або заохочення репатріації фахівців із-за кордону. Проте, організувати повернення емігрантів на постійне місце проживання достатньо складно. Багато хто не бажає повертатися через ризик втратити право проживання і повернення в країну еміграції. Деякі погоджуються на переїзд тільки за умови збереження такого ж рівня заробітної плати. Адаптація репатріантів у країні походження також пов'язана з труднощами: для застосування своїх навичок їм часто не вистачає технічного устаткування або певного соціального середовища. Близько 60 країн, що розвиваються, прийняли програми, що заохочують повернення своїх співвітчизників [305].

Як правило, репатріація проходить успішніше в тих країнах, які за декілька десятиліть змогли досягти відчутного прогресу в економіці та соціальних умовах. Так, взаємодіючи з корейськими професійними асоціаціями в США, Японії та Канаді, Південна Корея організувала успішну репатріацію 1 700 вчених та інженерів у 1980-х роках. Майже всі вони мали ступені кандидатів наук і за посередництва Міністерства науки та освіти отримали роботу в науково-дослідних інститутах. У Тайвані рівень повернення співвітчизників піднявся з 9% в 1952-1961 роках до 39% в 1988 році, чому сприяло надання безвідплатного гранту на оплату проїзду охочим повернутися до Тайваню. Серед тих, хто повернувся, був нобелівський лауреат, який заснував асоціацію з підтримки повернення і допомоги ста репатріантам на рік. Як було відзначено, рівень зарплати при поверненні співвітчизників відіграє далеко не першу роль: багато хто погоджується на переїзд навіть при багатократному зменшенні зарплати, щоб бути ближчим до старіючих батьків чи родичів, або визначаючи для себе кращі можливості кар'єрного зростання [265, с. 19].

У 1990 році програму репатріації почала фінансувати Мексика. На той час близько 30% мексиканських фахівців в галузі науки та інженерії та 10% всіх мексиканців з вищою освітою жили за кордоном. В рамках програми Національної ради науки та технології CONACYT було виділено 57 мільйонів доларів на повернення 2 100 дослідників з 1991 по 2000 рр. Вінсент Фокс, що став у 2000 році президентом, закликав мексиканців повертатися на робочі місця на батьківщину. Для полегшення пошуку роботи була створена гаряча лінія Чамбатель та її інтернет-версія Чамбанет, проте, до 2003 року заявники як у самій Мексиці, так і поза її межами заповнили тільки 26 500 вакансій.

Розуміючи, що повернення емігрантів на постійне місце проживання маловірогідне, багато країн, що розвиваються, вдаються до заохочення короткострокових програм обміну навичками. Ще в 1977 році під егідою Програми розвитку ООН була розроблена програма ТОКТЕН «Передачі знання через співвітчизників за кордоном» (Transfer of Knowledge Through Expatriate Nationals). Метою цієї програми є організувати короткострокові поїздки фахівців іноземного походження на батьківщину з метою передачі знань. Розрахунок робиться на те, що знання мови та місцевих умов, а також демонстрація особистих досягнень допомагають їм ефективніше співпрацювати з місцевими фахівцями та стимулюють місцевих жителів. З 1977 року близько 5000 добровольців ТОКТЕН здійснили поїздки до 50 країн, що розвиваються. Сфера їх компетенції дуже широка: від державного управління до менеджменту на підприємствах, сільськогосподарських робіт і комп'ютерних технологій.

Враховуючи важливість грошових переказів, уряди багатьох країн, що розвиваються, почали проводити політику, спрямовану на підвищення прибутку від них: встановлювати офіційні канали, скорочувати витрати та перенаправляти потоки в інвестиції. До конкретних заходів відносяться: зняття оподаткування на дохід з переказів, поліпшення доступу до банківських послуг для одержувачів і відправників переказів, співпраця з країнами проживання з метою розміщення філій національних банків і скорочення мита на товари, що відправляються додому мігрантами.

Одним із найважливіших заходів є розвиток сектора банківських послуг для здійснення грошових переказів. У багатьох країнах, одержуючих перекази, велика частина населення не має поняття про роботу фінансової системи. Так, наприклад, біля 90% населення Нікарагуа не має банківського рахунку, як і 70% мексиканців і 80% філіппінців. Через свою необізнаність ці люди не користуються кредитами на розвиток малого підприємництва, які могли б підвищити їх дохід і рівень життя, і як правило, не мають ощадного рахунку, який дозволив би їм також зберігати та примножувати капітал. Таким чином, багато країн прагнуть залучити своє населення і діаспору до використання банківських послуг за рахунок вигідних пропозицій з переказів і заощадження коштів [308, с. 194].

Прикладом успішного підвищення обсягу грошових переказів можна назвати Марокко. Обсяг переказів у цю країну виріс із 23 млн. $ у 1968 році до 2,1 млрд. $ у 1992 завдяки ряду урядових заходів, зокрема розповсюдженню філій національного банку Groupe Banques Populaires в Європі, зняттю обмежень на обмін валюти та податкові пільги мігрантам. У 2003 році об'єм переказів дорівнював 3,6 млрд. доларів, з них близько 60% пройшло через відділення державного банку. [274]

Значно виросли об'єми переказів у Туреччині: з 800 млн. S в 2000 році до 4,5 млрд. $ у 2005 році. Турецькі банки відіграють важливу роль у переказах грошей, встановивши особливу процентну ставку для внесків у валюті та низьку вартість для переказів. Особливою довірою користується Центральний банк Туреччини, на депозитах якого в 2004 році знаходилися близько 14 млрд. євро зарубіжних переказів. Опитування 1996 року показали, що близько 12% сімей в той період отримували грошові перекази, готівкою або товарами; 80% переказів витрачалися на щоденні потреби, 7% на плату за медичне обслуговування, 4% пов'язані з весіллям і 3% з купівлею землі або нерухомості.

Мексиканські іммігранти в США стали найважливішим джерелом грошових переказів за останні 15 років. Їх обсяг виріс з 2,4 млрд. $ у 1990 році до 13,3 млрд. $ у 2003 і 26 млрд. в 2008 році [345]. У 2001 році мексиканський уряд запустив пілотну програму під назвою «Tres ріr Uno» («три до одного»). За її умовами мігранти можуть сприяти розвитку мексиканського суспільства, роблячи доброчинні пожертвування, і на кожен переведений долар уряд зобов'язується виділити ще три. Дана програма мала позитивний ефект, оскільки після її ухвалення в США посилилося утворення так званих асоціацій рідного міста (hometown associations), які почали брати активну участь у розвитку своїх міст у Мексиці. З 2002 року урядові витрати за цією програмою розповсюдилися на 27 із 32 мексиканських штатів. До 2007 року програма «Три до одного» фінансувала більше 6000 проектів з федеральним бюджетом більше 20 млн. $. У 2008 році ця сума практично подвоїлася до 50 млн $. Подібні результати дозволили президенту Міжамериканського банку розвитку заявити, що «Три до одного» є основою економічного і соціального розвитку сільських районів у Мексиці.

Програма «Три до одного» є історичною подією: вперше мігранти стали офіційними партнерами уряду і учасниками процесу ухвалення рішень у галузі місцевого розвитку. Програма є унікальним прикладом того, як держава використовує мігрантів у якості ресурсу для розвитку, перекладаючи на них зобов'язання, які традиційно асоціювалися з урядовими функціями [344].

Індія отримує біля 27-30 мільярдів доларів грошових переказів на рік. Крім цього, держава намагається організовано привернути капітал до країни шляхом випуску боргових паперів у вільно конвертованій валюті для діаспори. Облігації відрізняються від валютних внесків, використовуваних багатьма країнами, що розвиваються, тим, що можуть бути переведені в готівку тільки після закінчення визначеного терміну. Таким чином, на відміну від внесків, облігації є більш довгостроковим та стійким джерелом капіталу. Купівля подібних облігацій стимулюється не стільки вигодою, скільки патріотизмом і бажанням сприяти розвитку своєї країни. Даний метод застосовувався і в інших державах: облігації для діаспори, що випускаються з 1951 року Корпорацією розвитку Ізраїлю, принесли державі приблизно 25 мільярдів доларів. Державний банк Індії зібрав більше 11 мільярдів доларів з 1991 року завдяки цьому ж способу [320].

У 2009 році уряд заснував Фонд розвитку Індії, який має намір заохочувати філантропію з боку успішних індійців за кордоном, надаючи їм гарантії державного контролю над витрачанням коштів. Можливості для розвитку зв'язків із співвітчизниками за кордоном надають також Торгові палати. Зокрема, Федерація індійських торговельно-промислових палат об'єднує близько 500 торгових палат, асоціацій і промислових органів і виступає від імені приблизно 250 000 великих, середніх і малих підприємств, у яких зайнято близько 20 мільйонів людей. Визнаючи величезний потенціал індійської діаспори, Федерація розробила план дій для десятиразового збільшення прямих іноземних інвестицій від індійської діаспори до 5 млрд. доларів і для цього заснувала новий підрозділ із надання послуг і залучення індійців, що проживають за кордоном. Цей підрозділ працює в партнерстві з урядом Індії по ряду напрямів, таких як: створення спеціалізованих мереж в окремих секторах і країнах для залучення діаспори до розвитку Індії; просування експорту індійських товарів і послуг серед індійських громад і країн проживання; створення бази даних видатних членів діаспори і доступних їм ресурсів для розвитку Індії та ін. [197].

Уряд Індії також спеціально відкрив Індійський інвестиційний центр, призначений для постачання інформації потенційним інвесторам і надання таких послуг як: надання даних про різні можливості інвестування; робота за принципом єдиного вікна для оформлення необхідних документів для запуску інвестиційного проекту; інформування індійців за кордоном про урядову політику і процедури, а також доступні для них пільги; допомога в отриманні дозволу від держави; моніторинг реалізації проектів і, у випадку необхідності, допомога в усуненні проблем, що виникають у процесі реалізації. Більш того, веб-сайт служби дає відповіді на широкий ряд питань, пов'язаних з банківським рахунком, перерахуванням прибутку, вкладенням у нерухомість, пайових долях і формах інвестицій.

Важливим напрямом міграційної політики країн, що розвиваються, в останні десятиліття стало зміцнення зв'язків зі співвітчизниками за кордоном. За даними ООН, близько 40 країн ввели у себе інститут подвійного громадянства або наділили емігрантів соціальними та економічними правами у себе на батьківщині, включаючи Мексику, Філіппіни та Індію.

Деякі уряди, особливо з мусульманських країн, традиційно намагалися утримати контроль над спільнотами своїх вихідців. Так, уряд Марокко спочатку прагнув контролювати марокканців, що живуть в Європі, перешкоджаючи їх інтеграції в приймаюче суспільство (зокрема, отриманню громадянства). Уряд посилав марокканських вчителів та імамів за кордон, спонсорував навчання дітей мігрантів арабській мові та марокканській культурі. Через марокканські посольства, консульства, мечеті та державні центри для мігрантів (на зразок «Amicales») іммігрантів відмовляли від самоорганізації, приєднання до профспілок або політичних партій.

Подібна політика викликала критику європейських урядів, які навпаки прагнули інтегрувати мігрантів. Марокко змінило підхід на початку 1990-х років, узявши курс на розширення та зміцнення інститутів марокканської діаспори. Уряд став позитивно відноситися до натуралізації та подвійного громадянства. У 1990 році було створено Міністерство у справах марокканців за кордоном. У тому ж році була заснована «Асоціація Хассана II для марокканців, що живуть за кордоном», метою якої було зміцнення зв'язків між мігрантами та державою. Асоціація надає мігрантам різну допомогу, як в Європі, так і під час їх приїзду до Марокко, інформуючи мігрантів про можливості інвестицій [274].

У Туреччині питання інтеграції мігрантів у приймаюче суспільство були доручені Управлінню у справах турків за кордоном при Міністерстві закордонних справ Туреччини. У його функції входить встановлення зв'язків з турецькими асоціаціями, контакти з Комітетом з міграції ради Європи, співпраця з Міжнародною організацією праці, направлення турецьких вчителів і мулл за кордон, а також питання соціальної безпеки [322].

Підтримка мексиканців за кордоном (кількість яких виросла з 6 до 10% населення Мексики до 2000 року) і об'єднання мексиканської нації стало невід'ємним пунктом політичної програми всіх політичних сил у Мексиці. У 1997 році Мексиканський Конгрес прийняв закон про подвійне громадянство, мексиканські консульства почали виділяти більше ресурсів на правовий захист мексиканців у Сполучених Штатах Америки. У 2002 році були внесені зміни в законодавство, що дозволяють мексиканцям голосувати за кордоном.

Активну позицію відносно своїх співвітчизників за кордоном Мексика стала демонструвати з початку 1990-х років, коли була введена Програма Міністерства закордонних справ з підтримки мексиканських спільнот за кордоном. Програма, що фінансується федеральними службами і урядами штатів, має декілька цілей: підтримувати проекти, що слугують сполучною ланкою між мексиканськими спільнотами за кордоном і на батьківщині; покращувати імідж Мексики за кордоном та імідж американських мексиканців на батьківщині; просувати серед мексиканців за кордоном знання історії, традицій і культури своєї країни; а також підтримувати освіту і функціонування мексиканських асоціацій за кордоном, щоб підвищити пристосовність і солідарність. Програма фінансує різні заходи урядових структур на федеральному, регіональному і муніципальному рівнях спільно з приватними організаціями в Мексиці та Сполучених Штатах Америки у восьми галузях: підтримка асоціацій, освіта, культура, спорт, охорона здоров'я, ділові контакти, інформація і збір коштів [247, с. 537-544].

Індійська діаспора є другою найбільшою діаспорою у світі та налічує близько 25 мільйонів осіб у різних країнах. Останніми роками уряд став проводити активну політику з культивування ідеї «нації поверх кордонів» і зміцнення зв'язків з діаспорою. У останній доповіді Міністерства у справах індійців за кордоном говориться: «Індійська діаспора являє собою різнопланове і еклектичне глобальне співтовариство людей, які розмовляють різними мовами, сповідують різні релігії та віри. Що їх усіх об'єднує - це ідея про Індію та її невід'ємні цінності» [158].

Офіційний порядок денний включає наступні цілі: встановити діалог і розвинути мережу між індійськими діаспорами по всьому світу; зробити національні та діаспоральні інститути рівними партнерами в цій мережі; реалізувати ініціативи, які дозволили б Індії скористатися знанням та іншими ресурсами членів діаспори; і залучити діаспору до економічного розвитку Індії, а також до участі в економічних, соціальних і культурних проектах.

Департамент з діаспори займається декількома освітніми програмами, спрямованими на розвиток зв'язків із нащадками індійських емігрантів, зокрема тритижневу програму «Пізнай Індію», в ході якої молодь знайомиться з різними аспектами індійського життя, і програму стипендій для отримання вищої та технічної освіти в Індії. Для осіб індійського походження були створені особливі пільги під час вступу до університетів [372].

У 2005 році в Закон про громадянство була внесена поправка, що дозволяла вихідцям з Індії отримати статус «зарубіжного громадянина» (Overseas Citizen). Згідно статті 7 а, такий статус може отримати будь-яка дієздатна особа, що досягла повноліття, яка є громадянином (громадянкою) іншої країни, але мала громадянство Індії під час або після підписання Конституції, а також її діти та онуки. Це не є подвійним громадянством, оскільки статус зарубіжного громадянина не наділяє вихідців з Індії політичними правами, проте він надає їм право безвізового в'їзду до Індії, фінансові, економічні та освітні пільги. Його введення призначене стимулювати економічні та культурні контакти представників діаспори з країною проживання. Дана поправка почала діяти з січня 2006 року [447].

Через багато країн, що розвиваються, особливо тих, що знаходяться на периферії розвинених країн, проходять значні потоки нелегальних мігрантів. У зв'язку з цим у серпні 2002 року уряд Туреччини ввів нові статті до Кримінального кодексу, що передбачають кримінальне покарання за нелегальне перевезення людей, і посилив контроль над кордонами та портами [322]. В рамках боротьби з нелегальною міграцією Туреччина уклала угоди про реадмісію з Грецією, Сирією, Киргизстаном, Румунією і Україною. Ведуться переговори з Європейською комісією щодо укладення угоди з Євросоюзом; план дій з реалізації стратегії комплексного управління кордонами був підписаний прем'єр-міністром у березні 2006 року. З 1997 року Туреччина активно бере участь у конференціях прикордонної поліції, європейських ініціативах по боротьбі з нелегальною міграцією, зокрема в ініціативі Берна. У січні 2006 року до Туреччини перейшло президентство Будапештського процесу. У 2007 році місія MOM у Туреччині почала реалізовувати дворічний проект по боротьбі з нелегальним перевезенням людей, що фінансується ЄС. Метою даного проекту є підтримка турецьких інститутів у боротьбі з нелегальними перевезеннями і захист жертв.

Зв'язок нелегальної міграції, тіньової економіки, злочинності, а також стабільне зростання мусульманського населення на сході країни змусило Індію останніми роками виділити значні ресурси на охорону кордонів від незаконного перетину. У квітні 2008 року Верховний Суд Індії схвалив зусилля по будівництву стіни на кордоні Індії та Бангладешу. Даний проект був завершений у 2010 р. Довжина огорожі складає 3 437 км [372].

З початку 1990-х років країни Центральної та Східної Європи посилили співпрацю із західноєвропейськими країнами в галузі імміграції та надання притулку в ході підготовки до вступу в ЄС. Всього було укладено більше сотні угод про реадмісію, причому в основному двосторонніх, оскільки відмінності в правових системах держав-членів ускладнюють застосування багатосторонніх інструментів. Час на реадмісію громадян третіх країн розрізняється від 48 годин до 7 днів, реадмісія може також здійснюватися дипломатичними каналами протягом 90 днів.

У рамках Північноамериканського партнерства з безпеки США почали допомагати мексиканцям готувати прикордонних службовців, здійснювати ефективніший контроль прикордонних зон і користуватися передовими технологіями для відстежування і затримання нелегальних мігрантів. Після того, як під тиском США Мексика посилила контроль над своїми кордонами, в середньому на мексиканських кордонах стали затримувати до 250 тисяч жителів центральноамериканських держав, що рухались через Мексику на північ.

Країни, що розвиваються, сьогодні більш охоче йдуть на легалізацію мігрантів з метою боротьби з нелегальною міграцією, ніж розвинені країни. Легалізація є одним із традиційних інструментів у латиноамериканському регіоні: за останні декілька років масштабні кампанії по легалізації були проведені в Мексиці та Венесуелі. У 1998-2006 роках у Венесуелі в рамках програми «Mision Identidad» отримали легальний дозвіл на проживання 415 000 мігрантів. У Мексиці в 2002-2006 роках пройшла програма легалізації для 15 000 мігрантів.

Підводячи підсумок, можна виділити три основні напрями, в яких країни, що розвиваються, активно модернізують свою міграційну політику:

1) регулювання трудової еміграції з метою вирішення проблеми безробіття в країні та забезпечення безпеки мігрантів;

2) максимізація вигоди від перебування співвітчизників за кордоном за рахунок розвитку каналів для грошових переказів і доброчинної допомоги, а також ділового і науково-технічного партнерства з представниками діаспор;

3) боротьба з нелегальною міграцією при технічному сприянні розвинених держав і міжнародних організацій.

Динаміка світового розвитку обумовлює тенденцію до соціально-економічної поляризації країн і регіонів: на одному полюсі знаходяться країни, в яких спостерігається дефіцит робочої сили та повільне «старіння» населення, високий рівень людського розвитку, правового захисту і безпеки; на іншому полюсі - країни з переважно «молодим» населенням, високим рівнем безробіття, низькою якістю життя і рівнем доходу. Цей розрив створює об'єктивні причини для інтенсифікації міжнародної міграції з країн, що розвиваються, до розвинених країн у довгостроковій перспективі.

За вище зазначених умов пріоритетними напрямами модернізації міграційної політики розвинених країн є підвищення контрольованості кордонів і формування таких потоків, які підвищили б економічну віддачу від імміграції та скоротили навантаження на економіку і систему соціального забезпечення країни. Держави адаптують інструменти боротьби з нелегальною міграцією, посилюючи санкції проти нелегальних мігрантів, працедавців, що використовують нелегальну працю, і посередників у організації нелегальних перевезень; застосовуючи нові технології охорони кордонів і обліку мігрантів. Відносно трудової міграції все більше країн починають застосовувати диверсифікований підхід: надають пільги для в'їзду, працевлаштування і постійного поселення кваліфікованих мігрантів, одночасно посилюючи контроль над некваліфікованими мігрантами. Стає жорсткішим законодавство по відношенню до «неекономічних мігрантів» - прохачів притулку і членів сімей мігрантів: обмежується їх доступ до соціального забезпечення, для членів сімей вводяться додаткові умови для в'їзду, пов'язані з фінансовим становищем мігранта і знанням мови.

У держав, що розвиваються, міграційна політика та її модернізація переслідують цілі, багато в чому протилежні політиці розвинених держав, такі як заохочення трудової низькокваліфікованої еміграції, підвищення економічної вигоди від міграції у вигляді грошових переказів та інвестицій мігрантів, підтримка зв'язків зі співвітчизниками. Уряди багатьох країн, що розвиваються, посилюють контроль над еміграцією своїх громадян, займаючись ліцензуванням іноземних рекрутінгових фірм і укладанням двосторонніх угод з приймаючими країнами, в яких уточняються умови трудової міграції та статус мігрантів (Індія, Пакистан, Філіппіни та ін.). Дані заходи переслідують наступну мету: з одного боку, вони спрямовані на те, щоб забезпечити безпеку і права співвітчизників за кордоном, з іншого - організувати масовий виїзд і знизити надлишок робочої сили в країні.

Робляться також активні кроки з підтримки зв'язків зі співвітчизниками за кордоном. Діаспора, особливо в розвинених країнах, розглядається як найважливіший чинник політичного впливу та економічного розвитку країн походження, важливе джерело грошових переказів, інвестицій, технологій та навичок. У багатьох країнах створені урядові установи для роботи з діаспорою, метою якої є збір доброчинних внесків на різні соціальні проекти, налагодження ділових контактів між національними та зарубіжними підприємствами, розповсюдження за кордоном інформації про інвестиційні можливості і т. д. (Вірменія, Туреччина, Мексика, Індія, Філіппіни). Крім цього, активно розвиваються інструменти залучення грошових переказів мігрантів через розширення мережі національних банків за кордоном, пільгові умови для переказу і ощадних внесків.

Таким чином, у міграційній політиці розвинених країн і тих, що розвиваються, одночасно з модернізацією спостерігається поляризація, що зростає. З одного боку, розвинені держави намагаються стримати міграційний тиск із Півдня, відібрати найбільш кваліфікованих мігрантів і підвищити ступінь інтеграції мігрантів у приймаюче суспільство. З іншого боку, держави, що розвиваються, намагаються заохочувати міграцію надлишкової некваліфікованої робочої сили, стримувати еміграцію кваліфікованих фахівців і зміцнювати зв'язки з діаспорою, вбачаючи в ній джерело свого економічного розвитку і політичного впливу на приймаючі країни. Єдиним напрямом, в якому їх інтереси співпадають, є боротьба з нелегальною міграцією.

РОЗДІЛ 3. ІНСТИТУТИ ТА МЕХАНІЗМИ МОДЕРНІЗАЦІЇ МІГРАЦІЙНОЇ ПОЛІТИКИ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ, МІЖНАРОДНОМУ І ТРАНСНАЦІОНАЛЬНОМУ РІВНЯХ

3.1 Роль міжнародних організацій у процесі модернізації міграційної політики

За останнє сторіччя міжнародні організації почали відігравати провідну роль у широкому спектрі питань світової політики. Залучені спочатку в регулюванні в основному технічних питань на зразок поштових стандартів, міжнародні організації почали поступово займатися проблемами економічного і політичного регулювання, починаючи від розповсюдження зброї, тарифів на міжнародну торгівлю товарами та послугами та закінчуючи проблемами екології. З другої половини 20 століття, коли перед країнами Європи постала проблема визначення статусу біженців і переміщених осіб у ході військових дій, об'єктом багатостороннього регулювання стала і міжнародна міграція. З моменту закінчення Другої світової війни функції міжнародних організацій в міграційній політиці та її модернізації значно розширилися в трьох найважливіших напрямах, таких як: вироблення і моніторинг дотримання міжнародно-правових норм в галузі трудової, сімейної та вимушеної міграції; координація зусиль по боротьбі з нелегальною міграцією і технічне сприяння державам в реалізації їх цілей міграційної політики.

Міжнародні організації відіграли найважливішу роль у становленні міжнародно-правових норм, регулюючих окремі аспекти міграції та статус мігрантів у приймаючому суспільстві. Такі документи як Загальна декларація прав людини 1948 і Конвенція про попередження злочинів геноциду 1948 р., Міжнародна Конвенція про відміну всіх форм расової дискримінації 1965 р. [81], Міжнародний пакт про громадянські та політичні права та Міжнародний пакт про економічні та соціальні права 1966 року сформували основу для широкого тлумачення прав людини незалежно від її громадянства. Зокрема, в статті 1 Конвенції про відміну расової дискримінації забороняються «будь-які розрізнення, виключення, обмеження або переваги, засновані на ознаках раси, кольору шкіри, родового, національного або етнічного походження, що мають на меті знищення або применшення визнання, використання чи реалізації на рівних основах прав людини та основних свобод у політичній, економічній, соціальній, культурній або будь-яких інших галузях суспільного життя» [81]. У Міжнародному пакті про економічні та соціальні права встановлюється, що всім людям незалежно від національності повинна бути гарантована рівна винагорода за працю, умови роботи та можливість просування по службі (ст. 7), право на соціальне забезпечення і страхування (ст. 9), охорону сім'ї та материнства (ст. 10), освіту і участь у культурному житті (ст. 13-15) [83].

Одними з перших міжнародних угод у галузі міграційного регулювання була Женевська конвенція про статус біженців 1951 року і Протокол, що стосується статусу біженців 1967 року [106]. Відповідно до статті 1 Конвенції, біженцем було визнано будь-яку особу, яка «в результаті подій, що відбулися до 1 січня 1951 року, і через цілком обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою раси, віросповідання, громадянства, приналежності до певної соціальної групи або політичних переконань, знаходиться поза країною своєї громадянської приналежності та не може користуватися захистом цієї країни» [36].

Визнання статусу біженця супроводжує принцип невислання (non-refoulement) індивіда туди, де він може бути підданий переслідуванню. У 1967 році був прийнятий Протокол, що знімає тимчасові обмеження для визнання особи біженцем. У п. 2 ст. 1 Протоколу встановлюється, що під біженцем розуміється будь-яка особа, що підпадає під визначення конвенції з опущенням слів «у результаті подій, що відбулися до 1 січня 1951 року» [106]. На основі цих документів були розроблені та прийняті регіональні угоди, які дещо розширили положення Конвенції та Протоколу, оскільки поява біженців стала обумовлюватись причинами, про які не йшлося в основних документах (громадянськими війнами, етнічними та міжплемінними конфліктами). У 1969 році Організація Африканської Єдності прийняла Конвенцію про особливі аспекти проблем біженців у Африці 1961 року (набула чинності в 1974 р.).

Спалахи озброєних конфліктів у Центральній Америці стали причиною масової хвилі біженців, що зумовило ухвалення Картахенської декларації про проблеми біженців і переміщених осіб у Центральній Америці в 1984 році. У 1984 році у зв'язку з ухваленням Конвенції про тортури та інше жорстоке, нелюдяне ставлення або покарання, категорія біженців була також розширена за рахунок включення до неї осіб, що піддаються загрозі тортур або нелюдяного ставлення у разі повернення до своєї країни. Для визначення наявності підстав беруть до уваги всі обставини, що відносяться до справи, включаючи існування в даній державі постійної практики грубих і масових порушень прав людини.

Ці Конвенції та принцип заборони примусового вислання біженців в країну, де вони можуть бути піддані переслідуванням або нелюдяному ставленню, є основою міжнародного права в галузі вимушеної міграції. Проте, точне значення і обсяг міжнародних зобов'язань відносно біженців досі залишаються неясними. У документах відсутні чіткі зобов'язання по відношенню до біженців, що дозволяє державам застосовувати різні стандарти в цій галузі. В основному, всі держави, що підписали Конвенцію, надають біженцям дозвіл на проживання і наділяють їх базовими правами, включаючи доступ на ринок праці та визначені соціальні пільги. Проте процедури розгляду справи, умови розміщення прохачів притулку, розмір соціальних виплат і пільг у разі визнання особи біженцем значно розрізняються.

Завдяки діяльності Міжнародної організації праці були вироблені також певні норми відносно трудової міграції. Основні види діяльності МОП включають: розробку міжнародних заходів і програм зі сприяння реалізації основних прав людини, поліпшення умов праці та розширення можливостей для зайнятості; розробку міжнародних трудових норм, що слугують в якості керівних принципів для національних органів влади; розвиток міжнародної технічної співпраці для допомоги країнам при проведенні цих заходів; підготовчу, учбову і видавничу діяльність, яка сприяла реалізації всіх цих зусиль.

У період із 1945 по 1990 рік за ініціативою МОП був прийнятий ряд Конвенцій, зобов'язуючих держав-учасниць дотримуватися принципу недискримінації між громадянами та негромадянами в галузі трудових відносин. У Статуті МОП визначена чітка система контролю за дотриманням державами-учасницями положень, зафіксованих в її конвенціях. Ця система передбачає регулярне представлення доповідей урядами держав-учасниць, а також спеціальні контрольні процедури, засновані на розгляді цих доповідей і скарг. Доповіді про найбільш важливі конвенції, що відносяться до основних прав людини у сфері праці, представляються один раз на два роки, а про інші конвенції - один раз на чотири роки.

Безпосередньо прав мігрантів стосуються наступні документи: Конвенція № 97 про працівників-мігрантів (переглянута) 1949 р., Рекомендації № 86 і № 151 про працівників-мігрантів (1949 і 1975 рр.), Конвенція № 143 про зловживання в галузі міграції та про забезпечення працівникам-мігрантам рівності можливостей і ставлення 1975 р.; Конвенція № 102 про соціальну безпеку 1952 р., Конвенція № 111 про дискримінацію в галузі найму і праці 1958 р., Конвенція № 118 про рівноправність громадян країни, іноземців і осіб без громадянства в галузі соціального забезпечення 1962 р. і Конвенція № 122 про політику в галузі зайнятості 1964 р.

Якщо підсумувати стисло зміст даних Конвенцій, працюючі мігранти та члени їх сімей володіють наступними невід'ємними правами: право на захист від дискримінації по відношенню до найму, умов праці та винагороди в порівнянні з громадянами країни; право на соціальне забезпечення нарівні з громадянами країни; право на сім'ю, освіту, свободу слова і релігії нарівні з громадянами країни.

Дослідники міжнародно-правового режиму в галузі міграції відзначають, що закладені стандарти виконуються лише частково, і хоча основні конвенції МОП вважаються такими, що діють і накладають певні зобов'язання на держави, їх ефективність залишається обмеженою. Основним недоліком режиму МОП є його неповнота, недостатня взаємність у відносинах «відправляючих» і приймаючих країн, і фактична неможливість для МОП примусити держави до практичного виконання рекомендацій. [267, с. 160-188].

Наприклад, стандарти МОП проголошують універсальний принцип воз'єднання сім'ї, проте, в практиці більшості приймаючих країн правом на сімейне воз'єднання наділяються тільки довгострокові або постійні іммігранти, в той час як тимчасові іммігранти позбавлені такого права. Відносно зайнятості, стаття 8 Конвенції 1949 року свідчить, що працівник-мігрант, прийнятий на постійну роботу, не повинен повертатися додому в разі хвороби або каліцтва, що послідували після його в'їзду у країну. Стаття 8 Конвенції № 123 1975 року йде ще далі, проголошуючи, що законно проживаючий мігрант-працівник не повинен автоматично втрачати легальний статус у разі втрати своєї роботи. Проте цих положень більшість країн не дотримуються.

Безробіття трудових мігрантів розглядається як соціальний і економічний тягар, якого слід позбавлятися шляхом депортації мігрантів. У грудні 1985 року Генеральна Асамблея ООН прийняла Декларацію про права людини відносно осіб, що не є громадянами тієї країни, в якій вони проживають. Хоча вона не накладає законодавчих обмежень, у процесі її оформлення між державами виникли розбіжності з приводу того, чи варто застосовувати її до всіх осіб без громадянства даної країни чи тільки до тих, хто присутній тут легально [27].