Связи с общественностью как инструмент взаимодействия субъектов современной российской политики (на примере органов местного самоуправления)

Приверженцы управленческого подхода к пониманию связей с общественностью обозначают РЯ как инструмент взаимодействия субъекта и объекта, который основывается на двухстороннем обмене информацией и стремится к балансу интересов между участниками коммуникативного процесса.

Вторая группа определений. Российские ученые А.Н. Чумиков и М.П. Бочаров отмечают: «РЯ -- это система информационно-аналитических и процедурно-технологических действий, предполагающих создание и распространение посланий, направленных на гармонизацию взаимоотношений внутри некоторого проекта, а также между участниками проекта и его внешним окружением в целях успешной реализации данного проекта» Чумиков А.Н.., Бочаров М.П. Связи с общественностью: теории и практика. - М.: Дело, 2006. - С.25.; Чумиков А.Н. Политический РЯ. // Политология: Лексикон / под ред. А.И. Соловьева. - М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2007. - С. 516.. То есть связи с общественностью выражаются в конкретных информационных продуктах, которые содержат сообщения, способные повлиять на отношения между участниками коммуникации. По мнению профессора Санкт-Петербургского университета М.А. Шишкиной, целью связей с общественностью «является формирование эффективной системы коммуникаций социального субъекта с его общественностью, обеспечивающей оптимизацию социальных взаимодействий со значительными для него сегментами среды» Шишкина М.А. Указ. соч. - С. 56.. То есть связи с общественностью реализуются в определенной системе, подвержены ее изменениям, взаимодействуют с другими элементами системы, в то же время связи с общественностью -- могут быть исследованы как система с взаимосвязанными компонентами.

По мнению одного из исследователей рекламы и РЯ Б. Борисова: «РБ1 - это создание системного информационного пространства в управленческих целях, формирование благоприятных и прагматичных моделей социального поведения, истолкованных индивидами как самостоятельные и рационально обоснованные акты, а также создание и поддержание репутации объектов государственной и частной сферы деятельности, стратегический корпоративный менеджмент» Борисов Б.Л. Технологии рекламы и ПР. - М.: ФАИР-ПРЕСС, 2001. - С. 33..

Представленные определения различных авторов позволяют выявить следующие общие характеристики: связей с общественностью -- это планомерная, профессиональная, деятельность, связанная с управлением, отрицающая насилие и принуждение, основанная на информационном обмене, способная влиять на общественное мнение, выстраивающая коммуникацию, исходя из интересов общественности.

Анализ целого ряда определений не дает однозначного ответа на вопросы о статусе РЫ. Что это? Наука? Искусство? Набор технологий? Существует мнение, что связи с общественностью -- наука и искусство, коммуникативная деятельность, направленная на формирование и поддержание гармоничных и доброжелательных отношений между субъектом (личность, организация, учреждение, партия, регион) и общественностью на основе информацииСм.: Шарков Ф.И. Интегрированные РЯ-коммуникации. - М.: «РИП-Холдинг», 2004. - С. 17.. Г.Г. Почепцов считает: «Паблик рилейшнз как наука занимается организацией коммуникативного пространства современного общества»Почепцов Г.Г. Паблик рилейшенз для профессионапова. - М.: Рефл-бук, К.: Ваклер, 2001. - С.28.. Согласно другой точке зрения, наука паблик рилейшнз находится на начальном этапе своего становления и может называться пиарологией"Шишкина М.А. Указ. соч. - С. 25-27.. Сложно согласиться с данной точкой зрения. На наш взгляд, связи с общественностью -- область профессиональной практики, которая может быть исследована с помощью смежных дисциплин. Знание связей с общественностью включает широкий спектр научных разработок из социологии, экономики, политологии, менеджмента, коммуникации, психологии и других наук.

Несмотря на разногласия в идентификации статуса РИ, автор диссертационной работы склонен считать, что связи с общественностью -- определенный вид деятельности, связанный с управлением коммуникаций и обеспечивающим взаимодействие между организацией и общественностью. Вследствие этого, в качестве базисной категории применительно к паблик рилейшнз, по-нашему мнению, следует избрать категорию деятельности, соглашаясь в данной позиции с отечественным исследователем М.А. Шишкиной . Деятельность предполагает целесообразное изменение и преобразование действительности в интересах людей. Кроме того, понятие «деятельность» является видовым по отношению к понятию «управление». У РЯ присутствуют все атрибуты деятельности: субъект, предмет, цель, средства, результат, процесс деятельности. При этом деятельность в понимании связей с общественностью тесно связана с понятием «коммуникация», поскольку вне ее связи с общественностью существовать не могут. Понятие «коммуникация» является видовым по отношению к понятию «связи с общественностью».

Таким образом, с учетом вышеизложенного, можно предложить следующее определение: связи с общественностью -- это направление управленческой деятельности, обеспечивающее коммуникацию субъекта с общественностью на основе двухстороннего обмена информацией с целью достижения баланса интересов и взаимной выгоды организации и общественности. Содержание общественности в каждом конкретном случае индивидуально, зависит от характера управленческой деятельности и может включать жителей определенной территории, потребителей того или иного продукта, ассоциации, профсоюзы, бизнес структуры, органы государственной и муниципальной власти и т.д.

Общие теоретические основы являются важной ступенью к пониманию связей с общественностью в деятельности органов местного самоуправления и полностью применимы к анализу РЯ в данной сфере. Связи с общественностью субъекта политики - это часть его управленческой деятельности, направленная на взаимодействие с другими участниками политического процесса, воспроизводство и передачу информации. Однако в научной литературе недостаточно раскрыты черты связей с общественностью, присущие политическим субъектам, в частности органам местного самоуправления.

Появление термина «местное самоуправление» связано с именем английского мыслителя XVII века Р. Гнейста, который ввел его в употребление См.: Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. - М.: Современные тетради, 2004. - 216 с.. Свое современное понимание местное самоуправление стало приобретать в период Великой французской революции, и отражало факт самостоятельности общины по отношению к государству.

В настоящее время в научной литературе нет однозначного подхода к пониманию политической сущности местного самоуправления и его органов. В политической науке сложились две основные традиции по обоснованию политического статуса местного самоуправления. По мнению одних исследователей, местное самоуправление -- это продолжение государственной власти. Другие ученые отождествляют местное самоуправление с публичной властью, которая по их представлению существует одновременно с государственной властью, но при этом значительно от неё отличается.

Обоснование вопросов становления местного самоуправления как политического института было осуществлено в рамках западной классической либеральной идеологии И. Бентамом, Б. Констаном, А. де Токвилем, Дж. Милем См. Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М.: ИНИОН РАН, 1996.-С. 3-31..

Б. Констан определял муниципальную власть, как особую форму публичной власти, не подчинённую непосредственно власти центральной. Развивая это положение и анализируя американский опыт организации местного самоуправления, А. де Токвиль указывал на то, что индивидуумы являются первоисточником власти, и обосновывал необходимость самостоятельного решения вопросов местного значения общинами как добровольными ассоциациями индивидов, носителями «неотчуждаемых прав» и свобод. Опыт самоуправления по Токвилю является главным условием обретения политической . свободы и демократии, а также выступает инструментом политической социализации, формирования гражданского сознания. В концепции А. де Токвиля заложена идея, что «народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть» Токвиль Анре де. Демократия в Америке. - М., 1992. - С. 66.. Авторы «общественной теории» трактовали органы местного самоуправления как особую власть, непосредственно не подчинённую центральным властям, а только ограниченную законом.

В «общественных теориях» главными стали следующие положения:

- местное самоуправление - это продукт свободы и самоорганизации общества;

- локальное сообщество и его права имеют приоритет над государством в связи с более ранним историческим возникновением;

- местное сообщество не создается государством, оно самостоятельно.

Государственная теория местного самоуправления противоположна

общественной, основные ее положения были разработаны западными учеными Л. фон Штейном, Р. Гнейстом, а в России ее сторонниками были В.Н. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский и другие. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государственной власти . Согласно данной теории местное самоуправление - это форма организации государственного управления на местах. Оно имеет определённую самостоятельность в решении вопросов местного значения, но при этом остаётся частью государства, элементом системы управления обществом. Назначение местного сообщества заключается в способности выступать в качестве агента государства. Отличие от центральной власти государства в том, что местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а местными жителями.

С какой бы стороны не подходить к пониманию местного самоуправления следует учитывать то обстоятельство, что на местном уровне происходят процессы становления, трансформации различных гражданских интересов, что в той или иной мере связано с перераспределением ресурсов, которые концентрируются в едином центре и контролируются государством. В условиях данной экономической зависимости органы МСУ являются продолжением государственной власти в той или иной степени. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. Опыт государственного строительства в современных странах западной демократии и в России подтверждает, что демократическое развитие общества невозможно без децентрализации власти и управления. Более того, управление, руководство, контролирование государственной власти в масштабах всей страны требует делегирование полномочий. В этой связи, органы МСУ - это способ организации власти, который способствует укреплению публичной власти, наделяет ее гибкостью при взаимодействии с обществом. Местное самоуправление - это один из основополагающих институтов организации власти на местах, который и одновременно выступает разновидностью управления обществом.

Местное самоуправление имеет характеристики института, имеющего безусловную ценность для становления и поддержания демократии, эффективного правления, разделения властей, автономности существования местного сообщества.

Будучи наделенным властными полномочиями органы местного самоуправления являются субъектом политики, который не только зависим от политической системы, но и оказывает значительное влияние на ее развитие. Более того, гражданами деятельность на местном уровне власти расценивается как политическая деятельность.

Дуализм в понимании местного самоуправления имеет место и в трудах современных исследователей. Отмечается, что с одной стороны местное самоуправление - это право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения, а с другой стороны, МСУ - это способ организации власти . При этом отмечается, что местное самоуправление, как форма публичной власти, не может быть включено безоговорочно в структуру гражданского общества Чеботарев Г.Н. Местное самоуправление как институт гражданского общества [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.iurati.nl/node/341. свободный. -- Проверено 19.12.09.. В.И. Фадеев отмечает, что «местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление - не просто форма самореализации населения для решения местных вопросов, это и форма осуществления публичной власти, власти народа» Кутафин O.E. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. - 2 изд. - М.: Юристь, 2001.-С. 94.. По мнению Савватеева, местное самоуправление занимает «центральную позицию» между государством и гражданским обществом Саватеев А.И. Местное самоуправление как институт развития гражданского общества. Автореф. дис.... к.п.н. - С. 12.. Роль местного самоуправления в этом случае состоит в укреплении государственности, являясь институтом согласования воли и интересов между населением и органами власти.

Современные исследования местного самоуправления и местной политики в зарубежных странах эволюционируют от изучения местной политики, понимаемой как действия, направленные на борьбу за власть (politics) к исследованиям политического курса (policy) и аспектов политико- экономического управления (governance) Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. - СПб., М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге; Летний сад 2002. - С. 14..

Как уже было указано, местная власть априори не может быть отделена от государственной власти, поскольку существенно от нее зависит в нормативно-правом и экономическом плане. Органы МСУ наделены государством властными полномочиями, что обуславливает их нахождение в системе властеотношений. Субъектам местной власти свойственно завоевание, удержание и реализация власти.

В политической науке существуют различные подходы к пониманию к власти, остановимся лишь на нескольких из них. Приверженец поведенческого подхода к пониманию власти Р. Даль трактует власть как «отношение между акторами, с помощью которого один из них вынуждает другого действовать иначе, чем они действовали бы без этого» . М. Вебер дает по сути, сходное, определение: «Власть заключается в способности индивида А добиться от индивида В поступка или воздержания от него, которого добровольно В не совершил бы и который соответствует воле А» Цит. по: Политическая власть: источники, сущность, виды [Электронный ресурс] - Режим доступа: www.kemtipp.ru:8101/char27/ politl-3.htm, свободный. - Проверено 19.12.09.. В данном подходе отмечаются важные характеристики властных отношениях, но при этом не затрагиваются необходимые условия, ресурсы, которые позволяют имеющему власть добиваться подчинения от индивидов, их групп.

Г. Лассуэлл и А. Каплан в конструкцию власти включают следующие: 1) контроль над ресурсами, 2) участие в принятии решений и 3) обладание волей и влиянием. Они представляют власть как отношение двух акторов: «А имеет власть над В в отношении ценностей К, если А участвует в принятии решений, влияющих на политику В, связанную с ценностями К» . Таким образом, власть -- это отношение двух воль и влияний, при котором одна сторона навязывает другой свое решение.

Последователи коммуникативного подхода понимают власть как своего рода связь и взаимодействие. Без этих составляющих, по их мнению, невозможно передать другому человеку приказ и добиться его исполнения. Для понимания природы власти П. Моррис приводит действия регулировщика на перекрестке : он свистит в свисток, машет жезлом, и таким образом управляет движением автомобилей и пешеходов. Но средства передачи приказа - еще не власть, так как люди подчиняются «регулировщику» не потому, что он «машет» и «свистит», а потому, что он обладает определенными предоставленными ему государством полномочиями. А свисток и жезл в данном случае - не источник, а лишь средства осуществления власти. В данном случае внимание акцентируется на сути власти -- взаимодействие субъекта власти и объекта происходит с помощью полномочий и ресурсов.

Политическая власть асимметрична: у одних есть право властвовать, у других обязанность подчиняться. Такое неравенство поддерживается посредством разнообразных ресурсов, экономических, социальных, силовых, информационных, с помощью которых она реализуется.

Органы местного самоуправления имеют все свойства политической власти: осуществляется в рамках правового поля, имеют легальный доступ к структурам принуждения, в своем проявлении институциональны, имеют, как правило, единый центр принятия решений, местная власть разделена на законодательную и исполнительную ветвь, и обладают разнообразными ресурсами. На местном уровне осуществляются процессы завоевания, удержания, реализации власти. При этом органы местной власти максимально приближены к населению по сравнению с федеральной или региональной властью. Их деятельность связана с конкретными вопросами обеспечения жизнедеятельности местного сообщества, что обуславливает участие в этом общественности. В этой связи органы местного самоуправления являются проводником гражданских интересов до центральной государственной власти.

Итак, местное самоуправление - первичный уровень организации публичной власти, обеспечивающий устойчивость и демократическое развитие всей системы властных институтов. Следовательно, недостатки в формировании и работе органов МСУ могут негативно сказаться на состоянии всего общества. Поэтому для органов МСУ имеет значение универсальный инструмент взаимодействия с обществом, который способствует решению трех политических задач:

1. презентация местной власти;

2. легитимация органов МСУ;

3. вовлечение граждан в политические процессы.

Эти задачи могут быть решены информационно-коммуникативным ресурсом власти, который в различных политических системах применяется с неодинаковой плотностью и интенсивностью.

Одним из отечественных исследователей О.Н. Забузовым подчеркивается, что серьезной характеристикой современной власти является ее способность к коммуникации: с обществом в целом, с политической элитой, с мировым сообществом (которые могут являться одновременно и объектами, и субъектами политики) . С такой позицией согласен и автор диссертационной работы. В современных условиях общественного развития власть не может эффективно функционировать вне общественной публичной поддержки. Поэтому присутствие двух важных элементов - публичности и коммуникативности обеспечивают в сегодняшних реалиях эффективное управление современным обществом, поддержку политического курса отдельными общественными группами или обществом в целом, формирование доверия общества к политической власти. Это дает основание утверждать, что РЯ при определенных условиях становится механизмом легитимации политической власти . И в данном понимании РЯ в деятельности органов МСУ выступает как политический инструмент взаимодействия власти с внешней средой на «входе» и «выходе» системы, способный вырастить доверие общественности к деятельности местной власти. В открытой системе, являясь не директивной и ненасильственной формой взаимодействия со средой, связи с общественностью предоставляют информацию о внешней среде, тем самым, становясь основой для принятия управленческого решения и конструирования коммуникативного пространства. Таким образом, роль связей с общественностью состоит в том, чтобы общественность в широком смысле слова, не получала случайной, бесцельной информации и информационный поток был полностью интегрирован в управленческие решения. И естественно, каждое общественно значимое управленческое действие властных структур должно получать информационную поддержку: до общественности должны доводиться своевременные разъяснения от соответствующих служб местной администрации о намерениях, решениях, действиях и ожидаемом эффекте при их воплощении в действительность.

Исследователь М.А. Шишкина, классифицируя политические функции РЯ, выделяют следующие основные группы См.: Шишкина М.А. Паблик рилейшнз в системе социального управления. - СПб.: Изд-ва «Паллада-медиа» и СЗРЦ «РУСИЧ», 2002. - С. 165.:

— функции, связанные с реализацией государственной власти;

— функции, связанные с обеспечением демократического процесса;

— функции, связанные с формированием политической элиты;

— функции, связанные с выражением общественного мнения;

— функции, связанные с разрешением политических конфликтов.

Проследим их проявление на муниципальном уровне власти.

Обеспечение демократического процесса связано с механизмами информационной прозрачности деятельности местной власти, измерения настроения, интересов населения муниципального образования или муниципального района, взаимодействия с общественностью не на принципах «принуждения», а на принципах «побуждения». В период выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, связи с общественностью становятся инструментом представления кандидатов в депутаты электорату. Выражение общественного мнения осуществляется через организацию публичных слушаний, референдумов, ответа на письменные обращения граждан, в результате мониторинга средств массовой информации, открытия телефона «горячей линии» по волнующим вопросам и т.д. Разрешение конфликтов реализуется путем структурированной, контролируемой коммуникации, позволяющей сбалансировать интересы противодействующих сторон.

В целом связи с общественностью направлены на формирование доверительных отношений между органами МСУ и общественностью. Нацеленность на создание двустороннего взаимодействия выходит за временные и организационные рамки реализации какого-то отдельного проекта. Специфика этого способа организации и поддержания коммуникаций предполагает создание долговременной благоприятной атмосферы для деятельности субъекта на протяжении всей его активности .

Таким образом, связи с общественностью в деятельности органов МСУ охватывает всю сферу коммуникации властных структур с общественностью. Осуществляемая коммуникация преимущественно институциональна: взаимодействие происходит не между конкретными личностями, а между муниципальной организацией и общественными группами, бизнес -- структурами, объединениями и т.д. Однако заметим, что власть персонифицирована, то есть она ассоциируется в общественном сознании с определенными личностями. Поэтому РЛ в государственных, муниципальных структурах преимущественно осуществляется на уровне институтов лишь формально, на практике же генеральным субъектом связей с общественностью выступает определенная политическая фигура. Именно с этой персоной связывают общие достижения, позитивную динамику или наоборот негативные тенденции развития организации, муниципального образования, региона, государства в целом общества.

По сути, связи с общественностью во властных структурах -- это комплекс коммуникационных мер по формированию доверия к субъекту политики. При этом РЯ развивается только в условиях плюралистического общества, в котором преобладают демократические институты. Согласимся с Джоном Хиллом: «связи с общественностью -- это результат развития общества, в котором идеал просвященного и рационального общественного мнения ставится выше, чем улучшение понимания событий группами и индивидами» . Проецируя данные рассуждения на местное самоуправление, необходимо отметить, что институт местного самоуправления -- априори является демократическим институтом. И его развитие обуславливает необходимость развития связей с общественностью. После того, как связи с общественностью начинают приживаться на почве местного самоуправления, они выполняют функции поддержания и развития демократических норм, принципов, институтов, процессов, становясь эффективным механизмом выявления общественных интересов. Поэтому есть основание предположить, что связи с общественностью на местном уровне власти являются важными показателями развитости института местного самоуправления и призваны обеспечить развитие, а не торможение демократических преобразований.

Итак, связи с общественностью в деятельности органов власти (политических, государственных, муниципальных) призваны содействовать формированию благоприятного климата общественных отношений, позитивных установок относительно данных структур, инициированию и поддержанию позитивного информационного фона по поводу деятельности органов власти в средствах массой информации. Связи с общественностью являются частью политического процесса, инструментом внесения изменений в политическую систему, имеют возможность воздействовать на все политические субъекты, оказывать влияние на политическое сознание и политическое поведение. Связи с общественностью, в классическом понимании - «гармонизация общественных отношений» - возможны лишь в обществе с преобладанием демократических институтов, с помощью которых можно достигнуть консенсуса между властью и обществом. Будучи средством налаживания диалога между обществом и властью, РЯ в то же время является инструментом управления общественными позициями и предпочтениями.

От анализа политической природы местного самоуправления перейдем к пониманию местного самоуправления как области непосредственной практической деятельности.

Связи с общественностью, являясь технологиями коммуникации, могут быть представлены совокупностью методов, приемов, форм, процедур, обеспечивающих и регламентирующих взаимодействие граждан и институтов власти. В муниципальных структурах связи с общественностью на практическом уровне функционируют как система технологических операций. В их задачи входит не просто декларирование определенных целей, но четкая и последовательная организация действий, направленных на их достижение. Если говорить конкретно о существующих и приемлемых для муниципальных служащих технологиях коммуникации с населением, то, прежде всего, следует указать, что эти технологии профессионально используются в повседневной деятельности муниципалитетов.

Связи с общественностью осуществляются в рамках структурного подразделения органов местного самоуправления, являются частью муниципального управления, что обязывает РЯ-специалистов следовать нормам муниципальной службы. Социальный характер деятельности органов местного самоуправления и связанная с этим социальная ответственность распространяется и на службы, обеспечивающие связи с общественностью.

Местное самоуправление наполняется реальным содержанием с помощью решений местных властей, которые подкрепляются соответствующей нормативно-правовой базой. В связи с этим, как и любой организации, органам местного самоуправления свойственны тенденции бюрократизации. Они выстроены «вертикально», имеют свою иерархию, и функционируют в рамках государства. Современная форма общественного управления, пришедшая на смену патриархальной системе, названа Вебером «рационально- бюрократической», обладающая следующими признаками - компетентность, бесстрастность, четкое исполнение закона, упорядоченность и унифицированность процедур . Как отмечал Вебер, чиновник владеет официальной информацией, которая может быть получена только по административным каналам. Связи с общественностью в системе органов местного самоуправления осуществляются в иерархичной системе, то есть в системе, в которой существует организация деятельности и субординация, осуществляемая специалистами, обладающими профессиональными навыками и знаниями, действующими на основании нормативно-правовых документов, руководствующимися положениями и должностными инструкциями. Средства массовой информации контролируют деятельность органов местного самоуправления и имеют огромный ресурс по воздействию на общественное мнение. Таким образом, одним из главных направлений связей с общественностью в органах местного самоуправления является выстраивание отношений со СМИ.

Связи с общественностью являются также инструментом стимулирования реального участия населения в местном самоуправлении на всех стадиях управленческого решения: на стадии подготовки, реализации и оценки. Этому способствует законодательно оформленная возможность участия населения в публичных слушаниях, референдумах, проявлениях нормативно-правовой инициативы, проведения митингов, обращения в органы муниципальной власти, кроме того, связи с общественностью, являясь источником социальной информации, обращением к проблемам местного самоуправления, способствуют развитию гражданского самосознания, то есть, выполняют воспитательную функцию.

В идеальном представлении, каждое общественно значимое управленческое действие структур местного самоуправления призвано получать информационную поддержку - до населения должны доводиться своевременные разъяснения соответствующих служб. Специальные службы регулярно обязаны предоставлять информацию общественности о планах муниципальной власти, проблемах и успехах, и в то же время информировать центр принятия управленческих решений о существующей и возможной реакции общественности на проводимую или намечаемую политику властей.

С учетом выше представленных рассуждений, автор формулирует следующее определение: связи с общественностью в деятельности органов местного самоуправления -- это коммуникативная, социально ответственная деятельность, осуществляемая в рамках структуры органов местного самоуправления, направленная на установление отношений с общественностью, предполагающая совершенствование механизмов муниципального управления посредством институализации двухсторонней коммуникации между органом местной власти и общественностью.

Изучение содержание деятельности по связям с общественностью в органах местного самоуправления требует рассмотрения субъекта, объекта, ресурсов, задач связей с общественностью в сравнительном анализе. Именно по данным позициям существует отличие связей с общественностью в деятельности органов местного самоуправления от аналогичной составляющей процесса управления в органах государственной власти и в коммерческих организациях. Сравнительный анализ связей с общественностью в данных трех сферах позволяет выявить специфические черты изучаемого объекта.

Субъект связей с общественностью в органах местного самоуправления, в органах государственной власти, в коммерческих организациях. Субъектом связей с общественностью в коммерческом секторе является собственно организация, как правило, имеющая в своей структуре либо PR-специалистов, либо специальную службу. Их PR-деятельность регламентирована внутренними документами, нормативно-правовыми актами. Принципиальное отличие PR в государственных и муниципальных структурах от PR в коммерческой организации в том, что связи с общественностью на данных уровнях власти обусловлены социальной необходимостью и ответственностью, в определенном объеме регулируются федеральным и региональным законодательством. В государственных структурах специалисты PR являются также и государственными служащими, в муниципальных организациях - муниципальными служащими. И в государственных, и в муниципальных структурах, как правило, действуют специальные службы, отчасти сходные по функциям и структуре. При этом, в практике организации работы муниципальной службы существуют недостатки, которые являются основными причинами отчуждения населения, граждан от власти . Первая причина заключается в том, что работники органов муниципальной службы не могут ясно разъяснить гражданам цели и мотивы деятельности органов власти, не могут адекватно раскрыть характер и содержание своей деятельности. Вторая причина кроется в демонстрации служащими закрытого стиля работы, способствующая тем самым формированию в массах мнения, что власть работает исключительно в основном «на себя», игнорируя реальные потребности граждан, или проводит в жизнь политические решения, не соответствующие интересам граждан. Такое поведение муниципальных служащих не исключается и может исходить и от субъекта связей с общественностью органов местного самоуправления.

Как правило, РЯ-деятельность в органах местного самоуправления осуществляется в рамках информационно-аналитических отделов, пресс-служб, отделов по связям с общественностью -- второстепенных субъектов связей с общественностью в системе органов местного самоуправления. Однако, перечисленные структуры -- не единственные субъекты связей с общественностью в органах муниципальной власти. В сложной системе иерархии организации местной власти существуют также отдельные лица, в полномочия которых входит курирование данного направления.

Деятельность структурного подразделения связей с общественностью осуществляется в системе органов МСУ. При этом отдел по связям с общественностью связан с каждым структурным подразделением органов МСУ. Например, структуру органов местного самоуправления города Казани составляют: представительный орган муниципального образования -- Казанская городская Дума, Глава муниципального образования города Казани -- мэр города Казани, исполнительный комитет города Казани, контрольный орган муниципального образования -- Контрольно-счетная палата города Казани . Исполнительный комитет представлен более 40 структурными подразделениями, которые, в свою очередь, разделены на блоки: комплекс развития городского хозяйства, экономический комплекс, аппарат исполнительного комитета, финансовый комплекс, строительный и проектно- архитектурный комплекс, социально-культурный и образовательный комплекс, комплекс жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, комплекс по земельным и имущественным отношениям Структура Исполнительного комитета МО г. Казани. Официальный сайт мэрии г.Казани. [Электронный ресурс] - Режим доступа:\уww.kzn.ru. свободный. - Проверено 19.12.09..

Отдел, осуществляющий связи с общественностью, в той или иной степени взаимодействует со всеми структурами органов местного самоуправления. Это обусловлено рядом обстоятельств. Во-первых, деятельность, осуществляемая в рамках того или иного управления, социально значима и требует распространения информации о том или ином действии, решении, событии. К примеру, закрытие дороги в связи с ремонтными работами, требует оповещения об этом жителей. Во-вторых, деятельность отдела направлена на формирование позитивного имиджа деятельности мэрии в различных сферах: ЖКХ, транспортное обслуживание, благоустройство, ремонт и строительство дорог, обеспечение образования и здравоохранения и т.д. В связи с этим, РЯ-деятельность органов местного самоуправления, имея структурное оформление, является элементом системы органов МСУ, подчинена существующим формальным (положение об организации) и неформальным нормам организации. При этом важным вопросом становится механизм взаимодействия отдела, осуществляющего РЯ со структурными подразделениями органов местного самоуправления, поскольку от этого зависит качество и эффективность связей с общественностью органов МСУ с населением.

Одним из отечественных исследователей Л. Сухотериным отмечается, что именно специалисты по информационной работе, а не другие менеджеры непосредственно сталкиваются не с органом государственной власти как таковым, а с его образом, складывающимся в массовом сознании .

Объект связей с общественностью в органах местного самоуправления, в органах государственной власти, в коммерческих организациях. В коммерческом секторе РЫ коммуникации адресуются узким группам - потребителям определенной продукции или услуг. В органах государственной власти идеальное стремление РЯ коммуникации охватить все общественные группы. Связи с общественностью, осуществляемые муниципальными структурами территориально обусловлены, осуществляются, как правило, в границах муниципального образования. Однако следует учитывать, что специфические задачи государственных и муниципальных структур могут расширять обозначенные объекты РЫ коммуникации при международном взаимодействии, в результате выработки лишь «узких» решений (в отношении определенных коммерческих организаций), а также при взаимодействии органов МСУ с органами государственной власти.

Объектом связей с общественностью в органах местного самоуправления, на наш взгляд, являются: в целом жители муниципального образования, отдельные общественные группы и организации, бизнес структуры, государственные органы регионального и федерального уровней и т.д. Однако одно из главных отличий связей с общественностью органов местного самоуправления состоит в том, что здесь понятие «объект» вводится условно, точнее взаимодействие органов местного самоуправления и общественности следует охарактеризовать как субъект-субъектные взаимоотношения. Службы по связям с общественностью органов муниципального управления являются основным инструментом мониторинга социальных интересов, на основании которого принимаются взвешенные и эффективные управленческие решения и без которого немыслима общественная интеграция и баланс интересов.

Цель связей с общественностью в органах местного самоуправления, в органах государственной власти, в коммерческих организациях. Теоретически цель РЫ в трех различных областях идентична -- установление гармоничных отношений с общественностью, которые обеспечивают успех, жизнеспособность той или иной организации. Однако, прагматичная цель РЯ в коммерческих организаций - способствовать достижению прибыли, цель РЫ в остальных двух областях носит неэкономический и обобщенный характер.

В деятельности органов местного самоуправления гармоничные отношения устанавливаются с местным населением, с органами федерального и регионального уровня, а также другими группами и организациями. Если исходить из природы местного самоуправления как формы народовластия, то целью связей с общественностью является привлечение граждан к участию в местном самоуправлении. Однако на практике цель РИ. большинства муниципалитетов сводится к осуществлению задуманного дискурса, то есть к созданию своеобразной специально сконструированной «картины», которая складывается в общественном сознании относительно политической хозяйственной деятельности местной власти.

Ресурсы РЯ-служб в структуре органов местного самоуправления, в структуре органов государственной власти, в коммерческих организациях. В коммерческом секторе определяющую роль в организации связей с общественностью играют финансовые возможности, а также технический и человеческий потенциал. В государственных и муниципальных структурах приоритетными являются административный и информационный ресурсы.

Задачи связей с общественностью в органах местного самоуправления, в органах государственной власти, в коммерческих организациях.

Задачи РЫ в коммерческих организациях :

1. содействие в появлении на рынке новых изделий и услуг;

2. побуждение к изменению отношений к товарам и услугам; развитие и возрождение интереса к частично или полностью забытым товарам и услугам;

3. воздействие на определенные целевые группы для создания благоприятного образа предприятия;

4. защита предлагаемых продуктов и услуг в проблемных ситуациях, как правило, в случае потери репутации;

5. создание в глазах потребителей образа предприятия, благотворно отражающегося на имидже продуктов и услуг.

Задачи РЯ в органах государственной власти :

1. изучение сложного спектра общественного мнения всех социальных групп, дифференциация их ожиданий от государственных институтов и определение лидирующих тенденций в развитии общественного мнения;

2. выработка рекомендаций для руководства государственных организаций и проведение мероприятий, направленных на удовлетворение наиболее значимых ожиданий со стороны общественных кругов с целью оказания влияния на динамику общественных настроений;

3. предотвращение возможных конфликтов и недопонимания в работе с общественностью;

4. установление и поддержание двусторонних контактов с разными общественными группами и их лидерами;

5. улучшение производственных отношений и создание общей атмосферы доброжелательности внутри самих государственных организаций;

6. реклама услуг, предоставляемых государственными организациями;

7. повышение эффективности работы государственных служб;

8. создание положительного образа государственных институтов в сознании общественности.

Задачи связей с общественностью в муниципальном образовании:

1. формирование и поддержание благоприятного имиджа исполнительного и представительного органов власти, должностных лиц;

2. выработка и реализация единой информационной политики городских властей во взаимодействии со средствами массовой информации и с населением города;

3. контроль за поступающей населению информацией, исключение возможности получения общественностью случайной, бесцельной, излишней информации;

4. регулярное представление общественности информации о деятельности органов местного самоуправления, их планах, проблемах и успехах;

5. информирование руководства о существующей и возможной реакции населения на проводимую или намечаемую политику властей. Представляется, что связи с общественностью той или иной организации,

либо структуры могут реализовываться с помощью нескольких РЯ-кампаний, каждая из которых осуществляется на определенном отрезке времени и нацелена на получение задуманного результата. Наиболее ярко это выражено в организациях, осуществляющих неоднородную деятельность. В этом может проявиться коренное отличие связей с общественностью коммерческих организаций от государственных или муниципальных структур. Если коммерческое предприятие «№> планирует выпустить уникальный продукт, то РЯ-кампания в данном случае будет направлена на достижение цели - увеличение продаж данного продукта. В муниципальных органах власти требуется реализация одновременно несколько РЯ-кампаний, что обусловлено разноплановой деятельностью местных властей в сферах благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, транспортного обслуживания и в других отраслях хозяйства.

Задачи РЯ в коммерческой сфере значительно отличаются от задач РЯ в государственных и муниципальных органах власти. Первые полностью связаны с технологиями, влияющими на получение прибыли. РЯ в государственных и муниципальных органах власти объединяет следующие характеристики: обязательность информационного сопровождения деятельности власти, изучение общественного мнения в целях усовершенствования управления, выработка единой информационной политики.

Вместе с тем возможно и стихийное проявление связей с общественностью. Это может выражаться в освещении в средствах массовой информации отдельных событий, в организации единичных акций, проведении единственной пресс-конференции, то есть данные РЯ усилия не объединены общей идеей, разобщены и не составляют систему действий. Стихийные связи с общественностью могут стать причиной целого ряда последствий. В том числе принятие низкоэффективного управленческого решения местных органов власти, которое может негативно отразиться на жителях муниципального образования, и в результате не будет способствовать основному назначению РЯ -- построению гармоничных взаимоотношений между местной властью и населением. Связи с общественностью на данном уровне власти преимущественно силами специальных служб выполняют целый спектр функций, призванных оптимизировать муниципальное управление.

В широком контексте РЯ-служба органов местного самоуправления призвана, с одной стороны, регулярно представлять информацию внешней среде о деятельности органов муниципальной власти, их планах, проблемах и успехах; с другой стороны, информировать руководство о существующей и возможной реакции общественности на проводимую или намечаемую политику властей.

Однако эта всеобъемлющая функция может быть конкретизирована. Исследователь С.С. Смолева выделяет ряд функций служб связей с общественностью в муниципальных органах власти: функция управления, коммуникативная,информативная,аналитико-прогностическая, организационно - координирующая, публичная . К ним, по нашему мнению, следует отнести антикризисную функцию.

Системообразующая функция -- это функция управления, реализующая главную цель существования РЯ-службы как таковой -- воздействие на общественное мнение, на общественные отношения. Особенность же связей с общественностью состоит в том, что управление должно осуществляться в контексте взаимодействия равноправных субъектов общественных отношений. «Так что к основным функциональным задачам ПР в системе государственного и муниципального управления можно отнести: участие в демократизации государственного управления, содействие становлению гражданского общества» Эггертсон Т.О. Связи с общественностью в политике. - М.: Дело, 2001. - С. 98..

Именно этот статус и порождает коммуникативную функцию -- функцию общения (как социального взаимодействия), налаживания контакта, обмена информацией и деятельностью между субъектами и объектами муниципального управления как равноправными партнерами. Содержание коммуникативной функции предполагает решение следующих задач:

• установление, поддержание и расширение многообразных коммуникативных связей внутри муниципального образования, производство и распространение информации по различным каналам для различных целевых аудиторий;

• информирование населения муниципального образования о характере принимаемых общественно-значимых решений и разъяснение необходимости и мотивов их принятия в интересах всего населения; прогнозирование возможных последствий принимаемых решений, определение основных задач, методов и способов направленной коммуникации; систематическое изучение и интерпретация данных исследований общественного мнения (социально-политический и социально-экономический мониторинг);

* позитивное воздействие на процесс политической социализации обеспечение активного участия граждан в мероприятиях, организуемых муниципальными органами власти и управления .

При реализации информационной функции принципиально важная роль отводится обратной связи, т. е. тем информационным сигналам, которые адресуются органам власти из внешней среды (письма населения, прием рамках первого направления служба РЯ является субъектом общественных отношений, продуцирующим, перерабатывающим и распространяющим информацию -- те знания, нормы, ценности, которые необходимы и достаточны для достижения целей управления. Вторым направлением информационных усилий РЯ-структуры является обеспечение обратной связи (информационных сигналов из внешней среды - писем и обращений граждан, публикаций в СМИ и т.д.) для достижений целей управленческой деятельности. Третьим направлением является обмен информацией с другими службами и всеми субъектами управленческой деятельности, а также с другими органами управления, в том числе, с органами государственного управления.

Крайне важным в деятельности РЯ-служб является исполнение аналитико-прогностической функции. Безусловно, прогностическое видение социально-политической ситуации входит в перечень необходимых условий эффективности связей с общественностью. То есть без получения объективной и системной информации по всему кругу вопросов, включенных в сферу интересов муниципальной власти, без выработки информационной стратегии и тактики поведения качественная деятельность невозможна.

Организационная функция обогащает средства административного воздействия внеадминистративным влиянием и в то же время позволяет общественным, гражданским организациям достигать своих целей не столько лоббированием, сколько путем формирования общественного мнения.

Публичная (гражданская) функция РЯ-служб проявляется в обеспечении соблюдения и защиты прав и свобод человека.

На наш взгляд, антикризисную функцию структурное подразделение органов МСУ по связям с общественностью выполняет в периоды возникновения кризисных ситуаций и чрезвычайных происшествий. Выстраивая антикризисную коммуникацию, информируя о предпринимаемых своих действиях по устранению кризисных явлений, или их смягчению, муниципальные власти способны предотвратить возникновение общественной паники. Примером подобной деятельности является выработка руководством мэрии г. Казани антикризисного пакета в период развития экономического кризиса в декабре 2008г. Решения местной власти касались снижения тарифов на аренду муниципальных площадей для представителей малого и среднего бизнеса, снижения налоговой ставки на размещение рекламных щитов, приостановление до 2012 года постановления о ликвидации сооружений субъектов малого предпринимательства. Отделом по связям с общественностью и СМИ аппарата Казанской городской Думы в соответствии с данными решениями были предприняты конкретные формы информационно- коммуникативного сопровождения данных антикризисных мер .

Таким образом, связи с общественностью являются инструментом местной власти, способствующим взаимодействию с гражданами, общественным группами, организациями, с государственными структурами в процессе реализации властеотношений. Они призваны в диалоговом формате, с учетом интересов населения, осуществить коммуникацию между органами местной власти и гражданами, способствовать участию жителей муниципального образования в местном самоуправлении.

§2. Критерии эффективности связей с общественностью органов местного самоуправления при взаимодействии с населением

Выявление критериев анализа связей с общественностью как процесса коммуникации местной власти с общественностью - это практическая необходимость. С их помощью оцениваются потраченные усилия, выясняется степень достижения поставленной цели и задач, которые тесно связаны с деятельностью органов местного самоуправления. Выработка конкретных методик для измерения эффективности связей с общественностью вызывает множество вопросов, как у практиков, так и у теоретиков. Более того, этой проблемой больше озабочены РЯ-менеджеры, которые заинтересованы в поиске научно обоснованных критериев эффективности связей с общественностью для обоснования конкретных программ связей с общественностью, или/и для отчета о проделанной работе.

В научной литературе не разработаны общепринятые критерии эффективности связей с общественностью, в том числе и применительно к РЯ- деятельности органов местного самоуправления. Не существует и универсальных методик, которые позволили бы безошибочно произвести такие расчеты. Более того, существующие теоретические подходы по данному вопросу требуют определённой систематизации.

В научной литературе сложились две позиции по критериям эффективности связей с общественностью. Согласно первому мнению связи с общественностью тяжело поддаются измерению, так как практически невозможно выделить соответствующие критерии. В связи с этим предлагается лишь измерять эффективность отдельных событийных мероприятий См.: РИ. сегодня: новые подходы, исследования, международная практика. - М.: Консалтинговая группа «ИМДЖ-Контакт»; ИНФРА-М , 2002. - С.82., либо заимствовать некоторые методики из рекламы. Согласно мнению других теоретиков, РЯ можно и нужно измерять, они предлагают в своих трудах в основном сходные критерии эффективности связей с общественностью Джефкинс Ф., Ядин Д. Паблик рилейшнз: Учеб. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. - С. 182; Уилкокс Денис Л. Как создавать PR-тексты и эффективно взаимодействовать со СМИ. Пер. с англ. 4-е изд. И.В. Карцевой, A.B. Кузнецовой и др. - М.: Консалтинговая группа «ИМИДЖ-Контакт», ИНФРА-М, 2004. - С. 717; Джо Маркони PR: полное руководство. Пер с анг. Д.Р. Геренава, Ю.П. Леоновой. - М.: Вершина, 2006. - С. 244; Китчен Ф. Паблик рилейшнз: принципы и практика: Учеб. пособие для вузов / Пер. с англ. Под ред. Б.Л. Еремина. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2004. - С.412; Аги У., Кэмерон Г., Олт Ф., Уилкокс Д. Самое главное в PR / Пер.с англ. - СПб.: Питер, 2004. - С.243-256; Моисеев В.А. Паблик рилейшнз. Теория и практика. - ООО «ИКФ Омега -Л», 2001.-С. 298-299..