Конституционное правосудие на защите прав и свобод человека

Необходимо стремиться к укреплению в рамках Конституции законодательной власти. Для того чтобы ей быть эффективной, Парламенту прежде всего следует поддерживать высокий уровень законодательства. Для этого нужно выработать надлежащие процедуры, обеспечивающие взаимодействие составных частей Парламента; внедрить эффективную систему комиссий; обеспечить открытость работы Парламента; внедрить механизмы, исключающие при необходимости обструкцию обсуждаемой проблемы; принять закон о лоббизме.

Должно стать неукоснительным правилом принятие законов в строгом соответствии с Регламентом Парламента, причем это касается не только порядка голосования и получения необходимого числа голосов. Проблема значительно шире. Нарушение процедуры, принятие закона, влекущего дополнительные расходы, без финансово-экономического обоснования, особенно после утверждения государственного бюджета, должно приводить к объявлению такого акта не имеющим юридической силы. Это не должно было оставаться вне поля зрения Конституционного Суда. В новой редакции Конституции многие из этих вопросов решены.

Формулировка статьи 7 Конституции, согласно которой государство, все его органы связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов, также направлена на обеспечение равенства властей. Это формулировка исключает, на наш взгляд, правовую основу для тезиса “О диктатуре закона”. Диктатура - она и есть диктатура. Законодательная и исполнительная власти обязаны соизмерять свои решения в рамках Конституции с правом.

Право и закон нельзя отождествлять, так как эти понятия различаются. Праву всегда присущи признаки равенства и свободы, а конкретному закону, иному нормативному акту - нет, т.е. они могут быть действительно удачными и неудачными, “хорошими” и “плохими”. Государство в лице его органов посредством издания законов и подзаконных актов формирует право, куда помимо юридических норм входит правосознание и правовая идеология. Сущность любого правотворческого процесса, в том числе и законодательного, должна быть ориентирована на высокие идеалы. Не следует упускать из виду, что право включает и нормы международного права.

Если стать на точку зрения, что право и закон - понятия тождественные, то какие могут быть претензии к фашистскому или сталинскому государству.

Говоря о хороших и плохих законах, вовсе не имею в виду иногда пропагандируемый принцип: обязательны только первые, т.е. хорошие, и не следует исполнять вторые, т.е. плохие, законы. Здесь должен действовать важнейший конституционный принцип - признание акта неправовым должно осуществляться уполномоченными органами, если Конституцией не предусмотрен иной механизм действия акта более высокой юридической силы. В переходных положениях Конституции, которыми являлся закон о порядке вступления ее в силу, было предусмотрено, что законы, указанные в Конституции, должны быть приняты в течение двух лет после ее вступления в силу. 30 марта 1996 г. этот срок истек, однако ряд необходимых законов так и не принят. Считаю, что в случае отсутствия либо недостаточности законодательного массива для реализации в полном объеме основных прав и свобод необходимо активнее использовать право толковать Конституцию.

По Конституции правом ее толкования обладает белорусский Парламент по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь. Однако за годы действия Конституции был принят лишь один закон о толковании Конституции. Это не способствует установлению единообразного применения конституционных норм. Существует ряд критериев, предъявляемых к актам толкования. Один из них - акт толкования должен адекватно отражать содержание толкуемой нормы. Учитывая, что акт толкования, нормативный акт он может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Таким образом, обеспечивается, я бы сказал, двойная защита Конституции. Изложенный в переходных положениях Конституции принцип, согласно которому законы и иные нормативные акты до приведения их в соответствие с Конституцией действуют в той части, в какой они не противоречат Конституции, означает, что не требуется отмены акта или решения Конституционного Суда для того, чтобы не применять противоречащую Конституции норму. В этом случае правоприменитель берет на себя риск ответственности за ошибочность решения.

Начатые на общегосударственном уровне реформы должны быть продолжены на местном уровне. Достоинством Конституции является то, что она позволяет исключить существование параллельных исполнительных структур на местном уровне, как это было одно время в России.

Нужно сосредоточить усилия на технологии обеспечения конституционных норм, верховенства Конституции. Полезно было бы внедрить и строго придерживаться правил принятия решений распорядительного, а в некоторых случаях и нормативного характера Парламентом, Президентом, Правительством, местными органами, министерствами, ведомствами, иными государственными органами и должностными лицами со ссылкой на акт более высокой юридической силы, т.е. Конституцию, закон, указ и т.д.

Конституционный Суд, проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента:

1) по содержанию норм;

2) по форме нормативного акта;

3) с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами;

4) по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие.

Рассматривая вопрос о соподчиненности нормативных актов, следует отметить, что существуют общие принципы построения иерархии законов и других нормативных правовых актов, хотя это и не исключает существование национальных особенностей.

Смысл и содержание конституционных норм предопределяются общепризнанными принципами международного права. Именно такой вывод можно сделать из содержания статьи 8 Конституции. Вслед за Конституцией Республики Беларусь идут:

1) конституционные законы, включая и законы о толковании Конституции (ст.140 Конституции);

2) международные договоры, ставшие обязательными для Республики Беларусь (ст.8, 116 Конституции);

3) программные законы (сюда следовало бы отнести и закон о бюджете);

4) законы, декреты, указы (об их соподчиненности будет сказано позднее);

5) постановления Правительства;

6) акты Национального банка, акты министерств, исходя из их компетенции;

7) акты органов местного управления и самоуправления.

Как уже отмечалось, в нашем государстве не получила своего развития так необходимая практика нормативного толкования конституционных норм в целях обеспечения их единообразного толкования.

Правом казуального толкования Конституции обладает Конституционный Суд, однако мы видим по многочисленным жалобам граждан, поступающим в Конституционный Суд, что их инициатива по разрешению конституционного спора часто блокируется. Сложные вопросы вместо их разрешения загоняются вглубь. Приходится констатировать, что есть лица, в том числе и среди чиновников, которые не против представить рассмотрение дел в Конституционном Суде как чуть ли не национальную трагедию. Видимо, эти опасения обусловлены тем, что Конституционный Суд может разрешить дело не из конъюнктурных соображений, а исходя из требований права. Относительно разрешения спора в Конституционном Суде наиболее удачным может быть такое в рамках права решение, которым обеспечивается оптимальное сочетание интересов отдельной личности, общества и государства в целом. Всегда решение Конституционного Суда должно быть правовым. Опыт свидетельствует, что вынесение самим Конституционным Судом не конституционных, а явно политических или конъюнктурных решений приводит к утрате им своей легитимности, снижению его авторитета как беспристрастного, действующего только на основе права государственного органа.

Однако обратимся к еще одному общему юридическому вопросу. В ст.137 Конституции указано, что законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. На практике вызывает вопросы положение части третьей этой статьи о том, что в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Встречи с юристами, в том числе судьями, прокурорами, адвокатами, юрисконсультами, т.е. с теми, кто в повседневной деятельности принимает юридически значимые решения, показывают, что здесь необходимы разъяснения. Норму статьи 137 Конституции следует толковать с учетом действия принципа разделения властей: все ветви власти соизмеряют свои акты с Конституцией. И Президент, и Парламент, и суды основывают свои решения на Конституции. Конечно, в советское время речь традиционно всегда шла о верховенстве закона, в узком смысле этого слова, как акта, принятого Парламентом. Однако в настоящее время существуют три достаточно независимые ветви власти. Закон как источник правового регулирования должен остаться основным регулятором общественных отношений. Вместе с тем есть исключительно конституционные полномочия Президента, которые он может реализовать посредством издания указов или распоряжений (издание декретов означает, что Президент в соответствии с Конституцией “вторгается” в законодательное поле Парламента). Указ, изданный на основе Конституции, может по своей юридической силе идти вслед за Конституцией (в то же время могут издаваться указы, носящие подзаконный характер, т.к. полномочия на их издание предусмотрены не в Конституции, а в законе). Логическим завершением этой конструкции было бы наделение Конституционного Суда правом разрешения споров о компетенции. Ведь правоприменителю необходимо определить не в политическом, а в юридическом смысле, какой акт выше - закон или указ. Для этих целей за рубежом и наделяют конституционный суд правом разрешения споров о компетенции. У нас в стране этого нет, однако выходом из данной ситуации может быть постановка вопроса о проверке актов, по-разному регулирующих один и тот же вопрос, на соответствие Конституции. В процессе этого и будет выявлено верховенство.

Представляется, что одной из острых проблем является определение соотношения декретов и законов, декретов, законов и кодексов, новых и старых актов, общих и специальных.

В определенной мере ответ на этот вопрос дает не только Конституция, но и закон о нормативных правовых актах. Однако вопросы, как показывает практика, остаются, когда с принятием нового акта одновременно не корректируются соответствующие нормы других актов либо эта корректировка недопустимо затягивается и тем самым нарушается системность законодательства, оно становится лоскутным, хаотичным, внутренне противоречивым.

Декреты, как того требует часть третья статьи 101 Конституции, должны издаваться в силу особой необходимости. Если есть возможность в период работы сессии принять закон, объявив его срочным, то следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты. Следует воздерживаться от издания декретов сразу после принятия законов, которые также подписывает Глава государства. Обратите внимание, что такой вид актов, как декреты, издается по самым непопулярным вопросам. Президент берет на себя все последствия принятия такого акта. Но благородство тоже имеет определенные границы и последствия. Это - во-первых, а во-вторых, мы часто и не знаем, кто инициирует такого рода акты, их авторы остаются в тени и тогда, когда в течение недель и месяцев все язвительные стрелы летят в адрес того, кто подписал акт. Представляется, что внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены. В то же время в силу своего статуса Президент вправе издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы, в том числе и в целях восполнения пробелов по причине бездействия законодателя.

Как известно, новый закон имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому. Это же правило работает и в отношениях “декрет - закон”. А как же соотносятся кодексы, законы и декреты?

Необходимо напомнить, что согласно статье 10 закона о нормативных правовых актах, который вступил в силу 21 января 2000 г., кодексы имеют более высокую юридическую силу по отношению к другим законам. Декрет имеет силу закона.

В свое время в Конституционный Суд на отзыв был направлен проект декрета по вопросу возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан. Речь идет о различных подходах к решению данной проблемы в Трудовом кодексе и декрете. Сразу обнаруживается, что полностью из поля зрения выпало требование закона о нормативных правовых актах. Так или иначе, но или законодательство, или практику необходимо менять, поскольку, если строго следовать букве статьи 10 закона о нормативных правовых актах, то со дня вступления его в действие, т.е. с 21 января 2000 г., коррективы кодексов законами недопустимы, по крайней мере, без принятия декрета о приостановлении действия указанной нормы закона. Хотя такой подход по многим причинам нежелателен.

Следует отметить, что закон о нормативных правовых актах определяет методологию разработки и принятия правовых актов. В этой связи очень важна точность содержащихся в них формулировок. Вряд ли можно, например, согласиться с тем, что постановления Правительства всегда являются нормативными правовыми актами и, таким образом, они не могут приниматься по вопросам правоприменения. Выступая за полноценные правомочия Президента, в то же время считаю, что не все указы Президента должны рассматриваться как законодательные акты, что определено в статье 1 закона о нормативных правовых актах, например те из них, которые явно носят подзаконный характер в силу делегирования законом определенных полномочий. Однако такой указ не может возвышаться над законом. В то же время указ, изданный в силу конституционных полномочий, действительно может признаваться законодательным актом.

У Президента есть очень сильный механизм воздействия на законодательный процесс - право законодательной инициативы, наложения вето (в том числе выборочного), подписания и опубликования актов.

Белорусский Парламент много сделал для совершенствования правовой системы, обновления законодательства. В этом его огромная заслуга. Однако недостатком парламентской деятельности в последние восемь лет, в том числе и Верховного Совета 12-го созыва, является то, что не все законы, прямо указанные в Конституции как необходимые для ее исполнения, приняты. Например, направленные на реализацию статьи 30 Конституции о свободе передвижения и выбора места жительства. Причем иногда раздувают страхи, что без этого все рухнет, будет всплеск преступности, все захотят жить в столице и т.д. По нашему мнению, речь должна идти о замене жестких норм о прописке такими нормами, которые предусматривают лишь те ограничения, которые продиктованы интересами национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (ст.23 Конституции). Прописка как таковая в сегодняшних условиях может остаться, но с иным правовым режимом, учитывающим необходимость строгого соблюдения конституционных предписаний. Кстати, принятие соответствующего закона и его реализацию следовало осуществить до 30 марта 2001 г. Это обусловлено тем, что Законом от 15 марта 1994 г. “О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь” устанавливался максимально возможный переходный период для полной реализации статьи 30 Конституции - семь лет.

Другой пример о праве граждан на альтернативную службу. Оно закреплено не только в статье 57 Конституции, но и в статьях 1 и 14 закона о всеобщей воинской обязанности и военной службе (1992 г.). Оправдания типа “в законодательстве нет механизма” выглядят надуманными, они больше подходят для тех, кто только пришел учиться на юридический факультет. Механизм вырабатывается правоприменителями, в том числе и судами, которые осуществляют не законосудие, а правосудие. Именно о верховенстве права идет речь и в статье 6 Конституции. Право формируется не только нормативными актами, но и доктриной, судебными и административными прецедентами. Кстати, ссылки на то, что судебный прецедент не является источником правового регулирования, безосновательны и не отражают современные тенденции развития. Роль судебного или административного прецедента в системе романо-германского права, к которой принадлежит и белорусское право, несколько иная - он должен иметь по отношению к закону подчиненную роль, но прецедент вполне может восполнять пробелы в действующем законодательстве.

Наше действующее текущее законодательство требует особого анализа. Как огромный вклад Верховного Совета 12-го созыва следует оценивать создание в течение 1990 - 1994 гг. законодательного массива независимого белорусского государства (за этот период было принято около 400 законодательных актов, т.е. примерно столько же, сколько было принято Верховными Советами предшествующих созывов за 50 лет, начиная с 1938 г.). Не менее значимой является деятельность Палаты представителей в 1996 - 2002 гг. по обновлению законодательства, принятию новых кодексов (об их качестве, конечно, особый разговор). В последние годы палаты Парламента активно осуществляли свою законотворческую функцию, но, к сожалению, слабо действовала контрольная функция.

О придании актам обратной силы. Рассматривая дела в Конституционном Суде, мы часто сталкиваемся с этой проблемой. В части шестой статьи 104 Конституции предусмотрено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность. Некоторые юристы ошибочно утверждают, что такие жесткие требования установлены только для закона. Они, к сожалению, не придерживаются взгляда о том, что в указанной норме закреплен по существу важнейший принцип, имеющий универсальный характер, то есть обязательный для введения в действие всех нормативных актов.

Одно из основных требований к нормативным актам - ясность и стабильность правовых правил. В противном случае будет просто накапливаться чувство отторжения власти гражданами.

Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими “головоломками”. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Следует исключить нормотворческую “круговерть”. Стабильное современное законодательство - залог стабильного развития государства и общества.

Одним из отрицательных примеров не столько неудачного законодательствования, сколько плохой работы по устранению внутренних противоречий, является Трудовой кодекс (далее - ТК). В части пятой статьи 400 ТК, например, предусмотрено, что работники, которые несут полную материальную ответственность при причинении ущерба в результате совершения преступления (ст.404), обязаны сами доказать отсутствие своей вины. Учитывая презумпцию невиновности в совершении преступления и другие правовые принципы, это - просто нонсенс. В статье 268 ТК определено, что расторжение трудового договора с беременными женщинами и женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, не допускается, исключая увольнение по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 44 ТК. Пункт же, к которому содержится отсылка, регулирует призыв работника (т.е. беременной женщины!) на воинскую службу.

Важно добиться системности законодательства исходя из тех целей, которые провозглашены в преамбуле Конституции. Законодатель в лице Парламента призван устанавливать основополагающие принципы правового регулирования. Приоритетность закона - не в механическом увеличении удельного веса законов в правовой системе, а в решении им основных, наиболее важных вопросов.

В настоящее время имеются прекрасные для правотворчества условия - отсутствие антагонистического противостояния властей. Важно, чтобы предмет законодательного ведения был достойным закона. Правильный выбор формы акта имеет принципиальное значение. Известно, что сейчас готовится закон о Национальном собрании Республики Беларусь. Считаю ошибочным включение в него положений, которые могут и должны быть предусмотрены в регламентах палат. Это не только ведет к ослаблению позиций Парламента, но и противоречит статье 105 Конституции. Следует также иметь в виду, что регламенты палат, как и любой нормативный акт, обязательны для всех, поэтому нет необходимости “облекать” процедурные нормы в форму закона.

Право законодательной инициативы депутатов, провозглашенное в Конституции, может быть ограничено только предписаниями Конституции, а не амбициями чиновников. Ограничения касаются лишь тех инициатив, результатом реализации которых будет сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов. Это, кстати, мировая практика.

Ориентация на механическое увеличение законодательного массива не даст необходимого результата. Конечно, пробелы в правовом регулировании необходимо восполнять. Однако сам факт принятия нормативных актов не означает эффективность права. Для правового регулирования отношений между гражданами и государством предпочтительнее не разрешительный, а запрещающий порядок, т.е. следует не перечислять, что допускается, а указывать, от чего гражданин должен воздерживаться. Все остальное - допустимо.

Огромное значение имеет не только согласованность норм внутри одного акта, согласованность актов в рамках одной отрасли, но и согласованность близких норм разных отраслей.

Об опубликовании нормативных актов. Нарушение требований Конституции в этой области может повлечь признание акта неконституционным. К сожалению, нет единства в определении даты введения в действие акта со дня опубликования. Складывается впечатление, что при этом преобладает чисто субъективный подход и не учитываются объективные факторы. Устанавливаются не только различные сроки, но и используются различные понятия: акты вводятся в действие “со дня опубликования”, “с момента опубликования”, “после выхода в свет” и т.д. А ведь точность в этом вопросе очень важна. Даже в Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь указывался только месяц и не ставилось число опубликования. Многие нормативные акты опубликованы впервые именно в этом журнале, они будут сохранять свою юридическую силу длительное время. Для определения даты опубликования в этой связи может быть предложено несколько вариантов, в том числе исходить из последнего числа месяца (если актом ухудшается правовое положение участников общественных отношений). Желательно придерживаться правила о введении в действие нормативных актов, касающихся прав и свобод, не ранее десяти дней со дня опубликования.

Глава 2. Судебная власть и конституционное правосудие в системе разделения и взаимодействия властей

§1. Понятие и природа судебной власти

Судебная власть является одной из трех ветвей власти, о которых говорится в ст.6 Конституции Республики Беларусь. Основы ее конституционно-правового статуса закреплены в шестой главе Конституции, а также в Законе “О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь”, других нормативных актах.

Если законодательную власть осуществляет один орган - Парламент - и в некоторых особых случаях - Президент, то судебную власть осуществляют все судебные органы снизу доверху. Перед каждым из них стоит задача по охране и защите от имени Республики Беларусь прав и свобод граждан от нарушений со стороны государственных органов, должностных лиц, граждан. Судебная власть - это разновидность государственной власти, осуществляемой судами в рамках установленной законом процедуры по рассмотрению дел о конституционности нормативных актов, разрешению уголовных, гражданских, административных и иных споров.

Основой для деятельности судов является Конституция, принятые в соответствии с ней нормативные акты, а также судебные прецеденты (в Республике Беларусь прецедентное право многими не признается).

В статье 109 Конституции закреплено, что судебная власть принадлежит судам, т.е. суды являются ее носителями. В то же время (с известными оговорками) можно отметить что “судебную” власть иногда осуществляют и другие государственные органы (например, Президент при издании акта о помиловании, Парламент - при принятии закона об амнистии). Однако правовая природа решений указанных органов несколько иная: они исходят из факта доказанности вины лиц, в отношении которых принимается решение о помиловании или амнистии, но которые заслуживают смягчения того наказания, которое назначено судом.

Судебная власть, как и любая иная, исходит от народа (ст.3 Конституции). Ее такое “происхождение” обусловлено не только тем, что суды выносят свои решения именем Республики Беларусь, но и тем, что судьи занимают свою должность в силу назначения (избрания) представительным органом (Президентом, Советом Республики), получающим свои властные полномочия непосредственно или опосредованным образом от народа.

Совокупность судов, осуществляющих судебную власть (правосудие), составляет систему судебной власти. Система судов строится на принципах территориальности и специализации.

В судебную систему Республики Беларусь входят: Конституционный Суд, общие суды (во главе подсистемы находится Верховный Суд), хозяйственные суды (во главе - Высший Хозяйственный Суд). Судоустройство определяется законом, при этом Конституция исключает образование чрезвычайных судов.

Роль судебной власти состоит в том, чтобы в связи с возникновением юридического конфликта обеспечить верховенство права, выраженного в общепризнанных принципах международного права, Конституции, законах, международных договорах Республики Беларусь, иных актах общегосударственного и иного уровня.

Итогом осуществления правосудия является замена идеи насилия (права силы) идеей права (силой права). Таким образом, суд, используя право, воздействует на общественные отношения, устанавливая, изменяя или прекращая правоотношения.

Решения судов не всегда являются законными и справедливыми. Для обеспечения торжества верховенства права в их решениях существует механизм проверки конституционности (законности) вынесенных решений. Здесь используются право на подачу кассационной или надзорной жалобы, меры прокурорского реагирования, возможности конституционного контроля и др.

§2. Конституционные принципы правосудия

Отправление правосудия как вида государственной деятельности по рассмотрению и разрешению конфликтов по поводу действительного или предполагаемого права должно осуществляться в соответствии с конституционными принципами, которые присущи правовому демократическому государству.

К принципам организации и деятельности судебной власти следует отнести ее независимость при отправлении правосудия, несменяемость судей (назначение после первых пяти лет работы пожизненно, недопустимость уменьшения вознаграждения, независимое финансирование).

Правосудие осуществляется только законно избранным судьей. Недопустимы незаконные “замены” судьи “временно исполняющим” эти обязанности без назначения в установленном Конституцией порядке, что, к сожалению, было на практике. Как уже отмечалось, недопустимо создание чрезвычайных судов.

Важнейшим принципом организации и деятельности судебной власти является участие в отправлении правосудия представителей граждан (народа) в качестве народных заседателей, которые привлекаются к исполнению этих обязанностей по решению коллегиальных представительных органов (в отличие от общего порядка назначения судей Президентом).

В рамках судебной системы устанавливаются кассационная и надзорная инстанции, позволяющие свести к минимуму количество судебных ошибок.

Суды подчиняются только Конституции и закону. Они независимы от влияния иных властных структур, руководителей судов политических партий и других общественных объединений, своих личных пристрастий и симпатий.

Для отправления правосудия характерна гласность разбирательства. Лишь в исключительных случаях процесс может быть объявлен закрытым для всех, кроме участников процесса.

Конституция закрепляет коллегиальность рассмотрения дел в суде, и только в предусмотренных законом случаях она осуществляться единолично судьями.

Правосудие осуществляется на основе состязательности и равенства сторон в процессе.

§3. Понятие конституционного контроля

Исходя из значимости Конституции как системообразующего акта в ее верховенстве и защите заинтересованы все государственные органы, должностные лица и граждане. Однако особую, специфическую, роль здесь играют органы конституционного контроля. Ведь совершенно очевидно, и об этом свидетельствует опыт всех государств, включая и европейские, что принимаемые нормативно-правовые акты часто противоречат Конституции, искажают ее смысл, содержат пробелы и т.д. Это объясняется недостатками в правотворческой сфере, отсутствием надлежащей подготовки, знаний в той или иной сфере, влиянием политической конъюнктуры, обусловливается экономической или политической целесообразностью.

Как в законодательстве Беларуси, так и ряда других стран закреплено, что правовой охраной Конституции занимаются различные государственные органы, должностные лица. Это является их обязанностью. Вышестоящие органы в этих целях нередко наделяются правом отмены актов нижестоящих органов, если они не соответствуют законодательству. В некоторых случаях они могут отменить.

Среди всех субъектов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства, следует выделить специализированные органы конституционного контроля. В отличие от иных органов эта функция для них является основной.

Идея конституционного контроля была впервые реализована в работе Тайного Совета, созданного в Великобритании, основной задачей которого был контроль за законностью актов колоний, насколько они соответствовали законам британского парламента или общему праву.

Впервые в современном виде идея судебного конституционного контроля была реализована в США, причем у нее не было конституционной основы. По существу, Верховный Суд США создал судебный прецедент, который, несмотря на многие возникшие после этого трудности в работе этой судебной инстанции, был в итоге позитивно воспринят обществом и получил свое развитие. Наиболее важными в этом отношении в практике работы Верховного Суда США, положившими начало судебному конституционному контролю были дела У. Мэрбэри против Д. Мэдисона (1803 г.) и Маккулох против Мэриленда (1819 г.). Основной вывод по этим делам заключался в том, что Верховный Суд может объявить принятый конгрессом закон неконституционным. Созданный прецедент положил начало формированию американской модели конституционного правосудия, для которой характерно осуществление конституционного контроля судами общей юрисдикции. Ее восприняли государства Латинской Америки, скандинавские государства, Австралия, Канада, Новая Зеландия. Сравнительное конституционное право. М.: Манускрипт, 1996. С. 161.

Европейская модель конституционного контроля была разработана выдающимся австрийским профессором права Г. Кельзеном. Для этой модели характерно то, что конституционное правосудие осуществляется не судами общей юрисдикции, а специализированными органами конституционного контроля - конституционными судами (хотя названия могут быть и иные: Конституционный трибунал - в Польше, Конституционный Совет - во Франции и Казахстане). Первые такие суды были созданы в 1920 г. в Австрии и Чехословакии, затем в 1931 г. - в Испании. После Второй мировой войны, когда человечество извлекло горькие уроки из своего опыта попустительства нарушениям прав человека, существования фашистской идеологии, диктаторских режимов, началось “триумфальное” создание конституционных судов. Они были созданы в Италии (1948 г.), Германии (1949 г.), позднее - в Бельгии, Испании, Португалии, Турции, Франции и др. В большинстве бывших социалистических стран, включая и СССР, идея создания специализированного органа по осуществлению конституционного контроля отвергалась. Особую позицию занимала Югославия, где в свое время был создан Конституционный Суд.

В настоящее время в большинстве стран мира действуют органы конституционного контроля, из них более 30 на европейском континенте. Европейская модель конституционного контроля, при которой вопрос о конституционности проверяемого нормативного правового акта решается вне конкретного судебного дела, позволяет обеспечивать правовую объективность (беспристрастность) в силу отсутствия связанности при разрешении конституционных вопросов обстоятельствами конкретного дела, экономить время, так как каждый (судья - по конкретному делу и конституционные судьи - по вопросу конституционности нормативного акта) занят подготовкой и разрешением своих вопросов.

Европейская модель конституционного судебного контроля была воспринята практически всеми республиками бывшего СССР (исключение - Туркмения) и Восточной Европы.

§4. Законодательство о судебном конституционном контроле в Республике Беларусь

Правовой статус Конституционного Суда определяется Конституцией (ст.40, 59, 60, 112, 116, 122 и др.), а также Законом “О Конституционном Суде Республики Беларусь” от 30 марта 1994 г. (с последующими изменениями и дополнениями) и Регламентом Конституционного Суда Республики Беларусь, принятым решением Конституционного Суда от 18 сентября 1997 г. (с дополнениями от 11 июня 2001 г.).

На наш взгляд, совершенно справедливо оценивается соотношение законодательного регулирования и самостоятельности Конституционного Суда в вопросах процедуры судопроизводства. Так, если жесткая законодательная регламентация процесса в других судах объяснима необходимостью контроля со стороны вышестоящих судебных инстанций, то специфика конституционного правосудия с учетом предмета контроля, окончательности принимаемых решений, особенностей круга участников процесса, объективно предопределяют предоставление значительной самостоятельности Конституционному Суду в определении правил своей внутренней деятельности См.: Лазарев Л.В. Конституционно-правовые основы организации и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. // Государство и право. 1996 г. №6. С. 11.. Совершенно справедливо отмечает Л.В. Лазарев, что Регламент Конституционного Суда является таким же нормативным правовым актом, предписания которого обязательны для сторон и всех иных участников процесса Указ. работа. С. 12..

Включение Конституционного Суда Республики Беларусь в главу, посвященную судебной власти, означает его принадлежность к данной ветви государственной власти. Являясь особым судебным органом, он призван осуществлять закрепленные за ним функции и полномочия, обеспечивать верховенство и прямое действие Конституции, выступать на одном (общегосударственном) уровне с представительной и исполнительной ветвями власти. Особый статус Конституционного Суда подчеркивается и тем, что другие высшие органы судебной власти в Конституции только упоминаются, в ней не говорится об их компетенции. Компетенция Конституционного Суда определена в основном непосредственно в самой Конституции, что является гарантией против посягательства на его независимость. Более того, конституционные принципы и нормы могут быть развиты в законе о Конституционном Суде Республики Беларусь.

Ведь согласно части седьмой статьи 116 Конституции не только порядок организации и деятельности, но и компетенция Конституционного Суда определяются законом, т.е. не только Конституцией. При этом необходимо соблюсти по крайней мере два важных требования:

1) полномочия Конституционного Суда, закрепленные в Конституции, не могут быть ограничены законом;

2) “иные” полномочия (помимо тех, что прямо предусмотрены в Конституции) должны соответствовать юридической природе данного органа государственной власти, т.е. его юрисдикция имеет определенные границы.

Наряду со специальным законом, посвященным определению статуса Конституционного Суда, в иных актах могут содержаться отдельные нормы, касающиеся полномочий данного органа конституционного контроля.

Институт конституционного правосудия, как известно, существует в абсолютном большинстве современных демократических государств. Реализация идеи правового государства, где обеспечивается верховенство права, среди главных источников которого Конституция, требует наличия конституционного контроля.

В действующей в Республике Беларусь Конституции установлен такой порядок формирования Конституционного Суда, который присущ большинству государств. В соответствии с ним Конституционный Суд формируется на паритетной основе: 6 судей Конституционного Суда назначаются Президентом, 6 судей избираются Советом Республики (верхняя палата Парламента). Председатель Конституционного Суда назначается из числа судей Президентом с согласия Совета Республики. В настоящее время в составе Суда 12 судей, т.е. он полностью сформирован. Срок полномочий судей 11 лет. Допускается повторное занятие должности судьи.

Входящие ныне в состав Конституционного Суда судьи обладают необходимым стажем работы в юридических службах законодательной и исполнительной ветвей власти, в Министерстве юстиции, органах прокуратуры республики, судах общей юрисдикции. Их опыт практической деятельности сочетается с теоретической подготовкой, работой в высших юридических учебных заведениях и научных учреждениях.

Согласно Конституции формируется Конституционный Суд из высококвалифицированных специалистов в области права, имеющих, как правило, ученую степень.

§5. Развитие конституционного контроля - объективная закономерность становления правового государства

Как отмечалось, идея конституционного контроля имеет давние корни, но реально она стала широко воплощаться только в XIX (в США) и XX столетии на европейском континенте. Впервые в Европе Конституционный Суд был создан в Австрии в 1920 году. Причем европейская модель конституционного контроля оказалась более прагматичной, были созданы специализированные органы конституционного контроля - конституционные суды. Функция по контролю за соответствием Конституции нормативных актов в крайне редких случаях возлагалась на общие (арбитражные) суды.

Каждое демократическое государство считает необходимым иметь этот институт государственной власти. Конституционные суды (органы конституционного контроля) созданы и действуют почти во всех европейских странах, в том числе в Австрии, Германии, Испании, Италии, Франции, Португалии, Бельгии, Венгрии, Хорватии, Румынии и других, в странах СНГ (исключая Туркмению).

Конституционный Суд - это такой же неотъемлемый атрибут правового государства, как Парламент или местное самоуправление.

В настоящее время в такой общественной организации, как Конференция конституционных судов Европы, представлено 32 страны. Конституционный Суд Республики Беларусь является ассоциированным членом данной организации, и на протяжении последних лет его представители принимают регулярное участие в работе данной инстанции. В Резолюции председателей конституционных судов Европы, принятой в октябре 2000 года в Бельгии, поддержаны усилия Конституционного Суда Республики Беларусь по формированию правового государства, защите прав и свобод граждан.

В Республике Беларусь и после октября 1989 года, когда в Конституцию была включена норма о Комитете конституционного надзора, последний так и не был создан: возможно депутаты Верховного Совета считали, что он будет им помехой в “строительстве” правового государства. Конституционный Суд Республики Беларусь был создан, как того и требовала новая Конституция, 28 апреля 1994 г. Таким образом, можно сказать, что Конституционный Суд хотя и родился в “законном браке”, но наследства в виде практики Комитета конституционного надзора не получил. И ему самому пришлось создавать традиции контрольной деятельности.

Конечно, Конституционному Суду сложно действовать в первые годы его становления, совпавшие с периодом политической и экономической трансформации. Главное в этой ситуации находить оптимальный баланс между интересами государства, общества и человека. При этом особый отпечаток на его работу накладывают и ранее сложившиеся традиции и представления, сохраняющиеся в сознании многих граждан, например, в части их постоянного, как это было в условиях социализма, ожидания помощи от государства и слабой собственной инициативы.

Создать новые принципы отношений бывает непросто. Конституционный Суд действует уже почти восемь лет, и новая система координат в сфере властных отношений уже в общем сложилась благодаря Главе государства, а также Парламенту, Правительству.

В современных условиях единственным юридическим документом, на основе и во исполнение которого может развиваться вся государственно-правовая система, является демократическая Конституция. Демократической можно считать ту Конституцию, нормы которой закрепляют устои реального народовластия, права и свободы человека и гражданина, устанавливают и обеспечивают оптимальный баланс как интересов государства, общества, так и отдельного человека.

Специализированные органы конституционного контроля, созданные в европейских странах, являются важнейшими (опорными) элементами всей системы сдержек и противовесов, удерживающими всю конструкцию государственно-правового механизма. Эта же задача стоит и перед Конституционным Судом Республики Беларусь. Именно для этих целей он наделен правом вынесения заключений не только о конституционности нормативных актов, но и относительно систематического или грубого нарушения Парламентом Конституции. Он также может привлекаться для принятия соответствующих решений по отношению к местным Советам депутатов.

Одним из важнейших качеств современных (демократических) конституций, существования конституционного строя является непосредственное действие конституционных норм, их верховенство по отношению ко всем иным актам законодательства. Конституционный Суд как раз и призван посредством проверки на соответствие Конституции нормативных актов утверждать верховенство конституционных норм и их реальное, прямое действие.

Конституционный Суд Республики Беларусь, основываясь на собственном опыте, практике работы Европейского Суда по правам человека, органов конституционного контроля других стран, используя достижения науки (тем более что доктрина у нас пока не рассматривается в качестве источника права), рождает надпозитивное право, т.е. принципы и правовые идеи, которые должны становиться основополагающими в нашей правовой системе и развивать ее дальше. Конституционный Суд Республики Беларусь в силу своего статуса и стоящих перед ним задач формирует новую философию права, новое правовое мировоззрение, утверждает справедливость и равноправие.

Основой деятельности белорусского государства является закрепленный в статье 7 Конституции принцип верховенства права. Верховенство права Конституционным Судом рассматривается как нормативно закрепленная справедливость, а права и свободы в качестве ценностного ориентира в правотворческой и правоприменительной практике, ограничителя не только прав и свобод других лиц, но и государства. Государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Таким образом, предполагается, что Конституция Республики Беларусь является воплощением права (по крайней мере, если не в деталях, то в решении главных аспектов).

Наличие Конституционного Суда и его деятельность по обеспечению верховенства права свидетельствуют о демократическом характере нашего государства, стремлении развивать такой конституционный строй, который по своему содержанию отвечает международным стандартам, среди которых наиболее важным является признание прав и свобод высшей ценностью. При этом отметим, что потребность в конституционном контроле будет существовать до той поры, пока создавать и исполнять законы будет человек. А человек со своими положительными свойствами и недостатками. Работы для органов конституционного контроля всегда хватит, по крайней мере до той поры, пока Конституция будет оставаться стержнем всей правовой системы. При этом и конституционные нормы будут постоянно развиваться, обогащаясь новым, более современным содержанием. Даже в государствах с устойчивыми демократическими традициями деятельность по конституционному контролю является весьма интенсивной. Например, Конституционный Суд Германии ежегодно выносит более трех тысяч решений, при этом, правда, только около половины процента решений влечет признание проверенного акта неконституционным. Несколько в ином ритме работают конституционные суды стран Восточной Европы и СНГ. Конституционный Суд Республики Беларусь, если оценивать его работу по количественным показателям, находится среди них в числе крепких “середняков”.

Объективная закономерность создания и деятельности Конституционного Суда заключается в том, что права и свободы граждан, их отношения с государством и обществом будут постоянно совершенствоваться, будут изменяться их объем и содержание.

Процессы глобализации, которые вовлекают в свою орбиту все больше государств и более широкие слои населения, неизбежно породят не только позитивные моменты, но и проблемы, над решением которых вынуждены будут работать управленцы, экологи, финансисты, специалисты в области социальной психологии, а также юристы. Вновь актуальными станут вопросы о праве наций на самоопределение, на свою государственность, на право пользования родным языком и др. Конституционные суды уже в ближайшее время столкнутся с проблемами реализации свободы научного творчества, видимо, здесь могут быть ограничения. Так, достижения научно-технического прогресса, влияющие на статус человека, деформирующие его природу (например, в области клонирования, трансплантации человеческих органов, использования стимуляторов для кормления животных, выращивания растений, в последующем используемых в питании и т.д.), поставят новые задачи и перед конституционалистами, теми, кто занимается правами человека, по разрешению возникших конфликтов. Сделать это на научной основе, оценить с точки зрения права может только Конституционный Суд.

Национальное законодательство и правоприменительная практика стран молодой демократии, к которым относится и Республика Беларусь, еще не достигли полного соответствия существующим международным стандартам в области прав и свобод человека, исполнения обязанностей. Процесс такого сближения нуждается в постоянном контроле конституционных судов, отличительной особенностью работы которых является сочетание основательных, теоретических научных подходов с глубоким знанием практики, реалий жизни. В этом отношении для деятельности Конституционного Суда неприемлемо широко используемое изречение: “Пусть погибнет мир, но восторжествует юстиция”. Безусловно, Конституционный Суд должен стремиться к торжеству юстиции (справедливости), но кому она (справедливость) будет нужна, если погибнет мир? Поэтому в практике Конституционного Суда должно быть обеспечено такое верховенство права, которое отвечает современным о нем представлениям, без “витания” в заоблачных далях.

Одной из ближайших задач для нашего государства является установление более тесного сотрудничества с Советом Европы и вступление в эту организацию на правах полноправного члена. Основным документом, интегрирующим европейские страны в области прав и свобод человека, является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. По своей глубинной сути содержащиеся в ней нормы являются базовыми для развития законодательства европейских государств и практики его применения. Уяснению этих норм, а в конечном итоге и “перенесению” на национальную почву государств, входящих в состав Совета Европы, способствует деятельность Европейского Суда по правам человека. Его решения следует рассматривать в качестве источника права, они играют роль прецедентного права.

Часто определение одного термина или слова в результате вынесения решения Европейского Суда влечет изменения в длинной правовой “цепочке” норм. Например, решения, определяющие судебные разбирательства в разумные сроки. Учитывая, что обычно в качестве одной из основных тем обсуждения на пленумах и других заседаниях высших судебных инстанций является волокита, проблема является острой и для нас. Ориентиром для правильных оценок могут быть определения Европейского Суда.

Конституционный Суд Республики Беларусь первый из государственных органов, кто стал формировать собственную позицию, ориентируясь на Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, практику работы Европейской комиссии по правам человека и Европейского Суда по правам человека. Люди консервативного склада ума могут возразить: Европейская конвенция для нас необязательна. Формально это так. Но в нашей Конституции помимо закрепления приоритета общепризнанных принципов международного права (на наш взгляд, они должны предопределять трактовку конституционных норм) имеется прямая запись о верховенстве права. Этот принцип налагает соответствующие обязанности не только на нормотворческие, но и на судебные органы, и в первую очередь на Конституционный Суд Республики Беларусь. Суды обязаны по Конституции осуществлять не законосудие, а правосудие, и в общем-то сам законодатель их к тому обязывает, когда устанавливает правовые возможности судебного усмотрения. Отметим, что концепция судебного усмотрения в нашем праве не разработана, а судебная практика и осуществляемый над ней контроль еще имеют недостатки. Можно в этой связи вспомнить “волнообразный” подход в прошлом к оценке судебной практики, например, в сфере применения норм об уголовной ответственности. Были периоды, когда оценивали деятельность судов при назначении наказания то как слишком мягкую, то, наоборот, через год - два как недопустимо жесткую. К сожалению, не выработаны, а в большей мере не внедрены на практике объективные критерии разумной политики государства в сфере уголовно-правовых отношений. Определенным свидетельством “брака” государственных органов в этом деле является систематическое издание (почти ежегодное) законов об амнистии. Сами по себе эти акты могут приниматься не для уменьшения критической массы заключенных в местах лишения свободы, а, действительно, в силу каких-то значимых событий. И в то же время суды должны назначать справедливое наказание, продолжительность которого должна определяться тяжестью совершенного уголовно наказуемого деяния, а возможно, и тяжестью условий содержания в таких местах, коль скоро государство взяло на себя обязательства по обеспечению не только общепризнанных принципов (ст.8 Конституции), но норм международного права, международных договоров Республики Беларусь, относящихся к исполнению наказания и обращению с осужденными (ст.3 УПК), но пока не в состоянии исполнить это правовое предписание.