Право оперативного управления в учреждениях органов внутренних дел

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

МВД РОССИИ

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Право оперативного управления в учреждениях органов внутренних дел

Специальность 12.00.03 - Гражданское право;

предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Плюта Алексей Викторович

Научный руководитель:

доктор юридических наук,

профессор А.А. Молчанов

Введение

Актуальность темы исследования. Социально-экономические изменения, происходящие в политической и экономической жизни российского общества, привели к законодательному закреплению различных форм собственности. Ситуация, когда в основе права собственности лежит публичное начало, осуществляемое с использованием рыночного механизма, наиболее сложна для исследования и для практики. Однако именно в ней появилась и получила объективную основу конструкция права оперативного управления государственных учреждений, в том числе и учреждений входящих в систему органов внутренних дел.

Исследование юридической природы права оперативного управления как вещного права учреждений органов внутренних дел на закрепленное за ними имущество является одной из актуальных и недостаточно разработанных проблем российского права. Всесторонний анализ правовой конструкции этого права позволяет понять и оценить эффективность механизма, посредством которого государство участвует принадлежащим ему имуществом в гражданском обороте.

Несмотря на то, что основное поле деятельности органов внутренних дел относится к сфере борьбы с преступностью, процесс перехода страны от административно-командной системы к рыночным отношениям объективно коснулся и правоохранительной системы России. Сегодня органы внутренних дел (далее ОВД) являются полноправными участниками гражданско-правовых отношений.

В современной концепции развития правоохранительной системы Российской Федерации, с учётом реформ экономики и возможностей федерального бюджета, предполагается внедрить новые подходы решения задач тылового обеспечения, направленные на развитие самостоятельности учреждений ОВД с большей ориентацией на местные ресурсы и возможности. Эти подходы предполагают поиск наиболее эффективных способов реализации права оперативного управления в исследуемых учреждениях, соответствующих как сложившейся рыночной модели хозяйствования, так и специфическим требованиям, предъявляемым к государственным учреждениям системы органов внутренних дел.

В связи с этим, рассмотрение особенностей правового положения публичного имущества, закрепленного на праве оперативного управления, за учреждениями органов внутренних дел требует особого изучения существующих проблем, которые кроются как в отсутствии надлежащей правовой базы, которая бы определяла порядок управления государственным имуществом, закрепленным за субъектами права оперативного управления, так и в неоднозначном толковании норм Гражданского кодекса РФ и ряда иных нормативных актов, регулирующих деятельность учреждений ОВД, в отношении имущества, переданного им на праве оперативного управления.

Об актуальности темы настоящего исследования свидетельствуют и практические проблемы, связанные с хозяйственной деятельностью рассматриваемых учреждений. В частности, проблемы определения правового режима денежных средств и имущества, приобретенных учреждениями ОВД за счет разрешенной деятельности, приносящей доход, или неоднозначное отношение законодателя к возможности сдавать в аренду учреждениями ОВД здания и помещения, находящиеся на праве оперативного управления.

На основании изложенного видна необходимость проведения научного анализа института права оперативного управления в деятельности учреждений системы ОВД, что обусловливает теоретическую и практическую актуальность данного диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Исследованию вопросов, связанных с изучением института права оперативного управления, в отечественной цивилистике посвящены работы: А.В. Венедиктова, Г.С. Добрыневой, Д.В. Дождева, И.В. Ершовой, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, Г.В. Райхера, К.И. Скловского, К.С. Сальковского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, О.А. Хатунцева, Б.Б. Черепахина, Г.Ф. Шершеневича, Л.В. Щенниковой и других.

Однако уровень разработки проблемы права оперативного управления в современной правовой науке, несмотря на довольно большое количество научных работ, не является достаточным. В юридической литературе, затрагивающей теоретические аспекты права оперативного управления, традиционно обращается внимание на проблемы реализации правомочий права оперативного управления казенным предприятием, и только отчасти учреждением. При этом проблемы, связанные с особенностями осуществления права оперативного управления учреждениями системы органов внутренних дел, в юридической науке должного внимания не получили.

Одними из первых попытки исследования ограниченных вещных прав учреждений ОВД были предприняты Р.Н. Шалайкиным, О.А. Хатунцевым. Что же касается анализа триады правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом на праве оперативного управления в учреждениях органов внутренних дел, то такие специальные исследования не проводились.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является изучение и анализ наиболее целесообразных подходов к осуществлению юридическими лицами системы ОВД права оперативного управления; разработка теоретических и практических рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование правовых норм, регулирующих исследуемый институт.

Для достижения поставленной цели в процессе исследования необходимо решить следующие задачи:

- выявить исторические закономерности возникновения и современные тенденции развития института права оперативного управления в Российской Федерации;

- исследовать специфику учреждений органов внутренних дел как субъектов ограниченных вещных прав;

- изучить объем правомочий учреждений органов внутренних дел в отношении закрепленного за ним имущества;

- провести цивилистический анализ такой организационно-правовой формы юридических лиц системы ОВД как учреждение;

- выработать и обосновать практические рекомендации по детализации прав учреждений ОВД по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ними имуществом.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности учреждений органов внутренних дел, по поводу осуществления правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления.

Предметом диссертационного исследования являются нормы гражданского права, регулирующие отношения в сфере осуществления права оперативного управления учреждениями системы органов внутренних дел и практика их применения.

Методологической основой исследования является диалектический подход к рассматриваемой проблеме с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, конкретно-исторического, логического, системного анализа и др. В процессе исследования использовались достижения наук гражданского, конституционного (государственного), административного, и других отраслей права. Их применение позволило исследовать избранный объект целостно и всесторонне, соединить в работе теоретический анализ с решением задач практического характера.

В качестве теоретической основы данного исследования были использованы научные труды авторов, проводивших изучение вещно-правовой сущности института права оперативного управления, - А.В. Венедиктова, М.И. Брагинского, О.С. Иоффе, С.Н. Братуся, И.У. Жанайдарова, СМ. Корнеева, Э.Г. Полонского, B.C. Якушева. Значительную помощь в исследовании проблемы оказали работы следующих авторов: В.К. Андреева, С.В. Артеменкова, А.И. Беспаловой, В.А. Дозорцева, Н.Д. Егорова, С.А. Зинченко, А.А. Иванова, С.В. Игнатьевой, Л.А. Лунц, Д.А. Медведева, А.А. Молчанова, А.И. Покровского, В.Ф. Попондопуло, Д.В. Пяткова, К.И. Скловского, С.А. Степанова, А.П. Сергеева, Р.Н. Шалайкина и других.

Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, действующее гражданское законодательство России, ведомственные нормативные акты, регулирующие вопросы права оперативного управления в учреждениях ОВД.

Эмпирическая база исследования. Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в ходе социологических опросов, материалы судебной практики по гражданским делам в области права оперативного управления.

Научная новизна исследования. На основе исследования различных аспектов деятельности учреждений системы органов внутренних дел, как субъектов права оперативного управления, автором впервые в российской гражданско-правовой науке разработаны теоретические предпосылки и практические рекомендации по выявлению и разрешению проблем, связанных с использованием в гражданском обороте Российской Федерации права оперативного управления в учреждениях ОВД.

Доказывается целесообразность сохранения и использования в гражданских правоотношениях в условиях рыночной экономики России института права оперативного управления в учреждениях ОВД. На основе анализа современного законодательства, отраслевых нормативных актов, практической работы ОВД в диссертации рассматривается специфика права оперативного управления как в системе ОВД в целом, так и в отдельных ее звеньях.

Проведенное исследование позволило разработать, обосновать и вынести на защиту следующие основные научные положения:

1. Под правом оперативного управления следует понимать право учреждения по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника, в пределах, установленных законом, в интересах собственника и в соответствии с целями своей деятельности.

2. Следует выделить в правомочии владения в рамках права оперативного управления правомочия независимого владельца - учредителя (собственника) и зависимого владельца - субъекта права оперативного управления (обладателя), в соответствии с чем правомочие владения в праве оперативного управления, возможно рассматривать через понятия зависимого и независимого владельца.

3. Необходимо различать защиту правомочия владения учреждения ОВД (как субъекта права оперативного управления) от собственника и защиту этого же правомочия от посягательств третьих лиц, так как они имеют существенные отличия. Защита правомочия владения от собственника учреждением ОВД осуществляется только лишь в случае, когда действия собственника, направленные на лишение владения, выходят за рамки тех полномочий, которые указаны в ст. 296 ГК РФ. Защита владения от посягательств третьих лиц реализуется учреждением ОВД только в процессе осуществления правомочия владения имуществом на праве оперативного управления.

4. При осуществлении пользования публичным имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за учреждениями системы ОВД, целесообразно применять концепцию двойного пользования, при которой правомочие пользования выражается как:

- непосредственное пользование публичным имуществом учреждениями органов внутренних дел;

- опосредованное пользование имуществом самим собственником - государством.

5. Предлагается дополнить ст. 26 «Источники формирования имущества некоммерческой организации» Федерального закона «О некоммерческих организациях» пунктом 4 следующего содержания: «В устав учреждения, в другие документы или в решение собственника о наделении указанных субъектов определенным имуществом на праве оперативного управления, в обязательном порядке должны вноситься сведения о назначении имущества».

6. Для снятия противоречий между п. 1 ст. 296 ГК РФ и п. 1
ст. 298 ГК РФ предлагаем внести дополнения в п. 1 ст. 298 ГК РФ и изложить его в следующей редакции: «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, если иное не предусмотрено учредительными документами».

7. Необходимо признать, что право на денежные средства и имущество, приобретенное учреждением от разрешенной деятельности, является частью права оперативного управления, в соответствии с чем следует внести изменения в п. 2 ст. 298 ГК РФ изложив его в следующей редакции: «В рамках права оперативного управления, в соответствии с учредительными документами, учреждению может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность. Доходы, полученные от этой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе».

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в процессе исследования результаты и основанные на них теоретические выводы позволяют сформировать новый взгляд на институт права оперативного управления, а также подвергнуть анализу и дополнить отдельные разделы гражданского и предпринимательского права, повлиять на процесс видоизменения и совершенствования норм и положений соответствующего законодательства.

Теоретические положения диссертации могут найти применение в качестве методологической основы дальнейшей разработки данной проблематики в области вещных прав.

Практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения могут быть использованы при разработке норм, направленных на правовое регулирование хозяйственной деятельности учреждений системы органов внутренних дел; деятельности юридических отделов различных учреждений ОВД, а также, при чтении лекций по курсам гражданского, предпринимательского и коммерческого права, равно как и при подготовке учебной и учебно-методической литературы по указанным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и одобрена на кафедре гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России. Результаты исследования нашли отражение в выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах: «МВД России - 200 лет» (Санкт-Петербург, 2002); «Социально-правовая защита сотрудников ОВД: состояние и перспективы» (Санкт-Петербург, 2003); «Вопросы гражданского права и процесса в деятельности органов внутренних дел» (Санкт-Петербург, 2004); «Проблемы защиты прав человека в учебных программах Санкт-Петер-бургского университета МВД России» (Санкт-Петербург, 2004); «Актуальные проблемы развития процессуального права в России» (Санкт-Петербург, 2004), а также в опубликованных автором научных работах по теме исследования.

Структура работы определяется ее целью, задачами и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Глава I. Общая характеристика права оперативного управления в учреждениях ОВД

1.1 История становления и развития института права оперативного управления

Право оперативного управления является особым правовым институтом, наличие которого характерно только для российской правовой системы. Прежде всего, это определено историческим развитием советского периода времени, когда фактически государство в Советском Союзе было единственным собственником всех основных богатств страны. К тому же, и в правовых, и в хозяйственных отношениях, государство, в тот период времени, было доминирующим субъектом права.

Большей частью советского имущества были призваны управлять государственные юридические лица, так как само государство, в лице госаппарата не было способно непосредственно и самостоятельно хозяйствовать на базе госимущества. Вследствие чего, государство «для обеспечения непосредственного оперативного использования имущества … закрепляют за отдельными государственными организациями определенные части единого фонда государственной собственности» Мельников Е.А. Право государственной социалистической собственности. Куйбышев: Куйбышевский государственный университет, 1976. С. 6..

Однако, многочисленные госорганизации, не имели четко выраженной правовой основы по владению, пользованию и тем более по распоряжению наделенным имуществом. Более того, права государственных юридических лиц ограничивались как нормативными актами (в первую очередь, подзаконными), так и обширными административными возможностями государственных чиновников.

Также необходимо отметить, что до 1961 года в СССР у государственных предприятий и учреждений не было единообразного наименования прав на госимущество, как в законодательстве, так и в правоприменительной практике. Государственное имущество передавалось «в ведение», «в хозяйственное управление», «в распоряжение», «на баланс». Использовались и иные формулировки.

В период теоретического осмысления и поиска форм эффективного использования государственной собственности, появлялись мнения о необходимости дифференцированного подхода к государственным юридическим лицам. Ряд исследователей, используя те или иные оговорки, склонялись к тому, чтобы наделить государственные предприятия и учреждения не особыми правами, а правом собственности. Государство же в данном случае также не утрачивало бы права собственности на имущество, на базе которого функционировали указанные госучреждения и госпредприятия Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. Ставрополь: Южно-Русское коммерческо-издательское товарищество, 1994. С. 118-119..

Характерной была точка зрения о теории «фидуциарной (доверительной) собственности», отстаиваемой Б.С. Мартыновым Мартынов Б.С. Государственные тресты. М., 1924. С. 10., которая, по его мнению, должна была найти свое воплощение в трестовой собственности, было разделение права собственности на собственность юридического лица и закрепления за ним госимущества, и параллельно сохранение права собственности на основной массив советского имущества у государства. При этом в предложенной теории «фидуциарной собственности», государственная собственность должна была существовать лишь номинально, в правовой конструкции.

Подобная правовая структура, по мнению Б.С. Мартынова, позволяла бы, с одной стороны, предоставить имущественную самостоятельность для предприятия или учреждения, а с другой стороны, не повлияла бы на переориентацию хозяйственного интереса на коммерческий Мартынов Б.С. Государственные хозяйственные организации. М., 1931. С. 84-123..

А.В. Венедиктовым была разработана теория товарной собственности, которая явилась своеобразным продолжением попыток придания определенной имущественной самостоятельности государственным хозяйствующим субъектам, в рамках сохранения тотальной огосударственности всех средств производства. При этом автор предлагал наделить государственные тресты формальным правом собственности для их участия в сфере товарного оборота Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий. Л. 1928. С.80-81. - Следует подчеркнуть, что от этой точки зрения автор впоследствии отказался, на что сам неоднократно обращал внимание (см. сноску 38 на С.323 в книге «Государственная социалистическая собственность». М.; Л., 1948.). . При этом, А.В. Венедиктов указывал на формальность «трестовой собственности» и на приспособленность ее только для нужд товарного оборота.

В отличие от теории «фидуциарной (доверительной) собственности» А.В. Венедиктов полагал, что право собственности государственных субъектов должно быть ограничено, и не существовать вне гражданско-правового оборота Там же. С. 82.. Некоторые ученые, в частности М. Липецкер, считали, что государственные предприятия являются собственниками не всего имущества, а лишь того, которым вправе распоряжаться самостоятельно, например оборотных ценностей Липецкер М. О передаче государственных предприятий, зданий, сооружений // Бюллетень Госарбитража при СНК СССР. 1935. № 18. С. 10, 12..

Тем не менее, на практике все эти теории не были жизнеспособными. Достаточно весомым и, пожалуй, единственным препятствием в реальности стали не юридические конструкции и доводы, а политическая невозможность объявления многочисленных государственных организаций собственниками, так как это противоречило государственной доктрине огосударствления всех средств производства. Здесь следует отметить тот факт, что многие советские юристы, имея классическое образование, в своем научном поиске опирались на традиционные определения римского частного права.

А.В. Венедиктов отмечал, что авторы таких теорий пытались применить к государственным социалистическим предприятиям категории и формы, разработанные буржуазным правом и буржуазными юристами, которые не понимали "последовательно-социалистической" природы советского государственного предприятия См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.: 1948. С. 323-324..

Централизация экономики в анализируемый период времени, ограниченность прав государственных хозяйствующих субъектов, подавление всяких начал хозяйственной свободы (следовательно, и предприимчивости) как чуждых основам строя - все это являлось показателем всеобщего огосударствления экономики. Более того, «… роль государственной собственности в экономике состояла в том, чтобы обеспечить развитие экономики на основе единого народнохозяйственного плана» Петухов В.Н. Корпорации в российской промышленности: законодательство и практика. М., 1999. С. 5..

В результате всеобщего огосударствления экономики и утверждения безраздельного господства социалистической собственности, развитие советского гражданского права пошло своим индивидуальным путем См.: Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Часть II. Л., 1978. С. 17-50..

Период новой экономической политики (НЭП) нельзя считать показательным, поскольку это скорее исключение, подтверждающее выводы о государственной доктрине огосударствления. На это есть как минимум две причины: во-первых, относительная хозяйственная самостоятельность субъектов гражданского оборота в этот период никоем образом не повлияла на преобладающую государственную форму собственности в экономике; во-вторых, НЭП рассматривался правящей властью как временное и вынужденное отступление от намеченного пути.

Благодаря этому в указанный период времени исключались рассуждения о подчиненной, доверительной, частной, фидуциарной или иной собственности госпредприятий на социалистическое имущество со ссылкой на то, что речь идет о «вредительских и … антимарксиских «теориях»» Венедиктов А.В. Указ. соч. С. 323..

В этих условиях требовался новый способ хозяйствования. Для чего было необходимо создание особой правовой конструкции, не известной до сих пор, развитие которой неразрывно было бы связано с проблемой теоретического разрешения первостепенных задач советского времени.

Одна из задач была связана с экономической необходимостью придания государственным предприятиям определенной имущественной самостоятельности с целью повышения эффективности их работы. «Государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно хозяйствовать с принадлежащими ему объектами, и, одновременно, не желая утратить на них право собственности, объективно было вынуждено выпускать в имущественный оборот «самостоятельные» юридические лица - предприятия и учреждения …» Суханов Е.А. Право хозяйственного ведения и оперативного управления // Экономика и жизнь, 1995. С. 9..

Другая задача заключалась в обязательном сохранении статуса исключительно государственной собственности за имуществом, находящемся в хозяйственной деятельности юридических лиц, госпредприятий и госучреждений. Как отмечал Е.А. Суханов, вместе с необходимостью имущественной самостоятельности предприятий и учреждений возникает потребность в закреплении за ними « … имущества на некоем ограниченном вещном праве» Там же. С. 9..

«Тем самым возникает объективно неустранимая необходимость: наряду с правом собственности, принадлежащим Советскому государству, сконструировать имущественное право иного содержания, предоставляемое государственным хозяйственным органам» Иоффе О.С. Право хозяйственной деятельности социалистических организаций. М., 1979. С. 50..

Таким образом, в начале XX века активно велся теоретический поиск наиболее действенной правовой формы для обеспечения функционирования хозяйствующих государственных субъектов. Обобщение уже известных науке гражданского права форм и институтов являлся основой для формирования новых правовых форм.

В результате продолжительной работы, данная задача, с успехом была решена одним из виднейших цивилистов советского времени академиком A.В. Венедиктовым. В своем фундаментальном труде «Государственная социалистическая собственность» им были разработаны и обоснованы основные характеристики особого института гражданского права - института права оперативного управления.

Академиком А.В. Венедиктовым обосновывалась позиция о праве оперативного управления как новом способе осуществления права государственной собственности. Например, он говорит, что «социалистическое государство является единым и единственным субъектом права собственности как права присвоения в отношении всех государственных имуществ» Венедиктов А.В. Указ. соч. С. 322.. Государственные же юридические лица наделяются государством на передаваемое им имущество правом оперативного управления, т.е. определенными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом. Причем, данные правомочия госорганизации осуществляли «не своей властью и не в своем интересе, но властью, предоставленной государством и в интересах государства» Там же. С. 323.. При этом каждый раз подчеркивалось подчиненное положение государственных организаций, в том числе в имущественной сфере: отсутствие «своего интереса и своей власти», что выражается в необходимости действовать «в строгом соответствии с социалистическим законом и планом, со всеми директивами партии и правительства» Там же. С. 347. и тот факт, что, «распределяя между своими предприятиями средства производства, социалистическое государство полностью сохраняло за собой право собственности на них» Венедиктов А.В. Организация государственной промышленности в СССР. В 2 т. Т. 2. Л., 1961. С. 59..

Советская правовая система, бесспорно, отложила отпечаток на выводы А.В. Венедиктова, некоторые из которых были неоднозначными. Так длительное время продолжался спор ученых о том, является ли право оперативного управления самостоятельным правом предприятий, учреждений и объединений либо оно представляет собой только способ осуществления государством своего права собственности См.: Полонский Э.Г. право оперативного управления государственным имуществом. М.: Юридическая литература, 1980. С. 18-22..

Действительно, проблемы права оперативного управления достаточно тесно связаны с проблемами функционирования самой государственной собственности. В тот период времени право оперативного управления во многом рассматривалось в качестве способа реализации права государственной собственности. Так например, в учебнике гражданского права, под редакцией В. А. Рясенцева, автор говорит о праве оперативного управления, как о форме реализации права государственной собственности на отдельно взятом и точно определенном участке хозяйственной или иной деятельности государства Советское гражданское право / Под ред. Рясенцева В.А. М.: Юридическая литература, 1965., Т.1. С. 297-298..

Вполне очевидно, что право оперативного управления появилось в советский период именно как способ функционирования права государственной собственности. На это прямо указывает А.В. Венедиктов. Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 318 - 333. Более того, А.В. Венедиктовым отстаивается мысль о том, что «...право собственности социалистического государства как право общественного присвоения средств и продуктов производства происходит именно через осуществление госорганами их правомочий» Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 343. .

Позднее удачная правовая конструкция оперативного управления, четко юридически и политически выверенная А.В. Венедиктовым, была воспринята законодательством: Основами гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 года и Гражданским кодексом РСФСР 1964 года.

В соответствии с п. 2 ст. 94 ГК РСФСР имущество закрепляется за государственными организациями на праве оперативного управления, в рамках которого осуществляются полномочия владения, пользования и распоряжения имуществом «в пределах, установленных законом, плановыми заданиями и назначением имущества». При этом советское гражданское законодательство пошло дальше, нежели союзные Основы гражданского законодательства СССР. Статьи 117, 193, 237 ГК РСФСР допускали владение имуществом на праве оперативного управления не только государственными организациями. Субъектами такого права с 1964 г. в РСФСР могли стать межколхозная, государственно-колхозная, иная государственно-кооперативная организация Масляев А.И. Право собственности профсоюзов СССР. М.: Юридическая литература, 1985. С. 183-185. . В данном случае, по нашему мнению, следует отметить, что хотя первоначально Основы гражданского законодательства СССР признавали право оперативного управления только за государственными организациями, наука гражданского права, изучив данный вопрос, пришла к выводу, что право оперативного управления возникает и у организаций, создаваемых субъектами права колхозно-кооперативной собственности и собственности общественных организаций.

Несколько позднее то, что «оперативное управление имуществом может выступать как способ осуществления не только государственной, но и социалистической собственности вообще» Толстой Ю.К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Проблемы гражданского права. Л., 1987. С. 78., стало нормой и для других союзных республик, что и было законодательно закреплено дополнением ст. 26 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик.

В результате законодательного закрепления права оперативного управления определены основные положения теории имущественных прав государственных органов, которой предстояло занять важнейшее место в российской гражданско-правовой науке. Представляется, что законодательное закрепление положений теории права оперативного управления имуществом позволяло на определенном этапе практически решить проблему использования единого фонда социалистического имущества и при этом:

не нарушался принцип единства собственности государства, так как право собственности государства никому не передаётся и государство остается единым и единственным собственником такого имущества, что было чрезвычайно важно в этот период истории российского государства;

за госпредприятиями и госучреждениями имущество закреплялось на определенном праве, которое позволяло государственным органам владеть, пользоваться и распоряжаться таким имуществом, при этом правомочия по форме полностью совпадали с правомочиями права собственности и, одновременно, содержание этих правомочий было гораздо уже правомочий собственника;

собственник всегда сам был вправе реализовать принадлежащие ему правомочия владения, пользования и распоряжения в отношении государственного имущества;

правомочия переданные государством своим госорганам, являлись одновременно и правами, и обязанностями государственных органов перед государством, наделившим их соответствующим имуществом.

Впоследствии, институт права оперативного управления, несмотря на его нормативное закрепление, тем не менее, продолжал оставаться одним из основных спорных предметов в рамках гражданско-правовой науки.

Последующее развитие института права оперативного управления стало воплощением в жизнь определенных либеральных изменений в экономике и механизме хозяйствования в условиях проведения «хрущевских» реформ. К анализируемому праву в это время предъявлялись все новые и новые требования, не вызывающие определенных изменений ни в сущности данного института, ни в его теоретическом осмыслении. Таким образом, институт права оперативного управления, закрепленный в советском законодательстве в 1961 - 1964 г.г., аналогично любой научной теории, наряду с развитием государства получил свое дальнейшее развитие. Так, введение хозяйственного расчета на государственных предприятиях, явилось одной из причин, вызвавших изменения в содержании права оперативного управления в сторону его расширения.

Однако, прежде чем законодатель нормативно закрепил это нововведение, научную литературу захлестнула волна споров о том, каким способом можно дать предприятиям объем свободы, достаточной для выполнения своих функций в новых экономических условиях. Основной тенденцией в этих дебатах было отрицание прежних правовых институтов, которые ассоциировались исключительно со старой экономической системой. Отмечалось, что «исторический опыт показал, насколько неоправданным является ограничение роли предприятия в системе отношений социалистической собственности «правом оперативного управления» Шкредов В.П. Общие понятие собственности и права собственности на современном этапе. Тезисы // Право собственности в СССР / Под ред. Ю.К. Толстого и В.Ф. Яковлева. М., 1989. С. 15. .

Теория права оперативного управления «в какой-то мере даже приобрела печальный ореол правового элемента командной экономики» Иванов А.А. Медведев Д.А. Право государственных предприятий на имущество. Л., 1991. С. 11.. Некоторые исследователи занимали крайние позиции и считали, что «реальный переход на экономические методы возможен только через создание вместо права оперативного управления конструкции хозрасчетной собственности предприятия или вторичной собственности трудового коллектива» Жанайдаров И.У. Право оперативного управления в условиях коренной перестройки управления экономикой // Перестройка экономики и гражданское право. Алма-Ата, 1988. С. 35-36; Михайлов Б.Н. Виды и формы собственности и права собственности в социалистическом обществе, тенденции их развития // Право собственности в СССР. М., 1989. С. 93. . Тем не менее, оформления соотношения права полного хозяйственного ведения и права государственной собственности по модели двойной собственности, разделенной на «право непосредственной (хозрасчетной) собственности предприятия» и «право опосредованной собственности государства», Мозолин В.П. К разработке Закона о собственности в СССР в условиях развития экономической реформы // Советское государство и право. 1989. № 10. С. 83. не произошло.

В основу права полного хозяйственного ведения были положены основные черты и принципы института оперативного управления: «Названный институт оказался аналогичен праву оперативного управления, его вариантом», Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права РФ при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. № 1. С. 30. «абсолютным вещным гражданским правом, однопорядковым с правом оперативного управления в традиционной цивилистической трактовке» Медведев Д.А. Проблемы реализации гражданской правосубъектности государственного предприятия. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Л., 1990. С. 13.. В этой связи стоит согласиться с тем, что «по своей экономической природе и юридическим признакам право хозяйственного ведения есть сколок с права оперативного управления», Иванов А.А. Медведев Д.А. Право государственных предприятий на имущество. Л., 1991. С. 8. сделанный более (по мнению одних) или менее (по мнению других) удачно.

Новые экономические условия и введение хозяйственного расчета в советский период российской истории достаточной органично «влились» в рамки права оперативного управления. «Экономическое обособление имущества производственных объединений и предприятий обусловлено действием объективных экономических законов социалистического хозяйства. Оно необходимо для ведения товарного производства на началах хозяйственного расчета. Поэтому производственным объединениям, предприятиям как самостоятельным экономическим образованиям выделяются из государственного имущества определенные материальные ценности и средства в их вещественной форме: здания, сооружения, оборудование, материалы, сырье, а также денежные средства» Советское гражданское право / Под ред. Красавчикова О.А. - 3-е изд., М.: Высш. шк., 1985. С. 326; Хозяйственное право / Под ред. В.В. Лаптева. М., 1967. С. 63-67. . Однако, несмотря на органичное совмещение системы хозяйственного расчета и права оперативного управления, все же, институт оперативного управления требовал некоторого приспособления к выработавшимся хозяйственным отношениям. Например, с точки зрения З.М. Заменгофа «… расширение прав хозорганов в различных областях их деятельности есть уже осознанная и объективная реальность, диктуемая осуществляемыми государством экономическими преобразованиями и задачей дальнейшего последовательного внедрения хозрасчета как на предприятиях, так и в вышестоящих хозяйственных звеньях» Заменгоф З.М. Правовой режим имущества хозяйственных органов. М., Юридическая литература, 1972. С. 134. .

По мнению многих цивилистов введение хозрасчета на предприятиях сразу поставило вопрос о расширении правомочий указанных лиц на имущество См. Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М., 1980. С. 13; Беспалова А.И. Право оперативного управления // Правовые науки и журналистика. Сб. Статей, Алма-Ата, 1969. С. 39-41; Абалкин Л.И. Политическая экономия и экономическая политика. М.: Мысль, 1970. С. 60-63. . Здесь следует обратить внимание на тот факт, что в соответствии с законодательством См. например: Положение о производственном объединении (комбинате) утвержденное Советом Министров СССР от 27 марта 1974 г. / СП СССР. 1974. № 8. Ст.38; Положение о социалистическом государственном производственном предприятии утвержденное Советом Министров СССР. в рамках новой модели хозяйствования для увеличения результативности работы предприятий в рамках общего имущества хозяйственного объединения стали выделяться различные фонды: «Имущество, находящееся в оперативном управлении государственных организаций, неоднородно по своему экономическому назначению. Оно подразделяется на фонды (средства), каждый из которых имеет определенное хозяйственное назначение и особый правовой режим» Рясенцев В.А. Правовые основы хозяйственной деятельности предприятий. Планирование. Хозяйственные договоры. М., 1976. С. 10-12. . Так, были выделены: основные фонды (средства), к которым относились здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие объекты длительного пользования; оборотные фонды, включающие сырье, материалы, топливо, полуфабрикаты и другие предметы труда, готовую продукцию и эксплуатационные денежные средства; специальные фонды, создаваемые в определенном порядке для конкретных целей (амортизационный фонд, фонд материального поощрения рабочих и служащих и др.). Заточный М.С. Право оперативного управления по законодательству РФ. Дис. … канд юрид. наук. СПб., 2002. С. 28. Некоторые ученые, в качестве отдельного элемента имущества предприятия, выделяли готовую продукцию, аргументируя это тем, что предприятие в отношении основных и оборотных фондов реализуют правомочия владения и пользования, но не распоряжения, а в отношении готовой продукции предприятие должно иметь основным своим правомочием распоряжение См. Омаров А.М. Беседы об экономической реформе. М.: Политиздат, 1972. С. 89-93; Корнеев С.М Правовой режим имущественных фондов предприятий. М.: Знание, 1975. С. 6-27; Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование экономических отношений. Л.: Издательство ЛГУ, 1986. С. 82-89..

Вследствие того, что имущество находится в рамках одного всеобъемлющего режима права оперативного управления, то, по мнению других авторов, нет необходимости «разрывать» достаточно целостный и эффективный институт на отдельные правовые режимы Заменгоф З.М. Указ. работа. С. 135-142..

В рамках выделения различного по своему составу имущества на праве оперативного управления некоторые авторы высказывали мнения о качественной неоднородности вышеуказанных фондов и, как следствие, считали необходимым их нахождение на различных правовых режимах Рясенцев В.А. Указ. работа. С. 32-34; Хозяйственное право / Под ред. Лаптева В.В. М., 1967. С. 73-88. .

Однако, в изучении института права оперативного управления, кроме обозначенных проблем, не был разрешен вопрос о сущности данного права: является ли оно особым самостоятельным ограниченно-вещным правом, или содержится в особой форме реализации права государственной собственности. В конце восьмидесятых годов XX века снова усилилась полемика о содержании права оперативного управления.

Так, по мнению отдельных авторов, право оперативного управления в сложившейся модели хозяйствования, несмотря на его самостоятельную роль, все же является производным и зависимым от права государственной собственности: «Право государственной собственности получает в оперативном управлении госорганов развитие и конкретизацию; право оперативного управления - особое проявление права государственной собственности на определенном участке хозяйственной или иной деятельности государства. Поэтому данное право не противостоит праву государственной собственности, а неразрывно с ним связано, будучи производным от него» Советское гражданское право / Под ред. Рясенцева В.А. М.: Юридическая литература, 1986. Т.1. С. 342; См. также: Полонский Э.Г. Указ. работа. С. 42-44..

В юридической литературе существуют и другие точки зрения. Например, Н.Д. Егоров считает, что рассматриваемое право состоит из двух взаимосвязанных правоотношений: с одной стороны - между собственником имущества и организацией, которой данное имущество выделено в оперативное управление, с другой - между субъектом оперативного управления имуществом и всеми третьими лицами, исключая собственника.

Профессор Н.Д. Егоров полагает, что первый вид правоотношений носит административно-правовой характер и, как следствие, «указанные отношения выходят за рамки оперативного управления имуществом и регулируются нормами административного права» Егоров Н.Д. Гражданско-правовое регулирование экономических отношений. Л., 1986. С. 59.. Второй вид правоотношений составляет суть гражданско-правового института права оперативного управления. «Собственно правоотношения по оперативному управлению имуществом - это отношения между организацией и всеми третьими лицами» Егоров Н.Д. Указ. соч. С. 63. . При этом данные отношения, по мнению Н.Д. Егорова, также как правоотношения собственности, строятся по типу абсолютных отношений.

Проводя исследование применения всевозможных правовых форм права оперативного управления на современном этапе, на наш взгляд, следует отметить, что их наличие в советский период времени, носило чисто адаптационный характер и могло иметь место исключительно в рамках административно-командной экономики. В Советском Союзе осуществление прав государственных организаций было определено, в большинстве случаев, не по своей воле и не в своих интересах, по сравнению с нынешним положением, определенным п. 2 ст. 1 ГК РФ, где закреплено, что «граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе».

Юридические лица в описываемый советский период были не только формально, но и фактически скованы в своей деятельности волей государства в лице многочисленных госорганов. Как справедливо отмечает Ю.К. Толстой, право оперативного управления не столько определяло рамки хозяйственной деятельности, сколько являлось формой диктата сувереном своей воли подчиненным организациям: «Отличие права собственности от имущественных прав на те же объекты (в том числе и закрепленного за госорганами права оперативного управления государственной собственностью) состоит в том, что собственник принадлежащее ему право осуществляет по своему усмотрению» Толстой Ю.К. Понятие права собственности // Проблемы гражданского и административного права. Л., 1962. С. 209. .

В рамках рыночной экономики при реальном существовании и доминировании иных, отличных от государственной форм собственности объединение имущества с целью создания нового хозяйствующего субъекта (юридического лица) приобретает иные формы. В первую очередь, это относилось к праву общенародной собственности.

Сложность задачи усиливалась тем, что в начале экономических преобразований 80-90-х годов прошлого века, также как и в первые десятилетия советской власти, не предполагалось отступления от государственной собственности как основного института отечественной экономики, когда «государство остается не только собственником, но и хозяйствующим субъектом в отношении большинства производительных сил промышленности и транспорта и в отношении кредитных средств» Решение XII съезда ВКП (б) // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1953. Т. 1. С. 692.. В итоге рыночные преобразования рубежа 80-90-х годов ознаменовали собой выбор нескольких основных путей хозяйствования в новых условиях. Среди них, в первую очередь, стоит отметить следующие правовые новшества, закрепленные законодателем:

- разрешение гражданам осуществлять предпринимательскую деятельность, в том числе путем участия в организациях, формы которых не были предусмотрены ранее действовавшим законодательством. В первую очередь, речь идет об общеизвестном кооперативном движении Закон СССР «О кооперации в СССР» от 26.05.88 г. // ВВС СССР. 1988. № 22. Ст.355; СЗ РФ. 2004. №45. Ст.4377., однако, нельзя также забывать, что летом 1990 г. в России появились хозяйственные общества и товарищества, а также акционерные общества Постановление Совета Министров СССР «Об утверждении положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью» от 19.06.90 // СП СССР. 1990. № 15. - предшественник более известного Постановления Совета Министров РСФСР. № 601 от 25.12.90 // СПП РСФСР. 1991. №6. Ст. 92. (последние хозяйственными обществами в тот период времени не признавались);

- создание арендных предприятий на базе государственных предприятий путем заключения договора аренды на имущество государственного предприятия с его трудовым коллективом Основы законодательства СССР об аренде от 23.11.89 // ВВС СССР. 1989. №25. Ст. 487.;

- создание малых предприятий на основании постановления Совета Министров СССР «О мерах по созданию и развитию малых предприятий» от 8 августа 1990 г. Собрание постановлений Правительства СССР. 1990. № 19. Ст. 101., которые в тот период представляли собой не экономическую категорию (каковой они являются ныне в соответствии с Федеральным законом «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» от 14 июня 1995 г. Российская газета № 117. 1995. 20 июня.), но отдельную (и новую) организационно-правовую форму юридического лица, позволявшую, среди прочего, существовавшим государственным предприятиям самим создавать подведомственные себе организации, которые сегодня носят наименования дочерних предприятий Петров Д.В. Архаичные виды государственных предприятий: истоки и современность (проблема малых предприятий с государственным участием, основанных на праве полного хозяйственного ведения) // Кодекс-info. 2000. № 6. С. 8-16. .

Наивысшим направлением в правовом обеспечении начавшихся реформ стало расширение прав государственных предприятий, что проявилось в предоставлении им права полного хозяйственного ведения на принадлежащее имущество - права, по юридической конструкции соответствующего праву оперативного управления, предложенному А.В. Венедиктовым, а по содержанию приближающегося к праву собственности. Работа по конструкции права полного хозяйственного ведения была основана на исходной посылке о том, что «следует юридически разгрузить права государства как собственника на определенное имущество и права хозрасчетного предприятия как собственника» с тем, чтобы искоренить ситуацию, когда «предприятие лишь «оперативно управляет» закрепленным за ним имуществом» Выступление депутата Н.К. Козырева на Первом Съезде народных депутатов СССР // Первый Съезд народных депутатов СССР. 25 мая - 9 июня 1989 г. Стеногр. отчет. Т. 5. М., 1989. С. 139. .

На наш взгляд, интересным представляется путь дальнейшего развития права оперативного управления, предлагаемый в свое время А.А. Собчаком, который выделял несколько основополагающих взглядов на проблему соотношения собственности и рассматриваемого права. Он писал: «Одни считают, что право предприятия на управление лучше назвать правом оперативной или хозрасчетной собственности, другие также умозрительно призывают вообще признать предприятия собственниками» Собчак А.А. Право собственности в СССР / Под ред. Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева М., 1989. С. 69-70..

Исходя из этого, мы полагаем, что в конце 80-х годов прошлого века, среди цивилистов советского времени не было выработано единого взгляда на содержание института права оперативного управления. Кроме того, решение вопроса о правовой форме существования имущества у государственного предприятия также вызывало различные точки зрения.

Например, за сохранение права оперативного управления у предприятия лишь с модернизацией его конструкции высказывался С.Н. Братусь Братусь С.Н. Право государственной (общенародной) собственности в период перестройки // Советское государство и право. 1989. № 1. С. 134. .

Противоположного мнения придерживался Ю.И. Полетаев, который предлагал не трактовать право оперативного управления расширительно, а сохранить ту форму, которая была придана ему Гражданским кодексом РСФСР 1964 года Полетаев Ю.И. Правовая охрана имущества государственного предприятия (объединения). М.: Юр. лит., 1991. С. 23..

Начало 90-х годов ХХ века, перестройка и новые экономические отношения, расширение негосударственного сектора экономики, внесли новые веяния в проблему права оперативного управления. В юридической литературе наибольшее признание завоевала позиция об отсутствии необходимости нахождения имущества предприятия на рассматриваемом праве. По нашему мнению, наиболее интересно данная позиция, прозвучала в работе Ю.Х. Калмыкова: «Рассчитанное на административно - командную экономику право оперативного управления не может функционировать в условиях действия преимущественно экономических методов хозяйствования» Калмыков Ю.Х. Общенародная собственность трудовой коллектив // Хозяйство и право. 1988. № 12. С. 56-60..

Отличное от других решение вопроса о возможности дальнейшего существования права оперативного управления предложил А.Г. Быков. Например, он указал на необходимость принятия во внимание двумодельной системы выстраивания отношений, связанных с реализацией права государственной собственности, так:

- в отношении первой модели предприятием признавалось наличие особого вещного права, посредством которого опосредованно производилось бы реальное управление государственной собственностью;