Право оперативного управления в учреждениях органов внутренних дел

- применительно ко второй модели, автор предлагал выстроить ее по принципу обязательственных правоотношений. В результате, по мнению А.Г. Быкова, между государством и субъектом, призванным реализовывать фактическое управление государственной собственностью, устанавливались бы правоотношения, носящие обязательственный характер Быков А.Г. Право собственности в СССР / Под общ. ред. Ю.К. Толстого, В.Ф. Яковлева. М., 1989. С. 86..

Отдельную группу составляли ученые-цивилисты полагавшие возможным наделение предприятий правом непосредственной собственности в отношении закрепленного имущества при признании государства собственником опосредованным Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Хозяйство и право, 1996. № 6. . Здесь следует отметить, что авторы не учитывали, что теория собственности не допускает существования двух абсолютных прав с одинаковым объемом правомочий на одно и тоже имущество. Это же положение противоречит и смыслу собственности как экономической категории. По нашему мнению, введением этой модели планировалось привнести благоприятную для применения в рамках теории права модель, но, при всем том, оторванную и вступающую в противоречие с реальными потребностями гражданско-правового оборота.

Мы полагаем, что прав был профессор Е.А. Суханова, который говорил о невозможности переведения государственных предприятий на «рельсы собственности» по вполне прозаическим тактическим соображениям, т.к. иначе не возымела бы экономического успеха процедура приватизации См.: Лекция, прочитанная Е.А. Сухановым в МГУ им. Ломоносова 23 декабря 2001 года. . Е.А. Суханов также обратил внимание на то, что в данном случае, государство просто не смогло бы получить те средства, которые оно рассчитывало получить от продажи указанных предприятий в рамках приватизации - они были бы «мягко» переведены с права оперативного управления на право собственности.

К первой группе юристов, придерживающихся точки зрения о необходимости наделения предприятия правом собственности, относились В.К. Андреев, Ю.Х. Калмыков, А.М. Куренной, В.А. Туманов, В.П. Шкредов, В.Ф. Яковлев.

Ко второй группе юристов, высказывающих мнение о сохранении конструкции права оперативного управления, можно отнести А.А. Собчака, Е.А. Суханова, З.М. Заменгофа, Н.Д. Егорова и др.

Некоторые ученые (В.П. Мазолин, А.А. Пушкин Пушкин А.А. Спорные вопросы учения о праве оперативного управления государственным имуществом. Тезисы научного сообщения. Научная конференция МГУ и ВНИИСЗ. 1973. ) полагали необходимым применение конструкций расщепленной собственности.

Кроме того, на Всесоюзной конференции 1988 года, проведенной в Звенигороде Право собственности в условиях совершенствования социализма (По материалам Всесоюзной конференции, организованной Институтом государства и права АН СССР в Звенигороде в июне 1988) / Под ред. Аникиной Е.Б., Брынчевой Л.И. М.: АН СССР, 1988. С. 6-137. , были освещены вопросы организации управления государственным имуществом. Материалы этой конференции стали своеобразным обобщением результатов долгого теоретического поиска, который был направлен на выработку наиболее рациональных и соответствующих реалиям современности правовых форм для организации хозяйственной деятельности государственных предприятий и учреждений.

Проанализировав материалы конференции, мы полагаем, что следует обозначить ряд общих черт, которые, должны быть свойственны государственному предприятию и учреждению:

- законодательное запрещение вышестоящим государственным органам непосредственно распоряжаться имуществом, переданным предприятию для осуществления хозяйственной деятельности;

- признание за государственными предприятиями и учреждениями прав владения, пользования и распоряжения в отношении указанного имущества;

- существование у предприятий возможности распоряжаться продукцией только на договорной основе;

- сохранение института права оперативного управления в качестве юридической формы для имущества, закрепленного за учреждениями и другими бюджетными организациями Право собственности в условиях совершенствования социализма. Указ. работа. С.105-127..

Обобщение указанных материалов позволяет нам прийти к выводу об общей ориентированности научного поиска в сторону необходимости ограничения прав государства на закрепленное за госорганизацией имущество. Кроме того, результатом теоретических изысканий стало появление в гражданском законодательстве нового права - права полного хозяйственного ведения, которое, по сути, являлось усовершенствованным правом оперативного управления, адаптированным под нужды рыночных отношений в экономике. Соглашаясь в целом с мнением О.Ю. Хатунцева Хатунцев О.Ю. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения в системе ОВД». Дис. … канд юрид.наук. М., 1998. С. 62., отметим, что право хозяйственного ведения, рожденное из теории права оперативного управления, представлялось, прежде всего, близким по содержанию к праву собственности.

Проанализировав историю становления и развития института права оперативного управления, мы полагаем, что надлежит отметить следующее: возникнув в рамках командно-плановой системы, право оперативного управления сохранилось в основных своих чертах и в рамках рыночной экономики, пройдя достаточно длинный путь своего развития.

Во-первых, возникновение теории права оперативного управления стало результатом логического развития гражданского права в рамках хозяйствования командно-административной системы. Именно наличие тотального огосударствления всех сфер экономики в стране в тот исторический период дало толчок к выработке, анализу и правовому закреплению новых правовых форм хозяйствования. Этим и объясняется отсутствие схожих гражданско-правовых институтов в других странах, где присутствовала частная форма собственности и рыночная экономика.

Вместе с тем, существование отличного от права государственной собственности, права предприятия на закрепленное за ним имущество, как было указано выше, в своей правовой реализации наталкивалось на определенные барьеры политико-правового характера.

Право оперативного управления, при его законодательном закреплении как отдельного, в определенной степени независимого права, необходимо было отделить от иных прав. При этом, его отграничение от иных прав, в первую очередь, означало бы отличие от права государственной собственности. Отграничение права оперативного управления и наделения им определенного субъекта неумолимо привело бы, как справедливо заметил О.Ю. Хатунцев Хатунцев О.Ю. Указ. работа. С. 98., к необходимости предоставления определенных способов защиты указанного права, которые неизбежно распространялись бы и на защиту от самого собственника, т.е. государства. Такая постановка вопроса в советский период развития гражданского права была теоретически и практически невозможна: « … государство при всех условиях сохраняет всю полноту правомочий собственника, так как оно ни с кем не делится этими правомочиями и никому не передает их» Мельников Е.А. Право государственной социалистической собственности. Куйбышев: КГУ, 1976. С. 39. .

Во-вторых, понятие оперативного управления как правового института после долгих поисков впервые было предложено академиком А.В. Венедиктовым, который полагал следующее: «социалистическое государство является единым и единственным субъектом права собственности как права присвоения в отношении всех государственных имуществ» Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 322.. Государственные же юридические лица («социалистические госорганы») наделяются государством на передаваемое им имущество правом оперативного управления, т. е. определенными правомочиями по владению, пользованию и распоряжению государственным имуществом, осуществляемыми «не своей властью и не в своем интересе, но властью, предоставленной государством и в интересах государства» Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 591.. При этом каждый раз подчеркивалось подчиненное положение государственных организаций, в том числе в имущественной сфере: отсутствие «своего интереса и своей власти», что выражается в необходимости действовать «в строгом соответствии с социалистическим законом и планом, со всеми директивами партии и правительства Там же С. 347.» и тот факт, что, «распределяя между своими предприятиями средства производства, социалистическое государство полностью сохраняло за собой право собственности на них» Венедиктов А.В. Организация государственной промышленности в СССР. В 2 т. Т. 2. Л., 1961. С.59..

Использование в этот период других концепций и теорий, для указанной цели полностью исключалось по политическим причинам. Объявление госорганизаций собственниками закрепленного за ними имущества подрывало бы права самого государства, как суверена и собственника советского имущества, вело бы к противопоставлению интересов государственных организаций и самого государства.

Нормативное закрепление права оперативного управления как правового института имело как положительные, так и отрицательные аспекты.

Возникновение четкой правовой формы для объективно существующих отношений, возникающих в процессе хозяйствования организаций с государственным имуществом, по нашему мнению следует отнести к положительным аспектам. «Законодательное закрепление положений теории права оперативного управления имуществом позволяло на определенном этапе практически решить проблему использования единого фонда социалистического имущества …» Хатунцев О.Ю. Указ. соч. С. 44..

Кроме того, к положительным аспектам относится распространение права оперативного управления не только на государственные предприятия, но и на большинство государственных организаций и учреждений.

Отрицательным моментом является то, что недостаточная правовая проработанность института права оперативного управления не снимала вопроса о сущности самого права. Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик 1961 года не отвечали на вопрос, чем является рассматриваемое право: правовой формой либо способом реализации прав государственной собственности, либо тем и другим вместе. Развиваясь как в теории, так и на практике, право оперативного управления прошло ту адаптацию, которая позволила ему, превратится из теоретической модели в действующий и пока единственный способ организации хозяйствования учреждений и казенных предприятий.

Кроме того, право оперативного управления и на сегодняшний день остается одним из противоречивых и неоднозначных институтов гражданского права. Адаптация правовой модели исследуемого института к современным гражданско-правовым отношениям вызывает массу теоретических и практических проблем. В последующих главах настоящего диссертационного исследования мы попытаемся проанализировать вышеуказанные проблемы.

1.2 Понятие права оперативного управления в гражданском законодательстве России

Свое первое законодательное закрепление право оперативного управления получило в ст. 21 Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик 1961 г. Согласно данной статьи государственные организации наделялись правомочиями по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ними государственным имуществом.

Позднее правовая конструкция изучаемого права была воспринята и Гражданским кодексом РСФСР 1964 года. Пункт 2 ст. 94 которого гласил, что имущество закреплялось за государственными организациями на праве оперативного управления «в пределах, установленных законом, плановыми заданиями и назначением имущества», в рамках которого осуществлялись полномочия владения, пользования и распоряжения имуществом.

Кроме того, советское гражданское законодательство пошло несколько дальше, чем Основы гражданского законодательства СССР и союзных республик. Статьи 117, 193, 237 ГК РСФСР допускали закрепление имущества не только за государственными организациями Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления. СПб.: Юридический центр Пресс, 2000. С. 31. . В соответствии со ст. 24 Гражданского кодекса 1964 г. имущество, закрепленное за государственными, межколхозными, государственно-колхозными и иными государственно-кооперативными организациями, состоит в оперативном управлении этих организаций.

В итоге, субъектами права оперативного управления с 1964 года помимо государственных юридических лиц могли стать межколхозная, государственно-колхозная, иная государственно-кооперативная организация.

Вместе с тем, необходимо отметить, что хотя первоначально Основы гражданского законодательства признавали право оперативного управления только за государственными организациями, наука гражданского права, проработав этот вопрос, пришла к выводу, что право оперативного управления возникает и у организаций, создаваемых субъектами права колхозно-кооперативной собственности и собственности общественных организаций. Что позднее и было законодательно закреплено дополнением к ст. 26 Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик Масляев А.И. Право собственности профсоюзов СССР. М.:Юридическая литература, 1985. С. 183-185. По справедливому мнению Ю.К. Толстого после закрепления института права оперативного управления в гражданском законодательстве РСФСР и Основах советского гражданского законодательства «оперативное управление имуществом может выступать как способ осуществления не только государственной, но и социалистической собственности вообще» Толстой Ю.К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Проблемы гражданского права. Л., 1987. С. 78. .

Расположение в советском законодательстве норм оперативного управления в разделе о праве собственности дало право сторонникам цивилистической концепции утверждать об оперативном управлении как о вещном праве Собчак А.А. Правовые проблемы хозрасчета. Л., 1980; Якушев В.С. Правовое регулирование внутрихозяйственных отношений // Антология уральской цивилистики. 1925-1989: Сб. статей. М., 2001. С. 420.. Тем не менее, позднее законодатель изменил содержание данного права. Так, в Положении о социалистическом государственном производственном предприятии (объединении) Утв. Постановлением Совмина СССР от 04.10.1965 г. // СП СССР. 1965. № 19-20. Ст. 155., проявился подход на расширение права оперативного управления предприятий на основе полного хозяйственного расчета: по мере роста эффективности производства планировалось оставлять в распоряжении предприятия средства для развития производства и поощрения работников.

В дальнейшем, Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» от 30.06.87г. отказался от использования конструкции права оперативного управления, предоставив предприятию в лице его полноправного хозяина - трудового коллектива - на неназванном праве «обособленную часть общенародной собственности» в виде части остающейся у предприятия прибыли от деятельности, значительно расширив право распоряжения имуществом предприятия на основе полного хозяйственного расчета и самофинансирования, включая право создавать при предприятиях кооперативы Ведомости ВС СССР. 1987. №26. Ст. 385..

Кардинальнее поступил Закон СССР «О собственности в СССР» от 06.03.90г., назвав это право правом собственности членов его трудового коллектива. Ведомости ВС СССР. 1990. №11. Ст.164. Позднее Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24.12.90г. предусмотрел вещное право - право «полного хозяйственного ведения» предприятий, Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416. а Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» - право хозяйственного ведения. Басин Ю.Г. Право собственности в условиях перехода к рыночной экономике // Правоведение. 1991. № 4. С. 97. В результате чего, право оперативного управления сохранилось только для учреждений. Бесспорно, что присутствие в принятых в один и тот же день законах с указанием двух разных прав могло быть просто недоработкой законодателя. Тем не менее, в советский период времени образовалось два разных, несколько различных по содержанию, права, что привело к образованию государственных унитарных предприятий, основанных как на праве хозяйственного ведения, так и на праве полного хозяйственного ведения.

Неоднозначное отношение законодателя к праву оперативного управления на всем историческом промежутке функционирования данного института, породило в теории различные мнения по отношению к правовой природе исследуемого права. Например, в своей работе Д.В. Петров высказывает мнение о том, что право оперативного управления это смешанный правовой институт, который включает в себя не только властную компетенцию «хозяйствующих госорганов», но и гражданско-правовые функции Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления. Юридический центр Пресс. СПб, 2000. С. 32.. Так автор считает, что в тот советский исторический период времени, право оперативного управления было ближе по содержанию к сфере административного права, чем гражданского права.

В данном случае важным является понятие юридической природы права оперативного управления. Среди различных точек зрения по этому вопросу преобладающей является та, которая сводится к пониманию права оперативного управления как разновидности субъективного гражданского права относящегося к числу абсолютных, вещных прав (цивилистическая концепция).

Цивилистической позиции права оперативного управления противостоит комплексная концепция, родоначальником которой является А. В. Венедиктов, поддержанная Ю. К. Толстым, Э. Г. Полонским и другими. Ее суть сводится к тому, что право оперативного управления нельзя трактовать как чисто цивилистическое, что оно слагается как из гражданских, так и из административных правомочий См., в частности: Толстой Ю. К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Проблемы гражданского права / Под ред. Ю. К. Толстого, А. К. Юрченко, Н. Д. Егорова. Л., 1987. С. 48.. Обосновывая свою позицию, Ю. К. Толстой отмечает, что право оперативного управления относится к числу комплексных субъективных прав, поскольку в его состав входят не только цивилистические, но и административные правомочия. Право оперативного управления реализуется в различных правоотношениях, складывающихся как по горизонтали, так и по вертикали Там же. С. 48-49..

Мнение Ю. К. Толстого нашло поддержку у Э. Г. Полонского, который отмечал, что «гражданско-правовые нормы, бесспорно, составляют значительную часть института права оперативного управления. Их значение, в частности, состоит в том, что они определяют общие положения названного института. Но даже из их текста вытекает необходимость издания для надлежащего регулирования оперативного управления нормами других отраслей права, в частности административного и финансового». И далее: «Эти обстоятельства заставляют нас сделать вывод об отраслевой неоднородности норм института оперативного управления и о невозможности их отнесения к другой отрасли - гражданскому праву» Полонский Э. Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М.: Юрид. литература, 1980. С. 52-53..

Иная точка зрения представлена в работах М. И. Брагинского. В своих трудах он критикует позицию Ю. К. Толстого, полагая, что право оперативного управления и составляющие его содержание правомочия владения и пользования являются гражданско-правовыми Брагинский М. И. Участие советского государства в гражданских правоотношениях. М.: Юрид. литература, 1981. С. 77-78.. По нашему мнению, с М. И. Брагинским следует согласиться в утверждение того, что деление юридических фактов по отраслям права в целом нельзя считать оправданным, следовательно, характер юридического факта, с которым связано возникновение, изменение или прекращение конкретного субъективного права, не может служить классификационным признаком при определении юридической природы самого права.

Правовая действительность позволяет сделать вывод о том, что в современных условиях научные дискуссии о юридической природе права оперативного управления завершились доминированием цивилистической концепции. Это подкрепляется следующими фактами.

Во-первых, ликвидирована монополия государства на создание юридических лиц с правом оперативного управления имуществом. Более того, право создавать такие юридические лица получили и граждане, и юридические лица. Значит, применение норм административного права в отношении «собственник имущества учреждение» не уместно, так как в административно-правовом отношении должно обязательно участвовать публичное образование.

Во-вторых, нормы, регулирующие право оперативного управления помещены в раздел II, части первой ГК РФ, который называется «Право собственности и другие вещные права». Таким образом, законодатель однозначно определил, что право оперативного управления является цивилистическим, вещным правом.

В советский период времени исследуемый правовой институт был неразрывно связан с правом государственной собственности. Разнообразные ограничения правомочий государственного юридического лица не дали возможности широко «обосновать оперативно-хозяйственную, имущественную самостоятельность государственного предприятия, поскольку нельзя по своему усмотрению владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом для выполнения планов, которые могут и не совпадать с интересами предприятия» Андреев В.К. Метаморфозы права собственности в России и в Союзе ССР (1917-1992 гг.) // Государство и право. 1993. С. 44. .

Сегодня правовая конструкция права оперативного управления закреплена в п. 1 ст. 296 ГК РФ. В соответствии с которой под исследуемым институтом законодатель понимает - закрепление собственником за субъектом права оперативного управления имущества, в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества, на правах владения, пользования и распоряжения.

В учебнике под редакцией Е.А. Суханова, можно найти следующее прочтение п. 1 ст. 296 ГК: «право оперативного управления - это право учреждения или казенного предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением этого имущества Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. 1. - 3-е изд. / Под. ред. Е.А. Суханова. - М., 2004.С. 603. .

Мы предлагаем следующее определение права оперативного управления, не похожее на уже имеющиеся в цивилистической литературе определения рассматриваемого права. Право оперативного управления - это право учреждения по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника, в пределах, установленных законом, в интересах собственника и в соответствии с целями своей деятельности.

Считаем, что данное определение наиболее простое и содержит суть исследуемого права. В определении мы постарались отразить основные черты права оперативного управления - это триада правомочий по владению, пользованию и распоряжению субъектом права оперативного управления закрепленным за ним имуществом собственника, и характерные его особенности - осуществление рассматриваемого права в пределах, установленных законом, в интересах собственника и в соответствии с целями своей деятельности.

Не в полном объеме можно согласиться с точкой зрения Е.А. Суханова, который отмечает, что «собственник-учредитель создает субъекты права оперативного управления, определяя объем их правоспособности, утверждая их учредительные документы и назначая их руководителей» Суханов Е.А. Указ. соч. С. 604.. Утверждение учредительных документов и назначение руководителя конкретно собственником, осуществляется при закреплении имущества именно на праве хозяйственного ведения, а не на праве оперативного управления. Так п. 1 ст. 295 ГК РФ определяет, что «собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении … решает вопросы его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя)…» Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть первая. (постатейный) / Под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. - 3-е изд. М., 2005. С. 110..

В случаях передачи имущества на праве оперативного управления законодатель в п. 1 ст. 296 ГК РФ только указывает, что субъекты права оперативного управления осуществляют свои полномочия «…в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника …» Там же. С. 111..

Право оперативного управления в доктрине гражданского права относится к группе ограниченных вещных прав. Судя по названию гл. 13 ГК РФ право оперативного управления отнесено к группе «других вещных прав». Следовательно, возникает определенный правовой дуализм значения права оперативного управления: с одной стороны, право оперативного управления, законодателем рассматривается как равное праву собственности вещное право, с другой стороны теорией гражданского права право оперативного управления воспринято как производный и зависимый от права собственности вещно-правовой институт Заточный М.С. Указ. соч. С. 38..

Законодатель в данном случае использует независимость права оперативного управления как вещного права, по своему значению в регулировании общественных отношений не уступающему праву собственности. В то же время, указав на то, что право оперативного управления имеет определенные отличия по содержанию, субъекту и объекту по сравнению с правом собственности, теория гражданского права признала рассматриваемое право ограниченным.

Следовательно, возникает необходимость правового разграничения между правом собственности и ограниченными вещными правами. Это, в свою очередь, может послужить основанием для четкой дифференциации права оперативного управления и права собственности, т.к. будучи элементом этой группы, право оперативного управления должно удовлетворять тем критериям, которые являются общими для всех ограниченных вещных прав.

Еще в советском гражданском законодательстве, в частности в п. 2 ст. 5 Закона «О собственности в РСФСР» и в ст. 47 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991г. было прямо установлено, что к субъектам права оперативного управления (права хозяйственного ведения) применяются, по общему правилу, все нормы о праве собственности. Вышеизложенное нашло отражение в том, что вплоть до принятия нового Гражданского кодекса РФ хозяйственное ведение именовалось «полным».

В современном Гражданском кодексе РФ наименование вещного права потеряло указание на полноту. Это служит подтверждением того, что прямое и полное отождествление права собственности с правом оперативного управления (хозяйственного ведения) не допускается.

Однако основная особенность заключается в применении к праву оперативного управления правил о приобретении собственности в силу прямого указания закона. Так пункты 2-3 ст. 299 ГК определяют, что «плоды, продукция … от использования имущества … поступают в … оперативное управление … в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности» Комментарий к Гражданскому кодексу РФ части первой, части второй, части третий (постатейный). Автор комментариев и составитель Борисов А.Б. - 5-е изд. М., 2005. С. 313..

По мнению В.М. Жуйкова такой метаморфозой «законодатель пытается одновременно решить две не вполне согласуемые задачи - защитить интересы собственника государственного (муниципального) имущества, переданного в оперативное управление (хозяйственное ведение), и остановить за соответствующими предприятиями достаточный объем полномочий, позволяющий им выступать реальными субъектами гражданского оборота» Комментарий к постановлениям Пленума Верховного суда РФ по гражданским делам / Под ред. В.М. Жуйкова. М., 2000. С. 63..

Тем не менее, введенное Гражданским кодексом Российской Федерации усечение полномочий субъектов права оперативного управления, примерами чему служат нормы п. 1 ст. 298 ГК РФ «учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом …», п. 1 ст. 297 ГК РФ «казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества», не означает отказа от вывода о значительном правовом родстве изучаемого вещного права и права собственности. На основании чего, к праву оперативного управления, по смыслу ст. 299 ГК РФ, возможно применять п. 1 ст. 6 ГК РФ «Применение гражданского законодательства по аналогии» и иные правила (не регулирующие лишь порядок прекращения права собственности).

Кроме того, необходимо признать, что, приобретая имущество на праве оперативного управления, учреждение возлагает на себя и противоположную грань отношений, основанных на владении собственным имуществом, - бремя содержания и риск случайной гибели (ст. 210-211 ГК) На необходимость перехода к субъекту права оперативного управления (хозяйственного ведения) бремени содержания и риска утраты имущества указывает и И.В. Ершова (см.: Ершова И.В. проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте. М., 2000. С. 177.) и другие возлагаемые на собственника обременения (ст. 209 ГК РФ «Содержание права собственности»). Однако право оперативного управления может быть приравнено к праву собственности лишь постольку, поскольку это не предусмотрено специальными нормами об этих вещных правах и их носителях.

В подтверждение чего, законодатель в п. 2, 3 ст. 299 ГК, установил аналогию права собственности и права оперативного управления. Мы считаем, что этим законодатель освободил себя от необходимости каждый раз в устанавливаемых нормах, касающихся имущественного обособления лиц, указывать, помимо права собственности на право оперативного управления. Так, в главах 30-32, 34, 51 ГК РФ («Купля продажа», «Мена», «Дарение», «Аренда», «Комиссия») не используется термин «право оперативного управления». Хотя не вызывает сомнений, что тот же п. 1 ст. 454 «Договор купли-продажи» ГК РФ, говоря о передаче товара «в собственность» покупателю, имеет в виду и передачу имущества и в оперативное управление. От этого же отталкивается и судебная практика. Так, в одном из дел Высший Арбитражный суд России подтвердил правомерность приобретения учреждением на основании договора купли-продажи объекта недвижимости именно в оперативное управление Постановление Президиума ВАС РФ от 03.04.2001 № 8713 // ВВАС РФ. 2001. № 9. . Иными словами, именно одно из основных качеств права оперативного управления - способность опосредовать обособление собственного имущества у лица как субъекта права, выраженное в ст. 48 и 299 ГК РФ, и допускает возможность учреждения выступать покупателем, арендатором Брагинский М.И. Витрянский В.В. Договорное право. Кн. Вторая: Договоры о передаче имущества. М.:Статут, 2000. С. 20, 358, 458-459., комитентом и пр.

При этом, в отдельной норме, законодатель, прямо исключает возможность для субъектов права оперативного быть участниками определенных правоотношений. Так в соответствии с п. 3 ст. 1013 ГК РФ «имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении, не может быть передано в доверительное управление» Борисов А.Б. Комментарий к гражданскому кодексу. М., 2005. С. 915.. Указание законодателя на субъектов права оперативного управления и исключение их участия из доверительного управления, вызвано, прежде всего, тем, что в соответствии со ст. 1014 ГК РФ, учредителем доверительного управления является, по общему правилу, собственник, и лицо, указанное в ст. 1026 ГК РФ, а также иное лицо, указанное в законе. Поскольку данное указание в силу наличия в ГК РФ ст. 48 и ст. 299 может толковаться расширено, законодатель был вынужден отдельной нормой прямо исключить возможность учреждений (казенных предприятий), быть участниками этих правоотношений, так как, доверительное управление, к праву оперативного управления не применимо по своей природе.

На основании чего, законодатель допускает, в определенных случаях, сходство права собственности и права оперативного управления (ст. 299 ГК РФ), и применяет, например, для приобретения и прекращения права оперативного управления, порядок установленный для права собственности. В этом случае указание на право собственности, означает указание и на право оперативного управления.

Вместе с тем, в случаях, когда законодатель отделяет право оперативного управления, от права собственности он указывает на это отдельно (ст. 1013 ГК РФ).

В связи с этим мы приходим к выводу, что следует признать излишними указания законодателя о том, что наряду с правом собственности нормы ст.ст. 397, 398 ГК РФ распространяются на право оперативного управления. Так в этих статьях законодатель отмечает, что «в случае неисполнения должником … передать вещь в собственность, … в оперативное управление …»; «в случае неисполнения обязательства передать индивидуально-определенную вещь в собственность, … в оперативное управление». Мы считаем, что достаточно было указать только лишь на право собственности, а оперативное управление (хозяйственное ведение) подпали бы под эти правила в силу ст. 299 ГК РФ. Поскольку п. 2 ст. 299 ГК определяет, что «плоды, продукция и доходы, … а также имущество … поступают в … оперативное управление … в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими законами … для приобретения права собственности». Впоследствии мы думаем, что редакция данных статей, должна быть уточнена законодателем.

В соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации (ст. 216 ГК), наряду с правом собственности вещными правами, в частности, являются:

- право пожизненного наследуемого владения земельным участком (ст.265 ГК РФ);

- право постоянного пользования земельным участком (ст.268 ГК РФ);

- сервитуты (ст. 271, 274 ГК РФ);

- право хозяйственного ведения имуществом (ст.294 ГК РФ);

- право оперативного управления (ст.296 ГК РФ).

Кроме того, поскольку в п. 1 ст. 216 ГК РФ строго указываются права относящиеся к вещным, приведенный законодателем перечень, является закрытым.

На основании данного перечня, право оперативного управления входит в качестве элемента в группу ограниченных вещных прав. Поэтому мы считаем необходимым проведение краткого анализа данной группы с целью выявления характеристик, присущих праву оперативного управления, как элементу этой группы, а также характеристик, определяющих его отдельным самостоятельным ограниченным вещным правом.

Учеными на протяжении всего периода существования вещных прав осуществлялись попытки синтезировать определение ограниченных вещных прав, в котором бы отразились все характерные черты, присущие указанной группе прав. Например, Д.И. Мейером была предложена следующая дефиниция ограниченных вещных прав: «Право на чужую вещь, обыкновенно называемое у нас правом угодья … составляет господство стороннего лица над вещью, независимо от личности ее собственника» Мейер Д.И. Русское гражданское право. М., 2001. С. 168..

Однако с нашей точки зрения, наиболее полное определение было дано Л.В. Щенниковой. Она рассматривает ограниченное вещное право как право на чужие вещи, производное и зависимое от прав собственника, имеющее различное содержание, но всегда ограниченное от прав собственника, реализуемое независимо от воли собственника, а также от всех иных лиц и пользующееся абсолютной защитой от любого нарушения, в том числе и от собственника Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М.: БЕК, 1996.С. 9..

На основании этого, Л.В. Щенникова выделяет ряд отличительных признаков, которые делают ограниченное вещное право отличным от основного вещного права - права собственности с одной стороны, и наполняют содержанием институт ограниченных вещных прав, с другой стороны.

Правовой режим объекта вещных прав представляет ключевой элемент, отграничивающий ограниченное вещное право от права собственности. Большинство исследователей солидарны в том, что данная вещь не должна принадлежать на праве собственности субъекту ограниченного вещного права. Поэтому, в дореволюционной гражданско-правовой терминологии применялось словосочетание «права на чужие вещи», что вполне четко отражало существо данных прав. Современный законодатель, восприняв опыт дореволюционной цивилистической доктрины, закрепил рассматриваемые права в ГК под термином «ограниченные».

Наряду с этим, на современном этапе принято указывать на ограничения, которые наложены на содержание данного права, т.е. на совокупность правомочий. Употребляя термин «ограниченные» и ученые-цивилисты, и законодатель сходятся во мнении о том, что ограниченное вещное право должно содержать какие-либо «границы», выход за которые превращал бы данный институт в иное правовое явление. Данный подход кажется нам вполне оправданным. Суть ограниченного вещного права во многом составляет собственно ограничение на совершение определенных действий и состояний (правомочий). Например, в ст. 216 ГК РФ при перечислении ограниченных вещных прав законодателем сразу делается акцент на том, какими правомочиями наделен обладатель какого-либо ограниченного вещного права (право пожизненного наследуемого владения; право постоянного пользования земельным участком).

Объем правомочий, предоставленных субъекту анализируемого нами права является отличным от иных вещных прав в праве оперативного управления. Так же как и право собственности, право оперативного управления содержит триаду правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, включая лишь ограничения в реализации этих правомочий. Названные правомочия, более детально будут рассмотрены нами в главе II настоящей работы.

Опираясь на положения ст. 296 ГК РФ можно предположить, что учреждение, как и казённое предприятие, на законных основаниях вполне могут распоряжаться находящимся у них на праве оперативного управления имуществом. Наряду с этим, в законодательстве существует норма, которая содержит прямой запрет на распоряжение учреждением закрепленного за ним имущества, а именно в п. 1 ст. 298 ГК РФ сказано: «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выдаваемых ему по смете».

Данное несоответствие двух норм ГК, а именно, наделение учреждения правомочием распоряжения (п. 1 ст. 296 ГК) и запрет на распоряжение (п. 1 ст. 298 ГК) имуществом, закрепленным собственником, а также имуществом приобретенным на средства выдаваемые по смете привело к тому, что в различных законах и нормативных актах, регулирующих правовое положение отдельных видов учреждений появился ряд несоответствий, в силу которых некоторым учреждениям предоставлено право распоряжаться не принадлежащим им на праве собственности имуществом.

Например, в соответствии с п. 4 ст. 27 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 35. Ст. 4135., высшее учебное заведение вправе выступить в качестве арендодателя закрепленного за ним имущества. В частности, государственные и муниципальные высшие учебные заведения вправе сдавать такое имущество в аренду без права выкупа с согласия ученого совета высшего учебного заведения по ценам, которые не могут быть ниже цен, сложившихся в данном регионе. При этом, получение какого-либо согласия собственника на эти действия не требуется.

И хотя легитимность предоставления отдельным видам учреждений правомочий такого рода иными, чем закон правовыми актами Напр.: Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования (п. 45) от 7 марта 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1053., вызывает определенные сомнения, на практике указанные учреждения пользуются ими достаточно широко Комментарий к Гражданскому кодексу РФ Ч.1. / Под. ред. О.Н. Садиков. М, 2004. С. 298. . Подробнее данная проблема будет рассмотрена в параграфе 3 главы II настоящего исследования.

По сравнению с другими ограниченными вещными правами, право оперативного управления характеризуется наличием в ряде случаев сложного объекта, представленного имущественным комплексом. В иных ограниченных вещных правах объект, как правило, связан с землей.

Более того, имущество, закрепленное за субъектом права оперативного управления, целиком и полностью принадлежит его собственнику - учредителю. В литературе бытует мнение, что при сохранении за собственником правомочия распоряжения данное имущество выбывает из фактического обладания собственника и зачисляется на баланс организации с осуществлением только правомочий владения и пользования Петров Д.В. Указ. работа. С. 181.. Собственник лишается правомочий по владению и пользованию переданным имуществом, но в полном объеме за ним сохраняется правомочие по распоряжению. Мы не согласны с данной точкой зрения, поскольку, в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ, субъекты права оперативного управления в отношении закрепленного имущества, обладают триадой правомочий по владению пользованию и распоряжению.

Основным признаком свойственным вещным правам является абсолютный характер данного права Генкин Д.М. Право оперативного управления как институт советского гражданского права // Сов. юстиция. 1963. № 9. С. 4. К противоположному выводу приходит Э.Г. Полонский, считающий, что право оперативного управления не может быть отнесено к числу абсолютных ввиду зависимости его от воли собственника (Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М., 1980. С. 43; См. также: Беспалова А.И. Право оперативного управления. Правовые науки и журналистика. Сб. статей. Алма-Ата, 1969. С. 29). . Однако, по мнению М.С. Заточного, «на современном этапе, с предоставлением реальной вещно-правовой защиты против собственника и с признанием характера ограниченности права оперативного управления (в ограниченности проявляются рамки права, установленные, в том числе заданиями собственника), говорить об отсутствии характера абсолютности рассматриваемого нами ограниченного вещного права не приходится. Вместе с тем, не приходится говорить и о полном отсутствии относительного элемента в исследуемом праве, выраженного в наличии управленческих прав самого собственника в отношении субъекта права оперативного управления и элемента правоотношений субъекта оперативного управления со всеми третьими лицами» Заточный М.С. Указ. соч. С. 54..

В действительности, субъекту права оперативного управления в качестве обязанных противостоит неопределенное число третьих лиц. Вместе с тем, само право оперативного управления, являясь абсолютным правом, и осуществляется, как правило, самим его носителем, без учета воли всех третьих лиц. Однако, это не означает, что мы в данном случае пренебрегаем отношениями, складывающимися у лица, владеющего имуществом на праве оперативного управления, с другими лицами. Воздержание третьих лиц от действий есть также определенное правоотношение, только в качестве его субъектов выступает неограниченное число лиц, и содержание которого составляют не активные действия, а лишь предоставление возможности владеющему лицу осуществлять правомочия в отношении имущества Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М., 1980. С. 40; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 70-73, 77-81; Иоффе О.С. Шаргородский М. Д. Вопросы теории права. М.: Госюриздат, 1961. С. 226-229; Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 224-225. .

В отличие от других вещных прав, особенностью права оперативного управления является строго целевой характер переданных правомочий, обусловленный выполняемыми учреждением (или казенным предприятием) функциями. Собственник устанавливает таким субъектам прямые задания по целевому использованию выделенного им имущества. Например, в утвержденной собственником смете расходов учреждения. Собственник также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) имущества, закрепленных за субъектами права оперативного управления. Он распределяет имущество в соответствии с поставленными целями и заданием на соответствующие специальные фонды. При этом переданное или закрепленное имущество, включая денежные средства, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд.

Еще одним отличительным признаком права оперативного управления является то, что оно может возникать на основании односторонних действий субъекта - собственника (вещное право учредителя). Прежде всего, это закрепляет гражданское законодательство, что в отношении закрепленного на оперативном управлении имущества односторонние действия собственника являются единственным основанием для возникновения права оперативного управления. Так, п. 1 ст. 120 ГК РФ под «учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления … функций некоммерческого характера»; (в соответствии с п. 1 ст. 115 ГК РФ «по решению Правительства Российской Федерации на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие» Необходимо отметить, что как указанные органы, так и Правительство России создают унитарные предприятия и учреждения не от собственного имени, а от имени соответствующих публичных образований, представителями которых они выступают в соответствии со ст. 125 ГК РФ.).

По общему правилу, субъект права оперативного управления может быть создан как собственником имущества, так и другим субъектом права оперативного управления. Последний в этом случае может быть назван обладателем вышестоящего, материнского вещного права, так как именно его волей предопределяется факт и условия существования созданного им учреждения (или унитарного предприятия) Например, дочерние предприятия; учреждения созданные другими учреждениями или унитарными предприятиями. Отметим, невозможность в рамках нынешнего законодательства создание унитарного предприятия учреждением (подсобное предприятие). Существование подсобных предприятий было прямо предусмотрено ранее действовавшим законодательством (Постановлением ВЦИК и СНК СССР «О подсобных предприятиях при государственных учреждениях» от 10.05.26 (СУ. 1926. № 31. Ст. 237); см. также: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. С. 293). Сегодня существование подсобных предприятий невозможно даже при расширенном толковании норм ГК РФ об унитарных предприятиях. В силу п. 1 и п. 7 ст. 114 ГК РФ унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, могут быть созданы только уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления, а также другими унитарными предприятиями. Казенное предприятие в соответствии с п. 1 ст. 115 ГК РФ может быть создано только Правительством России. Иными словами, исчерпывающим образом определены возможные учредители предприятий. Учреждение среди них не названо..

В этом проявляется существенная отличительная особенность права оперативного управления как ограниченного вещного права. Оно не столько обременяет собственника имущества, сколько дает ему возможность через управление его имуществом достичь общественно полезных целей. Свойство данного права решать задачи, поставленные собственником, проявляется также в свободе собственника ликвидировать субъекта права оперативного управления по своему усмотрению (п. 2 ст. 61 ГК РФ) и тем восстановить первоначальный объем своих прав на принадлежащее ему имущество. В результате этого «собственник автоматически … восстанавливает в полном объеме свое господство над вещью, как только последняя, освобождается от … иных «посторонних» прав на нее» Иоффе О.С. Цивилистическая доктрина промышленного капитализма // Избранные труды по гражданскому праву. М., 2000. С. 94..

Именно свойство права оперативного управления не столько ограничивать право собственности, а способствовать его реализации, и послужило для О.С. Иоффе основой для вывода о том, что право оперативного управления не может быть отнесено к числу прав вещных Там же. С. 94-95., так как последние всегда должны носить характер обременения. Также в своих трудах О. С. Иоффе высказывает точку зрения о превалирующем значении положительных для собственника моментов в институте оперативного управления и о второстепенном значении указанного права как обременения вещи. В отличие от большинства других обременений, облеченных в форму вещных прав (постоянное пользование, пожизненное наследуемое владение и пр.), оперативное управление может быть прекращено собственником в любой момент по своему усмотрению через принятие решения о ликвидации их субъектов. Также нельзя забывать о праве собственника в ряде случаев изымать свое имущество у учреждений (п. 2 ст. 296 ГК «собственник имущества, … вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению», п. 3 ст. 299 ГК « … в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения»).

В то же время было бы неверно вообще исключать наличие характеристик ограничения прав собственника в оперативном управлении. Они присутствуют. Именно благодаря им сфера деятельности учреждения или казенного предприятия в достаточной степени защищена от неправомерного вмешательства собственника. На это ориентируют и высшие судебные инстанции См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 июли 2001 г. № 1198/01 (которое определяет, что имущество может быть изъято собственником у субъекта права оперативного управления при наличии согласия последнего. К подобным отношениям в силу ст. 299 ГК подлежит применению п. 1 ст. 235 ГК). .

Обеспечение стабильного, долговременного исполнения учреждениями функций, возложенных собственником, достигается посредствам следующего кардинального отличия права оперативного управления от других вещных прав. Для будущих субъектов оперативного управления собственник имущества представляет ровно такой объем правомочий, который позволяет осуществить созданному юридическому лицу определенные функции. Возможность быть носителем указанных прав, как и права собственности, является в соответствии с п. 1 ст. 48 ГК РФ неотъемлемым элементом правосубъектности юридического лица. Следует признать, что фактически (с экономической точки зрения) оперативное управление - это «собственность» соответствующих лиц, так как данный институт есть вещные права на собственное имущество организации. То, что право оперативного управления для государственных предприятий в советский период времени явилось, по сути их правом собственности на имущество, утверждал еще В.П. Шкредов Шкредов В.П. Экономика и право. М., 1967. С. 103-112.. Некоторые авторы и сегодня обращают внимание на то, что по своей сущности право оперативного управления представляет собой разделенную собственность Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления. Юридический центр Пресс. СПб., 2000. С. 106.. Например, В.П. Камышанский находит, что при законодательном конструировании указанного вещного права «пучок правомочий разделяется между собственником и титульным владельцем. Мы имеем как бы двух собственников. Один (официально признанный) является обладателем определенного имущества, другой (фактический) - обеспечивает его наиболее эффективное использование … в интересах первого и собственных интересах» Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 26-27..