Право оперативного управления в учреждениях органов внутренних дел

Принцип самоокупаемости и хозяйственной самостоятельности подразделений вневедомственной охраны при постоянном внедрении в практическую деятельность новых форм и способов охраны является достаточно эффективным и целесообразным, что находит выражение в укомплектованности и вооруженности подразделений охраны всем необходимым для эффективного несения службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности Гусак В.И. Указ. работа. С. 133..

Поэтому вопрос о существе их прав на приобретенное самостоятельно, а не за счет сметных средств, имущество приобрел большое значение. Главный вопрос здесь состоит в том, какой режим будут иметь самостоятельно заработанные учреждением денежные средства или приобретенное на них имущество? В чем специфика режима доходов учреждения от разрешенной учредительными документами деятельности и приобретенного за счет этих доходов имущества, требующая их учета на отдельном балансе? Кто является собственником такого имущества? Как следует из гражданского законодательства, полученные за счет такой деятельности деньги и имущество подлежат отдельному учету и по смыслу закона имеют иной правовой режим, отличный от режима права оперативного управления.

С точки зрения К.П. Кряжевских собственником этих заработанных учреждением денежные средства или приобретенного на них имущества будет тот, кто является собственником имущества учреждения в силу ст. 48, п. 1. ст. 218, ст. 136, п.2. ст. 299 ГК РФ Кряжевских К.П. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения по российскому гражданскому праву. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 156.. Сказанное имеет особое значение для федеральных учреждений, чье имущество приобретается ими за счет доходов от разрешенной уставом (положением) деятельности. Оно также становится федеральной собственностью и на него в полной мере распространяются правила учета, установленные Постановлением Правительства РФ от 03.07.98г. №696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества» СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3354..

Вопрос о правах (режиме) такого имущества более сложен. Поскольку это имущество было получено не по смете от государства, а заработано самостоятельно, то справедливым было бы закрепить в отношении него более широкие права. Реально так и есть - появляется нехарактерное для права оперативного управления учреждения правомочие распоряжения, пределы осуществления которого определяют специальную правоспособность учреждения.

Для понимания этого предположения рассмотрим кратко историю вопроса. Ранее правовой режим таких доходов определялся Положением о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР Постановление Совета Министров СССР от 26.06.80 № 527 «О внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР» // СПП СССР. 1980. № 20. Ст. 117., которым допускалась самостоятельная деятельность учреждения при наличии разрешения, выдаваемого в зависимости от источника финансирования Минфином СССР или Советами министров союзных республик. Расходование средств учреждениями производилось в пределах утвержденных смет и фактического поступления доходов по каждому виду спецсредств. В п. 2 ст. 5 Закона «О собственности в РСФСР» впервые прозвучал термин - «права на самостоятельное распоряжение». С тех пор начался спор о природе этого права. Считается, что ст. 5 Закона выделила данное право в число особых вещных прав, поскольку не относит его ни к праву полного хозяйственного ведения, ни к праву оперативного управления. Пункт 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства СССР и союзных республик 1991 г. содержала в себе прямую запись о том, что указанные доходы и имущество (от разрешенной собственником деятельности) принадлежат учреждению на праве полного хозяйственного ведения.

По утверждению Е.А. Суханова «такой подход ясно показал нежелание законодателя искусственно создавать новые ограниченные вещные права, не известные обычному имущественному обороту» Гражданское право: Учебник. Т.1 / Под ред. Суханова Е.А. М., 2003. С. 607..

К сожалению, в Гражданском кодексе РФ не учтена имевшаяся в Основах гражданского законодательства СССР регламентация правового режима доходов и приобретенного за счет этих доходов имущества. Формула «поступают в самостоятельное распоряжение учреждения» снова привела к различному ее толкованию. В одних нормативных актах эта не совсем удачная формулировка считается основанием возникновения права собственности. Например, положение о том, что образовательному учреждению принадлежит право собственности на доходы от прибыльной деятельности и приобретенные за их счет объекты См.: Козлова Н.В. Некоммерческие организации - благотворительность или предпринимательство? // Законодательство. 1998. № 1. С. 44-45. .

Соответственно и в теории цивилистики вопрос о природе права учреждения самостоятельно распоряжаться данным имуществом является дискуссионным. Между тем, это может иметь важное значение при решении ряда практических вопросов. Например, если речь идет о возможности залога недвижимого имущества, приобретенного учреждением за счет «заработанных» средств Зинченко С., Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика// Хозяйство и право. 2000. №6. С.53; Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 57..

Первая позиция называет этот режим самостоятельным вещным правом, имеющим ограничение в правомочиях «целями деятельности, но не составом имущества»: «если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения».

На основании чего С.Я. Сорокина, С. Зинченко, С. Корх, Л.В. Щенникова и др. считают, что это «отдельное вещное право, содержание которого по объему уже права собственности и шире права хозяйственного ведения и оперативного управления», «правомочий в рамках права оперативного управления» Сорокина С.Я. Участие учреждений в гражданском обороте (материалы всероссийской конференции). ИГПРАН. М., 2001; Рабинович А.Нормативно-правовые основы составления отдельного баланса не бюджетного учреждения по учету доходов от разрешенной Деятельности и приобретенного за этот счет имущества // Хозяйство и право..№1. 2001 .С. 89-93; Зинченко С., Корх С. Указ. работа. С.53; Щенникова Л.В. Указ. работа. С. 78. .

Еще одна позиция с большей или меньшей степенью утвердительности решает этот вопрос в пользу отнесения данного режима к праву хозяйственного ведения. Так, В.П. Мозолин считает, что «правовой режим данного имущества значительно приближен к режиму, свойственному праву хозяйственного ведения» Мозолин В.П. Указ. работа.. В.В. Чубаров, рассматривая соответствующие нормы, констатирует: «приближение данного права по объему и характеру правомочий к праву хозяйственного ведения и, кроме того ... такое право носит самостоятельный вещный характер» Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть вторая (постатейный) / Под. ред. О.Н. Садикова. М., 2004. С.230.. Б.М. Гонгало, полагая, что самостоятельное распоряжение можно считать правом хозяйственного ведения, добавляет, что «вряд ли правильно «стопроцентное» распространение норм, регламентирующих правовое положение обладателей права хозяйственного ведения, на деятельность учреждений, указанных в п. 2 ст. 298 ГК» См.: Гонгало Б. М. Обеспечение исполнения обязательств. - М.: СПАРК, 1999. С.80-82, Н.В. Козлова считает, что объем самостоятельного распоряжения расширен по сравнению с режимом права хозяйственного ведения, ибо нет законодательных ограничений в отношении объектного состава имущества, принадлежащего на этом праве, но это неверно, т.к. пределы установлены в ст.295 ГК..

Права собственника, предоставленные п. 1 ст. 295 ГК РФ в отношении доходов и имущества, приобретенных за счет самостоятельной деятельности, в значительной степени не имеют смысла (решение вопроса о создании, реорганизации, ликвидации предприятия, назначения его директора, определении предмета и целей его деятельности). Б.М. Гонгало даже полагает, что «нет оснований считать, что учреждение может передавать в залог «заработанную» недвижимость только с согласия собственника, поскольку такая позиция прямо противоречила бы п. 2 ст. 298 ГК» (если требуется согласие, то это не самостоятельное распоряжение).

Другие авторы, ссылаясь на выводы арбитражной практики, утверждают, что такое имущество не может быть изъято у учреждения без его согласия, по решению комитетов по управлению имуществом или других государственных и муниципальных органов (в том числе и в тех случаях, когда эти средства не используются или используются не по целевому назначению) П. 6 постановления Пленума ВАС РФ от 17.09.92 №13 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о собственности» (Вестник ВАС РФ. №1. 1993 г.). Утратило силу в связи с Постановлением ВАС РФ от 25.02.98 №8 (Вестник ВАС РФ. №10. 1998 г.), п.10 которого содержит аналогичного рода разъяснение, но уже пост.298 ГК РФ, а не п.4. ст.5. Закона РСФСР «О собственности в РСФСР»., что по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой/ Под ред. О.Н. Садикова. М., 2004. С.321.. Есть и более прямые высказывания: «характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно является правом хозяйственного ведения» Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. М., 1995. С. 77..

Интересное, на наш счет, объяснение этой правовой позиции мы встречаем у Е.А. Суханова См.: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс. С.223-225.. Так автор высказывает точку зрения о том, что при квалификации права на денежные средства и имущество, приобретеные от разрешенной деятельности, как особого вещного права, не вполне учитываются как общие признаки ограниченных вещных прав, так и подход законодателя к оформлению рассматриваемого права. Очевидно, этот тезис является следствием отстаиваемой Е.А. Сухановым концепции, в соответствии с которой Гражданский кодекс содержит исчерпывающий перечень вещных прав, а права несобственников на хозяйствование с имуществом собственника являются вещными См., например: Гражданское право. Ч.1 / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. С. 297-298..

Подход законодателя к оформлению данного права таков, что нигде в Кодексе не раскрывается содержание этого права, а правила о нем (ст. 298 ГК) помещены в главе 19 ГК РФ, прямо озаглавленной «Право хозяйственного ведения, право оперативного управления» и не содержащей правил ни о каких иных вещных правах. Перечень вещных прав, как мы уже выше выяснили, в отличие от обязательственных, является закрытым и не может включать права, содержание которых прямо не раскрыто законом. Даже те вещные права, которые прямо не названы законодателем, но в законе дано их содержание, также могут быть нами определены в названных законодателем вещных правах. Необоснованным поэтому представляется рассмотрение данного права в качестве особого, самостоятельного вещного права. Как ранее мы продемонстрировали, и законодательство, и судебно-арбитражная практика четко отграничивали это право от самостоятельного права управления иным имуществом учреждений.

При этом, обращает на себя внимание тот факт, что многие ученые сходятся во мнении о том, что данное право «самостоятельного распоряжения» входит в состав определенного законодателем права, но только какого: хозяйственного ведения или права оперативного управления? Разногласия происходят в части обозначения указанного специфического права. В современной литературе существует точка зрения о том, что режим «самостоятельного распоряжения» является в правовой действительности, с учетом правоприменительной практики, результатом компромисса распространения на него отдельных элементов режима хозяйственного ведения и оперативного управления Хатунцев О.А. Указ работа. С. 91.. Нам представляется, что данная ситуация возникает по нескольким причинам.

Во-первых, бюджетные учреждения (на примере учреждений системы ОВД) получают имущество от занятия деятельностью приносящей доход, которым они могут распоряжаться. Полученные средства имеют «сопутствующее» отношение к некоммерческим целям и задачам учреждения, установленным собственником. Например, учреждения ОВД осуществляя охрану общественного правопорядка и защиту граждан, собственности, интересов общества и государства, могут дополнительно, осуществлять охрану определенных объектов на основе договора. При этом полученные средства, от разрешенной деятельности, не имеют отношения к собственнику имущества, так как приобретены за счет самостоятельной деятельности учреждения в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ В частности, к основной сфере деятельности приносящей доход учреждения относится оказание услуг (юридических, медицинских, услуг культурно-просветительского характера) и др. т.к. данная деятельность в наименьшей степени связана с эксплуатацией имущества, находящегося у учреждения на праве оперативного управления. .

Во-вторых, при наделении учреждений ОВД правом самостоятельного распоряжения, предполагается введение элемента самофинансирования и повышения эффективности работы данных учреждений, за счет дополнительных материальных средств. Например, материальное стимулирование работников учреждения из средств самостоятельно ими зарабатываемых.

Учреждение ОВД, в лице начальника, получив дополнительные доходы от разрешенной деятельности, должно самостоятельно решать на какие нужды их направить, и в каком количестве, а не в соответствии с заданиями собственника и назначением этого имущества. Поэтому, лишение возможности распоряжения рассматриваемым имуществом может привести к ограничению возможности самофинансирования, а при отсутствии нормального финансирования со стороны собственника - учредителя (особенно государства) такое ограничение может иметь фатальные последствия как для самих учреждений системы ОВД, так и для всей системы бюджетных организаций в целом Ручкина Г.Ф. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 58-66. .

На основании вышеизложенного, мы делаем вывод о том, что право на денежные средства и имущество приобретенные от разрешенной деятельности учреждений органов внутренних дел, в частности, должно рассматриваться в качестве права оперативного управления, а не права хозяйственного ведения. Поскольку право хозяйственного ведения законодателем рассматривается, как самостоятельный институт гражданского права, закрепленный в ст. 294 ГК РФ, со своими особенностями (ст. 295 ГК РФ) и со своим строго определенным субъектом.

При этом, включение права «самостоятельного распоряжения» в право хозяйственного ведения сразу изменит содержание последнего, что, в свою очередь, вызовет необходимость пересмотра всего правового института в целом и, как следствие, кардинальное изменение правого регулирования деятельности государственного или муниципального унитарного предприятия как субъекта ограниченного вещного права.

Считаем, что право на денежные средства и имущество, приобретенные от разрешенной деятельности лаконично впишется в институт оперативного управления, что позволит учреждению владеть пользоваться и распоряжаться указанным имуществом без изменения своей природы в соответствии с организационно-правовой формой.

Более того, у учреждения возникает правомочие самостоятельного распоряжения этим имуществом, так как в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ доходы, полученные от разрешенной деятельности, и приобретенное за их счет имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. Вместе с тем, учреждение, на основании п. 1 ст. 298 ГК РФ, не вправе распоряжаться только закрепленным за ним имуществом собственника и имуществом приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. На основании чего мы делаем вывод о том, что запрет на правомочие распоряжения учреждением распространяется только на закрепленное имущество собственника. В соответствии с чем, учреждение может свободно, без «опеки собственника», распоряжаться денежными средствами и имуществом, приобретенным от разрешенной деятельности на основе права оперативного управления.

На основании вышеизложенного, необходимо признать, что право на денежные средства и имущество, приобретенное учреждением от разрешенной деятельности, является частью права оперативного управления, в соответствии с этим следует внести изменения в п. 2 ст. 298 ГК РФ изложив его в следующей редакции: «В рамках права оперативного управления, в соответствии с учредительными документами, учреждению может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность. Доходы, полученные от этой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе».

В судебно-арбитражной практике имеется взгляд, согласно которому право оперативного управления учреждения в отношении полученного в результате самостоятельной деятельности имущества (в том числе и денежных средств) «расширено» законом за счет правомочия самостоятельного распоряжения им См.: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 апреля 2001 г. № 8713/00 (Государственное учреждение, покупая имущество, приобретает на него право оперативного управления); Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» /Вестник ВАС. 1998. №10.. Иначе говоря, «право самостоятельного распоряжения» рассматривается, по сути, как еще одна разновидность права оперативного управления, субъект которого в данном случае приобретает некоторые дополнительные правомочия в отношении части закрепленного за ним имущества. Но при этом учредитель - собственник в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК несет субсидиарную ответственность по всем обязательствам своего учреждения при недостатке у последнего денежных средств.

На основании этого, учреждение получает весьма льготный режим в отношении самостоятельно приобретенного им имущества, а субсидиарная ответственность его учредителя - собственника существенно расширяется. Такое положение можно было бы признать достаточно выгодным как для самих учреждений, так и для кредиторов, если бы в роли учредителя, в подавляющем большинстве случаев, не выступали публичные собственники с бюджетными средствами как основным объектом возможного взыскания. Гражданское право: Учебник. Т.1 / Под ред. Суханова Е.А. М., 2003. С. 608.

Изложенное еще раз приводит к выводу о том, что рассматриваемое право в действительности является правом оперативного управления. Поэтому к праву учреждения на полученное им указанным образом имущество применяется правило ст. 298 ГК РФ. При этом мы полагаем, что вместе с самостоятельным распоряжением, данным имуществом, учреждение должно самостоятельно отвечать по долгам, возникшим в связи с его участием в приносящей доходы деятельности. В таких отношениях не должны применяться ограничения, касающиеся возможности обращения взыскания по долгам учреждения только на его денежные средства. В данном случае, объектом взыскания кредиторов учреждения может быть любое имущество, полученное учреждением от указанной деятельности и обособленное, прежде всего, для этих целей на отдельном балансе.

На основании изложенного, считаем, что необходимо внесение дополнения в Гражданский кодекс РФ, прямо определяющее, что «самостоятельное распоряжение доходами от разрешенной деятельности» является частью права оперативного управления. Вопрос должен быть решен законодателем потому, что определяется имущественная база как возможный объект взыскания по долгам таких хозяйствующих субъектов как учреждения, а это должно быть установлено законом, а не постановлениями Высшего Арбитражного Суда РФ.

Рассмотрев практику по распоряжению денежными средствами и имуществом приобретенным учреждением за счет разрешенной деятельности, мы пришли к выводу о том, что проблемы начинаются на этапе регистрации прав на недвижимое имущество, приобретенное за счет этих средств, где допустить двоякое, компромиссное решение уже не представляется возможным в силу самой сути системы регистрации прав. И решать эту проблему путем регистрации, например, права самостоятельного распоряжения подобного рода имуществом, значит, не решать проблему совсем. Тем более, что как показывает практика повсеместной «легализации» регистрации права самостоятельного распоряжения как права на недвижимость не произошло.

Интересным, по нашему мнению, является вопрос об использовании денежных средств выделенных собственником субъекту права оперативного управления по смете. Например, В.А. Рясенцев считает, что в процессе рассмотрения правомочия пользования в качестве его объекта в большей степени рассматривают именно денежные средства Государственные хозрасчетные организации / Под ред. В.А. Рясенцева. М., 1980. С. 8. .

Противоположную точку зрения занимает Г.Б. Леонова. Автор, указывает на возможность осуществления только правомочия распоряжения в отношении данных денежных средств Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1998. № 1. С. 34; Леонова Г.Б. Унитарные предприятия как субъект гражданского права // Хозяйство и право. 2000. № 5. С. 41. .

Считаем, что различие точек зрения образуется в виду неясности, как самого термина «использование», так и многоаспектности и многофункциональности специфического вида имущества - денег.

Действительно, под термином использование можно подразумевать и правомочие пользования и правомочия распоряжения и совокупность правомочий пользования и распоряжения. Законодатель четкого ответа на то, какое правомочие подразумевается под этим термином не дает.

Решение рассмотренного выше вопроса имеет не только теоретический аспект. В качестве практического примера последствий, порождаемых различием в терминологии, можно привести императивное предписание ст. 298 ГК РФ. Так, указанная статья предусматривает, что «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств выделенных ему по смете». В данном случае, в соответствии с общим смыслом гражданского законодательства под имуществом подразумеваются, в том числе и денежные средства (в соответствии с п. 2 ст. 130 ГК РФ «деньги и ценные бумаги, признаются движимым имуществом»).

Если предположить, что в отношении денежных средств, выделенных по смете, осуществляется правомочие распоряжения, то следуя смыслу ст. 298 ГК РФ любые действия с указанным объектом становятся незаконными. В случае если данными денежными средствами производится оплата по каким-либо сделкам, то в соответствии со ст. 168 ГК РФ данные сделки являются ничтожными.

Напротив, если в отношении денежных средств, полученных учреждением по смете, признать реализацию правомочия пользования, то противоречие со ст. 298 ГК РФ сразу снимается. Однако сразу возникает вопрос о том, что если деньгами предприятие только пользуется, то оно должно извлекать из них полезные свойства самостоятельно, не обменивая их как эквивалент на другое имущество, т.к. это уже есть распоряжение. Этот вывод также является абсурдным.

Существует и третий вариант решения данной проблемы, который возможен при принятии во внимание различных функций денег, как специфического вида имущества. Рассматривая такую функцию денег как «законное средство платежа» применяем ее к денежным операциям и не принимаем во внимание особенности реализации правомочия владения, пользования и распоряжения.

По нашему мнению, в отношении денежных средств целесообразно применить конструкцию правомочия распоряжения, т.к. применение конструкции пользования влечет невозможность отчуждения денежных средств вообще (по любым сделкам) и неверно с точки зрения теоретической концепции реализации правомочий. Принятие же во внимание многофункциональности денег сразу подменяет гражданско-правовую категорию денег как специфического вида имущества категорией экономической, что методологически недопустимо.

Для снятия противоречия между положениями п. 1 ст. 296 ГК РФ, в соответствии с которым субъект права оперативного управления наделяется правомочием распоряжения, и п. 1 ст. 298 ГК РФ, императивно запрещающем учреждению распоряжение любым видом имущества, полагаем возможным дополнить частью 1 пункт 1 ст. 298. И изложить его в следующей редакции: «Учреждение вправе самостоятельно распоряжаться денежными средствами, выделенными ему по смете».

Предложенное нами изменение согласуется со ст. 296 ГК РФ. Если предположить, что у учреждения отсутствует возможность распоряжения имуществом вообще, то мы приходим к выводу, что у учреждения существует особое вещное право, отличное от права оперативного управления, состоящее только из правомочий владения и пользования. С введением же возможности распоряжения денежными средствами указанное несоответствие сразу снимается и право оперативного управления предстает перед нами в идеальной совокупности правомочий владения, пользования и распоряжения, а не специфического вещного права, состоящего только из ограниченных правомочий пользования и владения.

Подводя итог рассмотрению правомочия распоряжения, необходимо согласиться с тем, что несмотря на различные трактовки, правомочие распоряжения предоставляет субъекту ограниченного вещного права (оперативного управления) различные варианты действий по изменению судьбы вещи.

Мы выяснили, что право на имущество и доходы от разрешенной деятельности, является правом оперативного управления, что необходимо закрепить законодательно.

Несоответствие двух норм гражданского законодательства ч. 1 ст. 296 и ч. 1 ст. 298 и неоднозначность их применения на практике привело к тому, что в различных законах и нормативных актах, регулирующих правовое положение отдельных видов учреждений появился ряд несоответствий, в силу которых одним учреждениям предоставлено право распоряжаться имуществом, не принадлежащим им на праве собственности, другим нет. В соответствии с чем, мы предлагаем дополнить п. 1 ст. 298 ГК РФ.

Дискуссионный вопрос о природе права учреждения самостоятельно распоряжаться заработанными денежными средствами и имуществом, имеет не только теоретическое значение но, прежде всего, имеет важное значение при решении ряда практических вопросов. Некоторые авторы полагают, что у учреждения возникает в отношении такого имущества право хозяйственного ведения Суханов Е.А. Право хозяйственного ведения. Право оперативного управления. // Хозяйство и право. 1995. № 7; Гражданское право. Ч.1 / Под ред А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М., 2000. С.294.. Иной точки зрения придерживается ряд других авторов, которые полагают, что у учреждения возникает особое вещное право Гражданское право. Учебник. Т.1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2005. С. 489; Чередникова М.В. О вещных правах по Гражданскому кодексу РФ. В сборнике Актуальные проблемы гражданского права / Под. ред. С.С. Алексеева. М., 2000. С. 123; Сулейманов М.К. Понятие и виды вещных прав / Право и государство 1998. № 2. С. 34.. Третья группа исследователей полагает, что за учреждением возможно признать вообще право собственности на это имущество Хатунцев О.Ю. Указ. работа. С. 16-21..

Мы считаем, что за учреждением необходимо признать право оперативного управления на это имущество. Более того, предлагаем внесение дополнения в Гражданский кодекс, прямо определяющего, что «самостоятельное распоряжение» является правом оперативного управления.

Заключение

Подводя итог проведенному исследованию необходимо отметить, что право оперативного управления, прошло достаточно длинный путь своего развития. Возникнув в рамках командно-плановой системы, право оперативного управления сохранилось в основных своих чертах и в рамках рыночной экономики.

Изначально, возникновение теории права оперативного управления стало логическим результатом развития гражданского права в рамках командно-административной системы. Именно наличие тотального огосударствления всех сфер экономики в стране в тот исторический период дало толчок к выработке, анализу и правовому закреплению новых правовых форм хозяйствования. Этим и объясняется отсутствие схожих гражданско-правовых институтов в других странах, где присутствовала частная форма собственности и рыночная экономика.

Сегодня Гражданский кодекс РФ оперирует независимостью права оперативного управления как вещного права, не уступающему по своему значению в регулировании общественных отношений праву собственности. Вместе с тем, указав на то, что право оперативного управления имеет определенные отличия по содержанию, субъекту и объекту по сравнению с правом собственности, теория гражданского права признала рассматриваемое право «ограниченным». Право оперативного управления несет в себе ряд черт, сочетание которых, с одной стороны, позволяет отнести его к вещным правам, с другой же выделить ряд черт присущих только этому праву, делающих его независимым и самостоятельным гражданско-правовым институтом.

Более того, необходимо отметить, что право оперативного управления является гораздо более сложным вещным правом, чем, к примеру, сервитут или право пожизненного наследуемого владения. Оно обладает сложной системой «рамок», делающих его ограниченным вещным правом и, вместе с тем, его содержание настолько объемно, что зачастую может быть гораздо ближе к праву собственности, чем к ограниченным вещным правам.

На основании исследования нами предложено определение права оперативного управления, не похожее на уже имеющиеся в цивилистической литературе определения рассматриваемого права, но содержащее сущность рассматриваемого института. Право оперативного управления - это право учреждения по владению, пользованию и распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника, в пределах, установленных законом, в интересах собственника и в соответствии с целями своей деятельности. Мы считаем, что данное определение наиболее точное, с содержанием сути исследуемого права.

Право оперативного управления - особый вид ограниченных вещных прав. Оно служит основой деятельности государственных и муниципальных учреждений, которые в настоящее время, являются довольно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений, и включает в себя органы государственной власти и управления, правоохранительные органы, больницы, образовательные учреждения, библиотеки, музеи, театры и др.

Из всей массы учреждений отдельно мы выделили, как наиболее распространенные, государственные учреждения, деятельность которых, осуществляется в области управления, социальной сфере, сферах образования, здравоохранения и других областях деятельности, преимущественно не носящей коммерческого характера. К их числу относятся и государственные учреждения, входящие в систему органов внутренних дел. Проведенное автором исследования показывают, что учреждения ОВД - это государственные учреждения, обладающие специальной правоспособностью, перед которыми учредитель - государство ставит многие социально-экономические задачи, связанные с решением ключевых общенациональных проблем. Диссертант отмечает, что в лице органов внутренних дел России, государство осуществляет предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрану общественного порядка; обеспечивает общественную безопасность; осуществляет охрану всех форм собственности независимо от субъектного состава собственников.

Для решения поставленных задач за учреждениями ОВД закрепляется публичное имущество на праве оперативного управления. Финансирование данных учреждений, в соответствии ст. 35 Закона Российской Федерации «О милиции» осуществляется из бюджета Российской Федерации, субъектов РФ, из муниципального (местного) бюджета. А так же из средств поступающих от министерств, ведомств, организаций на основе заключенных в установленном порядке договоров, а также из иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Более того, юридические лица в системе ОВД РФ обладают совокупностью признаков, аналогичных признакам, признаваемых гражданским законодательством за иными организационно-правовыми формами и состоящими из наличия организационного единства, обособленного имущества, самостоятельной имущественной ответственности, выступления во вне от собственного имени. При этом, несмотря на то, что учреждения ОВД наделены государством особыми полномочиями и выполняют специфические функции, (отличные от всех остальных государственных юридических лиц), эти функции ни в коей мере не противоречат целям деятельности такой организационно-правовой формы, как учреждение.

Еще раз необходимо подчеркнуть практическое значение закрепления государственного имущества на праве оперативного управления за учреждениями ОВД, которое по словам В.Е. Савченко, «состоит, прежде всего, в том, что оно определяет соотношение имущественных прав конкретных государственных организаций с правами государства как собственника соответствующего имущества, устанавливает пределы имущественной самостоятельности», «служит юридическим средством участия государственных организаций в имущественном обороте». Савченко В.Е. Государственное предпринимательство в рыночной экономике. М., 2000. С. 81. На основании этого, предлагаем дополнить ст. 26 Федерального Закона «О некоммерческих организациях» пунктом 4 и изложить его в следующей редакции «В уставе учреждения, других документах или в решение собственника о наделении указанных субъектов определенным имуществом на праве оперативного управления в обязательном порядке должны вносится сведения о назначении имущества».

Дальнейшее проведенное исследование позволило сделать вывод о том, что как способ закрепления имущества за не собственником право оперативного управления получает все большее распространение и в системе органов внутренних дел России. В подтверждение этого, можно констатировать п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 21 апреля 1996 г. № 572 «О передаче в оперативное управление Министерству внутренних дел Российской Федерации арендуемых зданий, сооружений и помещений», который определяет, что Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить передачу в установленном порядке органам внутренних дел Российской Федерации, их подразделениям и учреждениям в оперативное управление арендуемых ими зданий, сооружений и помещений, относящихся к федеральной собственности и используемых для размещения и социально-бытового обслуживания сотрудников и личного состава органов внутренних дел СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1981..

Как уже было отмечено, положения названного акта нашли свое развитие в разделе 3 пункта 39 Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации № 927от 19 июля 2004 г, в соответствии с которым, за учреждениями ОВД закрепляется имущество, находящееся у них на праве оперативного управления.

Рассматривая учреждения ОВД автор отмечает, что в системе ОВД существует большое количество учреждений, сферы деятельности которых весьма разнообразны. Эти учреждения правоохранительной системы создаются для решения различных вспомогательных задач и наделяются разнообразными функциями, на первый взгляд не сходными друг другом. Однако, в целом, конечный результат их деятельности направлен на достижение одной цели - обеспечение стабильной деятельности учреждений ОВД и наиболее эффективного функционирования правоохранительной системы Российской Федерации.

При рассмотрении правомочия владения имуществом в рамках права оперативного управления мы считаем необходимым выделить в данном правомочии: фактический элемент (фактическое владение) и правовой элемент (право владения). В соответствии с этим, в правомочии владения права оперативного управления, возможно выделить независимого владельца - собственника, и зависимого владельца (обладателя) - субъекта права оперативного управления. Следовательно, владение в праве оперативного управления можно характеризовать понятиями зависимое и независимое.

В связи с наличием правомочия владения как у собственника, так и у субъекта права оперативного управления, возникает вопрос о соотношении защиты собственника и указанного субъекта. Мы считаем, что этот вопрос представляется возможным разрешить путем применения к праву оперативного управления концепции двойного владения и, как следствие, предоставление возможности виндикации как собственнику, так и учреждению.

Однако, необходимо различать защиту правомочия владения учреждения ОВД (как субъекта права оперативного управления) от собственника и защиту этого же правомочия от посягательств третьих лиц, так как они имеют существенные отличия. Защита правомочия владения от собственника учреждением ОВД осуществляется только лишь в случае, когда действия собственника, направленные на лишение владения, выходят за рамки тех полномочий, которые указаны в ст. 296 ГК РФ. Защита владения от посягательств третьих лиц реализуется учреждением ОВД только в процессе осуществления правомочия владения имуществом на праве оперативного управления.

Исходя из некоммерческого характера целей создания учреждений ОВД, полагаем целесообразным законодательно запретить сдачу в аренду имущества, принадлежащего учреждению на праве оперативного управления. Запрет, по нашему мнению, должен носить диспозитивный характер, т.е. иное может быть предусмотрено уставом учреждения. В случае, если уставом предусмотрена сдача имущества учреждением с согласия собственника, считаем необходимым ввести обязательный порядок получения руководством учреждения согласия собственника не только при первичной сдачи имущества в аренду, но также и в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 615 ГК РФ.

Также необходимо отметить, что несоответствие двух норм гражданского законодательства ч. 1 ст. 296 и ч. 1 ст. 298 и неоднозначность их применения на практике привело к тому, что в различных законах и нормативных актах, регулирующих правовое положение отдельных видов учреждений появился ряд несоответствий, в силу которых некоторым учреждениям предоставлено право распоряжаться не принадлежащим им на праве собственности, имуществом. Для снятия противоречий между указанными статьями ГК РФ предлагаем внести изменения в п. 1 ст. 298 ГК РФ и изложить его в следующей редакции: «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, если иное не предусмотрено учредительными документами».

В отношении денежных средств полученных по смете, мы предлагаем применять конструкцию правомочия распоряжения, т.к. использование конструкции правомочия пользования влечет невозможность отчуждения денежных средств вообще (по любым сделкам). Принятие же во внимание многофункциональности денег сразу подменяет гражданско-правовую категорию денег как специфического вида имущества категорией экономической. Такая подмена методологически недопустима.

Вместе с этим, необходимо признать, что право на денежные средства и имущество, приобретенное учреждением от разрешенной деятельности, является частью права оперативного управления. В соответствии с чем, следует внести изменения в п. 2 ст. 298 ГК РФ изложив его в следующей редакции: «В рамках права оперативного управления, в соответствии с учредительными документами, учреждению может быть предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность. Доходы, полученные от этой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе».

Главным результатом проведенного исследования является вывод о том, что как способ закрепления имущества за несобственником право оперативного управления получило достаточно большее распространение в системе органов внутренних дел России. Это подтверждает и исследуемая нормативная база, регулирующая деятельность учреждений органов внутренних дел, в соответствии с которой, Правительству Российской Федерации указано обеспечить в установленном порядке органам внутренних дел Российской Федерации, их подразделениям и учреждениям передачу в оперативное управление арендуемых ими зданий, сооружений и помещений, относящихся к федеральной собственности и используемых для размещения и социально-бытового обслуживания сотрудников и личного состава органов внутренних дел. Положения названного акта нашли свое развитие в Указе Президента Российской Федерации № 927 от 19 июля 2004 г.

При этом, необходимо отметить, что в системе ОВД существует достаточно большое количество юридических лиц в организационно-правовой форме - учреждений. Сферы деятельности этих учреждений ОВД весьма разнообразны, они могут создаваться для решения различных задач и наделяться разнообразными функциями, на первый взгляд не сходными друг другом, однако в целом, конечный результат их деятельности направлен на достижение одной цели - обеспечение стабильной деятельности и наиболее эффективного функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, а следовательно, и государства в целом.

Список литературы

Нормативно-правовые акты

Конституция РФ от 12.12.1993 г. // РГ. 1993. 25 декабря. (в ред. Указов президента РФ от 09.01.1996 № 20, от 10.02.1996 № 173, от 09.06.2001 № 679, от 25.07.2003 № 841).

Гражданский кодекс РФ. Часть первая: ФЗ от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. (в ред. ФЗ от 20.02.1996 № 18-ФЗ, от 12.08.1996 № 111-ФЗ, от 08.07.1999 № 138-ФЗ, от 16.04.2001 № 45-ФЗ, от 15.05.2001 № 54-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-ФЗ, от 14.11.2002 № 161-ФЗ, от 26.11.2002 № 512-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 23.12.2003 № 182-ФЗ, от 29.06.2004 № 58-ФЗ, от 29.07.2004 № 97-ФЗ, от 29.12.2004 № 192-ФЗ, от 30.12.2004 № 213-ФЗ, от 30.12. 2004 № 217-ФЗ, от 21.03.2005 № 22-ФЗ).

Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1994, № 32, ст. 3302. (в ред. Федеральных законов от 16.04.2001 № 45-ФЗ, от 26.11.2001 № 147-ФЗ).

Гражданский кодекс РФ. Часть вторая: ФЗ от 26.01.1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410. (в ред. ФЗ от 12.08.1996 № 110-ФЗ, от 24.10.1997 № 122-ФЗ, от 17.12.1999 № 213-ФЗ, от 26.11.2002 № 152-ФЗ, от 10.01.2003 № 8-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 26.03.2003 № 37-ФЗ, от 11.11.2003 № 138-ФЗ, от 23.12.2003 № 182-ФЗ; с изм., внесенными Федеральным законом от 26.01.1996 № 15-ФЗ, с учетом постановления Конституционного Суда РФ от 23.12.1997 № 21-П).

Федеральный закон «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» от 26 января 1996 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 1996, № 5, ст. 411. (в ред. Федерального закона от 26.11.2001 № 147-ФЗ).

Гражданский Кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст.406.

Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31.05.1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 26.СТ.733.

Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991 г. // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР, 1991. № 16. Ст. 503. (в ред. Законов РФ от 18.02.1993 № 4510-1, от 01.07.1993 № 5304-1; ФЗ от 15.06.1996 № 75-ФЗ, от 31.03.1999 № 68-ФЗ, от 06.12.1999 № 209-ФЗ, от 25.07.2000 № 105-ФЗ, от 07.11.2000 № 135-ФЗ, от 29.12.2000 № 163-ФЗ, от 26.07.2001 № 104-ФЗ, от 04.08.2001 № 108-ФЗ, от 25.04.2002 № 41-ФЗ, от 30.06.2002 № 78-ФЗ от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 07.07.2003 № 111-ФЗ, от 08.12.2003 № 161-ФЗ, от 20.07.2004 № 69-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ; с изменениями, внесенными Постановлениями Верховного Совета РФ от 18.04.1991 № 1027-1, от 17.02.1993 № 4496-1; ФЗ от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 25.07.2002 № 116-ФЗ, от 23.12. 2003 № 186-ФЗ).

Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РФ. 1992 № 30. Ст. 1797. (в ред. Федеральных законов от 13.01.1996 № 12-ФЗ, от 16.1997 № 144-ФЗ, от 20.07.2000 № 122-ФЗ, от 13.02.2002 № 20-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 30.12.2001 № 194-ФЗ, от 25.06.2002 № 71-ФЗ).

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 07 августа 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1. ст. 2507.

Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» от 18 мая 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 21. ст.1930

Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц» от 8 августа 2001 г. // Собрание законодательства РФ. 2001. №33 (часть 1). Ст. 3431.

Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. // Российская газета. 2002. № 16.

Федеральный закон РФ «О некоммерческих организациях» от 8 декабря 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. № 52. Ст. 5031. (в ред. Федеральных законов от 26.11.1998 № 174-ФЗ, от 08.07.1999 № 140-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-ФЗ).

Федеральный закон «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 г. // Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

Закон СССР «О кооперации в СССР» от 26 мая 1988 г. // ВВС СССР. 1988. № 22. Ст. 355.

Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» // Ведомости Съезда
народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416.

Закон РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25 декабря 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст.418.

Указ Президента РФ от 14.10.1992. № 1230 «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 43. Ст. 2429.

Указ Президента РФ от 10.01.1993. № 8 «Об использовании объектов
социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 3. Ст. 168.

Указ Президента РФ от 23.05.1994. № 1003 «О реформе государственных предприятий» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 5. Ст. 393.

Указ Президента РФ от 10.06.1994. № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 7. Ст. 700.

Указ Президента РФ от 23.05.1994. № 1003 «О реформе государственных предприятий» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 5. Ст. 393.

Постановление Правительства РФ от 05.01.1998 № 3 «О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственности административных зданий, строений и нежилых помещений» // Собрание законодательства РФ. 1998. №24. Ст. 2301.

Постановление Совета Министров СССР от 26.06.80 № 527 «О внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР» // СПП СССР. 1980. № 20. Ст. 117.

Распоряжение Правительства РФ № 454-р «О прекращении участия федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений в уставных капиталах кредитных организаций» // Собрание законодательства РФ от 15 апреля 2002. № 15. Ст. 1446.

Распоряжение Министерства государственного имущества РФ от 23 марта 1998 г. № 252-р «Положение о порядке оформления закрепления административных зданий, сооружений и нежилых помещений, находящихся в федеральной собственности, передаче их в аренду и безвозмездное пользование» (утв. распоряжением Мингосимущества РФ от 23.03.98. № 252-р).

Монографии, учебники, комментарии

Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву. М.,
1949.

Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955.

Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., Статут. 1999.

Андреев В.К. Право собственности в России. М.: БЕК, 1993.

Барон Ю. Система римского гражданского права. Вып. 2. Книга 3.
Вещное право. Киев. 1888.

Бибиков А.И. Правовые проблемы реализации государственной
собственности. Иванов, 1992.

Богатых Е.А. Гражданское и торговое право. М.: ИНФРА-М, 1996.

Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М., 1981.

Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. Вторая: Договоры о передаче имущества. М.: Статут, 2000.

Брагинский М.И. К вопросу о соотношении вещных и обязательственных
правоотношений // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. М., 1998.

Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 2004.

Братусь С. Н. Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. М., 2003.

Быков А.Г. Право собственности в СССР / Под общ. ред. Толстого Ю.К. Яковлева В.Ф. М., 1989.

Бюджет Министерства внутренних дел России: вопросы теории и практики / под ред. А.П. Опальского. - М., 2002.

Васильев Ю.С. Право государственной социалистической собственности. М., 1984.

Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.
Л., 1948.

Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий. Л., 1928.

Витрянский В.В. Договор аренды и его виды: прокат, фрахтование на время, аренда зданий, сооружений и предприятий, лизинг. М., 2001.

Власова А.В. Структура субъективного гражданского права. Ярославль,
1998.

Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Часть особенная. Вещное право. М.,
1894-1895.

Гамбаров Ю.С. Курс гражданского права. СПб., 1911. Т. 1.

Генкин Д.М. Право собственности в СССР. М., 1961.

Гонгало Б. М. Обеспечение исполнения обязательств. - М.: СПАРК, 1999.

Государственная власть и предприятие: от команды к партнерству / Под
ред. Ю.М. Осипова. М., 2000.

Государственная собственность в Японии. Научно-аналитический обзор. М., 1986.

Государственное предпринимательство в развитых капиталистических
странах. Ч. 1,2. Реферативный сборник. М., 1986.

Государственное предпринимательство в странах Европейского
сообщества. М., 2005.

Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. 1. - 3-е изд. / Под. ред. Е.А. Суханова. - М., 2004.

Гражданское право: Учебник. В 3 т. Т. 1. - 6-е изд. / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - СПб., 2005.

Гражданское право: Учебник. В 3 т. Т. 2. - 6-е изд. / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - СПб., 2005.