Право оперативного управления в учреждениях органов внутренних дел

Однако стоит отметить, что этот подход имеет в первую очередь экономические истоки, является попыткой уяснить фактические отношения без учета специфики российской правовой системы.

Право оперативного управления - особый вид ограниченных вещных прав. Оно служит основой деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений так же, как право собственности является основой деятельности других юридических лиц, и всех физических лиц. Если собственник ограничен в своих правомочиях лишь законом, то субъекты права оперативного управления в своих правах на имущество ограничены в той или иной степени еще и самим собственником.

Субъект права оперативного управления - учреждение (относящееся к некоммерческим организациям) ограничено: предметом и целями своей деятельности; непосредственными и обязательными заданиями собственника; назначением имущества, определяемым, в первую очередь, целями организации; еще более узким, по общему правилу, объемом правомочий в отношении принадлежащего ему имущества, чем субъект права хозяйственного ведения (ст. 298 ГК).

В соответствии с чем, в главе 19 ГК РФ, законодатель определяет границы осуществления субъектом права оперативного управления правомочий владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом. Эти границы - рамки, в пределах которых они осуществляют свои правомочия «по своему усмотрению» (п. 1 ст. 9 ГК), «своей волей и в своем интересе» (ч. 1 п. 2 ст. 1 ГК).

Однако, неверно было бы говорить о «подчинении» субъекта права оперативного управления собственнику. Это противоречило бы общему принципу равенства участников гражданских правоотношений, тем более, что описанные ограничения - не проявления какой-либо субординации, но показатели рамок правосубъекности, в пределах которых учреждение (унитарное предприятие) приобретает и осуществляет свои гражданские права своей волей и в своем интересе Петров Д.В. Указ. работа. С. 136..

Считаем, законодатель поступил правильно, когда дал указанным ограниченным вещным правам наименование отличное от права собственности. В противном случае была бы нарушена строгость принципов собственности романо-германской системы права, к которой относится и российское право. Как уже отмечалось, одним из принципов права стран континентальной Европы является возможность наличия на один объект одного права собственности: «Право собственности в его континентальном, в том числе в российском, понимании невозможно «расщепить» оно либо полностью сохраняется за собственником, либо полностью утрачивается им» Суханов Е.А., Матеи У. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 316.. Возможность же наличия нескольких прав собственности на один объект - характерный признак англо-саксонской системы права.

В результате, в большинстве правовых систем присвоение имущества как собственного осуществляет исключительно собственник, в то время как для всех иных лиц - для несобственников, данное имущество конструируется законодателем как чужое. Российское законодательство допускает присвоение имущества на ином вещном праве, помимо собственности. Именно на это свойство института права оперативного управления государственных юридических лиц неоднократно обращали внимание исследователи. Так, В.С. Якушев указал на то, что «принципиально важная черта оперативного управления - его вещный характер, который раскрывается в принадлежности имущества предприятию …» Якушев В.С. Юридическая личность государственного производственного предприятия по советскому гражданскому праву. М., 1991. С. 6.. При этом, продолжает автор, «оперативное управление поэтому строится по типу отношения собственности, что оно, в частности, проявляется в сходстве правомочий, составляющих содержание права собственности и права оперативного управления»Якушев В.С. Указ. соч. С. 7.. Или, иными словами, оперативное управление «представляет собой … форму принадлежности … имущества», «отражает состояние присвоенности … имущества» Якушев В.С. Правовое регулирование внутрихозяйственных отношений // Антология уральской цивилистики: 1925-1989. М., 2001. С. 419. . Сегодня законодатель закрепил указанные отношения принадлежности вещи как своей и для субъекта права оперативного управления Так, п. 7 ст. 114 ГК РФ говорит о «своем» имуществе госпредприятия. Часть 2 п. 3 ст.335 ГК РФ не допускает залога права на «чужую» вещь без согласия ее собственника или субъекта права хозяйственного ведения. В ряде случаев речь идет о «принадлежности» имущества унитарному предприятию или учреждению (п. 1 ст. 56, п. 5 ст. 113, ст. 294, п. 2 ст. 295, п. 1 ст. 576 ГК РФ). .

Социально-экономические отношения оперативного управления - это отношения собственности как присвоения, позволяющие субъектам права оперативного управления назвать вещь своей: «Очевидная суть присвоения заключается в отношении к присвоенному имуществу как к своему собственному» Суханов Е.А., Матеи У. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 300.. Для всех других лиц, кроме собственника и носителей права оперативного управления, эта вещь будет чужой Отметим, что для субъекта права оперативного управления в ряде отношений с собственником имущества соответствующие объекты также могут рассматриваться в качестве чужих. Это происходит в тех случаях, когда собственник реализует в отношении имущества созданного им юридического лица представленные ему законом полномочия (изъятие имущества, определение целей использования имущества, дача согласия на распоряжение имуществом тем или иным образом и проч.). .

Таким образом, характеризуя право оперативного управления по гражданскому законодательству Российской Федерации, необходимо отметить, что это специфическое вещное право, отличное как от права собственности, так и от других вещных прав.

Законодатель оперирует независимостью права оперативного управления как вещного права, по своему значению в регулировании общественных отношений не уступающему праву собственности. Вместе с тем, указав на то, что право оперативного управления имеет определенные отличия по содержанию, субъекту и объекту по сравнению с правом собственности, теория гражданского права признала рассматриваемое право «ограниченным».

Право оперативного управления несет в себе ряд черт, сочетание которых, с одной стороны, позволяет несомненно отнести его к вещным правам, с другой же выделить ряд черт присущих только этому праву, делающих его независимым и самостоятельным гражданско-правовым институтом.

Более того, право оперативного управления является гораздо более сложным вещным правом чем, к примеру, сервитут или право пожизненного наследуемого владения. Оно обладает сложной системой, делающих его ограниченным по сравнению с правом собственности и, вместе с тем, его содержание настолько объемно, что зачастую может быть гораздо ближе к праву собственности, чем к ограниченным вещным правам.

1.3 Учреждения ОВД как субъект права оперативного управления

Субъектами права оперативного управления, в соответствии с п. 1, ст. 296 Гражданского Кодекса РФ могут быть только строго определенные юридические лица - это:

- казенное предприятие, относящееся к категории коммерческих организаций Согласно п. 5 ст. 6 Закона о введении в действие части первой ГК РФ режим имущества казенного предприятия распространяется теперь на имущество всех индивидуально частных предприятий, предприятий, принадлежащих общественным организациям и другим частным собственникам, сохраняющимся в этой организационно-правовой форме до 1 июля 1999 г. ;

- учреждение, относящееся к некоммерческим организациям.

Во многом, именно существование этих особых субъектов определяет правовую природу и содержание изучаемого права.

Мы рассмотрим правовой режим имущества, закрепляемого на праве оперативного управления за учреждением, в частности, за учреждением органов внутренних дел.

Учреждение, на сегодняшний день, является достаточно распространенным субъектом гражданско-правовых отношений. К таким субъектам относятся органы государственной власти и управления, правоохранительные органы, больницы, образовательные учреждения, библиотеки, музеи, театры и др. Общие положения об учреждении содержатся в ГК РФ и в Федеральном законе РФ «О некоммерческих организациях» (с послед. изм. от 23.12.2003 г.) СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145; 2003. № 52. Ст. 5031.. При этом, особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются иными законами и правовыми актами. Так, например, Законами «О библиотечном деле» СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2; 2004. №35. Ст. 3607., «О музейном фонде и музеях в Российской Федерации» (с послед. изм. от 22.08.2004 года) СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591; 2004. №55. Ст. 3607., «Об образовании» (в редакции ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании») СЗ РФ. 1992. № 30. Ст. 1797; 2005. № 1. Ст. 25., «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с послед. изм. от 29.12.2004 г.) СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135; 2005. № 1. Ст. 2507..

В соответствии с гражданским законодательством учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (ст. 120 ГК РФ). Схожее определение закреплено и в п. 1 ст. 9 Федерального закона «О некоммерческих организациях», где под учреждением признается «некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником» Свод Кодексов и Законов Российской Федерации. Т. II. СПб., 2002. С. 929. .

Отдельно, из большого массива такой организационно-правовой формы как учреждение, мы выделяем, как наиболее распространенные, государственные учреждения, деятельность которых, преимущественно носит не коммерческий характер и осуществляется в области управления, социальной сфере, сферах образования, здравоохранения и других областях.

Это объясняется, прежде всего, тем, что целевая правоспособность государства влечет необходимость использования его имущества в рамках строгого определенного перечня целей и задач социально-значимого характера, в том числе тогда, когда государственное имущество передано в оперативное управление Петров Д.В. Указ. соч. С. 85..

Цели деятельности государственных учреждений чётко регламентированы учредителем - государством, они находят своё закрепление, прежде всего в нормативных актах и учредительных документах. Вместе с тем, собственник учреждения, осуществляя финансирование, имеет право в любой момент проверить расходование выделенных средств, и в случае обнаружения того факта, что средства полученные учреждением расходуются не для выполнения конкретно поставленных задач, учредитель может приостановить деятельность учреждения, а в случае грубого нарушения условий закреплённых в учредительных документах и ликвидировать Учреждение может быть ликвидировано по основаниям, которые предусматривает п. 4 ст. 61 ГК РФ, ликвидация учреждения не может быть осуществлена вследствие признания его банкротом. созданное им учреждение. Поэтому деятельность учреждения должна быть направлена исключительно на достижение поставленных целей (носящих некоммерческий характер), ради которых и было создано учреждение, в противном случае учреждение, как самостоятельный вид некоммерческой организации, утратит свое значение.

При этом получение прибыли от использования госимущества закрепленного за учреждением не цель для государства. Более того, из деятельности организации с целевым закреплением имущества вообще не следует, что данный субъект права оперативного управления будет получать прибыль, способную покрывать издержки при достижении целей (исполнении функций), определенных собственником. Поэтому в данном случае, для достижения целей не коммерческого характера, необходимо использование учреждения - организационно-правовой формы полностью или частично финансируемой собственником.

Учреждения можно отнести к классическим видам некоммерческих организаций, им в полной мере присущи оба условия содержащиеся в п. 1 ст. 50 «Коммерческие и некоммерческие организации» ГК РФ, которые определяют признание организации некоммерческой, первое - основная цель деятельности не должна преследовать извлечения прибыли; второе - недопущение распределения прибыли, полученной в результате разрешённой деятельности приносящей доход, между участниками.

Вместе с тем, учреждения как некоммерческие организации на основании п. 3 ст. 50 ГК могут осуществлять предпринимательскую деятельность, приносящую доходы, но «постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям» (п. 3 ст. 50 ГК РФ).

На самом деле, извлечение прибыли в процессе деятельности госучреждения может рассматриваться публично-правовыми образованиями, но исключительно как средство для достижения других целей, а именно целей, основополагающих для государства. Полученная прибыль в данном случае рассматривается не как средство для обогащения, а как средство для достижения целей, ради которых создано учреждение.

В процессе деятельности государственного учреждения речь идет не столько о прибыльности как о первичной и единственной цели созданного юридического лица, сколько о «прибыльности» как свойстве той или иной общественно полезной деятельности. Поскольку приоритеты учредителя - государства, направлены не на любые виды деятельности, а лишь на те, которые будут соответствовать функциям, возлагаемым на него обществом. Иначе говоря, перед государственными юридическими лицами, прежде всего, ставятся «многие социально-экономические задачи, связанные с решением ключевых общенациональных проблем» Савченко В.Е. Государственное предпринимательство в рыночной экономике. М., 2005. С. 81.. Для общества и для государства одинаково необходимы защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

К числу государственных учреждений относятся и учреждения, входящие в систему органов внутренних дел. Как субъект учрежденный государством, органы внутренних дел, осуществляют свою деятельность в сфере государственного управления путем выполнения поставленных перед ними задач. Так, государственное управление осуществляется преимущественно в правовых формах, а исполнительно-распорядительная деятельность учреждений ОВД носит юридически властный характер Гусак В.И. Гражданско-правовой статус городских и районных органов внутренних дел МВД России. Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 89.. Органы внутренних дел действуют по поручению и от имени государства, которое наделяет их властными полномочиями, необходимыми для выполнения стоящих перед ними задач. Властные полномочия воплощаются в их компетенции, которая определяется законами и иными нормативными актами.

В связи с чем, государство на основании:

- Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-I «О милиции» Свод Кодексов и Законов Российской Федерации. Т. I. СПб., 2002. С. 771.,

- Федерального Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» Свод Кодексов и Законов Российской Федерации. Т. I. СПб., 2002. С. 783.,

- Указа Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 562.,

- Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации № 927от 19 июля 2004 г. Российская газета. 2004. 21 июля.,

- Приказа МВД РФ № 730 «Об утверждении типового положения о Министерстве Внутренних Дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта российской федерации» от 15 сентября 2004 г. Российская газета. 2003. 21 октября.,

- «Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск (объявлена Приказом МВД РФ № 145 от 20 марта 1996 г.)», Щит и меч. 1996. 21 марта. и иных нормативных актов, позволяет сформулировать следующие основные задачи, которые призваны решать учреждения органов внутренних дел Российской Федерации:

1. Обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, охрана общественного порядка, защита объектов независимо от форм собственности;

2. Осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;

3. Развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел.

В результате государство, в лице органов внутренних дел России, осуществляет предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрану общественного порядка; обеспечивает общественную безопасность; осуществляет охрану всех форм собственности независимо от субъектного состава собственников.

Для выполнения поставленных задач согласно пункта 10 Приказа № 730 от 15 сентября 2003 г. Российская газета. 2003. 21 октября. за МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ в целях обеспечения его деятельности закрепляются в установленном порядке на праве оперативного управления здания, строения, помещения, оборудование, техника, инвентарь и другие, необходимые для осуществления деятельности материальные средства, принадлежность которых устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии с данным приказом учреждения ОВД не являются собственниками переданного имущества. Данное имущество за рассматриваемыми юридическими лицами закрепляется на праве оперативного управления. Оно числится на балансе (проходит по смете) и используется в деятельности органов внутренних дел для достижения поставленных перед ними целей. Полномочным представителем государства в рассматриваемых правоотношениях является Министерство внутренних дел Российской Федерации.

В соответствии с п. 11 Приказа № 730 от 15 сентября 2003 г. и со ст. 35 Закона РФ «О милиции», финансирование органов внутренних дел осуществляется из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, из средств поступающих от министерств, ведомств, организаций на основе заключенных в установленном порядке договоров, а также из иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации См.: Бюджет Министерства внутренних дел России: вопросы теории и практики / Под ред. А.П. Опальского. - М., 2002. С. 13.. Так например, финансирование милиции общественной безопасности, в соответствии с Положением «О милиции общественной безопасности» (местной милиции) в Российской Федерации» осуществляется за счет средств: федерального бюджета; бюджетов республик в составе Российской Федерации, краевых, областных бюджетов, бюджета автономной области, окружных бюджетов автономных округов, бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга; местных бюджетов и средств, поступающих от предприятий, учреждений и организаций, объекты которых охраняются милицией по договорам.

Следует отметить, что имущество органов внутренних дел должно использоваться только по назначению в соответствии с нормами действующего законодательства, определяющими правовой режим соответствующих материальных объектов. Правовой режим имущества органов внутренних дел устанавливается как нормами гражданского законодательства, так и общими, ведомственными нормативными актами.

Помимо выполнения учреждениями ОВД столь важных вышеперечисленных социально-экономических задач, связанных с решением ключевых общенациональных проблем, в правоохранительной системе существует ещё масса учреждений, непосредственной задачей которых не является осуществление основных задач органов внутренних дел. Эти учреждения выполняют вспомогательные, но не менее важные функции, которые, в конечном счёте, обеспечивают полноценное функционирование всей системы в целом Шалайкин Р.Н. Правовое положение учреждений в системе МВД РФ. Дис. … канд.юрид. наук. СПб., 2001. С. 51. .

Например, к юридическим лицам, имеющим организационно-правовую форму государственного учреждения и входящим в систему органов внутренних дел относятся высшие учебные заведения Министерства внутренних дел РФ. Основополагающей задачей данных учреждений является реализация образовательных программ высшего профессионального образования в сфере правоохранительной и других видов деятельности, входящих в компетенцию Министерства внутренних дел Российской Федерации Постановление Правительства РФ «О создании образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД РФ» от 17.05.1996г. № 589 // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2532.. Названные учреждения готовят будущие квалифицированные кадры для органов внутренних дел, которые в дальнейшем использует правоохранительная система для выполнения поставленных перед ней целей -- целей определенных государством.

Однако, основная задача вуза МВД РФ не связана непосредственно с задачами органов внутренних дел на местах, несмотря на это, вуз может привлекаться к выполнению таких задач. Например, «Высшее учебное заведение МВД РФ может привлекаться к охране общественного порядка, ликвидации последствий чрезвычайных происшествий и другим мероприятиям с согласия руководства МВД России» См.: Положение по организации деятельности военного образовательного учреждения высшего профессионального образования внутренних войск МВД РФ. Приложение к приказу МВД России от 14 января 2005 года № 22.

.

Кроме образовательных учреждений МВД, к учреждениям, выполняющим не основные, а специфические задачи, стоящие перед ОВД, возможно отнести ещё большое количество учреждений. Например, информационные центры МВД РФ, в том числе относящиеся сюда ГИЦ МВД России и информационные центры УВД (названные учреждения выполняют информационное обеспечение всей системы МВД); всевозможные медицинские, криминалистические учреждения и т.д. В рамках данной работы в связи с большим количеством и спецификой деятельности отдельных из них, по нашему мнению, представляется не целесообразным приводить их полный перечень и давать их характеристику, тем более, что информация о некоторых из них не всегда доступна широкому кругу лиц.

В силу того, что в системе ОВД существует большое количество учреждений и сферы их деятельности весьма разнообразны, они могут создаваться для решения различных задач и наделяться разнообразными функциями, на первый взгляд не сходными друг с другом. Однако в целом конечный результат их деятельности направлен на достижение одной цели - обеспечение стабильной деятельности и наиболее эффективного функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, а следовательно, и государства в целом.

Говоря о целях деятельности учреждений системы ОВД необходимо учитывать тот факт, что в своей деятельности они руководствуются нормами и нормативными актами, в которых в основном содержатся императивные нормы, наделяющие данные юридические лица властными правами и обязанностями. Но, в тоже время, помимо административных, уголовных правоотношений, органы внутренних дел становятся участниками и гражданско-правовых отношений. Соответственно, в нормативных актах, регламентирующих деятельность органов и учреждений правоохранительной системы, содержатся и нормы гражданско-правового характера. Отсюда напрашивается вывод о том, что специфика возникающих на их основе гражданско-правовых отношений проявляется в том, что они прямо или косвенно связаны с выполнением возложенных на органы внутренних дел и учреждения этой системы задач, направленных на достижение конкретных целей деятельности.

Занимаясь изучением такой формы юридического лица как учреждение и особенностей его деятельности применительно к системе органов внутренних дел Российской Федерации, хотелось бы отметить следующее: в силу того, что типичной организационно-правовой формой выступления во вне для ОВД является форма учреждения, на него в полной мере распространяются правила и нормы гражданского законодательства, определяющего цели деятельности всех учреждений в целом.

В связи с чем, рассматривая учреждения ОВД в рамках права оперативного управления необходимо отметить, что учреждения органов внутренних дел Российской Федерации обладают правами и обязанностями юридического лица. См.: Стамкулов У.М. Органы внутренних дел как юридические лица: Лекция. - Караганда, 1986. С. 10; Фролов А.Д. Юридические лица: Лекция / УВШ МВД РФ. - Уфа, 1993. С. 28-31. Это факт подтверждает ведомственный нормативный акт, а именно Приказ № 730 «Об утверждении типового положения о Министерстве Внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта РФ» от 15 сентября 2003 г. Свод Кодексов и Законов Российской Федерации. Т. I. СПб., 2005. С. 785. В соответствии с п. 6 данного положения «МВД, ГУВД, УВД субъекта Российской Федерации, являются юридическим лицом, имеют печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием, необходимым для осуществления своей деятельности печати, штампы, бланки, счета … в банках и иных кредитных организациях».

Однако, несмотря на это, основной нормативный акт регулирующий деятельность милиции, а следовательно, и вышеназванных учреждений - Закон Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 года (с послед. изм. от 21.03.2005 г.) Там же. С. 771. не содержит указания, что структурные подразделения милиции являются юридическими лицами. На наш взгляд, это связано с тем, что традиционно органы внутренних дел и милиция, как часть системы указанных органов, рассматриваются в научной литературе с позиций административного, уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного права, что, в общем, и характерно для анализа такого специфического субъекта.

Вместе с тем, из содержания выше названного типового Положения о Министерстве Внутренних дел Российской Федерации следует, что юридическим лицом может быть не только система органов внутренних дел в целом, но и ее отдельные структурные подразделения.

Действительно, учреждения ОВД, российское законодательство относит к самостоятельной форме юридического лица, под которым в соответствии с п. 1 ст. 46 ГК РФ признается организация, которая имеет в оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

В юридической литературе имеются и другие, порой несколько упрощенные определения понятия юридического лица. Так, Е. Богатых, под юридическим лицом признает искусственно созданное единство (образование), которое может самостоятельно от своего имени участвовать в имущественном обороте, приобретать гражданские права и обязанности» Богатых Е.А. Гражданское и торговое право. М.: ИНФРА-М, 1996. С. 37..

Однако притом, что учреждения ОВД, отвечают всем признакам категории юридического лица, мы считаем необходимым, выделить ряд специфических признаков, наиболее характерных для исследуемого вида юридического лица.

Организационное единство. Данный признак определяет то, что «предоставленные законом и учредителем, юридические возможности, в пределах организационно-правовых форм существования юридических лиц, формировать систему внутренних организационных связей между элементами, составляющими его конструкцию, с целью обеспечения способности организации выступать в качестве субъекта гражданских отношении» Цирульников В. Н. Признак «организационное единство» и его влияние на правосубъектность коммерческих организаций М., 1998. С. 14.. Другими словами юридическое лицо должно обладать соответствующей устойчивой внутренней структурой.

Организационное единство, обеспечивает, прежде всего, возможность выступления учреждения как единого целого, это гарантируется, тем, что во главе соответствующего учреждения стоят органы управления или же руководитель, наделенные собственником данного учреждения, определенной компетенцией. Органы управления (руководитель) осуществляют внутреннее управление учреждением и действуют от его имени вовне.

С целью четкого регулирования отношений между собственником и созданным им юридическим лицом, рассматриваемый признак отражается в учредительных документах учреждения, что в свою очередь дает возможность добиться максимально действенных результатов в деятельности учреждения. В данном случае можно говорить о сочетании интересов работников учреждения и его собственника.

По нашему мнению, признак организационного единства для учреждений органов внутренних дел выражается в следующем: наличие внутренних подразделений (отделов, отделений и т. д.), приспособленных к выполнению возложенных на них задач, а также органов управления - начальника, осуществляющего руководство учреждением.

Благодаря этому, учреждения органов внутренних дел, выступают вовне как единое целое, как единый субъект, хотя и обладающий сложной внутренней структурой. Так, структура горрайоргана внутренних дел представляет собой совокупность его подразделений и служб, связанных схемой распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган в целом См.: Управление горрайорганом внутренних дел. М., 1981. С. 52.. Организационное единство обеспечивается еще и тем, что эти органы возглавляются должностными лицами, выполняющими определенные функции.

Действия должностного лица (начальника) в пределах его компетенции рассматриваются как действия самого органа внутренних дел. Именно благодаря наличию соответствующих полномочий начальника, соответствующего руководства им учреждением, органы внутренних дел выступают вовне как единое целое, как единый субъект, хотя обладают сложной внутренней структуройСм.: Мищенко А.А. Правовой статус начальника как основного субъекта управления горрайорганом внутренних дел: Дис. … канд. юрид. Наук. Академия МВД СССР. - М., 1989. С. 15. .

Например, в соответствии с п. 2.4 Устава Санкт-Петербургского университета МВД РФ начальник университета «вправе без доверенности осуществлять действия от имени Университета, представлять его во всех учреждениях и организациях, распоряжаться имуществом и средствами Университета, заключать договоры, выдавать доверенности, открывать бюджетные и иные счета в банках и других кредитных учреждениях».

Орган внутренних дел выступает не только как юридическое лицо в форме учреждения, но и как сложная социальная система, определенным образом организованного коллектива работников, выполняющих возложенные на них функции и располагающие для этого соответствующей компетенцией и возможностями Гусак В.И. Гражданско-правовой статус городских и районных органов внутренних дел МВД России. Дис. … к-та юрид. Наук. СПб., 2003. С. 51. . Элементами указанной организационной структуры выступают должности и связи между ними. Под должностями понимаются совокупности функциональных прав и обязанностей, требований к опыту и квалификации работников.

Наиболее характерно, данный признак проявляется на примере такого вида учреждения системы Министерства внутренних дел как высшее учебное заведение МВД. Несмотря на то, что данное учреждение является образовательным и, на первый взгляд, его задачи не затрагивают сферу деятельности большего числа учреждений ОВД, данный вуз имеет свои специфические особенности, прежде всего как учреждение системы органов внутренних дел.

«Высшим учебным заведением Министерства внутренних дел Российской Федерации является образовательное учреждение, имеющее статус юридического лица и реализующее профессиональные образовательные программы высшего профессионального образования в сфере правоохранительной и других видов деятельности, входящих в компетенцию Министерства внутренних дел Российской Федерации» См.: Положение о высшем учебном заведении Министерства внутренних дел Российской Федерации. Приложение № 1 к приказу МВД России от 15 июня 1994 года № 202..

Так, в структуру Санкт-Петербургского университета МВД России входят: руководство Университета, факультеты, кафедры, управления, службы, отделы, отделения, бюро, группы; секретариат, аппарат ученого совета, общая и специальная библиотеки, информационный центр, учебные центры, канцелярия, инспекция по личному составу, батальон обеспечения учебного процесса См.: п 1.7 Устава Санкт-Петербургского университета МВД РФ..

Системный подход к построению коллектива выше названного учреждения системы ОВД, при котором все его структурные компоненты интегрированы функциональными и координирующими связями обеспечивает организационное единство данного учреждения как юридического лица. При этом факультеты, кафедры, подготовительное отделение, учебные подразделения, научно-исследовательские лаборатории, библиотека, филиалы, административные и вспомогательные службы и другие структурные подразделения имеют свои, четко определенные функции, согласуют, координируют свою деятельность, подчиняя и субординируя ее целевому назначению данного вуза. Задачи, закрепленные в Положении о вузе МВД, а также в его уставе способствуют этому в немалой степени.

Любое высшее учебное заведение МВД имеет свое наименование, Устав и органы управления, печать и расчетный счет в банке. Так, в соответствии с п. 1.3 Устава Санкт-Петербургского университета МВД России «Университет обладает статусом юридического лица, имеет самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в банковских и других кредитных учреждениях для хранения денежных средств и осуществления всех видов расчетных, кредитных и кассовых операций, обладает обособленным имуществом на правах оперативного управления. От собственного имени приобретает имущественные и неимущественные права и несет соответствующие обязанности, ведет делопроизводство и архив. Университет имеет круглую печать с изображением Герба Российской Федерации, штампы, бланки и иные реквизиты».

Наиболее важные вопросы своей внутренней деятельности, а также внешних правовых отношений в качестве юридического лица вуз обсуждает на заседаниях выборного органа - Ученого совета, возглавляемого начальником вуза. Так в п. 2.9 Устава Санкт-Петербургского Университета МВД России определено, что для рассмотрения наиболее важных вопросов деятельности создается Ученый совет, состав которого утверждается начальником Университета. Однако, непосредственное и повседневное управление деятельностью вуза осуществляет его начальник.

Далее перейдем к рассмотрению следующего признака - имущественной обособленности. Названный признак юридического лица характеризует имущественную целостность исследуемой организационно-правовой формы - учреждение. Другими словами, всякая практическая деятельность невозможна без соответствующих инструментов, предметов техники, оборудования, денежных средств. Под имущественной обособленностью принято понимать объединение этих инструментов в единый имущественный комплекс, принадлежащий конкретной организации, а также отграничение его от имущества, принадлежащего другим физическим и юридическим лицам.

По мнению С. Н. Братуся, имущественная обособленность является той основой, которая позволяет признать какое-либо образование юридическим лицом. Определенная мера или степень этой имущественной обособленности является основой правосубъектности Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 2004. С. 143. Следовательно, обособленное имущество может рассматриваться как ведущий признак классификации юридических лиц Братусь С. Н. Советское гражданское право. Субъекты гражданского права. М., 2003 С. 75.

В данном случае важно подчеркнуть требование ГК РФ, согласно которому имущество юридического лица должно принадлежать ему на праве собственности либо на ином ограниченном вещном праве - праве хозяйственного ведения или оперативного управления. По общему правилу, выступающая в имущественном обороте организация должна быть собственником своего имущества. Но, в то же время, законодатель не мог не учитывать ситуацию, реально сложившуюся в стране, в рамках которой имеет место существование большого числа государственных и муниципальных предприятий, не являющихся собственниками имущества, закрепленного на их балансе. В данном случае законодатель закрепил имущество учреждения ОВД на праве оперативного управления. Это предоставило возможность признавать данные учреждения юридическими лицами.

Мы полагаем, что проявление имущественной обособленности учреждений ОВД выражается в закреплении публичного имущества на ограниченном вещном праве - праве оперативного управления, которое позволяет быть полноправными участниками гражданского оборота, и характеризуется тем, что:

- в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждения ОВД не являются собственником своего имущества, они осуществляет лишь правомочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом;

- названные выше правомочия учреждения ОВД осуществляют в пределах, установленных федеральным законом, заданиями собственника и назначением имущества;

- в соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества, переданного учреждению, в случае не использования или использования данного имущества не по назначению, имеет право изъять переданное имущество и в дальнейшем использовать его по своему усмотрению.

На основании этого можно констатировать, что учреждения органов внутренних дел Российской Федерации не вправе самостоятельно продавать, обменивать или отчуждать иным способом имущество, которое принадлежит им на праве оперативного управления.

Вместе с тем, для права оперативного управления характерна четкая взаимосвязь с обязанностями органов внутренних дел. Каждое из правомочий, входящих в право оперативного управления, содержит одновременно элемент обязанности органов внутренних дел перед государством. Так, например, органы внутренних дел в лице подразделений милиции общественной безопасности, как субъекты гражданских правоотношений системы органов внутренних дел, приобретая триаду правомочий по владению, пользованию и распоряжению, вместе с тем обязываются тщательно учитывать все материальные ценности, строго соблюдать правила хранения, а также, использовать имущество наиболее эффективно, в строгом соответствии с его назначением.

Собственник закрепленного за учреждениями ОВД имущества устанавливает прямые задания по его целевому использованию (в частности, в утвержденной им смете расходов госучреждения). Он также определяет целевое назначение отдельных частей (видов) этого имущества, путем его распределения (в учетах целей) на соответствующие специальные фонды. При этом государственное имущество, включая денежные средства, числящееся в одном фонде, по общему правилу не может быть использовано на цели, для которых существует другой фонд (при недостатке последнего) Гражданское право: Учебник. В 2 т. Т. 1. - 3-е изд. / Под. ред. Е.А. Суханова. - М., 2004. С. 604.

. Свое конкретное выражение имущественная обособленность в учреждениях ОВД находит в том, что данное юридическое лицо должно иметь самостоятельную смету.

В результате, будучи несобственником, учреждения ОВД обладают ограниченным вещным правом целевого характера на закрепленное за ними имущество, которое является обособленным от имущества других юридических лиц. Например, в соответствии с п. 7.1 Устава Санкт-Петербургского университета МВД РФ за данным учреждением «в целях обеспечения его уставной образовательной деятельности на правах оперативного управления закрепляются в установленном порядке объекты федеральной собственности (земля, здания, сооружения, имущественные комплексы, оборудование, денежные средства), а также другое имущество потребительского, социального, культурного и иного назначения».

Теперь перейдем к рассмотрению следующего признака - самостоятельной гражданско-правовой ответственности. В соответствии со ст. 56 ГК РФ юридические лица отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. «Правосубъектность юридического лица, и, прежде всего, такие признаки, как организованное единство и имущественная обособленность, - отмечает Г.К. Матвеев, проявляется вовне именно через его имущественную ответственность» Матвеев Г.К. Основания гражданско-правовой ответственности. М.: Госюриздат, 1970. С. 212.. В этом проявляется принцип самостоятельной гражданско-правовой ответственности юридического лица, который определяется тем, что участники или собственники имущества юридического лица не отвечают по его обязательствам, а юридическое лицо не отвечает по обязательствам участников или собственников. Но, как и везде существуют исключения, в частности, исключением является организационно-правовая форма - учреждение (п. 2 ст. 120 ГК РФ), поскольку в данном случае, при определенных условиях, возможна субсидиарная ответственность учредителя.

Учреждение, в соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ, отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, что объясняется тем, что имущество принадлежит учреждению только лишь на праве оперативного управления, и распорядится им в качестве средства погашения кредиторской задолженности, учреждение не имеет права, и в силу этого в законе установлена только денежная ответственность учреждения Шалайкин Указ. соч. С. 33.. При недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по долгам учреждения несёт собственник, переданного в оперативное управление имущества.

Хотелось бы отметить то обстоятельство, что и согласно п. 2 ст. 9 Закона «О некоммерческих организациях», учреждение является единственной некоммерческой организацией, которая не отвечает по свои обязательствам находящимся у него имуществом.

Суть этой ответственности состоит в том, что до предъявления требования к собственнику имущества учреждения, кредитор должен предъявить требования к учреждению непосредственно. Если учреждение отказалось удовлетворить требования кредитора в связи с недостаточностью у него денежных средств, то это требование может быть переадресовано собственнику. Ответственность собственника по обязательствам учреждения является полной. Таким образом, «имущество учреждения, независимо от того, учитывается ли оно в составе основных средств или средств в обороте, забронировано от взысканий кредиторов» Гражданское право: Учебник. В 3 т. Т.1 / Отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. Т. 1. М.: Проспект, 2005. С. 488..

Говоря об имущественной ответственности учреждения, С. Н. Братусь относил учреждение к юридическим лицам, приближающимся с точки зрения полноты и завершенности своей правосубъектности к положению физического лица Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 2001. С. 149.. Он писал, что связь между личной, имущественной сферой лиц, обслуживаемых учреждением, с одной стороны, и учреждением как субъектом права, с другой стороны, обычно полностью отсутствует. Учреждение можно считать законченным, достигшим высшего уровня развития, юридическим лицом. По общему правилу, учреждение является потолком ответственности, никто из администраторов не несет дополнительной имущественной ответственности за долги учреждения Братусь С. Н. Указ. соч. С. 150-151..

В современных условиях достаточно сложным и спорным является вопрос, связанный с возможностью обращения взыскания на имущество, приобретенное за счет ведения учреждением самостоятельной деятельности, приносящей доход.

В настоящее время в литературе высказываются различные точки зрения по вопросу, связанному с обращением взысканий на имущество учреждений, которое оно приобрело за счет деятельности, приносящей доход. В частности, В. В. Долинская считает, что по долгам учреждений собственник отвечает уже при отсутствии у них на текущем счете собственных средств Гражданское право: Учебник / Под ред. А. Г. Калпина, А. И. Масляева: В 2 ч. Ч. 1. М.: Юристъ, 2000. С. 114..

Ю. К. Толстой занимает по данному вопросу противоположную позицию. Он отмечает, что в законе оставлен открытым вопрос о возможности обращения взысканий на имущество, приобретенное учреждением за счет дозволенной в учредительных документах деятельности, и высказывает мнение о положительном решении этого вопроса, если в законе или ином правовом акте, определяющем особенности правового положения отдельных видов учреждения, не предусмотрено иное Гражданское право: Учебник. Т.1 / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. СПб., 2005. С. 489-490. .

Аналогичная точка зрения высказывается и в комментарии ч. 1 ГК РФ под редакцией М. И. Брагинского, а также в комментарии ч. 1 ГК РФ под редакцией О. Н. Садикова. Однако, ни в ст. 120 ГК РФ, ни в ст. 9 Федерального закона РФ «О некоммерческих организациях» законодатель не предусматривает возможность обращения взыскания на такое имущество и, следовательно, на доходы, полученные от разрешенной деятельности приносящей доход, если учреждением будет приобретено какое-либо имущество, то взыскание может быть обращено лишь на денежные средства, независимо от того, находятся ли они на отдельном балансе или выделены по смете собственником.

По нашему мнению, следует согласиться с мнением В.И. Гусака, который полагает, что решение вопроса, связанного с обращением взыскания на имущество учреждения, занимающегося доходной деятельностью, должно заключаться в следующем:

- в том случае, если в результате ведения учреждением деятельности, приносящей доход оно привлекается к ответственности, то в первую очередь взыскание должно быть обращено на те денежные средства, которые получены от данной деятельности, и при недостаточности последних - на денежные средства полученные по смете;

- в том случае, если ответственность учреждения возникла в результате ведения деятельности предусмотренной в учредительных документах и не связана с доходной деятельностью, то в первоочередном порядке взыскание должно быть обращено на денежные средства, выданные собственником по смете, и лишь при недостаче этих денежных средств - на доходы (в виде денежных средств), полученные в результате осуществления учреждением коммерческой деятельности Гусак В.И. Гражданско-правовой статус городских и районных органов внутренних дел МВД России. Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2003. С. 55. .

Такой же позиции придерживается и судебная практика. Так, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 мая 2001 года № 1184/01, суд постановил, что учреждение отвечает по своим собственным долгам как всеми денежными средствами, так и имуществом, находящемся у него в самостоятельном распоряжении Вестник ВАС. 2001. №11. .

В результате, основной особенностью учреждений ОВД при характеристике гражданско-правовой ответственности является то, что в случае недостаточности денежных средств, субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, независимо от того в результате, какой деятельности возникли данные обязательства, несет собственник соответствующего имущества.

Следующий признак, который мы будем анализировать - самостоятельное участие в имущественном обороте. Данный признак юридического лица означает способность организации к самостоятельному участию в имущественном обороте и выступлению в гражданском обороте от своего имени. Другими словами выступление учреждений ОВД в гражданском обороте от своего имени означает право, например, горрайоргана вступать от своего имени в гражданские имущественные правоотношения: самостоятельно заключать договоры, быть субъектом внедоговорных обязательств, защищать свои нарушенные права путем предъявления исков в суд, быть ответчиком в суде.

Необходимо отметить, что в данном признаке получает законченное выражение хозяйственно-оперативная самостоятельность учреждения. Возникая на основе имущественных и организационных предпосылок, этот признак является окончательным внешним выражением самостоятельности и гражданской правосубъектности учреждений как участников гражданско-правовых отношений. Как и любое юридическое лицо, учреждение, независимо от того, к какой сфере деятельности оно находится, обладает правоспособностью и дееспособностью, и в силу этого может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права, быть истцом и ответчиком в суде и в полной мере выступать в гражданско-правовых отношениях от собственного имени, как одно из самостоятельных юридических лиц.

Учреждение, как юридическое лицо, обладает правоспособностью. На наш взгляд, подвергая анализу правоспособность учреждений ОВД и, следовательно, возможность их участия в имущественном обороте, необходимо обратить внимание, прежде всего, на то, что в науке гражданского права принято различать общую и специальную правоспособность. Учреждение в силу своих особенностей как юридическое лицо имеет специальную правоспособность. Это объясняется тем, что данное юридическое лицо обладает ограниченным числом прав и обязанностей, необходимых исключительно для достижения поставленной цели, данные права и обязанности четко зафиксированы в учредительных документах учреждения.

В гражданском законодательстве РФ закреплено, что юридические лица могут иметь гражданские права, соответствующие целям их деятельности, предусмотренным в учредительных документах. Что касается учреждений ОВД, то в отношении них, закреплена специальная правоспособность.

В связи с чем, мы считаем необходимым, учитывать помимо общего отличия специальной от общей правоспособности и отличие специальной правосубъектности различных учреждений в зависимости от характера и направления их деятельности. Специальный характер гражданской правосубъектности органов и учреждений ОВД предопределен спецификой и профилем их деятельности. А это в свою очередь связано с тем, что наделение учреждений органов внутренних дел гражданской правосубъектностью предполагает реализацию тех гражданских прав и обязанностей, которые служат целям выполнения задач, которые стоят перед указанными органами. Как юридические лица, учреждения могут совершать лишь такие гражданско-правовые действия, которые направлены на достижение поставленных перед ними задач, в отличие от других организационно-правовых форм юридических лиц, способных иметь любые, предусмотренные законом права и обязанности Шалайкин Р. Н. Указ. работа. С. 35..

Таким образом, рассматривая учреждения ОВД как субъект гражданско-правовых отношений, можно сделать следующий вывод: возможность участия в указанных отношениях появляется благодаря наделению органов и учреждений МВД гражданской правосубъектностью Ручкина Г.Ф. Гражданская правоспособность органов внутренних дел Российской Федерации (организационно-правовые аспекты). М.: Академия управления МВД России, 1997. С. 157.. Однако, не все органы и учреждения могут быть самостоятельными и независимыми участниками гражданско-правовых отношений. Эта возможность предоставлена лишь тем из них, которые обладают совокупностью определенных признаков, позволяющих признавать органы и учреждения МВД России юридическими лицами. Законы и иные нормативные акты, регламентирующие деятельность органов внутренних дел, обозначая основные задачи и цели деятельности, признают большинство подразделений органов внутренних дел юридическими лицами, определяя для них организационно-правовую форму учреждения.