Право оперативного управления в учреждениях органов внутренних дел

При этом, юридические лица в системе ОВД РФ обладают совокупностью признаков, аналогичных признакам, признаваемых гражданским законодательством за иными организационно-правовыми формами и состоящими из наличия организационного единства, обособленного имущества, самостоятельной имущественной ответственности, выступления во вне от собственного имени.

Подводя итог исследования права оперативного управления в учреждениях, входящих в систему органов внутренних дел, хотелось бы отметить следующее:

Учреждения ОВД - это государственные учреждения, обладающие специальной правоспособностью, перед которыми учредитель - государство ставит многие социально-экономические задачи, связанные с решением ключевых общенациональных проблем. В лице органов внутренних дел России, государство осуществляет предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрану общественного порядка; обеспечивает общественную безопасность; осуществляет охрану всех форм собственности независимо от субъектного состава собственников.

Для решения поставленных задач за учреждениями ОВД закрепляется государственное имущество на праве оперативного управления. Финансирование данных учреждений осуществляется из бюджета Российской Федерации, субъектов РФ, из муниципального (местного) бюджета. А также из средств, поступающих от министерств, ведомств, организаций на основе заключенных в установленном порядке договоров, а также из иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Несмотря на то, что учреждения ОВД наделены государством особыми полномочиями и выполняют специфические функции, (отличные от всех остальных государственных юридических лиц), эти функции ни в коей мере не противоречат целям деятельности той организационно-правовой формы, к которой законодатель относит юридические лица входящие в органы внутренних дел России - учреждению.

Практическое значение закрепления государственного имущества на праве оперативного управления за учреждениями ОВД «состоит, прежде всего, в том, что оно определяет соотношение имущественных прав конкретных государственных организаций с правами государства как собственника соответствующего имущества, устанавливает пределы имущественной самостоятельности», «служит юридическим средством участия государственных организаций в имущественном обороте», являясь «правом на имущество в сфере непосредственного хозяйствования».

Более того, как способ закрепления имущества за несобственником право оперативного управления получает все большее распространение и в системе органов внутренних дел России. В подтверждение этого можно констатировать, что в п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 21 апреля 1996 г. № 572 «О передаче в оперативное управление Министерству внутренних дел Российской Федерации арендуемых зданий, сооружений и помещений» СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1981. Правительству Российской Федерации указано обеспечить передачу в установленном порядке органам внутренних дел Российской Федерации, их подразделениям и учреждениям в оперативное управление арендуемых ими зданий, сооружений и помещений, относящихся к федеральной собственности и используемых для размещения и социально-бытового обслуживания сотрудников и личного состава органов внутренних дел. Положения названного акта нашли свое развитие в Указе Президента Российской Федерации № 927 от 19 июля 2004 г.

В силу того, что в системе ОВД существует большое количество учреждений и сферы их деятельности весьма разнообразны, они могут создаваться для решения различных задач и наделяться разнообразными функциями, на первый взгляд не сходными друг другом, однако в целом конечный результат их деятельности направлен на достижение одной цели - обеспечение стабильной деятельности и наиболее эффективного функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, а следовательно, и государства в целом.

Глава II. Содержание права оперативного управления в учреждениях ОВД

2.1 Правомочие владения в праве оперативного управления в учреждениях ОВД

Учреждения органов внутренних дел в отношении закрепленного за ними имущества в соответствии п. 1 ст. 296 ГК осуществляют владение, пользование и распоряжение им.

В связи с чем, представляется вполне обоснованным при исследовании правомочий, составляющих содержание права оперативного управления, опираться именно на классическую модель, выраженную в существовании в рамках содержания рассматриваемого института правомочий владения, пользования и распоряжения. Вначале проанализируем правомочие владения.

Достаточно детальную разработку проблематика рассматриваемого правомочия, получила в современной отечественной цивилистической литературе в работах А.В. Коновалова К.И. Скловского, С.В. Скрябина, Д.В. Дождева, и других авторов Коновалов А.В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. М., 2001; Скловский К.И. Собственность в современном гражданском праве. М., 2000.; Скловский К.И. Проблемы собственности и владения в гражданском праве России. М., 1999; Скрябин С.В. Гражданско-правовые проблемы понятия вещного права. Автореф. дисс. … канд. юр.наук. Алма-Ата, 1998; Дождев Д.В. Основания защиты владения в римском праве. М., 1996. . Тем не менее, работы, посвященные анализу указанного правомочия в рамках ограниченного вещного права - права оперативного управления, на современном этапе отсутствуют. С нашей точки зрения, рассмотрение правомочия владения в данном контексте, возможно обогатит не только теоретический опыт его исследования, но и наполнит новым содержанием сам институт права оперативного управления.

В настоящем параграфе мы подробно проанализируем теоретическую характеристику содержания правомочия владения в праве оперативного управления на примере органов внутренних дел.

Взятое отдельно правомочие владения не предоставляет возможности как-либо использовать имущество в свою пользу. Лицо - владелец не может изменить ни фактического, ни юридического состояния вещи, не может удовлетворить этим правом какие-либо материальные потребности. Очевидно, что лицо - владелец, имеющее только право владения, не может никак влиять на вещь. Что же даёт это право владения?

По мнению О.А. Хатунцева, правомочие владения является самым существенным, поскольку, считает автор, «лицо, имеющее имущество на праве владения, имеет формальный титул владельца» Хатунцев О.А. Право оперативного управления и хозяйственного ведения в системе органов внутренних дел. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 67.. Кроме того, это лицо может «держать» такое имущество, обладать им, числить его в своём хозяйстве, смотреть на него и т. п., и всё...

Существуют другие трактовки права владения как одного из правомочий вещного права. Например, М.В. Колганов под владением понимает продолжительное, не ограниченное временными рамками пользование предметами природы, которые не уничтожаются в процессе пользования Колганов М.В. Собственность. Докапиталистические формации. М., 1962. С. 4-7.. Тем не менее, приведенное определение является весьма спорным.

Однако было бы неверным отождествлять право владения с правом пользования. Тем более, что статьёй 209 ГК РФ эти два правомочия признаны самостоятельными и каждое из них обязательно при характеристике вещного права.

На наш взгляд, заслуживающую внимания трактовку правомочия владения предлагает Ю. С. Васильев: «Право владения означает возможность фактически обладать имуществом, иметь его в своей хозяйственной сфере, осуществлять фактическое и хозяйственное господство над ним» Васильев Ю.С. Право государственной социалистической собственности. М.: ВЮЗИ, 1984. С. 24.. Тем не менее, в таком толковании мы находим неточность, ведь под хозяйственным господством надо понимать возможность осуществлять хозяйственную деятельность. А осуществление хозяйственной деятельности уже не может ограничиваться только правом владения, необходимо как минимум и право пользования.

Считаем, что следует согласиться с определением права владения, сформулированным Е. А. Сухановым: «Под правомочием владения понимается основанная на законе (т. е. опирающаяся на соответствующий правовой титул, юридически обеспеченная) возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в своем хозяйстве (числить на балансе и т. п.)» Суханов Е.А. Российский закон о собственности: научно-практический комментарий. М.: БЕК, 1993. С. 12..

Однако в бытовом русском языке слова "владелец" и "собственник" практически ничем не отличаются между собой по содержанию. Это обусловлено исторически. В примечании 1 части 1 ст. 420 X тома Свода законов Российской Империи находим: «Право собственности на недвижимая имущества въ законахъ часто означается подъ именем... втьчнаго и потомственнаго владъшя. Въ семь смысль и лицо, имеющее право собственности, именуется владъльцемъ.» Сводъ законовъ Российской Империи. - Санкт-Петербургъ, 1887. - Т. Х. - Ч. 1. Таким образом, понятия владения и собственности в российском дореволюционном праве во многом отождествлялись.

Тем не менее, считаем необходимым отграничить юридический смысл, вкладываемый в понятия владения и собственности. Не вызывает сомнений, что понятие владения значительно уже понятия собственности. Рассмотрим право владения как одно из правомочий вещного права.

По римской правовой традиции владение должно включать в себя два элемента: предмет (тело) владения и намерение (воля) владеть для себя: «И приобретаем мы владение посредством материального и волевого моментов, а не одним материальным или волевым моментом (D.41.2.3.1.)» Хутыз М.Х. Римское частное право. Краснодар: Кубанский государственный университет, 1993. С. 77. . Это определение можно считать достаточно точным. Владение не мыслимо без предмета материального мира, которым владеют. Владение не существует и помимо воли лица, которая господствует над телом.

Однако и у лица, незаконно завладевшего вещью, присутствуют оба этих элемента. Так, похитившее лицо владеет вещью и имеет намерение владеть ею в своих интересах. В связи с чем, следует различать юридическое и фактическое владение.

С одной стороны, юридическое владение - это основанное на праве обладание вещью лицом в совокупности с волей этого лица владеть вещью для себя. Только юридическое владение может быть правомочием вещного права.

С другой стороны, фактическое владение - это непосредственное обладание вещью, основанное на праве, есть законное юридическое владение.

Фактическое же обладание вещью и даже в совокупности с волей этого лица не есть право владения. Вместе с тем, фактическое и юридическое владение, в том же Своде законов Российской Империи, определены с точки зрения законности, как законное и незаконное. Всякое фактическое владение, не основанное на каком-либо праве - незаконное. В тоже время незаконное фактическое владение принято характеризовать добросовестным и недобросовестным. Недобросовестный владелец - это лицо, которое приобрело вещь в фактическое владение незаконным путем. Поэтому фактическое незаконное владение, по нашему мнению, следует характеризовать как:

- самовольное владение, например, при самовольном захвате земель;

- подложное владение, например, при изготовлении фальшивых документов на вещь;

- насильственное владение, например, при изъятии вещи у юридического владельца насильственным образом и т. п.

Наряду с этим, добросовестным незаконным владельцем необходимо считать лицо, которое приобрело имущество во владение законным путем. В частности, по договору, но у незаконного недобросовестного владельца, который не мог передать право владения юридическое, так как не обладал им, либо у очередного добросовестного незаконного владельца.

Применение положений, выработанных в контексте применения теории владения к праву оперативного управления, представляет также огромное практической значение для выявления соотношения между правомочиями собственника и правомочиями субъекта права оперативного управления в рамках исследуемого нами гражданско-правового института. Указанное соотношение проявляется на всех этапах существования права оперативного управления учреждения: как в момент создания, так и в процессе осуществления правомочий указанным субъектом.

Вероятно, правомочие владения является всего лишь формальным титулом лица (владельца), которому принадлежит это право. Но возможно ли носить такой титул нескольким лицам? В современной литературе считается, что лицом (владельцем), имеющим право владения, могут быть одновременно и собственник, и наниматель, и арендатор, и хранитель, и другие. Например, отдел милиции, как учреждение системы органов внутренних дел, числящее у себя государственное имущество на праве оперативного управления, имеет, в том числе, право владения на закреплённое за ним имущество.

В таком случае кто будет являться собственником - государство? Может ли государство считать себя в этом случае владельцем, поскольку один владелец, учреждения органов внутренних дел, уже имеется? Если ответить «нет», то получится, что собственник - не владелец. Это вряд ли вписывается в определение понятия права собственности. Очевидно, необходимо ответить «да». Однако, в этом случае мы имеем в наличии двух владельцев на одно имущество, в праве владения равносильных.

Полагаем в данной ситуации следует согласиться с мнением М.С. Заточного, который считает, что вопрос соотношения правомочий собственника и субъекта права оперативного управления может быть решен, двумя путями Заточный М.С. Указ. работа. С. 117..

Следуя первым путем, можно рассмотреть вопрос о признании правомочия владения только за субъектом права оперативного управления. В таком случае, государство рассматриваемое правомочие теряет, а учреждение становится единоличным обладателем ни чем не ограниченного правомочия владения. С одной стороны данное решение позволяет четко указать субъекта владения и в большей степени придать ему самостоятельность. Но, вместе с тем, возникает неопределенная ситуация с титулом собственника, принадлежащим, например, государству и с возможностью осуществлять им вещные способы защиты.

В соответствии со вторым путем решение данной проблемы, является, введение созданной немецкой школой права и воспринятой рядом законодательств, тяготеющих к континентальной системе, конструкции двойного владения в отношении имущества, принадлежащего субъекту на праве оперативного управления Там же. С. 118.. Данная конструкция позволяет признать правомочие владение как за зависимым владельцем, так и за самостоятельным. Впервые рассматриваемый юридический институт был закреплен в Германском уложении в 1896 г.

Российское гражданское законодательство не знало аналогичной нормы о посредственном и непосредственном владении. Вместе с тем, по мнению А.В. Коновалова, оно было в большей степени склонно воспринять немецкую модель регулирования владельческих отношений. Так, в ст.137 кн. 3 Проекта Гражданского уложения Германии предполагалось узаконить следующую конструкцию: «кто владеет имуществом, как своим собственным, тот имеет владение самостоятельное (в виде собственности). Всякое иное владение, в силу вотчинного или договорного права, признается производным. Одно и тоже имущество может быть в самостоятельном владении одного лица и, вместе с тем, в производном владении другого лица».

Теорией двойного владения в рамках развития науки гражданского права конца ХIХ века выдвигалась позиция о расширительном толковании сферы применения рассматриваемой нами конструкции. Так, И.А. Покровским было высказано мнение о возможности предоставления права на защиту владения также и «владеющим по службе» Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. СПб., 1910. С. 232.. Данное суждение интересует нас, вследствие того, что в рамках дореволюционного права, государственное учреждение в качестве самостоятельного субъекта права не рассматривалось. Вследствие этого, возможно предположить, что отношения, связанные с правомочием владения государственным имуществом, происходили в рамках конструкции опосредованного владения.

Однако, А.В. Коноваловым было высказаны серьезные сомнения в отношении позиции И.А. Покровского. Так, А.В. Коновалов пишет: «Для этого предложения нельзя найти как теоретического обоснования, так и предпосылок практического характера. С одной стороны, отношения владеющего слуги к предоставленному ему имуществу не вписываются в конструкцию двойного владения и не может ни при каких обстоятельствах рассматриваться как прямое владение … , а вырабатывать для такого субъекта третью, более низкую ступень зависимости владения явно нет нужды. С другой стороны, трудно представить себе ситуацию, когда предъявить владельческий иск некому, кроме владеющего слуги» Коновалов А.В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб. 2001. С. 30.

С мнением автора можно согласится лишь до тех пор, пока за лицо принимается простой субъект гражданского права - физическое лицо. Принимая во внимание, например, юридическое лицо, действующее в соответствии с четкими указаниями собственника (юридического слугу), например учреждение, мы, однако, уже можем говорить о наличии у него права на предъявление виндикационного иска, хотя по сути оба рассматриваемых субъекта лишены собственной воли во владении определенным имуществом. .

Однако, отраженная в проекте Гражданского уложения идея применения конструкции двойного владения не встретила безоговорочной поддержки среди российских цивилистов. Так, в работе А. Смолина Смолин А. Определение владения по нашему проекту и Германского уложению. Казань, 1903. С. 52-78. присутствует достаточно резкая критика норм Германского уложения о посредственном и непосредственном владении как создающих «искусственную и противоречивую конструкцию в связи с невозможностью признания непосредственным владельцем» Хвостов В.М. Система римского права. СПБ., 1998. С. 271-283. .

Критиковал конструкцию двойного владения и Г.Ф. Шершеневич, полагая невозможным ее сочетания с пониманием владения как фактического господства над вещью Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 160..

Необходимо отметить, что в своих работах авторы никогда не принимали во внимание существование владение юридических лиц и, как следствие, возникновение особых свойств владения у указанных субъектов гражданского права. В отличии от физических лиц, в правомочии владения юридического лица, отсутствует материальная сторона владения - физическое господство (возможность соприкосновения с вещью). Данное владение, как указывалось ранее своеобразная фикция. Вследствие фиктивности распространения института владения в отношении юридического лица, ссылка Г.Ф. Шершеневича на противоестественность состояния двойного фактического владения уже не кажется столь очевидной применительно к субъектам гражданского права, лишенным физической сущности (помимо юридических лиц к таким субъектам можно отнести, к примеру, государство). Запись в учредительных или иных документах определенного имущества не мешает аналогичному закреплению имущества в документах иного юридического лица.

Не разрешенным остался вопрос о соотношении прав двойного владения и в цивилистической литературе советской эпохи. В большей степени проблема двойного владения нашла свое отражение в работах М.В. Малинкович Малинкович М.В. Право владения несобственника. М., 1969. С. 32. и А.А. Рубанова Рубанов А.А. Понятие владения в советском гражданском праве. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1956. С. 16-18. .

Например, М.В. Малинкович в своей работе последовательно различает владение - факт и владение - право: она признает, что производное титульное владение не прекращает права владения собственника на ту же вещь: на одну и ту же вещь имеют право владения и собственник, и титульный владелец Там же. С. 44..

Несколько отличную позицию высказывал А.А. Рубанов, который указал на возможность существования двойного владения в контексте необходимости существования своеобразного суррогата «правоотношения собственности» для ряда участников гражданского оборота. По мнению А.А. Рубанова, владение как правоотношение имеет место при передаче фактического владения другому субъекту при сохранении права собственности за прежним. Однако, при рассмотрении диссертационной работы А.А. Рубанова можно прийти к выводу, что автор склонен рассматривать владение как независимо существующее право, которое может реализовываться вне рамок правоотношения собственности и независимо как от него, так и иных вещных прав.

Вместе с А.А. Рубановым наличие двойного владения признает и В.А. Тархов Тархов В.А. Ответственность по советскому гражданскому праву. Саратов, 1973. С. 67.

. Он отмечает, что фактическое владение не является необходимым для существования права владения, указывая на ситуации, при которых собственник, не имея возможности осуществлять фактического владения, сохраняет при этом право собственности в полном объеме, автор делает логичный вывод о том, что правомочие владения сохраняется у собственника и в том случае, когда право владения (но не право собственности) на ту же вещь приобретает иное лиц. По мнению автора, именно в этом проявляется приемлемое, не вызывающее ни у кого сомнения, теоретическое обоснование возможности виндикации таким собственником вещи от недобросовестного, а иногда и добросовестного приобретателя в случае утраты вещи производным владельцем или ее похищения у последнего Тархов В.А. Указ. работа. С. 70..

В отличие от конструкции двойного владения в рамках системы гражданского права советского периода, наибольшее распространение получила концепция «эластичной собственности». Суть этой концепции заключается в признании возможности временного исключения из объема правомочий собственника правомочия владения, которое делегируется собственником титульному владельцу.

Концепция «эластичной собственности», также как и теория двойного владения не лишена своих недостатков, основным из которых, является неразрешенность вопроса о том, в каком виде и какой правовой статус будет являть та совокупность правомочий, которая останется у собственника после исключения права владения. Так, передавая владение субъекту права оперативного управления вместе с передачей ему имущества, собственник, следуя рассматриваемой концепции «эластичной собственности», должен этого права лишиться. Как следствие у него остается особое вещное право ограниченной собственности (собственности без правомочия владения). Помимо этого, он также лишается тех способов гражданско-правовой защиты, которая предоставлена владельцу Заточный М.С. Указ. работа. С. 119..

На наш взгляд, данная ситуация представляется не совсем соответствующей тем запросам, которые предъявляет сложный правооборот на современном этапе развития имущественных отношений. Так, рассматривая владение учреждения в рамках теории эластичной собственности, мы должны будем признать, что в момент передачи имущества рассматриваемому субъекту, государство лишается правомочия владения в отношении данного имущества. Вследствие этого титул государства как собственника уже будет лишен фактической базы - владения Заточный М.С. Указ. работа. С. 124..

Достаточно стройное объяснение теории двух владельцев найдём в римском частном праве. «Мы считаемся владеющими не только тогда, когда владеем сами, но и когда кто-нибудь находится во владении от нашего имени, хотя бы он и не был подчинен нашей власти, каковыми являются арендатор и жилец, а также через тех, у кого мы сложили или кому ссудили вещи или безвозмездно предоставили жилище, мы считаемся владеющими лично сами ... так что даже многие считают владение удерживаемым одним намерением... (Гай. Институции, IV, 153)» Хутыз М.Х. Римское частное право. Краснодар.: Кубанский государственный университет, 1993. С. 78..

В римском праве имеется достаточно ёмкое и точное определение для владения арендатора - detentio (держание). Владение понимается, как фактическое обладание вещью с намерением относится к ней как к своей, независимо от права на вещь и способов её приобретения: держание это фактическая власть над вещью без намерения обладать ею исключительно для себя. Но если тот же арендатор, как держатель вещи, сам выскажет намерение относится к вещи как к своей, то сможет ли он обладать в этом случае правом владения? Римские юристы, при этом, считали, что перемена намерений владельца или держателя не может влиять на основания владения. См. подр.: Новицкий И.Б. Римское право. М.: ТЕИС, 1996. С. 75-81. Таким образом, согласимся с мнением О.А. Хатунцева, который считает, что одна лишь перемена намерений держателя не может превратить его во владельца Хатунцев О.А. Указ.работа. С. 70..

Основываясь на посылах римского частного права, предлагаем выделить в правомочии владения права оперативного управления независимого владельца - собственника, и зависимого владельца (обладателя) - субъекта права оперативного управления. Следовательно, владение в праве оперативного управления можно характеризовать понятиями зависимое и независимое. Действительно, правомочие владения собственника зависит только от воли самого собственника. Так, в соответствии с п. 2 ст. 209 ГК РФ «собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону …». Вместе с тем, собственник вправе изъять, при определенных условиях, у зависимого владельца (обладателя) имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК).

Зависимый же владелец, владелец на основе права оперативного управления, строго ограничен в реализации правомочия владения. Например, на основании п. 1 ст. 296 ГК РФ субъект рассматриваемого права осуществляет владение, только « … в пределах установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества …».

Более того, отечественное гражданское законодательство в статье 209 ГК РФ позволяет собственнику «отчуждать своё имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом...» Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. - 3-е изд.М., 2005.С. 238. . На основании чего все права, которые управомоченное лицо имеет в отношении своего имущества, оно может передавать третьим лицам. Следовательно, лицо (владелец вещного права) своей властью может передать любому другому лицу право владения, в том числе независимое право владения, о котором шла речь выше. Такая формулировка ст. 209 ГК РФ фактически подтверждает, что право владения в полном объёме может иметь одновременно и собственник, и субъект права оперативного управления. Например, Санкт-Петербургский университет МВД России, и государство в лице Правительства РФ (субъект другого вещного права).

Особую важность проблемы владения приобретают при решении вопроса о защите нарушенного вещного права субъекта оперативного управления.

В своей работе «Владение и владельческая защита в гражданском праве» А.В. Коновалов полагает, что «Вопрос о юридической природе владения в современном гражданском праве должен решаться в пользу безоговорочного признания владения субъективным правом. … Это положение является логической основой для квалификации владения как субъективного правомочия» Коновалов А.В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. М., 2001. С. 15.. Представляется возможным согласится с автором по поводу существования владения как субъективного права и владения как субъективного правомочия.

На современном этапе, возможно выделить два элемента правомочия владения в рамках права оперативного управления:

- фактическое господство субъекта права оперативного управления над вещью;

- признание легитимности такого господства со стороны всех иных лиц, включая собственника.

Рассматривая элемент фактического господства субъекта права оперативного управления над вещью необходимо отметить, что оно в значительной степени отличается от фактического обладания физического лица. Эти отличия в первую очередь определяются невозможностью физического обладания (материального соприкосновения с вещью) в течение определенного периода времени. Наличие указанной возможности у собственника - физического лица долгое время считалось основным признаком владения Дождев Д.В. Основания защиты владения в римском праве. М.,1996. С. 28-32; Юшкевич В.А. О приобретении владения по римскому праву. М., 1908. С. 56-58.. Однако, невозможно себе представить физическое обладание юридическим лицом какой-либо вещью. Во многом это определяется элементом фикции в отношении правовой природы самого юридического лица. Следуя логике, учитывая теорию правовой фикции юридического лица, в том числе и субъекта права оперативного управления, можно прийти к выводу о том, что не будет абсолютно реальным то, что изначально основано на фикции. Таким образом, с полной уверенностью можно сказать, что владение в контексте одного из правомочий субъекта права оперативного управления в значительной мере отличается от классического подхода к его определению в рамках теории гражданского права и носит во многом адоптированный фиктивно-правовой характер Заточный М.С. Указ. работа. 112..

В связи с вышеизложенным, возникает вопрос, в какой же форме происходит фактическое обладание имуществом применительно к учреждениям системы органов внутренних дел?

С нашей точки зрения, правомочие владения реализуется учреждениями ОВД путем фактического обладания и закрепления переданного имущества на самостоятельном балансе.

Само финансирование органов внутренних дел, по-другому называют бюджетным финансированием. Бюджетное финансирование - это безвозмездное и безвозвратное предоставление денежных средств, для осуществления соответствующей деятельности.

Обеспечение изучаемых государственных учреждений денежными средствами в науке финансового права получило название «сметно-бюджетное финансирование»См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Н. И. Химичевой. - М., 1995. С. 225. . Такое название определяется тем, что указанные субъекты получают ассигнования из бюджета соответствующего уровня и используют их на основе утвержденных финансовых планов-смет.

Говоря о смете необходимо отметить, что смета - это экономический термин, и он обозначает финансово-плановый акт, определяющий объем, целевое направление и поквартальное распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных на содержание государственных учреждений и организаций См.:Куфакова Н.А., Коган М.А. Правовое положение распределителей кредитов. - М., 1960. С. 29.. По содержанию смета является финансовым планом, по форме административным актом. Смета в качестве административного акта выступает юридической основой, на которой возникают имущественные правоотношения между организацией и собственником - государством См.: Авилина И.В. Гражданская правосубъектность организаций, финансируемых в сметном порядке по госбюджету. М., 1982. С. 18. .

Следует обратить внимание на то, что органы внутренних дел финансируются по трем группам: денежное довольствие личного состава, материальные и другие текущие расходы, капитальные вложенияСм.: Финансовое право России: Учебное пособие для ВУЗов / Под ред. Е.Ю.Грачевой, Э.Д. Соколовой. - М., 1997. С. 126.. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат См.: Грачева Е.Ю, Соколова Э.Д. Указ. Соч. С.128..

Имущественная особенность органов внутренних дел проявляется не только в наделении их денежными средствами на основе смет. У данных учреждений есть и закрепленные на праве оперативного управления материальные объекты. В состав имущества органов внутренних дел входят только те материальные объекты, которые учитываются на их самостоятельных балансах. Кроме вышеперечисленного, в состав имущества органов внутренних дел, входят основные средства, малоценные и быстроизнашивающиеся предметы К другим относятся основные средства, представляющие собой средства труда, к котором относятся объекты стоимостью до 50-кратного, установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда за единицу и сроком службы до одного года. См.: ФЗ РФ № 129 «О бухгалтерском учете» от 21.11.1996 г. с изм. и доп. от 28.03.2002 г. № 32..

По видам основные средства органов внутренних дел Российской Федерации подразделяются на следующие группы: здания; сооружения; транспортные средства; машины и оборудование; прочие основные средства.

В соответствии со ст. 35 Закона Российской Федерации «О милиции», финансирование органов внутренних дел осуществляется из:

- федерального бюджета;

- бюджетов субъектов Российской Федерации;

- местных бюджетов;

- из средств поступающих от министерств, ведомств, организаций на основе заключенных в установленном порядке договоров;

- также из иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации (местных бюджетов и средств, поступающих от предприятий, учреждений и организаций, объекты которых охраняются милицией по договорам) См.: Бюджет Министерства внутренних дел России: вопросы теории и практики / Под ред. А.П. Опальского. - М., 2002. С. 13..

Вместе с этим, собственник может финансировать свое учреждение частично, имея в виду возможность получения учреждением дополнительных доходов от разрешенной собственником хозяйственной деятельности. Однако эти доходы, как и приобретенное за их счет имущество, хотя и учитываются учреждением на отдельном балансе, тем не менее, не становятся его собственностью (п. 2 ст. 298 ГК РФ) и, следовательно, не меняют особенностей его гражданско-правового положения.

Так, средства, которые органы внутренних дел получают в результате участия в договорных отношениях на возмездной основе, поступают на отдельный счет и по смете органа внутренних дел не проводятся.

Отдельной отличительной чертой государственных учреждений финансируемых из федерального бюджета и входящих в систему органов внутренних дел, является не только наличие самостоятельных смет, но и обладание руководителя учреждения правами распорядителя кредитов. Например, п. 7.5. Устава Санкт-Петербургского МВД определяет, что «Начальник Университета является единоличным распорядителем финансовых средств, получаемых из федерального бюджета, и распределяет их между обособленными структурными подразделениями (филиалами)…».

При этом, правовой режим имущества органов внутренних дел устанавливается как общими нормами гражданского законодательства, так и ведомственными нормативными актами. Более того, имущество органов внутренних дел должно использоваться только по назначению в соответствии с нормами действующего законодательства, определяющими правовой режим соответствующих материальных объектов.

Публичное имущество становится объектом рассматриваемого правомочия не с момента принятия собственником решения о его закреплении, а в соответствии с ч. 1 ст. 299 ГК РФ, с момента передачи имущества учреждению, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. По общему правилу, основанием закрепления имущества является распоряжение о передаче имущества и постановке имущества на баланс учреждения.

По нашему мнению, обладание учреждением закрепленным за ним имуществом, в большей степени, носит характер правовой фикции и в материальном проявлении обнаруживается лишь в качестве записи в уставных либо иных документах (например, балансах), удостоверяющих качественно-количественную характеристику переданного субъекту права оперативного управления имущества. Эти записи служат правовой гарантией соблюдения права владения от нарушения третьими лицами. Они позволяют отмежевать данное имущество от иных предметов материального мира в правовом смысле и предотвратить таким образом нарушение владения со стороны неограниченного круга лиц.

Именно с момента передачи имущества и закрепления его на балансе у учреждения появляется возможность обеспечить защиту своего права владения. Поскольку, помимо фактического закрепления имущества за учреждениями ОВД, необходимо и непосредственное признание правомочия владения третьими лицами. Это означает своеобразный «переход из области фактических явлений, в область отношений юридических, каковые могут рассматриваться только в социальном аспекте взаимосвязей между людьми» Коновалов А.В. Указ. соч. С. 28. . Указанный «переход» позволяет ответить на вопрос о том, почему же, например, не нарушается владение имуществом на праве оперативного управления третьими лицами, несмотря на то, что данное имущество не находится и не может находиться в непосредственном контакте и под непосредственным физическим наблюдением со стороны собственника.

Единственное объяснение данному правовому феномену состоит в том, что фактическим обладателем имущества собственника, на основе права оперативного управления, воспринимается, в данном случае, учреждение, право которого обеспечено исковой защитой.

Таким образом, характерными чертами правомочия владения субъекта права оперативного управления являются: указание имущества, в отношении которого осуществляется рассматриваемое правомочие, в учредительных или иных документах и наличие обязанности у неопределенного круга лиц воздерживаться от каких-либо притязаний на указанное имущество (признание всеми третьими лицами существования чужих прав в отношении имущества, лежащего в сфере их восприятия).

В связи с этим, считаем, возможным признать собственника владельцем по праву, а учреждение, владельцем по факту и праву, что находит выражение в установлении определенного правового режима для обеспечения легитимности владения по праву. В данном случае, считаем необоснованным, установления приоритета на правомочие владение собственника или субъекта права оперативного управления, так как данная необходимость приобретает значение лишь при осуществлении защиты самого правомочия владения.

Более того, с применением конструкции двойного владения в рамках права оперативного управления мы приходим к выводу о возможности равной защиты данного правомочия и со стороны субъекта права оперативного управления, и со стороны собственника, что находит подтверждение в ст. 305 ГК РФ. Так, данная статья определяет, что права по защите имущества, указанные в ст. 301-304 ГК, «принадлежат также лицу, хотя и не являющемуся собственником, но владеющему имуществом на праве … оперативного управления» Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть первая (постатейный) / под ред. Н.Д. Егорова, А.П. Сергеева. - 3-е изд.М., 2005. С. 318..

Таким образом, ставя союз «также», законодатель, по нашему мнению, указал на возможность осуществления права на защиту двумя вышеназванными субъектами. Данное обстоятельство подтверждает существование двойственности правомочия владения на имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления.

При этом, необходимо указать на особенность владения субъекта права оперативного управления, сущность которого заключается в защите рассматриваемого правомочия от самого собственника переданного имущества. Так, ст. 305 ГК РФ также указывает, что отличный от собственника владелец, обладающий имуществом, в том числе и на праве оперативного управления «имеет право на защиту … владения также против собственника». Другими словами, законодатель умышлено наделяет субъекта права оперативного управления владельческой защитой против собственника.

С нашей точки зрения, необходимо отличать данную владельческую защиту, от защиты права оперативного управления от третьих лиц.

На первый взгляд, ст. 305 ГК РФ указывает на право субъекта оперативного управления осуществлять владельческую защиту против собственника в тех же пределах, что и в отношении третьих лиц, посягнувших на правомочие владения. Однако, по нашему мнению, защита владения против собственника имеет существенное отличие от защиты против третьих лиц. Она может быть осуществлена лишь в случае, когда действия собственника направленные на лишение владения, выходят за рамки тех полномочий, которые указаны в ст. 296 ГК РФ. В случае, если действия собственника находятся в рамках данных правомочий, то возможность защиты владения у субъекта права оперативного управления отсутствует.

Так например, М. Малинкович указала на отличие защиты владения несобственника в частности, основываясь на концепции двойного владения Малинкович М. Право владения несобственника. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 1969. С. 10-12.. Мы считаем, что данные особенности виндикации несобственника, также применимы и к защите владения в рамках права оперативного управления. Более того, М. Малинкович отмечает, что иск несобственника об истребовании имущества из незаконного владения достаточно сложно признать виндикационным, несмотря на их внешнее сходство. Поскольку, титульный владелец, в отличие от истца по виндикационному иску не обладает правом собственности Там же. С. 11. . Он обладает лишь производным от права собственности ограниченным вещным правом - правом оперативного управления. Поэтому, если на поданный иск со стороны субъекта права оперативного управления (титульного владельца) последует отказ, это не лишает собственника произвести виндикацию самостоятельно. Однако, в случае отказа в виндикационном иске собственнику, владелец имущества на праве оперативного управления, лишается права требования в отношении имущества, выбывшего из своего владения.

На основании чего нами делается вывод о том, что возможность несобственника сохранять право на иск осуществляется лишь в пределах осуществления правомочия владения. Применительно к субъекту права оперативного управления это означает наличие права на иск по истребованию имущества из незаконного владения третьих лиц лишь на момент осуществления им права оперативного управления. С ликвидацией права оперативного управления у учреждения ликвидируется и право на защиту правомочия владения.

Таким образом, мы считаем возможным согласиться, о присутствии у субъекта права оперативного управления особого права на защиту своего владения, отличного от виндикации, предоставленной собственнику.

Более того, вывод о существовании особого вещного иска у рассматриваемого субъекта права оперативного управления подтверждают и нормы Гражданского кодекса РФ. Так, в действующем ГК РФ владельческий иск собственника и иск титульного владельца (субъекта права оперативного управления) находятся в разных статьях.

На основании изложенного, мы считаем, что необходимо различать защиту правомочия владения учреждения ОВД (как субъекта права оперативного управления) от собственника и защиту этого же правомочия от посягательств третьих лиц, так как они имеют существенные отличия. Защита правомочия владения от собственника учреждением ОВД осуществляется только лишь в случае, когда действия собственника, направленные на лишение владения, выходят за рамки тех полномочий, которые указаны в ст. 296 ГК РФ. Защита владения от посягательств третьих лиц реализуется учреждением ОВД только в процессе осуществления правомочия владения имуществом на праве оперативного управления.

Вследствие существования указанных отличительных черт владения применительно к анализируемому ограниченному вещному праву, можно вывести два элемента, которые в совокупности проявляются вовне в виде правомочия владения.

Первым элементом является фактическое владение. Именно оно порождается записью в учредительных документах и решении собственника, касающихся перечня имущества, передаваемого в оперативное управление.

Вторым элементом, образующим владение является право владения. Именно право владения как элемент владения является следствием характеристики владения как правоотношения между владельцем и третьими лицами, обязанными воздерживаться от совершения действий, препятствующих фактическому владению.

Таким образом, элемент фактического владения представляет собой материальную сторону владения применительно к юридическому лицу, субъекту права оперативного управления, существование же права владения представляется правовым оформлением материальной стороны.

Именно с позиций существования этих двух взаимосвязанных элементов предполагается производить дальнейший анализ правомочия владения, как элемента содержания права оперативного управления.

При рассмотрении правомочия владения как элемента содержания права оперативного управления, законодатель подразумевает ограничение правомочия владения. Так, ст. 296 ГК РФ указывает, что «учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения». Из текста статьи явно следует, что наравне с правомочиями пользования и распоряжения ограничению в рамках права оперативного управления подлежит и правомочие владения.

Данное указание ст. 296 ГК РФ представляется не совсем понятным. Поскольку, закрепленное собственником фактическое владение носит объективный характер и может либо существовать у субъекта права оперативного управления, либо отсутствовать. В данном случае при передаче права владения правомочному лицу переходит само фактическое обладание вещью в полном объеме. Считаем, необходимым согласиться с точкой зрения существующей в современной литературе, что не совсем верно сформулировано ограничение правомочия владения на праве оперативного управления закрепленное в п. 1 ст. 296 ГК РФ Заточный М.С. Указ. работа. С. 128.. На основании изложенного поддерживаем предлагаемые изменения в формулировке ст. 296 ГК РФ изложив в следующем виде: «Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют право владения и в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества право пользования и распоряжения им».

Это, в первую очередь, связано с основной целью существования права оперативного управления - обеспечением хозяйственной самостоятельности государственных бюджетных организаций, что в свою очередь накладывает отпечаток на качественную характеристику владения в рамках рассматриваемого ограниченного вещного права. Учреждения создаются для достижения общеполезных целей. При этом все третьи лица, как правило, усматривают во владении субъекта права оперативного управления прежде всего фактическое владение. Какое-либо лицо, находясь на территории государственных учреждений ОВД должно воспринимать, что те предметы материального мира, которые его окружают, принадлежат этим учреждениям. А не напротив, когда он усматривает за ними фигуру собственника - государства. Это означает специфическое восприятие третьими лицами владения субъекта права оперативного управления не через призму собственника. В этом проявляется отличие в качественной характеристике владения субъекта права оперативного управления на примере учреждений ОВД от владения иных субъектов.

Также некоторое отличие владения органов внутренних дел от владения в рамках собственности усматривается в ограниченности воли субъекта. Собственник, осуществляя владение, реализует это правомочие самостоятельно, по своей воле. Иная ситуация возникает с владением, например, учреждения ОВД: они как субъект лишены права выбора владеть или не владеть. Имущество учреждений ОВД заранее определяется в уставных документах, которые вырабатывает государство. Отсюда следует в определенной степени императивный характер возникновения правомочия владения. К этой же особенности владения можно отнести и особый характер прекращения права владения - изъятие собственником неиспользуемого или используемого не по назначению имущества субъекта права оперативного управления, что также делает владение субъекта права оперативного управления отличным от владения в рамках права собственности.

Однако, указанные отличия не делают правомочие владения ограниченным по сравнению с аналогичным правомочием в любом другом вещном праве, в том числе и праве собственности. Они делают его лишь в определенной степени качественно непохожим на данные права.

Заканчивая анализ владения в рамках права оперативного управления, определим правомочие владения, как основанное на законе право иметь у себя, числить в своем хозяйстве конкретное, строго определенное имущество. Здесь же необходимо указать на реальность существования тесной связи субъекта права оперативного управления и собственника. Данная связь имеет гажданско-правовой характер и определяется наличием правомочия владения у собственника, наравне, с наличием фактического владения у субъекта рассматриваемого права оперативного управления.

Вместе с тем, рассмотренное выше правомочие владение в чистом виде представляет только теоретическую конструкцию и отдельно взятое практического применения не находит. На практике право владения всегда сопряжено с правами пользования и (или) распоряжения.

В рамках правомочия владения у учреждений ОВД как субъекта права оперативного управления следует выделять фактический элемент (фактическое владение) и правовой элемент (право владения). У собственника же, передавшего имущество, существует лишь правовой элемент, который характеризует право собственности и реализуется в возможности защиты своего правового владения.

2.2 Осуществление правомочия пользования имуществом на праве оперативного управления в учреждениях ОВД

В соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ в триаду правомочий права оперативного управления учреждений ОВД входит и правомочие пользования. Достаточно конкретную характеристику правомочия пользования в своих работах дал О. А. Красавчиков: «Пользование в экономическом смысле означает эксплуатацию вещи в соответствии с её социально-хозяйственным назначением. Право пользования - это основанная на законе возможность эксплуатации вещи, извлечение из вещи её полезных свойств для удовлетворения общественных или личных потребностей, а также возможность получения доходов и плодов от вещи» Красавчиков О.Т. Советское гражданское право. Т. I. М., 1985. С. 301..

С точки зрения М.С. Заточного, правомочие пользования, в отличие от владения, принадлежит только субъекту права оперативного управления Заточный М.С. Указ. работа. С. 130.. Вместе с тем, рядом авторов высказывалось противоположное суждение. Так, по мнению В.А. Рясенцева «Пользование у вышестоящего органа в отношении имущества, находящегося в оперативном управлении подчиненных предприятий ... состоит в возможности удовлетворить с помощью этого имущества потребности хозяйственной системы в целом, а тем самым и органа, действующего в ее интересах» Государственные хозрасчетные организации / Под ред. Рясенцева В.А. М., 1980. С. 6-7. . Иными словами, автор указывает на возможность собственника периодически пользоваться имуществом субъекта права оперативного управления, если это ему (собственнику) необходимо.