Право оперативного управления в учреждениях органов внутренних дел

Мы склонны поддержать точку зрения В.А. Рясенцева и выдвинуть предположение о двойственной природе правомочия пользования имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за учреждением. Поскольку в данном случае, правомочие пользования присутствует и у субъекта права оперативного управления, и у самого собственника - учредителя. Мы считаем, что двойственность правомочия пользования имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, выражена: 1) в непосредственном пользовании имуществом учреждением и 2) опосредованном пользовании имуществом собственникком.

Основания для нашего вывода заключены в самой сущности права оперативного управления. Как мы уже выяснили, институт права оперативного управления был создан для обеспечения хозяйствования государственных юридических лиц на базе государственного имущества. Сегодня право оперативного управления существует для реализации триады правомочий не собственником, но по заданию и в интересах собственника.

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что государство для непосредственного использования госимущества создает государственные юридические лица и закрепляет за ними, на праве оперативного управления, основной массив своего имущества. Поскольку само государство не способно пользоваться федеральным имуществом, в связи с абстрактностью своей публичной природы. В связи с чем, непосредственное пользование государственным имуществом, осуществляют созданные государством юридические лица, как правило - учреждения, путем использования закрепленного за ними имущества по назначению и извлечения из него полезных качеств и свойств.

При всем этом, с нашей точки зрения, собственник - государство, все-таки пользуется имуществом (извлекает полезные свойства Гражданское право: Учебник / Под ред. Суханова Е.А. М., 2003. С. 485.) в своем интересе, но только опосредованно, через передачу федерального имущества созданным юридическим лицам. Поскольку, удовлетворение публичных интересов, потребностей государства и извлечение полезных свойств происходят, с помощью имущества, переданного государственным организациям.

Под понятием опосредованное пользование, мы понимаем реализацию исследуемого правомочия не самим собственником непосредственно, а с помощью определенной системы юридических лиц, созданной и уполномоченной на то собственником - учредителем. При этом учрежденные собственником юридические лица, осуществляют правомочие пользования не в своем интересе, а прежде всего, в интересе собственника - государства, т.е. публичном интересе.

Например, одна из задач государства - это обеспечение правопорядка. Выполнение этой задачи возлагается на созданные государством учреждения ОВД, за которыми закрепляется госимущество. Данным имуществом государство будет пользоваться, с нашей точки зрения, опосредованно, поскольку:

во-первых, собственником имущества является государство, а учреждения ОВД обладают лишь ограниченным вещным правом на это имущество;

во-вторых, осуществляя правомочие пользования, учреждения ОВД, преследуют только государственные интересы;

в третьих, почти все действия исследуемых юридических лиц осуществляются от имени государства;

в четвертых, пользуясь государственным имуществом, учреждения правоохранительной системы, полностью или частично финансируется собственником - государством;

в пятых, за учреждениями ОВД закрепляется строго определенное имущество, которое в случае ликвидации учреждения возвращается государству.

Более того, государство закрепляет за учреждениями ОВД не только имущество, но и наделяет особыми полномочиями и особым статусом для достижения поставленных перед ними целей и задач.

В подтверждение наших предположений п. 2 ст. 296 ГК РФ определяет, что собственник имущества закрепленного на праве оперативного управления за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Мы считаем, что законодатель умышлено, определил целевое использование публичного имущества и ограничил непосредственное пользование учреждения, поскольку опосредованным пользователем федерального имущества закрепленного на праве оперативного управления за учреждением, является все-таки собственник - государство.

На основании этого, нами делается вывод о двойственной природе правомочия пользования при закреплении имущества на праве оперативного управления. Данная двойственность, прежде всего, выражается в пользовании государственным имуществом находящемся на праве оперативного управления, которая выражается:

в непосредственном пользовании субъектом права оперативного управления имуществом, путем использования его по назначению;

в опосредованном пользовании имуществом государства, путем удовлетворения своих интересов и задач с помощью системы государственных юридических лиц в целом.

Разграничивая составляющие самого правомочия пользования, следует отделить пользование с целью извлечения прибыли, от пользования не преследующего такую цель. Пользование с целью извлечения доходов подразумевает получение при эксплуатации вещи каких-либо плодов или иного дохода. Пользование, не преследующее извлечение плодов или доходов. Осуществляется для достижения определенных, других задач и целей.

При этом нам представляется возможным рассмотреть несколько вариантов пользования с целью извлечения прибыли. В случае, если пользователь является одновременно собственником, то весь полученный доход остаётся в его собственности. При этом, процесс получения доходов (до их распределения) неразрывно связан с процессом эксплуатации вещи, т. е. пользованием. Следовательно, право, регулирующее отношения по получению и распределению доходов, является составляющей более широкого права пользования.

Таким образом, право пользования собственника включает в себя право на получение доходов от эксплуатируемой вещи. Напротив, в англо-американском законодательстве право на доход выделено в отдельный элемент вещного права См.: Сидорович А.В., Волкова Ф.М. Политическая экономия: учебно-методическое пособие для преподавателей. М., 1993. С. 84-87. . В российском же праве возможность получения дохода всегда принадлежала лицу, имеющему полное право пользования, и считалась составным элементом права пользования.

В ст. 136 ГК РФ указано: «Поступления, полученные в результате использования имущества (плоды, продукты, доходы), принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, если иное не предусмотрено законом иными правовыми актами или договором об использовании этого имущества». Российское законодательство, тем самым, напрямую связывает право на получение доходов от эксплуатации имущества с возможностью использования этого имущества на законном основании, т. е. с правом пользования.

Однако необходимо учитывать тот факт, что собственник, передавая имущество учреждению на праве оперативного управления, не преследует цель извлечения прибыли как средство для обогащения. В деятельности государственного учреждения, прежде всего, прибыльность рассматривается как свойство той или иной общественно полезной деятельности, которая осуществляется в интересах государства. Например, государство в лице органов внутренних дел России, осуществляет предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; охрану общественного порядка; охрану общественной безопасности и т. д.

В связи с этим еще раз полагаем, что с помощью создания конкретного учреждения, в частности ОВД, и осуществления этим учреждением фактического пользования, государство осуществляет опосредованное пользование переданным имуществом, в целях достижения конкретных поставленных задач и целей.

Осуществляя непосредственное пользование всем массивом государственного имущества, через систему государственных юридических лиц (как правило, учреждений), государство достигает общего социально-значимого результата.

Таким образом, закрепляя за учреждениями системы ОВД имущество, государство получает определенный значимый результат использования своего имущества, который необходим ему, и который без указанных юридических лиц не может быть достигнут.

В англо-американском праве имеется еще один элемент вещного права очень близкий по своему содержанию к понятию права пользования - право управления имуществом. Андреев В.К. Право собственности в России. М., 1993. С. 17-19. Схожее с правом управления право планирования выделяет в вещном праве Ю.С. Васильев, но наделяет этим правом только «верховного собственника»: «Правомочие планирования - это возможность государства на основании своего права собственности устанавливать задания государственным предприятиям, отраслям производства и территориальным единицам в сфере хозяйственной деятельности» Васильев Ю.С. Право государственной социалистической собственности. М., 1984. С. 28.

Однако, если у выделяемых выше прав планирования и распоряжения исключить право на возможность изменения юридической судьбы вещи (об этом речь пойдёт при характеристике правомочия распоряжения), то оставшееся после этого право следует характеризовать пользованием, при этом достаточно узким по содержанию. Ведь планирование и управление без возможности изменения юридической судьбы вещи - это определение тех действий, которые возможно совершить в отношении той или иной вещи как самому планирующему и управляющему лицу, так и с помощью других привлечённых лиц. Право управления и право планирования, выделяемые исключительно в хозяйственной сфере без возможности распоряжения, возможно характеризовать исключительно в качестве хозяйственной эксплуатации вещи, основанной на праве пользования.

Отдельные ученые упорно настаивают на выделении в содержании вещных прав самостоятельного правомочия - правомочия управления. При этом они ссылаются на возникновение в стране новых хозяйственных отношений и определяют право на управление имуществом в качестве самостоятельного правомочия в содержании субъективного права, что, якобы, навязывается чисто экономическими соображениями. И, по их мнению, в современных условиях управление становится самостоятельной экономической функцией См.: Андреев В.К. Право собственности в России. М.: БЕК, 1993. С. 17-19; Мозолин В.П. Право собственности в российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: Институт государства и права, 1989. С. 37-38..

Например, В. П. Мозолин, считает, что правомочие управления присуще не столько отдельному хозяйствующему субъекту, сколько ассоциациям и объединениям предпринимателей, организующим и ведущим производство Мозолин В.П. Право собственности в российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: Институт государства и права, 1989. С. 37-38..

Не подлежит сомнению, что взгляды на управление имуществом во многом подлежат пересмотру в новых экономических условиях. Появляется новая форма управления - доверительное управление. Споры о том, является, ли доверительное управление вещным правом, следует признать исчерпанными с принятием первой и второй частей ГК РФ. Если Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О доверительной собственности (трасте)" (Собрание актов РФ 1994. № 1. Ст. 6) позволял считать право доверительного управления вещным правом, то ГК РФ, на наш взгляд, однозначно относит доверительное управление к обязательственным правам. Учитывая относительную природу доверительного управления не будем уделять трасту внимание в работе посвященной абсолютным правам. Возникает необходимость детального правового регулирования вопросов управления имуществом.

Обратим внимание на то, что проблемы управления имуществом свойственны, в таком аспекте, и лицу, не наделенному вещными правами. Более того, на это указывает В. П. Мозолин, считающий, что функция управления осуществляется, как правило, не самим собственником. Следовательно, отдельно взятое правомочие управления характеризует не собственника, а лицо, которому доверено и поручено управление имуществом. Собственник, руководствуясь своим правом распоряжения, наделяет управляющее лицо правами владения, пользования и распоряжения имуществом с целью планового и полезного использования имущества. В этом случае, возникают отношения между собственником и управляющим лицом, которые подлежат урегулированию в законодательном или в договорном порядке.

Другие авторы выделяют и обосновывают существование у обладателя вещного права самостоятельного правомочия присвоения наряду с правомочиями владения, пользования и распоряжения См.: Демина А.А. Частная собственность в капиталистических и развивающихся странах. Л., 1982. С. 11-12.. Но вероятно выделение права присвоения является лишь данью советской традиции при трактовке права собственности как присвоения в трудах классиков марксизма-ленинизма. Критикуя выделение самостоятельного права присвоения, согласимся с Д. М. Генкиным: «Нам представляется, однако, что присвоение не может быть специфическим признаком права собственности, отличающим его от других прав и всегда свойственным праву собственности... Когда носитель права собственности сам пользуется принадлежащими ему вещами, то он ничего не присваивает, ибо этими вещами он уже обладает» Генкин Д.М. Право собственности в СССР. М.: Госюриздат, 1961. С. 53..

Рассматривая мнения различных ученых относительно права присвоения необходимо некоторым образом классифицировать их точки зрения на проблему. Итак, нам представляется, что под понятием присвоения авторы понимают:

-во-первых, присвоение как распределение доходов, полученных в процессе эксплуатации;

-во-вторых, присвоение вещи при изменении её юридического состояния, например, при переходе от одного лица к другому по договору (об этом речь пойдёт при характеристике правомочия распоряжения);

-в-третьих, под понятием присвоения авторы понимают ещё и состояние «присвоенности».

Таким образом, отдельные юристы выделяют у присвоения две стороны: динамическую и статическую. «Присвоение... понимается не только как процесс, но и как определённое состояние - состояние присвоенности... Присвоение, следовательно, означает принадлежность материальных благ» Корнеев С.М. Право государственной социалистической собственности в СССР. М.: издательство МГУ, 1964. С. 7.. Динамика присвоения, как процесс получения плодов, продуктов, доходов определяется в полном соответствии со ст. 136 ГК РФ, где закреплено, что «поступления, полученные в результате использовании имущества (плоды, продукция, доходы), принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании …» Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой, части второй, части третий (постатейный). Автор комментариев и составитель Борисов А.Б. - 5-е изд. М., 2005. С.178..

Статику присвоения (титул присвоенности) Д.М. Генкин характеризует состоянием «обладания», мы бы сказали, владения. При этом, очевидно, что речь идёт вновь о праве владения, которому мы уже уделили достаточное внимание. Таким образом, право присвоения размыто по известным трём правомочиям владельца вещных прав, напрямую состоит из этих правомочий и не является правомочием самостоятельным.

На современном этапе, признавая относительную зависимость (в определенных пределах) субъекта права оперативного управления от собственника, законодатель дает учреждению определенные гарантии от вмешательства в его хозяйственную деятельность всех иных лиц, в том числе и собственника в установленных рамках. Для собственника данные пределы четко определены гражданским законодательством в п. 2 ст. 296 ГК РФ, которая определяет, что собственник закрепленного имущества, вправе изъять только: излишнее, неиспользуемое имущество либо используемое не по назначению имущество.

Применительно к собственнику это означает, что для того, чтобы осуществить рассматриваемое нами правомочие пользования он должен изъять имущество у субъекта права оперативного управления и передать его другому лицу, тем самым, реализовав свое правомочие распоряжения. В случае нарушения пределов изъятия, указанных в ст. 296 ГК РФ, данные действия будут рассматриваться как злоупотребление со стороны собственника и подлежат обжалованию в суде.

Вместе с тем, правомочие пользования самого субъекта права оперативного управления не является безграничным. Ограничения данного правомочия можно дифференцировать на четыре группы. Так в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждение осуществляет право пользования только:

во-первых, в пределах установленных законом;

во-вторых, в соответствии с целями своей деятельности;

в третьих, заданиями собственника;

в четвертых, в соответствии с назначение имущества.

Таким образом, это еще раз подтверждает двойственную природу правомочия пользования.

Гражданский кодекс РФ не содержит указания на то, в какой форме должны проявляться задания собственника. Вследствии чего, в своей работе М.С. Заточным высказывается мнение о том, что если подойти к толкованию данного учредительского права в широком смысле, то можно неукоснительно исполнять все властные предписания собственника или уполномоченных им лиц в какой бы форме они не выносились Заточный М.С. Указ. работа. С. 133.. Далее автор говорит, что станет возможным исполнение субъектом права оперативного управления устных распоряжений должностных лиц вышестоящего органа, которому делегированы государством полномочия контроля и руководства. Считаем, что данная точка зрения не совсем верна, поскольку эта проблема, по нашему мнению, не относится к сфере гражданского права вообще.

В связи с чем, в отличие от высказанных в литературе точек зрения, полагаем излишним законодательно закреплять обязательность письменной формы руководящих актов, направленных на регулирование деятельности субъектов права оперативного управления, связанной с осуществлением правомочия пользования в отношении закрепленного за ними имущества. Поскольку, на примере учреждений ОВД все основополагающие распоряжения имеют письменную форму приказа.

Более того, конкретные формы руководящего и контрольного воздействия на рассматриваемых субъектов находят свое закрепление в утвержденном собственником уставе учреждения. Так, например, Устав Санкт-Петербургского университета МВД России закрепляет, что:

- «Государственный контроль за деятельностью Университета осуществляется посредством государственной аттестации и в иных формах в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел и Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации» (п. 9.2 Устава);

- «Ведомственный контроль за деятельностью Университета осуществляется МВД России в форме инспектирования, комплексных и целевых проверок образовательной, финансово-хозяйственной и других видов деятельности» (п. 9.3 Устава);

- «Университет … представляет Учредителю ежегодный отчет о поступлении и расходовании средств, учебно-воспитательной и научно-исследовательской работе» (п. 9.3 Устава) См.: п. 9 Устава Санкт-Петербургского университета МВД РФ. .

Другую группу ограничений правомочия пользования в рамках права оперативного управления составляют ограничения, носящие гражданско-правовой характер. К ним можно отнести необходимость пользования имущества в соответствии с его назначением и целями деятельности соответствующего субъекта права оперативного управления.

Вместе с тем, законодателем не раскрывается суть ограничения, связанного с назначением имущества. Возможно, в данном случае не просматривается необходимость дополнительной «расшифровки» термина.

Однако полагаем, что этот вопрос все же нуждается в комментарии. Для иллюстрации указанного ограничения необходимо привести пример: учреждению ОВД передается на баланс здание склада на праве оперативного управления. В соответствии с рассматриваемым ограничением, это учреждение обязано использовать данное здание только для складирования. Однако данный субъект использует закрепленное здание для повышения уровня физической подготовки в качестве второго (дополнительного) спортивного зала для сотрудников ОВД, в соответствии с чем, нарушается правило пользования (п. 1 ст. 296 ГК РФ) о назначении имущества. Вместе с тем, названное пользование осуществляется в соответствии с целью деятельности учреждения ОВД.

По смыслу ст. 296 ГК РФ принцип назначения действует в отношении любого имущества, переданного на праве оперативного управления: как движимого, так и недвижимого. В случае нарушения указанного ограничения, собственнику предоставляется в соответствии с п. 2 ст.296 ГК РФ право изъять используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

В соответствии с чем, мы считаем, что на практике, для снятия противоречий, правило о рассматриваемом ограничении правомочия пользования должно находить свое отражение в конкретных документах. В частности, в уставе учреждения или в решение собственника о наделении указанных субъектов определенным имуществом на праве оперативного управления в обязательном порядке должны вносится сведения о назначении имущества. Это же правило должно найти свое отражение в нормативных актах, регламентирующих деятельность учреждений. В противном случае возможно нерациональное использования переданного имущества с нарушением его назначения. При этом, в случае возникновения спора при отсутствии документально закрепленного условия о назначения имущества доказать нарушения данного условия субъектом права оперативного управления становится практически невозможно.

На основании этого, предлагаем дополнить ст. 26 «Источники формирования имущества некоммерческой организации» Федерального Закона «О некоммерческих организациях» пунктом 4 и изложить его в следующей редакции «В уставе учреждения, других документах или в решение собственника о наделении указанных субъектов определенным имуществом на праве оперативного управления в обязательном порядке должны вносится сведения о назначении имущества».

Рассматривая вопрос об ограничениях, связанных с целями деятельности, можно придти к выводу о том, что данные ограничения в большей степени связаны с особой правоспособностью субъекта права оперативного управления.

Еще раз отметим, что учреждения ОВД являются некоммерческими организациями, целью деятельности которых, является осуществление правоохранительных функций. На основании чего, учреждения ОВД осуществляют правомочие пользование только для реализации вышеуказанных некоммерческих функций (ст. 296 ГК РФ).

Например, п. 1.5 Устава Санкт-Петербургского университета МВД России предусматривает, что «Университет - высшее учебное заведение, деятельность которого направлена на развитие образования, науки и культуры путем проведения фундаментальных научных исследований и обучения на всех уровнях высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования по гуманитарным, юридическим и другим направлениям науки, техники и культуры, распространения научных знаний и осуществления культурно-просветительной деятельности среди сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск МВД России и населения.

Университет осуществляет подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов для органов внутренних дел, внутренних войск, государственной противопожарной службы, финансово-экономических и контрольно-ревизионных подразделений системы МВД России, других министерств и ведомств, а также отдельных граждан на возмездной основе … См.: п. 1.5 Устава Санкт-Петербургского университета МВД РФ.

В соответствии со ст. 296 ГК РФ имущество, закрепленное за данным учреждением системы ОВД не может использоваться для достижения иных целей, отличных от вышеуказанных.

На практике, при разработке устава чаше используется вместо слова «цели» словосочетания «функции учреждения» или «направление деятельности учреждения». Мы считаем, что данные различия не носят сколько-нибудь серьезного характера и по своему содержанию указанные словосочетания являются тождественными, сводясь именно к целям деятельности соответствующих субъектов права оперативного управления.

Не менее интересным представляется вопрос и о качественной характеристике самого правомочия пользования субъекта права оперативного управления и неоднородности тех правовых действий, которые могут объединяться в рамках рассматриваемого правомочия.

В данном контексте наиболее противоречивым как с точки зрения теории, так и с позиций практического применения, представляется рассмотрение возможности сдачи учреждением принадлежащего им имущества в аренду по договору имущественного найма.

Так ст. 21 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2004г.» от № 186-ФЗ от 23.12.03., ст. 8 и 28 Федерального закона «О Федеральном бюджете на 2005г.» № 173-ФЗ от 23.12.04г., меняют правовой режим доходов ряда учреждений от сдачи в аренду недвижимости. Данные доходы в законах рассматриваются как финансирование учреждений из бюджета, а также устанавливают, что доходы бюджета формируются за счет поступлений от разрешенных видов деятельности. Иногда это обосновывают ссылками на абз. 2 ч.1 ст. 218 и ст. 136 ГК РФ, понимая под иным законом нормы бюджетного законодательства, а не гражданского.

Возникновение данной неопределенности, с нашей точки зрения, порождается, прежде всего, отсутствием в законодательстве строгого определения, реализация какого правомочия осуществляется учреждением при сдаче имущества в аренду по договору имущественного найма. На сегодняшний день вопрос о включении права аренды в правомочие распоряжения или же об отнесении его к составу правомочия пользования остается открытым. Считаем, что решение данного вопроса позволит разрешить проблему возможности сдачи в аренду имущества, принадлежащего учреждению. Так, в случае отнесения права аренды к правомочию распоряжения, учреждения ОВД в соответствии с п. 1, ст. 298 ГК не вправе сдавать в аренду закрепленное за ними имущество, приобретенное за счет средств, выделенных ему по смете.

Наоборот, признание за правом сдачи в аренду правомочия пользования повлечет за собой возникновение у юридических лиц системы ОВД, возможности передачи имущества по договору имущественного найма. Рассмотрим данную проблематику более детально.

По мнению большинства ученых-цивилистов, право на сдачу имущества в аренду, является осуществлением правомочия распоряжения. Например, В.В. Витрянский, рассматривает право сдачи имущества по договору аренды в качестве реализации правомочия распоряжения Витрянский В.В. Договор аренды и его виды: прокат, фрахтование на время, аренда зданий, сооружений и предприятий, лизинг. М., 2001. С. 101. .

Другую точку зрения мы находим в учебнике гражданского права под редакцией А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. Так Ю.К. Толстой считает, что сдача имущества в аренду, один из способов осуществления принадлежащего арендодателю права собственности, в частности, реализации правомочия распоряжения Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. М., 2005. С. 488. .

Вместе с тем, большинство авторов при решении данного вопроса опирается на положение ст. 608 ГК РФ. Так, В.В. Витрянский полагает, что, формулируя положение ст. 608 ГК, законодатель «конечно же, принимал во внимание, что сдача имущества в аренду представляет собой форму распоряжения этим имуществом» Витрянский В.В. Указ. работа. С. 101.. Вследствие чего, представляется возможным сделать вывод об отсутствии у учреждения права на сдачу имущества в аренду.

При этом, законодатель конкретно не указывает на то, что возможность сдачи имущества в аренду относится к правомочию распоряжения, поскольку в ст. 606 ГК РФ указывается лишь на возникновение правомочий владения и пользования или временного пользования у арендатора. Более того, гражданское законодательство не содержит ни малейшего намека на включение права сдачи имущества в аренду в правомочие распоряжения.

На основании этого, теоретическое осмысление аренды как реализации правомочия пользования, или же, как реализации правомочия распоряжения позволит разрешить вопрос о возможности сдачи учреждением закрепленного за ним на праве оперативного управления имущества в аренду.

Рассматривая практический аспект данной проблемы, которая на первый взгляд носит теоретический характер, необходимо отметить, что руководители ряда учреждений ОВД, пользуясь правовой неопределенностью, возникающей при сдаче в аренду имущества на праве оперативного управления, начинают злоупотреблять своими правами, осуществляя такую передачу. «К сожалению, довольно распространены случаи противозаконного использования имущества, закрепленного за различными учреждениями системы органов внутренних дел России на праве оперативного управления. В основном эти случаи связаны с предоставлением в аренду органами и учреждениями МВД РФ недвижимого имущества различным коммерческим организациям» Ручкина Г.Ф. Гражданская правосубъектность органов внутренних дел. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 52. .

Прежде всего, это вызвано желанием получать дополнительные средства, на фоне ограниченного государственного финансирования, что вызывает необходимость сдавать свободную недвижимость в аренду коммерческим организациям. Доходы, полученные от сдачи имущества на праве оперативного управления в аренду, учитываются, как правило, на отдельном балансе и поступают в самостоятельное распоряжение учреждения в соответствии с п. 2 ст. 298 ГК РФ.

Данная ситуация не может в конечном счете не отразиться на обоснованности судебных решений, выносимых при рассмотрении споров с участием учреждений, выступающих в качестве арендаторов. Так, в частности, судами игнорируется неопределенность ситуации с правом учреждения на сдачу имущества в аренду, что ведет к принятию неоднозначных судебных решений См., например, Обзор судебной практики Верховного суда РФ «Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам» // Бюллетень ВС РФ. 1998. № 9. п. 16; Постановление Федерального Арбитражного Суда Северо-Западного округа от 18 октября 2000 года. Дело № 56-9113/00 (По мнению Суда, образовательные учреждения вправе в силу ст. 39 Закона «Об образовании» выступать арендодателями закрепленного за ними имущества). .

Отсутствие четкой законодательной позиции по данному вопросу приводит к противоречивому нормативному закреплению возможности сдачи в аренду имущества, переданного учреждению на праве оперативного управления.

Например, п. 1 ст. 11 Закона «Об образовании» позволяет образовательному учреждению выступать в качестве арендодателя закрепленного за ним на праве оперативного управлении имущества. Аналогичное положение содержится в п. 4 ст. 29 ФЗ «О музейном фонде в Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» ФЗ «О музейном фонде в Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2591; 2004. №35. С.3607., в котором указывается, что музей вправе сдавать в аренду недвижимое имущество. Нормы о праве учреждения выступать в качестве арендодателя и передавать свое имущество во временное безвозмездное пользование имеются и в большинстве уставов, в типовых и примерных положениях, утвержденных Правительством России. Основное отличие между ними состоит в том, что в одних случаях для реализации этого права требуется согласие собственника См. п. 18 Устава государственного фонда кинофильмов РФ от 2 апреля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1634; 2002. №52. Ст.5225., а в других нет См. п.45 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного образования от 7 марта 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1053; 2003. №33. Ст.3266., в третьих - согласие необходимо только в отношении недвижимого имущества См. п.16 Положения о Всероссийском объединении «Государственная Третьяковская галерея» от 11 июля 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 14. Ст. 2709.. Применительно к отдельным видам учреждений такое согласие собственника было указано в постановлении Правительства РФ от 27 марта 1997 г. «О предоставлении государственным научным организациям права сдачи относящегося к федеральной собственности имущества в краткосрочную аренду» СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1549..

Такая неоднозначность законодателя вызывает неразбериху и в умах исследователей права оперативного управления и его субъектов. В связи с чем, некоторые авторы, например Г.Б. Леонова, высказывают мнение о законодательном закреплении возможности сдачи учреждением любого имущества на праве оперативного управления в аренду с согласия собственника этого имущества Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. М., 1998. С.8.

Другие считают, что необходимо оставить решение данного вопроса на усмотрение собственника переданного имущества «в соответствии с законом, имущество, закрепленное на праве оперативного управления за учреждениями в системе ОВД, можно предоставлять в аренду с разрешения его собственника» Ручкина Г.Ф. Указ. работа. С. 51-52.. Аналогичное мнение было высказано В.Д. Карповичем в Комментарии к части первой Гражданского кодекса РФ Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича. М., 1995. С. 110..

В результате мы делаем вывод о том, что отнесение права аренды к правомочию распоряжения влечет за собой невозможность юридических лиц системы ОВД сдавать имущество на праве оперативного управления по договору имущественного найма. Признание же за правом аренды правомочия пользования повлечет за собой передачу имущества в аренду, что в свою очередь не может не сказаться на эффективности функционирования, в частности, государственных учреждений ОВД. Однако, в соответствии с п. 2 ст. 615 ГК РФ, арендатор вправе с согласия собственника «сдавать арендованное имущество в субаренду (поднаем) и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу (перенаем), предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных товариществ и обществ...». Возникает ситуация, что если собственник и дал разрешение руководству учреждения на сдачу имущества в аренду, то последнее вправе осуществлять все те действия, которые перечислены в п. 2 ст. 615 ГК РФ, а это, в свою очередь, может повлечь за собой бесконтрольное использование и «увод» имущества учреждений.

На основании вышеизложенного, полагаем соотнести право аренды имущества находящегося на праве оперативного управления у учреждений ОВД с правомочием пользования. Поскольку, в данном случае при аренде не меняется юридическая судьба вещи в виде изменения ее принадлежности. В связи с этим, необходимо законодательно признать за сдачей в аренду, имущества находящегося на праве оперативного управления у учреждений ОВД, реализацию правомочия пользования. Как это сделано в Федеральном Законе РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (с послед. изм. от 29 дек. 2004 г.) СЗ РФ. 1996. №35. Ст.4135; 2004. №35. Ст.3607. в отношении образовательных учреждений. Так, в соответствии с п.4 ст. 27 названого закона, высшим учебным заведениям разрешено выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя. При этом средства, полученные этим ВУЗом в качестве арендной платы, используются на обеспечение и развитие образовательного процесса.

Однако, исходя из особенностей учреждений ОВД рассмотренных в предыдущих параграфах, целесообразно закрепить сдачу в аренду имущества, принадлежащего данным учреждениям на праве оперативного управления, только с разрешения учредителя. Поскольку мы считаем, что правоотношения связанные с правом аренды имущества собственника, должны непосредственно решаться самим учредителем и созданным им учреждением. Деятельность данных учреждений осуществляется по заданию собственника, поэтому в данном случае только собственник - учредитель, если это необходимо, обладает правом разрешить передавать имущество в аренду.

Вместе с тем, если уставом предусмотрена сдача имущества учреждением с согласия собственника, необходимо ввести обязательный порядок получения руководством учреждения согласия собственника не только при первичной сдаче имущества в аренду, но также и в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 615 ГК РФ. Данное положенные необходимо учитывать и при разработке иных нормативных актов.

Резюмируя рассмотренное правомочие пользования, определим его как основанную на законе возможность эксплуатации вещи в соответствии с её назначением, извлечение из вещи полезных свойств и, в том числе, получение плодов, продукции, доходов.

2.3 Особенности осуществления правомочия распоряжения имуществом на праве оперативного управления в учреждениях ОВД

Одну из значительных ролей в праве оперативного управления играет правомочие распоряжения, поскольку оно наиболее полно характеризует содержание вещного права.

С точки зрения Е.А. Суханова правомочие распоряжения «...означает возможность определения судьбы имущества путем изменения принадлежности, состояния или назначения» Суханов Е. А. Российский закон о собственности: научно-практический комментарий. М.: БЕК, 1993. С. 12..

Ю.К. Толстой приводит несколько иное определение правомочия распоряжения, которое рассматривается им как «юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи» Гражданское право: Учебник в 3 т. Т.1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. СПб.: Проспект, 2005. С. 408. .

Несмотря на различные трактовки, необходимо согласиться с тем, что правомочие распоряжения предоставляет субъекту вещного права (оперативного управления) возможность изменять правовой режим и принадлежность того или иного имущества.

Итак, разберём характерные особенности правомочия распоряжения. Лицо, владелец вещного права, обладая правомочием распоряжения, имеет возможность решать юридическую судьбу вещи. Под этим необходимо понимать, изменение принадлежности вещи лицу. Другими словами переход вещного права от одного лица к другому. При этом лицо, передающее право не может передать прав больше, чем имеет само или имеет третье лицо, от имени которого передаются вещные права.

От объема прав, передаваемых другому лицу, зависит: передаётся ли само право собственности, вещные права или обязательственные права. Таким образом, владелец имущества, находящегося у него на вещном праве, может обременять это имущество вещными или обязательственными правами либо передать своё право на имущество третьему лицу Хатунцев О.А. Указ. работа. М. 1998. С. 77.. Теоретически, пользуясь правом распоряжения, возможно, также передать права пользования и владения как отдельные, так и вместе взятые.

Наряду с правом пользования право распоряжения определяет динамику вещного права в отношении вещи. Более того, право распоряжения юридически закрепляет возможность воздействия управомоченного лица на имущество. Поэтому права управления и планирования, регулирующие динамическую сторону состояния имущества, характеризуются совокупностью составляющих права пользования и распоряжения. Лицо, планирующее какие-либо действия в отношении имущества и управляющее имуществом, может изменить вещь, передать определённые правомочия на неё третьему лицу, потребить или просто уничтожить вещь.

Лицо, имеющее право распоряжения, имеет возможность изменить состояние вещи. Однако необходимо иметь в виду, что возможно настолько сильное изменение вещи, что она (эта вещь) не сможет уже эксплуатироваться по первоначальному её назначению, не сможет удовлетворять тех потребностей, которые удовлетворяла до её изменения. Впрочем, изменение вещи может и не носить столь существенных преобразований. Право распоряжения также предоставляет возможность лицу им обладающему потреблять и уничтожать вещь. В данном случае, вещь перестаёт существовать как таковая путем либо простого уничтожения, либо уничтожения путем потребления.

Характеризуя правомочие распоряжения, считаем необходимым, указать на резкое отличие этого правомочия у физических и юридических лиц. Физические лица в этом отношении имеют значительные преимущества перед юридическими лицами. Хотя законодатель и предусматривает определенный порядок правопреемства при смерти физического лица, но само лицо вправе оформить распоряжение на случай своей смерти. Человек, реализуя своё право распоряжения имуществом, может завещать права на это имущество любым лицам. Естественно закон ограничивает это право с целью соблюдения социальной справедливости. Но, тем не менее, право человека распорядиться имуществом на случай смерти является чрезвычайно ярким выражениям содержания вещного права.

Юридические лица лишены подобной возможности и, при прекращении своей деятельности, не вправе распоряжаться своим имуществом. Отметим, что:

- во-первых, при реорганизации юридического лица (слияние, присоединение, разделение, преобразование, выделение) правопреемство, в том числе переход прав владения, пользования и распоряжения имуществом от одного юридического лица к другому или к другим жестко урегулирован законодателем в ст. 58 ГК РФ;

- во-вторых, прекращение деятельности юридического лица при его ликвидации не образует правопреемства: «Ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам» (п. 1. ст. 61 ГК РФ).

Продолжая говорить об особенностях осуществления правомочия распоряжения юридическими лицами, необходимо остановиться на осуществлении изучаемого правомочия таким субъектом права оперативного управления, как учреждение.

Особенностью осуществления правомочия распоряжения имуществом на праве оперативного управления является то, что изучаемое правомочие не однородно и не одинаково по содержанию применительно к учреждениям. Так Г.Б. Леонова считает, что «право оперативного управления казенного предприятия по содержанию несколько шире права оперативного управления учреждения. Первым охватывается право владения, право пользования и ограниченное право распоряжения. Второе же включает в себя право владения, право пользования...» Леонова Г.Б. Учреждение как субъект гражданского права // Вестник Московского Университета. Серия 11. Право. 1998. № 1. С. 32. . Некотрые авторы полагают, что «… право учреждения самостоятельно распоряжаться доходами … и имуществом … шире не только прав казенного предприятия, но также и предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения» Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и оперативного управления. СПб., 2002. С. 201.. Учитывая вышесказанное, а также согласуясь с целью и задачами диссертационного исследования, далее в работе следует более детально проанализировать правомочие распоряжения имуществом на праве оперативного управления на примере учреждений ОВД.

Учреждения органов внутренних дел в соответствии с прямым указанием п. 1 ст. 298 ГК РФ вообще лишены права распоряжения, в том числе и отчуждения любого закрепленного за ними имущества, если только речь не идет о денежных средствах, расходуемых ими по смете в строгом соответствии с их целевым назначением. Таким образом, учреждения ОВД, по общему правилу, даже с согласия собственника не вправе отчуждать закрепленное за ними как движимое, так и недвижимое имущество собственника. Поскольку учреждения органов внутренних дел как субъект права оперативного управления учрежденные государством, наделяются госимуществом в первую очередь для возможности достижения целей, которые, носят некоммерческий, публичный характер. Таким образом, собственником при принятии решения заранее прогнозируется то, в каком объеме необходимо выделить имущество для достижения поставленной перед субъектом цели. Соответственно, у субъекта права оперативного управления, по замыслу законодателя, отсутствует необходимость в распоряжении тем имуществом, которое выделяется ему на рассматриваемом вещном праве. В большей степени данное положение теоретически применимо к бюджетным учреждениям, чем к другим субъектам вещных прав. распоряжение имущество оперативный управление

Однако, в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждения органов внутренних дел в отношении закрепленного имущества могут осуществлять права владения, пользования и распоряжения. Следовательно, правомочие распоряжения в отношении имущества закрепленного на праве оперативного управления за данными учреждениями все же присутствует На данное противоречие между ст. п. 1 ст.296 ГК РФ и п. 1 ст.298 ГК РФ было обращено внимание и в статье Леоновой Г.Б. «Учреждение как субъект гражданского права» // Вестник Московского Университета. Серия право. 1998. № 1. С. 34.. Возникает вопрос о согласованности правила п. 1 ст. 296 ГК РФ и правила, закрепленного п. 1 ст. 298 ГК РФ.

Правомочие распоряжения у учреждения все же есть, принимая во внимание возможность распоряжения денежными средствами, выделенными учреждению по смете. Вместе с тем, представляется, что учреждения ОВД в соответствии с п. 1 ст. 298 ГК не имеют права распоряжаться каким-либо имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, даже с разрешения собственника. На наш взгляд, данное положение может быть пересмотрено в сторону предоставления правомочия распоряжения учреждению в отношении денежных средств, выделенных ему по смете. Например, Устав Санкт-Петербургского Университета МВД России в соответствии п. 7.1, запрещает данному учреждению отчуждать закрепленное за ним имущество или имущество, приобретенное за счет средств, выделенных по смете.

На практике правило о невозможности распоряжения учреждением имуществом на праве оперативного управления зачастую игнорируется. Например, п. 3.7 Устава государственного учреждения «Центр экологическо-экономических исследований и информации» среди прав учреждения указывается следующее право: «Приобретать (получать), продавать другим юридическим и физическим лицам, обменивать, передавать здания, сооружения ...».

Данное несоответствие двух норм гражданского законодательства и неоднозначность их применения на практике привело к тому, что в различных законах и нормативных актах, регулирующих правовое положение отдельных видов учреждений появился ряд несоответствий, в силу которых некоторым учреждениям предоставлено право распоряжаться не принадлежащим им на праве собственности имуществом.

И хотя законность предоставления отдельным видам учреждений правомочий такого рода иными правовыми актами Напр.: Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного образования (п. 45) от 7 марта 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 1053; 2003. №33. Ст.3266., чем закон, вызывает определенные сомнения, на практике указанные учреждения пользуются ими достаточно широко Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Часть вторая (постатейный) / Под. ред. О.Н. Садикова. М., 2004. С. 298..

В связи с чем, необходимо пересмотреть норму п. 1 ст. 298 ГК РФ поскольку она не отвечает той экономической ситуации которая сейчас сложилась в деятельности бюджетных учреждений. Изначально исследуемые организации созданы собственником для осуществления строго определенных управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. В частности, органы внутренних дел действуют по заданию и от имени государства, которое наделяет их властными полномочиями и имуществом, необходимым для выполнения задач по охране правопорядка.

Руководством для деятельности учреждений, прежде всего, являются гражданское законодательство и учредительные документы (устав), положения которых утверждает собственник. В нормах Гражданского кодекса РФ содержатся общие положения о деятельности всех учреждений. А в уставе прописаны цели и задачи непосредственной деятельности конкретного учреждения. Поскольку устав основа деятельности учреждения, предлагаем прописать в данном документе с согласия учредителя и возможные случаи распоряжения закрепленным имуществом за конкретным бюджетным учреждением. Это позволит создать более благоприятные условия деятельности конкретной группы бюджетных учреждений в не простых рыночных условиях современной экономической системы. Где исследуемые организации, как правило, вынуждены самостоятельно выживать в рыночной экономике. А размер бюджетного финансирования не всегда соответствует объему решаемых учреждением задач. В связи с чем, данные организации вынуждены самостоятельно искать дополнительные денежные средства для своего функционирования.

Данное введение позволит:

1) собственнику самостоятельно принимать решение о необходимости предоставления возможности распоряжения конкретной группе учреждений закрепленным имуществом. С нашей точки зрения это улучшит деятельность государственных учреждений, в том числе и учреждений ОВД, что повлечет наиболее эффективное решение поставленных перед ними собственником - государством задач;

2) получение средств от распоряжения имуществом позволит произвести дополнительное инвестирование деятельности учреждений ОВД, в частности, для нормального, стабильного функционирования в случаях дефицита федерального, регионального или местного финансирования;

3) в случае злоупотребления учреждением предоставленным собственником правом распоряжения учредитель имеет право либо внести изменение в его устав и запретить распоряжение либо в соответствии с п. 2 ст. 296 ГК «изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению».

На основании изложенного, для снятия противоречий между п. 1 ст. 296 ГК РФ и п. 1 ст. 298 ГК РФ предлагаем внести дополнения в п. 1 ст. 298 ГК РФ и изложить его в следующей редакции: «Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, если иное не предусмотрено учредительными документами».

Еще одной особенностью правового положения учреждений ОВД как финансируемых собственником некоммерческих организаций является возможность осуществления «приносящей доходы» деятельности в соответствии с учредительными документами для достижения целей, ради которых они созданы (п. 2 ст. 298, ч. 2 п. 3 ст. 50 ГК РФ). При этом указывается, что доходы от такой деятельности поступают в самостоятельное распоряжение.

На практике учреждения широко реализуют возможность вести такую деятельность. Например, в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности важная роль отводится подразделениям вневедомственной охраны. Практические примеры использования договорных отношений в субъектах Российской Федерации при охране общественного порядка свидетельствуют о том, что в некоторых случаях УВД городов в качестве субъекта по охране общественного порядка при проведении различных массовых мероприятий используют не подразделения патрульно-постовой службы, а задействуют личный состав подразделений вневедомственной охраны. В основном это связано с тем, что в настоящее время подразделения вневедомственной охраны являются более подготовленными к несению службы при проведении массовых мероприятий, обладают всеми необходимыми для этого средствами (транспортными средствами, специальным вооружением, техническими средствами и т. д.), в отличие от подразделений патрульно-постовой службы, испытывающей затруднения в обеспеченности техникой, транспортом, вооружением, средствами связи и т. д.