Спортивное право как комплексная отрасль законодательства

А.В. Шаповалова, отмечающего: "Лет двадцать назад в СССР существовало деление водителей на водителей-любителей и водителей-профессионалов. Сейчас такого деления нет, потому что на дороге для всех правила одни. Так и для спортсменов должны быть одни правила, а точнее все спортсмены должны иметь одинаковые права и обязанности" Шаповалов А.В. О проекте федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" // Новое спортивное законодательство и материалы конференции "Спортивное право: перспективы развития". М., 2008. С. 95..

В числе иных перспективных путей развития системы спортивного законодательства можно также назвать упоминаемые далее в главе 3 настоящей диссертации аспекты: установление основ страхования в спорте, совершенствование классификации видов экономической деятельности в сфере спорта См. Приложение., а также закрепление показателей качества физкультурно-спортивных услуг и развитие сертификации в рассматриваемой сфере См.: Степанова О.Н. Показатели качества физкультурно-спортивных услуг как основа создания системы их сертификации // Спорт: экономика, право, управление. 2004. № 3.
С. 16-20., определение социальных нормативов обеспеченности услугами физической культуры и спорта Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. № 1063-р "О Социальных нормативах и нормах" такие нормативы установлены, например, в отношении обеспеченности граждан услугами культуры..

Кроме того, помимо поиска и реализации практических направлений развития спортивного права России, все возрастающее значение имеют теоретическая разработка понятия "спортивное право", исследования в области предмета спортивного права, его состава, принципиальной основы.

Так, обращаясь к предмету спортивного права, А.А. Соловьев выдвигает, на наш взгляд, разумное предложение разделить, диверсифицировать физическую культуру и спорт в правовом регулировании, поскольку смешение воедино разных (пусть и тесно связанных) явлений размывает предмет спортивного права Соловьев А.А. Актуальные проблемы спортивного права: Кодификация законодательства о спорте. М., 2008. С. 21; Соловьев А.А. Быть или не быть спортивному кодексу России // Национальные интересы. 2008. № 5. С. 31-32..

Также, как уже отмечалось, отрасль спортивного права сформировалась недавно и находится в стадии своего становления, потому отдельными исследователями рассматривается в качестве неотдифференцированного объединения юридических норм и их источников. В этой связи логично считать перспективой спортивного права обособление тех или иных входящих в него подотраслей. Одновременно в нашем исследовании обозначается, на наш взгляд, актуальная проблема неразработанности в отечественной юриспруденции вопроса классификации и характеристики состава институтов спортивного права.

Не кажется нереализуемой и спецификация предмета спортивного права по видам спорта. Как отмечает С.И. Нагих, "те законопроекты, которые готовятся представителями одной части спортивного сообщества, не вызывают одобрения у другой. Поскольку то, что годится штангисту, совсем не подходит теннисисту" Нагих С.И. Некоторые проблемы законодательного регулирования профессионального спорта в России и за рубежом // Спорт: экономика, право, управление. 2005. № 4. С. 5.. Поэтому, как представляется, со временем вновь возможно обращение, например, к упомянутой выше идее законопроекта о футболе.

Наконец, необходимо философское осмысление феномена спортивного права и его проблем. Так, например, при разработке моделей правового регулирования в сфере спорта и их внедрении не могут не учитываться общие представления о пределах правового и государственного вмешательства в дела общества См., напр.: Скоробогатов В.Ю. Конституционные основы вмешательства государства в автономию спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2005. № 2. С. 3-4..

Таким образом, перспективы спортивного права видятся нам в двух плоскостях: в развитии непосредственно нормативной правовой базы, направленной на регулирование спортивно-правовых отношений, а также в развитии научных взглядов и представлений о спортивном праве и отдельных его проявлениях и элементах.

ГЛАВА III. СОСТАВ СПОРТИВНОГО ПРАВА

3.1 Источники спортивного права

Нормы спортивного права выражаются и закрепляются в правовых источниках. В данном случае термин "источник права" употребляется нами в формальном (формально-юридическом) значении для обозначения внешних форм выражения юридической материи См.: Марченко М.Н. Источники права. М., 2005. С. 50-51.. В наше время в числе источников права главенствующая роль принадлежит официальным документам, принятым компетентными органами, в которых закрепляются правовые нормы. Учитывая, что мы ведем речь о спортивном праве как о комплексной отрасли законодательства, первостепенное значение для нас имеют нормативные правовые акты. Весьма удачным представляется определение нормативного правового акта, данное В.М. Сырых с учетом анализа системы источников права и рассмотрения отличий различных видов актов и документов: нормативный правовой акт представляет собой письменный документ, с помощью которого правотворческий орган в пределах своей компетенции вносит изменения в систему действующих норм права путем принятия новых норм права или решения, направленного на отмену устаревших актов Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002..

Другим источником права в настоящее время выступает договор нормативного содержания. Поскольку мы ведем речь о системе законодательства, возможность включения в указанную систему источников договорного характера сомнительна. Вместе с тем, такие источники, безусловно, оказывают влияние на спортивные отношения. На национальном уровне к числу нормативных договоров в сфере спорта можно отнести коллективные соглашения, регламентирующие трудовые отношения с участием спортсменов, договоры о делегировании общероссийскими спортивными федерациями права организации и проведения чемпионатов, первенств и кубков России, заключаемые в реализацию пункта 1 части 1 статьи 16 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и др. Кроме того, пожалуй, наиболее значимой разновидностью договоров нормативного содержания являются международные договоры, в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являющиеся наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права частью правовой системы нашей страны. Из положений Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757. следует, что значительное число нормативных международных договоров Российской Федерации подлежит ратификации в форме федерального закона - таким образом, международные договоры интегрируются непосредственно в систему законодательства. Так, уже упоминавшимся Федеральным законом от 27 декабря 2006 г. № 240-ФЗ была ратифицирована Международная конвенция о борьбе с допингом в спорте.

Ряд международно-правовых документов, хотя и не имеют прямого действия, являются ориентиром для внутригосударственного законодательства, повышая стандарты прав человека и юридических механизмов их реализации. Такие международные документы также можно считать источниками спортивного права, только в ином смысле - как идеи, которые в дальнейшем находят свое отражение в актах внутригосударственного законодательства. 21 ноября 1978 г. в Париже на 20-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО была принята Международная хартия физического воспитания и спорта Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М., 1991. С. 186- 190., в которой закрепляется право на занятие физическим воспитанием и спортом как основное право каждого человека. В числе других подобных документов можно считать Европейскую хартию спорта European Sports Charter. L., 1993. , Европейский манифест "Молодые люди и спорт" Европейская спортивная политика. Материалы круглого стола "Базовые принципы современного демократического спортивного законодательства в духе Европейской спортивной хартии". М.: Государственная Дума Российской Федерации. 2005. и др. Подробнее см.: Кузнецов И.С. Эволюция спортивного права США к. XIX - к. XX вв.: Историко-правовой анализ. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 23.

Действующая система источников в сфере спортивного права на национальном уровне неоднократно подвергалась анализу и классификации со стороны ученых-юристов, а также специалистов в области физической культуры и спорта См.: Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005. С. 161-169; Зуев В.Н., Логинов В.А. Нормативное правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта (история и современность). М., 2008.
С. 136 и далее; Чесноков А.Н. Российское законодательство о физической культуре и спорте: история и современность. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 118-119. и др.. Обобщение накопленных в литературе мнений, а также выводы и мнения автора данной работы позволяют представить систему источников спортивного права следующим образом.

Применяемые в сфере спорта нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

Статьей 4 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" определен состав законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте, которое основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из указанного Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области физической культуры и спорта, не могут противоречить базовому Федеральному закону. По вопросам деятельности в области физической культуры и спорта также принимаются муниципальные правовые акты.

Конституция Российской Федерации как акт высшей юридической силы устанавливает правовой статус человека и гражданина в области физической культуры и спорта, фундаментальную основу деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Учеными обращается внимание, что даже отсутствие в конституции упоминания о спорте не означает игнорирования или незаинтересованности государства в развитии спорта См.: Братановский С.Н., Кухаренок А.Н. Государственное управление физической культурой и спортом в зарубежных странах. М., 1999. С. 9; Гостев Р.Г. Спорт и законодательство. М., 2003. С. 61.. Тем не менее, вопросы физической культуры и спорта затрагиваются в Основном законе нашей страны дважды: часть 2 статьи 41 устанавливает, что в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию, а пункт "е" части 1 статьи 72 относит общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Конституционные (уставные) нормы по вопросам физической культуры и спорта содержатся также в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации.

Оговоримся, что под системой источников спортивного права мы понимаем те акты, которые взаимосвязаны, согласуются между собой и основываются на единых принципах - то есть представляющие собой систему в подлинном смысле. Поэтому мы не склонны рассматривать в рамках этой системы любые нормативные правовые акты, имеющие какое-либо отношение к сфере спорта, разделяя понятия "источники спортивного права" и "нормативная база по физической культуре и спорту" С.И. Гуськов и А.С. Соколов по состоянию на 1998 год отмечают, что законодательная и нормативная база по физической культуре и спорту на федеральном уровне состоит из более 200 законодательных актов и нормативных документов, включая федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства России, которые посвящены этой сфере или в которых имеются статьи или упоминания о физической культуре и спорте -
см.: Гуськов С.И., Соколов А.С. Местные органы власти и спорт. М., 1998. С. 223.. Выше уже был затронут вопрос взаимодействия спортивного права с другими образованиями в системах права и законодательства, в том числе с гражданским, налоговым правом, законодательством о безопасности, о страховании, об общественных объединениях и т.д. В этой связи многие специалисты не выделяют в числе источников спортивного права федеральные конституционные законы См., напр.: Августимова О.С. Физкультурно-спортивное законодательство в общей системе законодательных актов РФ // Спорт: экономика, право, управление. 2005. № 3. С. 21., хотя некоторые из них - в частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 57. Ст. 5712., затрагивают отношения в сфере спорта.

Источниками спортивного права к настоящему времени являются ряд федеральных законов: базовый Федеральный закон от 4 декабря 2007 г.

№ 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также уже упомянутый Федеральный закон от 27 декабря 2006 г. № 240-ФЗ "О ратификации Международной конвенции о борьбе с допингом в спорте". До принятия специального федерального закона "О спортивной подготовке", о концепции которого говорилось выше, к числу источников спортивного права продолжает относиться Закон Российской Федерации от

10 июля 1992 г. № 3266-1 "Об образовании" Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797., устанавливающий правовую базу, в том числе, и для образовательных учреждений, осуществляющих деятельность в области физической культуры и спорта.

Особое место в законодательстве Российской Федерации занимают кодексы. С одной стороны они являются теми же федеральными законами, отличаясь, прежде всего, усложненной структурой, с другой - с ними связывают целостное регулирование типовых отношений, приоритеты и удобство пользования Тихомиров Ю.А. Теория кодекса // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25-26 сентября 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2009. С. 38.. Далее мы затронем проблему кодификации спортивного права, однако даже в отсутствие специализированного "спортивного кодекса" к источникам спортивного права, безусловно, относится Трудовой кодекс Российской Федерации, уже подробно исследованная нами глава 54.1 которого устанавливает особенности регулирования труда спортсменов и тренеров.

Углубленной характеристики заслуживает Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" - базовый документ отрасли спортивного права. Закон устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в сфере физической культуры и спорта, определяет основные принципы законодательства о физической культуре и спорте в Российской Федерации. Он создает необходимые условия для развития физической культуры и спорта, физического воспитания населения, подготовки спортивного резерва и спортивных сборных команд России, их успешного выступления на международных соревнованиях, включая Олимпийские игры. В Законе существенно расширен и уточнен понятийный аппарат, установлены принципы взаимодействия между государством и иными субъектами отношений в рассматриваемой сфере, определены экономические и организационные условия для развития как спорта высших достижений, так и массового спорта См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2009. С. 115..

Закон определяет состав и принципы законодательства о физической культуре и спорте и тем самым позиционируется в качестве системного центра отрасли спортивного права Место базового закона в поддержании единства рассматриваемой отрасли неоднократно отмечалось в литературе - напр., см.: Кухаренок А.Н. Спортивное законодательство России: состояние и проблемы совершенствования // Вестник Саратовской государственной академии права. 1999. № 4. С. 84..

Законом впервые вводятся такие понятия, как массовый спорт, национальные виды спорта, официальные физкультурные и спортивные мероприятия, паралимпийское и сурдлимпийское движения, адаптивный спорт, правила видов спорта, спортивная дисциплина, спорт высших достижений, физическая подготовка, спортивные сооружения и др.

Одним из ключевых моментов содержания Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" является четкое разграничение полномочий всех уровней публичной власти в сфере физической культуры и спорта. Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ подобным достоинством не обладал См.: Гостев Р.Г. Спорт и законодательство. М., 2003. С. 14.. Важно, что новым базовым Законом детализированы расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта. Таким образом, закон устанавливает необходимые правовые основания для расходования средств бюджетов различных уровней в целях развития физической культуры и спорта.

В Законе установлен механизм государственного регулирования в сфере физической культуры и спорта, включающего в себя такие институты, как признание видов спорта и спортивных дисциплин, ведение Всероссийского реестра видов спорта, Единая всероссийская спортивная классификация, Единый календарный план всероссийских и международных физкультурных и спортивных мероприятий (ЕКП), которые до принятия Закона осуществлялись федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта в отсутствие законодательного закрепления соответствующих полномочий. Ранее такие полномочия закреплялись лишь в подзаконных актах. При этом первоочередная необходимость установления основ системы государственного управления в рассматриваемой сфере неоднократно отмечалась на стадии подготовки Закона его разработчиками См.: Шаповалов A.В. О государственном регулировании в спорте // Спорт: экономика, право, управление. 2005. № 4. С. 11..

Отдельная статья посвящена олимпийскому движению России и Олимпийскому комитету России. Подробно определен правовой статус основных субъектов национального спортивного движения - общероссийских спортивных федераций, спортивных клубов.

Федеральным законом "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" разграничены полномочия по вопросам организации и проведения физкультурных и спортивных мероприятий. На межрегиональном и всероссийском уровнях официальные физкультурные мероприятия организует и проводит государство, а официальные спортивные мероприятия - общероссийские спортивные федерации с возможным участием государства. Официальными признаются те мероприятия, которые включены в ЕКП, соответствующие календарные планы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Это позволяет определить конкретный перечень проводимых физкультурных и спортивных мероприятий, установить прозрачный порядок их государственного финансирования.

Отдельная статья Закона посвящена организации и проведению физкультурных и спортивных мероприятий, поскольку именно соревновательная деятельность является основой физической культуры и спорта. Организаторы таких мероприятий определяют условия их проведения, несут ответственность за их организацию и проведение, имеют право приостанавливать такие мероприятия, изменять время их проведения, прекращать такие мероприятия и утверждать их итоги. Также закрепляется исключительное право организаторов на использование наименования мероприятия и его символики, на размещение рекламы товаров, работ и услуг в месте проведения мероприятия, на определение производителей спортивной экипировки, спортивного оборудования и инвентаря, используемых в мероприятии, на освещение мероприятий посредством записи или трансляции изображения и звука. Основным документом, определяющим порядок организации и проведения физкультурного мероприятия или спортивного соревнования, является положение (регламент), утверждаемое его организаторами.

Чрезвычайную важность имеет норма закона, предусматривающая, что статус и наименование чемпионата, кубка или первенства России, субъекта Федерации, муниципального образования могут иметь только официальные спортивные соревнования. Таким образом, установлен своеобразный фильтр, позволяющий отделить названные виды соревнований от организуемых "кубков" и "чемпионатов" зачастую неспортивного характера, проводившихся ненадлежащим образом и не несущими никакой ответственности организаторами.

Особое внимание в Законе уделено спортивным сборным командам России. В частности, предусматривается материально-техническое обеспечение спортивных сборных команд страны за счет средств федерального бюджета. Кроме того, отдельная статья посвящена порядку формирования таких команд.

Закон, подробно регулируя вопросы подготовки спортивного резерва и спортсменов высокого класса, также закладывает основу для массовых занятий физической культурой и спортом детей и юношества. Отдельные статьи Закона посвящены физической культуре и спорту в системе образования, по месту жительства граждан, адаптивной физической культуре и спорту инвалидов.

Наряду с несомненными преимуществами, действующий Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", конечно же, не обошелся без ряда недостатков: Закон не регулирует всей полноты общественных отношений, составляющих его предмет, по ряду вопросов декларативные нормы превалируют над конкретными правовыми механизмами См.: Соловьев А.А. Актуальные проблемы спортивного права: Кодификация законодательства о спорте. М., 2008. С. 19-20.. Причины, по которым та или иная группа физкультурно-спортивных отношений осталась вне поля правового регулирования закона, различны: они могут находиться в политической, экономической, научно-теоретической и иных плоскостях. Безусловно, закон не избежал отдельных пробелов, юридико-технических недочетов. Однако в отдельных вопросах, как представляется, налицо проявление квалифицированного законодательного умолчания - такие вопросы не могли найти своего разрешения в базовом законе в принципе, либо не были разрешены на глубоком, детальном уровне в силу концепции закона и определяемой ею структуры.

Кроме того, необходимо учитывать, что изначально, на стадии разработки Закона, предполагался его в значительной мере рамочный характер Керпельман Е.Л. Проблемы совершенствования законодательства о физической культуре и спорте // Спорт: экономика, право, управление. 2004. № 1. С. 5.. Многие конкретные правовые механизмы должны быть установлены в подзаконных актах, издание которых непосредственно предусмотрено Законом, а также в иных актах законодательства о физической культуре и спорте, систему которого закладывает базовый Федеральный закон. Поэтому, например, вряд ли справедливой является критика нового Закона за то, что он "регулирует профессиональный спорт в меньшей степени, чем предыдущий" Овчинникова Н.А. Правовое регулирование профессионального спорта в Российской Федерации: общеправовой анализ. Дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008. С. 3.. Действующий Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", безусловно, шаг вперед в развитии системы нормативного правового регулирования в рассматриваемой сфере - другое дело, что для данной системы он играет роль, прежде всего, качественного фундамента. В заключительном параграфе нами будут освещены перспективные направления построения и развития этой системы.

Поскольку общие вопросы физической культуры и спорта относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в значительном числе субъектов Российской Федерации к настоящему моменту приняты законодательные акты о физической культуре и спорте. Право субъектов Федерации осуществлять нормативное правовое регулирование в рассматриваемой сфере позволяет им дополнять федеральное законодательство с учетом национальных, социально-экономических, демографических, культурных и других особенностей региона и тем самым полнее учитывать интересы отдельных слоев населения. Одновременно фундаментальные изменения федерального законодательства о физической культуре и спорте, обусловленные принятием и вступлением в силу нового Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", ожидаемо влекут пересмотр положений региональных законодательных актов о физической культуре и спорте, направленный на выработку более качественных механизмов правого регулирования. Кроме того, статьей 8 указанного Закона закреплены собственные полномочия субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта, средства реализации которых должны определяться субъектами Федерации самостоятельно. Как результат, в 2008-2009 годах в связи с реформированием федерального физкультурно-спортивного законодательства были приняты или существенно обновлены законодательные акты о физической культуре и спорта более чем в трети субъектов Российской Федерации, в целом ряде регионов законодательство о физической культуре и спорте подверглось ревизии и пересмотру с целью приведения в соответствие базовому Федеральному закону.

Конституция Российской Федерации, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, являясь ядром спортивного права, закрепляют его исходные, первичные нормы, которые дополняются и конкретизируются развитой системой подзаконных нормативных правовых актов. Сюда относятся акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

В числе подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня отдельное место занимают указы Президента Российской Федерации. "Указное право" - такой термин использует в их отношении Р.Г. Гостев, с сомнением относясь к их особому статусу Гостев Р.Г. Спорт и законодательство. М., 2003. С. 18.. Вместе с тем, несмотря на критику "указного права" именно указы президента способствовали формированию системы управления и нормативного правового регулирования в сфере спорта в 90-е годы XX века. Их актуальность не снижается и сейчас. Примерами таких указов можно назвать Указ Президента Российской Федерации от 22 мая

1996 г. № 748 "О дополнительных гарантиях спортсменам, работникам физической культуры, спорта и туризма" Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2660., Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 2002 г. № 692 (ред. от 7 октября 2008 г.) "О стипендиях Президента Российской Федерации спортсменам - членам спортивных сборных команд Российской Федерации и их тренерам, чемпионам Олимпийских игр, чемпионам Паралимпийских игр и чемпионам Сурдлимпийских игр, входившим в состав сборных команд СССР и (или) Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 27. Ст. 2680., Указ Президента Российской Федерации от 20 декабря 2004 г. № 1557 "Об использовании государственного герба Российской Федерации спортивными сборными командами Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52. Ч. 2. Ст. 5426. и др.

Помимо издания нормативных правовых актов, направленных на регулирование конкретных общественных отношений в спортивной сфере, Президент Российской Федерации играет ключевую роль в формировании спортивной политики России. Уже более десяти лет осуществляет свою деятельность орган при Президенте России, именуемый ныне "Совет при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта, спорта высших достижений, подготовке и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани". Исторический опыт свидетельствует о том, что большая часть идей об изменениях отечественного спортивного законодательства были впервые сформированы или озвучены в ходе его работы.

Значительную долю в системе источников спортивного права на федеральном уровне занимают акты Правительства Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 408 утверждено положение о Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации. Федеральным законом "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" в первоначальной редакции было предусмотрено издание более десятка нормативных правовых актов правительства Российской Федерации. Федеральным законом от 23 июля

2008 г. № 160-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 30. Ч. 2. Ст. 3616. издание большинства таких актов было отнесено к полномочиям определяемого Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти и закреплено за Минспорттуризмом России.

Правительство Российской Федерации также принимает правовые акты, направленные на дальнейшее развитие и совершенствование законодательства. Подобные меры предусмотрены Федеральной целевой программой "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 - 2015 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от

11 января 2006 г. № 7, а также Стратегией развития физической культуры и спорта на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 августа 2009 г. № 1101-р Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 33. Ст. 4110.. Исследователями вопроса отмечается все более распространяющееся использование программно-целевого метода воздействия на общественные отношения в сфере спорта как на федеральном, так и на региональном уровне См.: Зуев В.Н., Логинов В.А. Нормативное правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта (история и современность). М., 2008. С. 99..

В системе подзаконных нормативных правовых актов в области спорта наиболее распространены приказы федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта, которым в настоящее время является Минспорттуризм России. Положением об указанном Министерстве определены нормативные правовые акты, самостоятельно принимаемые Минспорттуризмом России

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены Правила подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33. Ст. 3895., устанавливающие государственную регистрацию нормативных правовых актов указанных органов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер в Министерстве юстиции Российской Федерации. Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие регистрацию в Минюсте России и официально не опубликованные, считаются не вступившими в силу и применяться не могут.

Подзаконные нормативные правовые акты, направленные на регулирование спортивных отношений, могут приниматься органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках полномочий субъектов Федерации в области физической культуры и спорта. Данные акты должны также приниматься в пределах компетенции соответствующих органов и соответствовать федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации, а также указам Президента России и постановлениям Правительства России. При этом четкое разграничение полномочий уровней публичной власти в области физической культуры и спорта, реализованное в Федеральном законе "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", выгодно отличает соответствующее отраслевое региональное законодательство: в то время как статистические и структурные исследования позволяют констатировать принципиальную однотипность федеральной правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников См.: Исаков В.Б. Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. № 12. С. 60-61., правотворческая деятельность целого ряда регионов (Республика Татарстан, Московская, Омская, Тюменская области, Москва, Санкт-Петербург и др.) в сфере физической культуры и спорта опережает федеральную См.: Зуев В.Н., Логинов В.А. Нормативное правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта (история и современность). М., 2008. С. 92-99..

Аналогичным образом органы местного самоуправления в рамках реализации своих полномочий, определенных статьей 9 указанного Закона, принимают муниципальные правовые акты.

В завершение хочется отметить, что в рамках данной работы мы рассматриваем спортивное право в качестве комплексной отрасли национального законодательства. Соответственно, ряд нормативных источников спортивного права в более широком понимании, таких как акты международных физкультурно-спортивных организаций и акты общероссийских спортивных федераций, локальные спортивно-правовые акты, правовые обычаи и решения юрисдикционных органов в сфере спорта, коллективные трудовые соглашения и иные договоры нормативного содержания, в представленную систему не включены. Ранее нами была затронута проблема границ спортивного права и дана общая характеристика его "пограничных" источников, в ходе чего было высказано мнение об основаниях и пределах применения указанных нормативных актов. Кроме того, природа таких актов также должна стать предметом отдельного углубленного исследования. Вместе с тем, обилие источников спортивного права, их системная иерархия и взаимодействие убедительно свидетельствуют о том, что перед нами - развитая комплексная отрасль законодательства.

3.2 Субъекты спортивного права

Наличие у спортивного права отдельного предмета правового регулирования - спортивных отношений - заставляет нас говорить об особом составе и правовом статусе их участников. Кроме того, сама постановка вопроса об отраслевом юридическом режиме рядом исследователей связывается со спецификой субъектов соответствующих правоотношений. Так, по словам С.С. Алексеева, "если в рамках данной общности норм субъекты обретают своеобразный юридический статус - перед нами… самостоятельная отрасль права" Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 179.. Поскольку, рассматривая спортивное право как комплексную отрасль законодательства, мы также говорим о присущем ему самостоятельном предмете правового регулирования, анализ такого предмета и отрасли в целом был бы неполным без описания участников правовых отношений в сфере спорта, то есть субъектов спортивного права Подробнее о соотношении понятий "субъекты правоотношения" и "субъекты права" - см.: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М, 1974. С. 114 и далее..

Учитывая многообразие спортивных отношений, классификация их субъектов возможна по широкому кругу оснований. В первую очередь, в числе субъектов спортивного права можно выделить субъекты индивидуальные и коллективные.

Важнейшим индивидуальным субъектом спортивного права, безусловно, является спортсмен. В соответствии с пунктом 22 статьи 2 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" спортсменом является физическое лицо, занимающееся выбранными видом или видами спорта и выступающее на спортивных соревнованиях. Ключевым признаком спортсмена является, таким образом, выступление на спортивных соревнованиях, что еще раз подчеркивает стержневое значение соревновательного (состязательного) аспекта для характеристики спорта в целом.

Ранее Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ так же определял спортсмена как лицо, систематически занимающееся спортом и выступающее на спортивных соревнованиях, при этом, однако, устанавливая дополнительные категории спортсменов:

спортсмен-любитель (физкультурник) - спортсмен, систематически занимающийся избранным видом спорта или физическими упражнениями, принимающий участие в спортивных соревнованиях на началах добровольности или выполнивший разрядные нормативы согласно требованиям Единой всероссийской спортивной классификации и (или) нормативы всероссийского комплекса "Физкультура и здоровье";

спортсмен высокого класса - спортсмен, систематически занимающийся каким-либо видом спорта, регулярно выступающий на российских и международных спортивных соревнованиях, имеющий спортивное звание не ниже звания "Мастер спорта России" согласно требованиям Единой всероссийской спортивной классификации;

спортсмен-профессионал - спортсмен, для которого занятия спортом являются основным видом деятельности и который получает в соответствии с контрактом заработную плату и иное денежное вознаграждение за подготовку к спортивным соревнованиям и участие в них.

В настоящее время законодательство Российской Федерации о физической культуре и спорте не устанавливает особый правовой статус спортсменов-любителей (физкультурников), тем самым логично и последовательно отделяя физическую культуру как часть культуры, представляющую собой совокупность ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации, и спортивную деятельность, связанную с подготовкой и участием в спортивных соревнованиях. Спортсмены высокого класса определяются действующим законодательством как спортсмены, имеющие спортивные звания и выступающие на спортивных соревнованиях в целях достижения высоких спортивных результатов, то есть аналогично Федеральному закону от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ. Что касается спортсменов-профессионалов, то Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", давая дефиницию профессионального спорта как части спорта, направленной на организацию и проведение спортивных соревнований, за участие в которых и подготовку к которым в качестве своей основной деятельности спортсмены получают вознаграждение от организаторов таких соревнований и (или) заработную плату, относит установление правового статуса профессиональных спортсменов к вопросам трудового (уже рассмотренная нами глава 54.1 Трудового кодекса Российской Федерации) и гражданского законодательства.

Статья 24 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" закрепляет права и обязанности спортсменов. Спортсмены имеют право на:

выбор видов спорта;

участие в спортивных соревнованиях по выбранным видам спорта в порядке, установленном правилами этих видов спорта и положениями (регламентами) о спортивных соревнованиях;

получение спортивных разрядов и спортивных званий при выполнении норм и требований Единой всероссийской спортивной классификации;

заключение трудовых договоров в порядке, установленном трудовым законодательством;

содействие общероссийских спортивных федераций по выбранным видам спорта в защите прав и законных интересов спортсменов в международных спортивных организациях;

осуществление иных прав в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Одновременно на спортсменах лежат обязанности:

соблюдать требования безопасности во время участия в физкультурных мероприятиях и спортивных мероприятиях, учебно-тренировочных мероприятиях и при нахождении на объектах спорта;

соблюдать антидопинговые правила;

соблюдать этические нормы в области спорта;

соблюдать положения (регламенты) о физкультурных мероприятиях и спортивных соревнованиях, в которых они принимают участие, и требования организаторов таких мероприятий и соревнований;

соблюдать санитарно-гигиенические требования, медицинские требования, регулярно проходить медицинские обследования в целях обеспечения безопасности занятий спортом для здоровья;

исполнять иные обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации Подробнее о правовом статусе и его разновидностях см.: Евтеев А.В. Об основных категориях прав спортсмена // Проблемы государства и права: сборник научных трудов кафедры государственно-правовых дисциплин. Вып. II. Тульский филиал РПА Минюста России. Тула, 2009. С. 139-144..

Следует обратить внимание, что спортсмен сохраняет свой правовой статус и в перерыве между участием в спортивных соревнованиях. Так, например, в сфере борьбы с допингом предусмотрена процедура допинг-контроля, осуществляемая во внесоревновательное время.

Федеральным законом от 7 мая 2009 г. № 82-ФЗ "О внесении изменения в статью 24 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 19. Ст. 2272. перечень прав спортсменов, содержащийся в указанной статье, был дополнен правом на включение в состав спортивной сборной команды Российской Федерации при условии соответствия утвержденным критериям отбора спортсменов, что повышает открытость и публичность формирования и подготовки спортивных сборных команд России.

Также Федеральным законом "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" для спортсменов устанавливаются спортивные звания и спортивные разряды, присваиваемые в порядке, установленном Положением о Единой всероссийской спортивной классификации Приказ Минспорттуризма России от 21 ноября 2008 г. № 48 "Об утверждении Положения о Единой всероссийской спортивной классификации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 7.. Для лиц, имеющих выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией в области физической культуры и спорта, устанавливаются почетные спортивные звания в соответствии с положением, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта Приказ Минспорттуризма России от 27 ноября 2008 г. № 55 "Об утверждении Положения о присвоении почетных спортивных званий" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 12..

Кроме того, перспективным направлением совершенствования правового статуса спортсмена является введение спортивного паспорта. В соответствии с частью 1 статьи 27 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" спортивный паспорт является документом единого образца, удостоверяющим принадлежность к физкультурно-спортивной или иной организации и спортивную квалификацию спортсмена. Порядок ведения, порядок выдачи, порядок замены спортивных паспортов, порядок функционирования единой системы учета спортивных паспортов устанавливаются Положением о спортивном паспорте. Положение о спортивном паспорте и образец спортивного паспорта должны быть утверждены Минспорттуризмом России, однако, ввиду отсутствия бюджетного финансирования реализация соответствующих норм указанного Федерального закона и внедрение системы спортивных паспортов отложены на неопределенный срок.

Наряду с правовым статусом спортсменов законодательство о физической культуре и спорте устанавливает также правовой статус иных индивидуальных субъектов спортивного права. Прежде всего, Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" определяет тренеров и спортивных судей:

тренер - физическое лицо, имеющее соответствующее среднее профессиональное образование или высшее профессиональное образование и осуществляющее проведение со спортсменами учебно-тренировочных мероприятий, а также осуществляющее руководство их состязательной деятельностью для достижения спортивных результатов;

спортивный судья - физическое лицо, уполномоченное организатором спортивного соревнования обеспечить соблюдение правил вида спорта и положения (регламента) о спортивном соревновании, прошедшее специальную подготовку и получившее соответствующую квалификационную категорию.

Основу правового статуса тренеров составляют нормы уже неоднократно упоминаемой нами статьи 54.1 Трудового кодекса Российской Федерации. В отношении спортивных судей в Российской Федерации установлены квалификационные категории. Порядок присвоения квалификационных категорий спортивных судей и содержание квалификационных требований к кандидатам на присвоение данных категорий, а также права и обязанности спортивных судей устанавливаются Положением о спортивных судьях, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта Приказ Минспорттуризма России от 27 ноября 2008 г. № 56 "Об утверждении Положения о спортивных судьях" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 8.. Кроме того, правовой статус указанных категорий субъектов спортивного права может дополняться нормативными правовыми актами общероссийских спортивных федераций (так, общероссийские спортивные федерации вправе осуществлять аттестацию тренеров и спортивных судей по соответствующим видам спорта и контроль за их деятельностью), положениями (регламентами) о спортивных соревнованиях. Помимо тренеров и спортивных судей, в числе особых субъектов физической культуры и спорта пункт 12 статьи 5 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" называет специалистов в области физической культуры и спорта в соответствии с утвержденным перечнем таких специалистов Приказ Минспорттуризма России от 16 июня 2009 г. № 392 "Об утверждении Перечня специалистов в области физической культуры и спорта в Российской Федерации и Перечня специалистов в области физической культуры и спорта, входящих в составы спортивных сборных команд Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 31..

Федеральным законом от 25 ноября 2009 г. № 276-ФЗ "О внесении изменений в статьи 217 и 238 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" исключены из налогооблагаемой базы при исчислении налога на доходы физических лиц и единого социального налога компенсационные выплаты спортивным судьям. Таким образом, на спортивных судей, чей статус был законодательно закреплен лишь в 2006 г., были распространены соответствующие льготы, ранее установленные налоговым законодательством Российской Федерации в отношении спортсменов и иных работников физкультурно-спортивных организаций.

Также физические лица могут выступать организаторами спортивных мероприятий, то есть инициировать проведение таких мероприятий, осуществлять организационное, финансовое и иное обеспечение подготовки и проведения таких мероприятий. В таком случае особенности их правового статуса определяются статьей 20 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации".

Вопрос характеристики субъектов спортивных отношений поднимает в своем диссертационном исследовании С.А. Медведев. Обращая внимание на слабую разработанность рассматриваемого вопроса в юридической литературе, исследователь вводит понятие "субъекты спортивных отношений", а также классифицирует их состав. Среди субъектов спортивных отношений - физических лиц он выделяет также граждан, участвующих в таких отношениях в силу службы (например, сотрудников МВД России), работников системы физической культуры и спорта, родителей детей, проходящих спортивную подготовку в спортивных школах. Кроме того, наряду со специальным правовым статусом спортсменов-профессионалов исследователь справедливо отмечает наличие специального правового статуса у спортсменов-инвалидов Медведев С.А. Теоретико-правовые аспекты функционирования физической культуры и спорта в Российском государстве. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Майкоп, 2006. С. 91, 96..

Что касается коллективных субъектов спортивного права, то их круг обладает не меньшей спецификой. Одной из особенностей современного спорта является его международный, межнациональный характер. Ранее нами уже отмечалась существующая проблема соотношения правового регулирования в спорте на национальном уровне и наднационального, международного регулирования, а также то, что нормы внутреннего законодательства о физической культуре и спорте, в том числе российского, непосредственно относят решение ряда правовых вопросов на международный уровень. В специальной литературе описывается проблема выбора правопорядка при решении споров в сфере спорта См., напр.: Прокопец М.А. Обзор наиболее интересных дел CAS, связанных с футболом, 2006-2007 годов // Спорт: экономика, право, управление. 2008. № 3. С. 16-21; Beloff M.,
Kerr T., Demetriou M. Sports law. Portland, Oregon, 2000. P. 264-268.. Применительно к рассматриваемому нами вопросу субъектов спортивного права также следует иметь в виду, что национальные субъекты спортивных отношений сложным образом интегрированы в систему, именуемую международным спортивным движением с его особой историей, внутренними взаимосвязями, правовой и организационной основой деятельности Значительный вклад в исследование международного спортивного движения внес
С.А. Ищенко. См.: Ищенко С.А. Организация и управление международным спортивным движением на современном этапе (теория и практика). Автореф. дис. … докт. пед. наук. СПб., 1997; Ищенко С.А. Международное спортивное движение: правовое регулирование // Право и государство. 2005. № 2. С. 108-113; Ищенко С.А. Теория и правовые аспекты управления международным спортивным движением // Теория и практика физической культуры. 1999. № 4. С. 16-18..

Одновременно субъекты спортивных отношений основывают свою деятельность на национальном законодательстве, образуя внутригосударственную систему физической культуры и спорта, представляющую собой совокупность государственных и общественных организаций, осуществляющих деятельность в целях физического воспитания населения и развития спорта и включающую в себя организационно-управленческие, подготовительно-образовательные и физкультурно-спортивные организации См.: Путалова И.Б. Правовые основы физической культуры и спорта. Омск, 1999.
С. 91-93..