Спортивное право как комплексная отрасль законодательства

Важной задачей является возможная классификация спортивных правоотношений. Здесь, как в любой систематизации обширного и разнопланового спектра явлений, возможны самые различные основания деления. Так, например, возможна классификация, в основе которой лежит многообразие видов спорта. В соответствии со статьей 21 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" осуществляется ведение Всероссийского реестра видов спорта. Из номер-кодов видов спорта, включенных в указанный реестр, ведение которого осуществляется согласно порядку, утвержденному приказом Минспорттуризма России от 8 февраля 2009 г. № 20, можно получить информацию о видах спорта: их летнем или зимнем, командном или индивидуальном, игровом, ведомственном и т.д. характере Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 16..

Возможна, хотя иногда и затруднительна, классификация отношений в сфере спорта в соответствии с делением спорта на составные части. В таком случае можно говорить об отношениях в сферах профессионального спорта, спорта высших достижений, любительского спорта, массового спорта, адаптивного спорта, детско-юношеского спорта и т.д. Здесь можно отметить, что хотя такая дифференциация и установлена законодательно, она имеет философско-историческую природу и разрабатывается и описывается, прежде всего, не юристами, а исследователями самого феномена спорта См., напр.: Сараф М.Я. Спорт в культуре ХХ века (становление и тенденции развития) // Теория и практика физической культуры. 1997. № 7. С. 5-12..

Весьма удачной представляется классификация, предлагаемая

М.А. Маргулисом. Исследователь систематизирует отношения, связанные с организацией и проведением спортивных соревнований, справедливо указывая, что, как показывает практика, вышеперечисленные отношения составляют большую часть всех общественных отношений, возникающих в сфере спорта. Выделяются следующие виды спортивных отношений:

касающиеся доступа (допуска) участников спортивных соревнований;

складывающиеся при проведении спортивных соревнований (исследователь относит сюда также отношения спортсменов с нанявшими их клубами);

отношения по привлечению к дисциплинарной ответственности и рассмотрению споров, связанных с проведением спортивных соревнований Маргулис М.А. Нормотворчество корпоративных объединений в области спорта. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 112..

Уже отмечалось, что ряд авторов придерживаются деления всей совокупности отношений в спорте на "подлинно" спортивные (физкультурно-спортивные) и сопутствующие. Так, С.Н. Братановский выделяет собственно физкультурно-спортивные отношения, объектом которых являются здоровье и спортивное мастерство Братановский С.Н. Управление физической культурой и спортом в условиях реформ: Организационно-правовые проблемы Дис. … д-ра юрид. наук М., 1997. С. 213.. Указанная идея развивается и в работах его ученика С.А. Медведева См.: Медведев С.А. Теоретико-правовые аспекты функционирования физической культуры и спорта в Российском государстве. Дис. … канд. юрид. наук. Майкоп, 2006. С. 88.. Ранее И.М. Чемакин делил общественные отношения в области физической культуры и спорта на спортивные и организационные См.: Чемакин И.М. Организационно-правовые формы управления физической культурой и спортом в СССР. Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1972. С. 5..

Такого рода подход представляется спорным, поскольку сфера спорта, как уже было сказано,- сфера соревнований и подготовки к ним, и отделять организационную составляющую, оставляя "спортивную" - сужать спорт, в котором вопросы организации всегда являлись основой, сводить его к узкой и едва уловимой группе отношений "подлинного" состязания. Здесь хочется еще раз сослаться на В.М. Сырых, отмечавшего применительно к сфере образования, что без управленческих отношений ни одно образовательное отношение не может ни возникнуть, ни надлежащим образом функционировать, ни успешно завершиться Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. С. 252. - представляется, что сказанное может быть применено и для разрешения проблемы классификации отношений в сфере спорта.

Отдельного внимания заслуживает также точка зрения И.М. Амирова, вводящего понятие спортивно-рисковых отношений - связанных с риском здоровью, жизни и т.д., суть которых связана с социальным притязанием субъектов рисковать своим здоровьем и другими названными благами в рамках правил вида спорта Амиров И.М. Правовое регулирование спортивно-технических отношений. Дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2005. С. 27-41 и далее.. В широком значении понятие риска в данном случае иллюстрирует основную черту, на наш взгляд, присущую спортивным отношениям - их соревновательный, состязательный характер. В то же время в узком смысле фактор риска также присущ спортивным отношениям: не нова проблема травматизма в спорте и обеспечении безопасности жизни и здоровья спортсменов, зрителей и иных участников спортивных соревнований. Тем более удивительно, что Классификацией видов экономической деятельности по классам профессионального риска, утвержденной приказом Минздравсоцразвития России от 18 декабря 2006 г. № 857, деятельность в области спорта отнесена к 1 (самому безопасному) классу профессионального риска Социальный мир. 2007. № 12..

Возможна также классификация спортивных правоотношений по соответствующим осуществляемым субъектами видам экономической деятельности, на которой остановимся подробно. Для классификации и кодирования видов экономической деятельности и информации о них предназначен Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД), разработанный Минэкономразвития России и Центром по экономическим классификациям и введенный в действие с 1 января 2003 г. постановлением Госстандарта России от 6 ноября 2001 г. N 454-ст. В частности, ОКВЭД используется для классификации видов экономической деятельности, заявляемых хозяйствующими субъектами при регистрации, определения основного и других фактически осуществляемых юридическими лицами видов экономической деятельности, при разработке нормативных правовых актов, касающихся государственного регулирования отдельных видов экономической деятельности.

Как указано во введении к классификатору, ОКВЭД построен на основе гармонизации с официальной версией на русском языке Статистической классификации видов экономической деятельности в Европейском экономическом сообществе - Statistical classification of economic activities in the European Community (NACE) - путем сохранения в ОКВЭД кодов NACE (до четырех знаков включительно) и наименований соответствующих позиций без изменения объемов понятий. Особенности, отражающие потребности российской экономики по детализации видов деятельности, учитываются в группировках ОКВЭД с пяти- и шестизначными кодами. Аналогичным образом построены национальные классификаторы видов экономической деятельности практически во всех странах Европы, NACE также коррелирует с международным стандартом классификаторов видов экономической деятельности (ISIC). Фактически, ОКВЭД представляет собой утвержденный Госстандартом России перевод на русский язык европейского классификатора. С этим и связана основная проблема ОКВЭД - общеевропейская стандартизированная основа российского классификатора в недостаточной мере модифицирована с учетом особенностей отечественной экономики.

Можно с сожалением констатировать, что в части классификации видов экономической деятельности в области физической культуры и спорта, указанная проблема также имеет место: перевод соответствующих разделов NACE на русский язык, очевидно, носил формальный, сугубо лингвистический характер и осуществлялся без привлечения специалистов в рассматриваемой сфере, в том числе спортивных юристов. Как результат, использование подкласса ОКВЭД 92.6 "Деятельность в области спорта" для классификации деятельности в области физической культуры и спорта весьма затруднительно. Чтобы убедиться в справедливости этого утверждения, достаточно взглянуть на указанный подкласс и его описание, содержащееся в Приложении А к классификатору. Так, например, в группировки 92.61 и 92.62 описываются через несистематизированные частные примеры деятельности в сфере спорта: "деятельность самостоятельных спортсменов и атлетов, судей, хронометражистов, инструкторов, преподавателей, тренеров и т.п.; деятельность спортивных школ и школ спортивных игр; деятельность конюшен скаковых и беговых лошадей, псарен и гаражей для спортивных гоночных автомобилей; деятельность школ верховой езды; деятельность гаваней (пристаней) для прогулочных судов" и т.п., без необходимого обобщения и использования специального понятийного аппарата, что характерно для правовых актов. Очевидно, что указанные подкласс 92.6 и описание нуждаются в совершенствовании.

Необходимость внесения в ОКВЭД изменений в части классификации видов экономической деятельности в области физической культуры и спорта становится еще более явной в связи с принятием Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" . В числе прочих в новом законе определяются понятия "спорт", "физическая культура", "вид спорта", "спортивная федерация", "профессиональный спорт", "объекты спорта", "физкультурные и спортивные мероприятия", "физкультурно-спортивная организация". Терминология подкласса ОКВЭД 92.6 "Деятельность в области спорта" однозначно не соответствует терминологии, используемой в акте высшей юридической силы, закладывающем основы правового регулирования в области физической культуры и спорта.

При определении видов экономической деятельности на основе кодов ОКВЭД проявляется проблема несоответствия формулировок кодов ОКВЭД и терминологии в части описания группировок кодов экономической деятельности терминам и понятиям, используемым в законодательстве Российской Федерации о физической культуре и спорте. Кроме того, коды ОКВЭД 92.61 и 92.62 носят излишне обобщенный, абстрактный характер, а описание группировок не позволяет необходимым образом дифференцировать экономическую деятельность в области физической культуры и спорта.

Проблема встает весьма остро, поскольку в связи с принятием нового Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" в настоящее время осуществляется подготовка ряда нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы экономической деятельности хозяйствующих субъектов в области физической культуры и спорта. При этом использование ОКВЭД для четкой идентификации объектов регулируемых правоотношений в области физической культуры и спорта без внесения в классификатор ряда изменений и дополнений не представляется возможным. Принятие и введение в действие с 1 января 2008 г. значительного по своему объему и содержанию Изменения 1/2007 (приказ Ростехрегулирования от 22 ноября 2007 г № 329-ст) - до этого изменения в ОКВЭД долгое время не вносились - и новой версии классификатора (ОК 029-2007) придает дополнительный импульс работе по совершенствованию ОКВЭД в части описания видов экономической деятельности, осуществляемой в области физической культуры и спорта. В этой связи разработаны предложения Подробнее - см.: Сердюков А.В. О совершенствовании Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД) в части описания деятельности в области физической культуры и спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2008. № 3. C. 34-36. по внесению изменений в подкласс 92.6 ОКВЭД, изложенные в приложении к настоящему исследованию.

В заключение данного параграфа хочется отметить, что как специфика спортивного права определяется спецификой его предмета - особых правовых отношений, которые мы называем спортивными правоотношениями, так же и своеобразие спортивных правоотношений определяется регулирующими их особыми институтами спортивного права, а также статусом субъектов этих отношений, отраслевыми принципами регулирования, о чем пойдет речь далее при характеристике состава спортивного права.

2.3 Спортивное право на современном этапе: проблемы и перспективы развития

Характеризуя спортивное право, нельзя не принимать во внимание непрерывность исторического развития этого явления, эволюции спорта в целом. Немало фундаментальных исследований посвящено истории спорта как социокультурного феномена. Здесь можно отметить труды Л. Куна Кун Л. Всеобщая история физической культуры и спорта. М., 1982., Б.Р. Голощапова Голощапов Б.Р. История физической культуры и спорта. М., 2001., В.В. Столбова Столбов В.В., Финогенова Л.А., Мельникова Н.Ю. История физической культуры и спорта. М., 2001., В.Н. Платонова и С.И. Гуськова Платонов В.Н., Гуськов С.И. Олимпийский спорт. В 2-х томах. Киев, 1994, 1996. и др. Одновременно предметом историко-правового исследования все чаще становится отечественная система нормативного правового регулирования в сфере физической культуры и спорта, в том числе спортивное законодательство. Данный вопрос определил тему специального диссертационного исследования А.Н. Чеснокова Чесноков А.Н. Российское законодательство о физической культуре и спорте: история и современность. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007., также он подробно излагается в работах Е.А. Дементьева Дементьев Е.А. Средства государственно-правового воздействия на отношения в сфере спорта. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2009., В.Н. Зуева и

В.А. Логинова Зуев В.Н., Логинов В.А. Нормативное правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта (история и современность). М., 2008., А.С. Соколова Соколов А.С. Основные направления деятельности местных органов власти в развитии физической культуры и спорта в зарубежных странах и в России. Дис. … канд. пед. наук.
М., 1998., Р.Г. Гостева Гостев Р.Г. Спорт и законодательство. М., 2003. и др.

В указанных выше работах история спортивного права России традиционно рассматривается начиная с XVIII в., когда были изданы первые нормативные правовые акты, регламентирующие основы русской национальной системы военно-физической подготовки и вводившие физическое воспитание в систему дворянского образования Чесноков А.Н. Российское законодательство о физической культуре и спорте: история и современность. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 50-51.. Значительный и весьма своеобразный нормативно-правовой материал в сфере спорта был накоплен в период советской государственности. Однако по словам

Р.Г. Гостева, вплоть до 80-х годов прошлого столетия в спорте преобладали проблемы скорее политического и нравственного характера, нежели юридического Гостев Р.Г. Спорт и законодательство. М., 2003. С. 7.. Поэтому, хотя история системы нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере спорта в нашей стране насчитывает не одно столетие, в рамках данного теоретического исследования для нас наибольший интерес представляет современный этап, связываемый исследователями с появлением соответствующей отрасли законодательства Российской Федерации во главе с базовым законодательным актом См.: Дементьев Е.А. Средства государственно-правового воздействия на отношения в сфере спорта. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2009. С. 25., - начиная с 90-х годов XX века. Как отмечает С.В. Алексеев, нельзя сказать, что до этого момента в нашей стране отсутствовало правовое регулирование в области спорта, однако правовые акты, регулировавшие данную сферу не создавали единой платформы правового обеспечения Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005. С. 159..

Важной вехой в развитии системы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере спорта, стало принятие Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 22. Ст. 784. от 27 апреля 1993 г. № 4868-1, практически совпавшее по времени с установлением в нашей стране нового конституционного строя. По мнению ряда авторов, этот документ явился по существу основой, фундаментом законотворческой деятельности регионов России, установив базовые принципы правового регулирования отношений в области физической культуры и спорта Столбов В.В., Финогенова Л.А., Мельникова Н.Ю. История физической культуры и спорта. М., 2001. С. 285; Соколов А.С., Гуськов С.И. Развитие физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации в 90-е годы // Теория и практика физической культуры. 1998. № 4. С. 45-49.. В частности, было установлено требование о соответствии регионального спортивного законодательства Конституции Российской Федерации и Основам. Также в Основах нашли свое закрепление принципы и состав отраслевого законодательства, права граждан в сфере физической культуры и спорта, статус органов отраслевого управления, олимпийского движения России, основы системы спорта, в том числе его профессиональной составляющей и их государственной поддержки и финансирования. В результате принятия и действия Основ более в чем двух третях субъектов Российской Федерации было сформировано региональное физкультурно-спортивное законодательство.

Основы сыграли свою положительную роль, однако дальнейшее реформирование системы органов государственной власти и законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года, развитие общественных отношений, в том числе спортивных, уже в середине 90-х годов прошлого века сделали актуальным вопрос о необходимости разработки и принятия федерального закона, предметом правового регулирования которого стала бы сфера физической культуры и спорта. Идея о разработке такого федерального закона была реализована в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва и возглавлена Комитетом Государственной Думы по туризму и спорту, руководимым А.С. Соколовым Подробнее об истории подготовки и работы над законопроектом - см.: Гостев Р.Г. Спорт и законодательство. М., 2003. С. 236-302..

Следующий базовый отраслевой акт - Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ - отличает "тяжелая судьба": законопроект 1997 года, подготовленный группой членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, получил отрицательный отзыв Правительства Российской Федерации, только через два года был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации, отклонен Президентом Российской Федерации, и для его принятия пришлось преодолевать президентское вето. Как результат, с самого момента своего принятия Федеральный закон от

29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ подвергся резкой критике, поскольку во многих аспектах носил декларативный характер, содержал ряд внутренних противоречий (например, в части регулирования трудовых отношений в сфере спорта) и существенные пробелы, не соответствовал роли базового отраслевого акта и степени развития спортивных отношений См.: Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005. С. 170-176; Душанин А.П., Виноградов П.А. Анализ правовой базы физической культуры и спорта в России // Теория и практика физической культуры. 2006.
№ 6. С. 59-62; Зуев В.Н., Логинов В.А. Нормативное правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта (история и современность). М., 2008. С. 79; Керпельман Е.Л. Проблемы совершенствования законодательства о физической культуре и спорте // Спорт: экономика, право, управление. 2004. № 1. С. 3-6; Степанов Л.М. Основные источники нормативно-правового регулирования профессионального спорта в России // Спорт: экономика, право, управление. 2004. № 3. С. 5-7.. Кроме того, в конце 1990-х - начале 2000-х годов значительные изменения претерпело бюджетное законодательство, законодательство о разграничении полномочий и некоторые другие отрасли российского законодательства, также касающиеся отношений в области физической культуры и спорта. Поэтому по итогам Заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию физической культуры и спорта 1 октября 2003 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение о подготовке нового базового нормативного акта в сфере спорта Поручение Президента Российской Федерации от 11 ноября 2003 г. № Пр-2045..

Проект новой редакции Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" разрабатывался и дорабатывался с учетом недостатков Федерального закона от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ и практики его применения, а также мнения специалистов в области физической культуры и спорта, юристов, физкультурно-спортивных организаций. Внесенный от имени Правительства Российской Федерации, законопроект был тщательно проработан в рабочей группе Комитета Государственной Думы по физической культуре, спорту и делам молодежи под руководством заместителя председателя указанного Комитета И.И. Гильмутдинова. Работа по подготовке закона в Государственной Думе носила открытый характер и велась с активным участием представителей всех заинтересованных субъектов, что обусловило его компромиссный характер и высокое качество проработки. Перед вторым чтением субъектами права законодательной инициативы было внесено свыше 400 поправок, около половины из которых было принято, что еще раз подтверждает интерес, проявленный к нему депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, а также социальную значимость вопросов физической культуры и спорта в нашей стране. Концепция, положенная в основу законопроекта, предопределила по-настоящему горячую дискуссию по ряду его положений. Однако принятый в последний день работы Государственной Думы четвертого созыва закон практически полностью сохранил идеи, заложенные его разработчиками.

4 декабря 2007 г. Федеральный закон № 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" был подписан Президентом Российской Федерации, а 30 марта 2008 г. вступил в силу. Это событие, безусловно, может считаться отправной точкой нового этапа в процессе развития и совершенствования спортивного права России.

Одновременно стоит отдельно сказать о значительном числе подзаконных актов, принимаемых в реализацию и на основе рассмотренных выше законов. Речь идет как об актах Президента и Правительства Российской Федерации, так и о результатах деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативному правовому регулированию в сфере физической культуры и спорта. В рассматриваемый период такой орган претерпел десятки реорганизаций и изменений статуса - государственного комитета, федерального агентства, министерства Российской Федерации, однако, пожалуй, оставался и остается главным субъектом осуществления государственной политики в сфере физической культуры и спорта, в том числе формирования отраслевого законодательства. Специалистами высоко оцениваются результаты деятельности Федерального агентства по физической культуре, с 2002 по 2008 годы возглавляемого В.А. Фетисовым, в реформировании спортивного законодательства - как путем самого деятельного участия в разработке Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", так и путем издания массива подзаконных нормативных правовых актов в подведомственной сфере Зуев В.Н., Логинов В.А. Нормативное правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта (история и современность). М., 2008. С. 79-80..

Как уже было сказано выше, практически одновременно со вступлением Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" в силу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" вновь создано Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации, к функциям которого отнесены выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики. Таким образом, дальнейшее развитие спортивного права России дожно осуществляться под руководством указанного Министерства.

Спортивное право - развивающаяся отрасль. Есть все основания считать нынешний момент его формирования переломным, вместе с тем достигнутые успехи отмечаются наряду с направлениями, по которым необходимо существенное совершенствование. С одной стороны, автор убежден, что современное состояние спортивного права выгодно отличается от характеристики, не так давно данной Председателем Совета Федерации в отношении отечественного законодательства в целом, которое С.М. Миронов оценил как "фрагментарное и несистемное", отметив, что основная часть времени парламентариев идет на доделку законов, принятых "под условием" предстоящих исправлений См.: Российская газета. 2006. 25 января.. С другой стороны, принятие нового Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" - лишь этап на пути эволюции спортивного права. Не случайно, например, что уже сразу после принятия Закона В.А. Фетисов отметил, что "уже на сегодняшний день необходимо приступать к подготовке поправок к нему" См.: Зарудный Л., Козига А. Высокий старт // Российская газета. 2007. 8 декабря.. Ряд проблемных моментов, на которые обращалось внимание специалистов См., напр.: Керпельман Е.Л. Проблемы совершенствования законодательства о физической культуре и спорте // Спорт: экономика, право, управление. 2004. № 1. С. 5; Чесноков А.Н. Всероссийский семинар руководителей городских (районных) органов государственного управления по физической культуре и спорту // Спорт: экономика, право, управление. 2003. № 1. С. 43-44. , до сих пор требуют законодательного разрешения. Кроме того, несмотря на высокий в целом уровень базового отраслевого нормативного правового акта, не следует надеяться, что принятие закона уже само по себе является решением всех проблем См.: Гостев Р.Г. Спорт и законодательство. М., 2003. С. 37..

Важность дальнейшего развития законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте была подчеркнута Президентом Российской Федерации в ходе Послания Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. В частности, Д.А. Медведев обратил внимание на необходимость создания мотивации и условий для здорового образа жизни, формирования у молодежи привычки к занятиям спортом, развития школьного спорта.

Актуальность совершенствования законодательного регулирования в указанной сфере также значительно возрастает в связи с приближением Олимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, подготовку к проведению которых ведет наша страна. В этой связи осуществляется постоянная работа по уточнению и дополнению положений Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и ряда других актов законодательства Российской Федерации.

В нашей работе нами отмечаются перспективы развития отдельных институтов спортивного права, в том числе называются соответствующие направления законодательной работы. Вместе с тем, в целях преодоления существующих проблем правового регулирования в рассматриваемой сфере и восполнения законодательных пробелов необходим комплексный анализ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте и совершенствование с учетом международного, зарубежного и отечественного регионального опыта, а также с учетом передовых научных наработок, отдельных вопросов спортивного права:

закрепления особой системы разрешения споров в сфере спорта;

урегулирования деятельности спортивных агентов;

урегулирования организации и проведения значимых международных спортивных соревнований на территории Российской Федерации;

пропаганды спорта, особенно на телевидении, организации телевизионных и иных трансляций спортивных соревнований;

конкретизации прав и обязанностей спортивных федераций, включая региональные и местные спортивные федерации, и установления ответственности за их невыполнение;

совершенствования социальной защиты спортсменов, тренеров и иных специалистов в области физической культуры и спорта, в том числе ветеранов спорта и др.

Отдельным перспективным направлением в развитии законодательства о физической культуре и спорте остается разработка законопроекта, направленного на регламентацию деятельности по спортивной подготовке Подробнее см.: Сердюков А.В. Об актуальности законопроекта "О спортивной подготовке" и его месте в системе законодательства о физической культуре и спорте // Спорт: экономика, право, управление. 2010. № 1. С. 19-21..

Также необходим поиск баланса между нормами прямого действия и отсылочными нормами. Как уже отмечалось, базовый Федеральный закон "О физической культуре и спорте" носит во многом рамочный характер, и это видится обоснованным. Но одновременно данное обстоятельство накладывает дополнительную ответственность на субъекты подзаконного нормотворчества - прежде всего, Минспорттуризм России, а также общероссийские спортивные федерации. Не должны являться нормой, в частности, такие ситуации, когда устанавливается "многоярусное регулирование" отношений: базовый нормативный правовой акт предполагает издание подзаконного акта, а тот, в свою очередь, вместо конкретной нормы содержит очередную отсылку См.: Садиков О.Н. Концепция развития гражданского законодательства // Концепции развития российского законодательства. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2004. С. 189..

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 августа

2009 г. № 1101-р была утверждена Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 г. Данная стратегия направлена на создание условий, ориентирующих граждан на здоровый образ жизни, в том числе на занятия физической культурой и спортом, развитие спортивной инфраструктуры, а также повышение конкурентоспособности российского спорта. Направления, указанные в стратегии, как представляется, также должны быть учтены при разработке законодательных правовых актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере.

Особенностью системы законодательства, по мнению отдельных авторов, отличающей ее построение от построения системы права, является федеративный аспект См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько.
М., 2009. С. 420.. Как уже было отмечено, в соответствии с пунктом "е" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы физической культуры и спорта относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому отдельным направлением работы по совершенствованию законодательства о физической культуре и спорте является обновление региональной отраслевой законодательной базы. Выше уже отмечалось, что законодательство о физической культуре и спорте ряда регионов даже опережает федеральное, однако вызовы времени диктуют новые задачи в развитии спортивного права России, в том числе на региональном уровне. Так, в ходе расширенного заседания Комиссии Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения на тему: "Национальная антидопинговая политика" 2 марта 2009 г. было отмечено, что борьба с использованием в спорте допинговых средств и методов невозможна без создания соответствующих механизмов на уровне субъектов Российской Федерации, отсутствующих на настоящий момент. Одновременно не стоит забывать, что даже реализация уже закрепленных на федеральном уровне полномочий субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта становится невозможной без раскрытия порядка реализации этих полномочий в региональном законодательстве.

Безусловно, значимую роль в развитии спортивного права должна играть юридическая наука. Так, в спортивном праве должны найти свое отражение современные представления о требованиях юридической техники, правовой информатизации, юридического мониторинга.

Как отмечает Т.Я. Хабриева, информация является важным фактором принятия решения, в том числе законодательного. Причем речь как о научной, расчетной, справочной информации, так и об общественном мнении Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса // Концепции развития российского законодательства. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2004. С. 114.. Спортивная сфера отличается наличием целого ряда информационных систем и источников информации, в том числе специализированных информационных порталов в сети Интернет, государственных реестров: видов спорта и общероссийских и аккредитованных региональных спортивных федераций. Актуальными направлениями развития системы управления спортом и спортивного права являются создание реестра объектов спорта, а также реализация положений Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" о спортивном паспорте, введение которых в действие отложено. Наконец, не снимается с повестки дня вопрос правового образования и повышения общего уровня правовой культуры субъектов общественных отношений в сфере спорта, на решение которого направлено правовое просвещение и образование, в том числе все увеличивающееся количество учебных курсов и дисциплин спортивно-правовой направленности.

Одним из наиболее действенных средств получения информации, ее дальнейшего внедрения в практику правотворчества служит правовой мониторинг. Поэтому наряду с принятием новых актов необходима разработка обеспечения действия законодательства, его мониторинга Тихомиров Ю.А. Вводить мониторинг права // Право и экономика. 2004. № 3. С. 3-6. На современном этапе мониторинг представляет собой сложное и многоплановое явление, включающее как мониторинг существующих нормативных актов, так и мониторинг проектов нормативных актов, их применения, законодательных ошибок и др. Подробнее см.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 23-27.

Учитывая значительное общее число региональных законодательных актов в рассматриваемой сфере, существенные различия в их содержательном наполнении, уровне юридико-технической проработки, актуальной в этой связи является проблема обобщения соответствующего опыта нормотворчества, которое невозможно без проведения мониторинга регионального физкультурно-спортивного законодательства. Мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации о физической культуре и спорте должен осуществляться как непосредственно на региональном уровне, так и на федеральном уровне с целью обобщения полученных результатов, на всех стадиях законодательного процесса. В конечном итоге использование средств правового мониторинга должно способствовать формированию и проведению единой согласованной правовой политики в сфере физической культуры и спорта на всех уровнях публичной власти в Российской Федерации.

Можно отметить положительную практику, когда отдельные проекты законодательных актов в области физической культуры и спорта направляются для экспертизы и дачи заключения в соответствующие органы Федерального Собрания Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти. Однако такая практика носит случайный, нерегулярный характер Материал Комиссии Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения к Докладу Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации".. Поэтому одним из практических результатов мониторинга регионального законодательства о физической культуре и спорте может стать подготовка соответствующего модельного закона для субъектов Федерации, направленного на обобщение достижений по совершенствованию указанного законодательства, внедрение в него оптимальных юридических средств и конструкций. О необходимости разработки такого модельного закона высказываются как ученые См.: Евтеев А.В. Проблемы правового регулирования отдельных вопросов физической культуры и спорта в законодательстве субъектов РФ // Новое спортивное законодательство и материалы конференции "Спортивное право: перспективы развития". М., 2008. С. 139., так и представители федеральной законодательной власти Аналитический доклад Комиссии Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения о состоянии законодательства и правоприменительной практики на тему: "О ходе реализации Федерального закона от 4 декабря 2007 года
№ 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации". Утвержден решением Комиссии Совета Федерации по физической культуре, спорту и развитию олимпийского движения от 16 июня 2009 г. № 3.32-05/350..

Кроме того, как отмечает Ю.А. Тихомиров, правовой мониторинг направлен на поддержание законности См.: Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2004. С. 12., что является постоянной и насущной задачей также и для отрасли спортивного права. С этой целью средства юридического мониторинга, как представляется, должны быть направлены также на локальные акты общероссийских спортивных федераций, профессиональных спортивных лиг, спортивных клубов и иных физкультурно-спортивных организаций. Необходимость такого мониторинга обуславливается следующими задачами:

наблюдения за развитием подзаконного спортивно-правового регулирования, принятием новых локальных нормативных правовых актов физкультурно-спортивных организаций и ревизией действующих;

анализа локальных нормативных правовых актов физкультурно-спортивных организаций с целью соблюдения в их развитии принципов законности, непротиворечивости и системности;

информирования органов государственной власти и общественности о состоянии спортивного права в целом, прогноза его развития;

внедрения в локальные нормативные правовые акты физкультурно-спортивных организаций экспериментальных правовых средств и конструкций, обобщения и распространения соответствующего передового опыта.

Функция по проведению такого мониторинга может осуществляться Минспорттуризмом России в рамках реализации полномочия по обобщению практики применения законодательства Российской Федерации и проведения анализа реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, отнесенного ведению указанного Министерства подпунктом 5.10 Положения о Минспорттуризме России.

Активизации научного осмысления проблем спортивного права и перспектив его развития способствует создание чуть более года назад Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, возглавляемой

С.В. Алексеевым. В рамках деятельности указанной Комиссии активно обсуждается, в частности, перспектива кодификации спортивного законодательства России.

Идея спортивного кодекса России не нова и заслуживает отдельного внимания. По словам С.В. Алексеева, "создание кодифицированного нормативного акта в данной сфере, системно излагающего законодательную базу, поддерживается учеными и практическими работниками области физической культуры и спорта" Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005.С. 137.. Разделяет указанную точку зрения и

М.В. Лукин, считающий, что "только кодекс способен создать прочную законодательную базу для дальнейшего развития физкультурно-спортивных отношений", предлагая свое видение структуры возможного кодекса Лукин М.В. Правовая организация управления физической культурой и спортом в Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11, 125-129.. Вопрос о необходимости кодификации законодательства о спорте поднимали еще советские правоведы, например И.М. Чемакин, А.В. Оболонский,

В.Н. Уваров и др., хотя тогда речь шла несколько об ином по форме и по содержанию акте - говорилось о необходимости принятия Закона СССР о физической культуре и спорте См.: Чемакин И.М. Кодификация законодательства о физической культуре, спорте и туризме // Правоведение. 1984. № 1. С. 20-30; Оболонский А.В. Проблемы системного исследования социально-культурной отрасли управления (методологические аспекты): Автореф. дис. … канд. наук. М., 1974. С. 20; Уваров В.Н. Руководство физической культурой и спортом в Казахстане. Алма-Ата, 1980. С. 70-71. Цит. по: Соловьев А.А. Быть или не быть спортивному кодексу России // Национальные интересы. 2008. № 5. С. 31-32.. В пользу разработки кодифицированного источника спортивного права высказываются также Е.А. Дементьев Дементьев Е.А. Средства государственно-правового воздействия на отношения в сфере спорта. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н.Новгород, 2009. С. 12.,

А.Н. Чесноков и А.В. Юткин Чесноков А.Н., Юткин А.В. Конституция Российской Федерации и правовое регулирование физической культуры и спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2004. № 4. С. 8. и др.

Однако, пожалуй, главным идеологом разработки и принятия спортивного кодекса России можно назвать А.А. Соловьева, автора Концепции проекта Спортивного кодекса Российской Федерации Соловьев А.А. Концепция проекта Спортивного кодекса Российской Федерации.
М.: Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России, 2009. и ряда публикаций по рассматриваемой проблематике. По мнению исследователя, существенная разрозненность нормативных правовых актов в сфере спорта, которую не устранил Федеральный закон "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", и приближающиеся Олимпийские зимние игры 2014 г. в городе Сочи актуализируют необходимость кодификации спортивного законодательства Соловьев А.А. Актуальные проблемы спортивного права: Кодификация законодательства о спорте. М., 2008. С. 17-25.. Исследуя кодифицированное законодательство ряда зарубежных стран (США, Бразилии), А.А. Соловьев наибольшую перспективу видит во французском опыте, переведя на русский язык и анализируя Спортивный кодекс Франции Спортивный кодекс Франции (Законодательная часть) / Пер. с франц. и вступительная статья А.А. Соловьева. М., 2009. .

Безусловно, форма кодекса привлекательна - с кодексами связывают целостное регулирование типовых отношений, приоритеты и удобство пользования, они способствуют укреплению внутрисистемных связей в законодательстве, выполняют важную интегрирующую роль в соответствующих отраслях и сферах законодательства Тихомиров Ю.А. Теория кодекса // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25-26 сентября 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2009. С. 38, 42.. Вместе с тем, как представляется, кодификация спортивного права России остается отдаленной перспективой. Ю.А. Тихомиров обращает внимание, что "нередко кодекс "возникает" на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала, и ему, по сути, нечего кодифицировать" Там же. С. 41.. Необходимо помнить, что кодификация традиционно рассматривается в качестве одной из наиболее эффективных форм систематизации законодательства Подробнее см.: Хабриева Т.Я. Кодификация российского законодательства в условиях федеративного государства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25-26 сентября 2008 г.) / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2009. С. 26-37., а не законотворчества. К настоящему же моменту необходимый для систематизации законодательный материал попросту не накоплен.

К слову сказать, С.В. Алексеев в своем учебнике также высказывается в пользу кодификации после накопления "свода" отдельных законов со специальным предметом, предлагая сначала разработать и принять определенное количество федеральных законов (в частности, "О детско-юношеском спорте в Российской Федерации", "О профессиональном спорте в Российской Федерации", "О Российской оборонной спортивно-технической организации" и др.) и только затем со временем приступить к процессу кодификации Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005.С. 173.. Поэтому объяснять необходимость разработки спортивного кодекса лишь тем, что "неэффективно бесконечно догонять, пытаясь латать дыры в правовом регулировании в области спорта, то по одной группе вопросов, то по другой, с большими сложностями стараясь проводить принятие федеральных законов" Соловьев А.А. Быть или не быть спортивному кодексу России // Национальные интересы. 2008. № 5. С. 32-33., - значит излишне упрощать и идеализировать процесс законотворчества, не принимать во внимание целый ряд проблем разработки и согласования законодательных актов, тем более кодифицированных.

Кроме того, необходимо учитывать, что значительный объем правовых отношений в сфере спорта урегулирован подзаконными актами, в то время как кодекс - федеральный закон. Как свидетельствуют приводимые В.Б. Исаковым данные, общее процентное соотношение нормативного регулирования складывается в пользу подзаконных нормативных правовых актов, причем этот процент соотношения остается относительно стабильным весь период новой российской государственности См.: Исаков В.Б. Федеральное законодательство: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. № 10. С. 24-26.. Соответствующие подзаконные правовые нормы не могут быть кодифицированы без перенесения их содержания на иной уровень - уровень федерального закона, характеризующийся повышенными требованиями к содержанию норм, их построению, взаимодействию, уровню юридико-технической проработки. Также не стоит забывать и об автономии сферы спорта, которая, безусловно, ставится под угрозу попытками "зарегулировать" подавляющую массу составляющих ее отношений федеральным законом. Напомним, что в настоящее время законодательное закрепление нашел принцип сочетания государственного регулирования отношений в рассматриваемой сфере с саморегулированием таких отношений их субъектами Пункт 3 статьи 3 Федерального закона "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"..

Наконец, немаловажным представляется вопрос структуры планируемого спортивного кодекса. Строение, предполагаемое упомянутой Концепцией проекта Спортивного кодекса, безусловно, выгодно отличается с точки зрения освещения и классификации максимально широкого спектра спортивных правоотношений. Однако как структура акта федерального законодательства, а тем более кодекса, она видится небезупречной. По сути, основываясь на строении Спортивного кодекса Франции, А.А. Соловьев видит свой проект кодекса без явно выраженных общей и особенной частей, т.е. как акт с институционной, по французскому образцу, системой расположения нормативного материала, в то время как для кодексов Российской Федерации характерно несколько иное структурное строение.

Вопрос структуры усложняется также и в связи с комплексным характером спортивного права. Вовлечение в спортивную кодификацию норм гражданского, трудового, процессуального и других основных отраслей права, в свою очередь, нарушает системность построения нормативного материала этих отраслей и степень их кодификации. Не случайно, например, В.Н. Зуев и В.А. Логинов, на наш взгляд, вполне обоснованно, связывают перспективы кодификации в сфере физкультурно-спортивного законодательства с внесением изменений в существующие отраслевые кодексы, аналогично принятой главе 54.1 Трудового кодекса Российской Федерации Зуев В.Н., Логинов В.А. Нормативное правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта (история и современность). М., 2008. С. 104., а не с принятием отдельного спортивного кодекса.

Таким образом, автор в целом солидарен с С.В. Алексеевым, на недавнем заседании возглавляемой им Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России заявившим: "Наша цель - кодекс" Материалы заседания Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России
28 сентября 2009 г. (г. Москва, Московская государственная юридическая академия им.
О.Е. Кутафина)., и последовательно отстаивающим данную точку зрения. Представляется только, что данный кодекс должен стать продуктом эволюционного, а не революционного развития спортивного права России, на современном этапе которого должно происходить накопление нормативного и, главное, законодательного материала, необходимого для кодификации.

Другой популярной идеей в части перспектив развития спортивного права России является идея о необходимости отдельного законодательного регулирования профессионального спорта. Обоснование потребности специального закона о профессиональном спорте приводит в своем диссертационном исследовании Н.А. Овчинникова, считающая, что в рамках данного закона следует разрешить проблемные моменты спортивного права, в т.ч. статуса профессионального спортсмена, переходов из одной спортивной организации в другую, спортивной дисквалификации спортсмена, государственной поддержки профессионального спорта, разрешения споров субъектов профессиональной спортивной деятельности Овчинникова Н.А. Правовое регулирование профессионального спорта в Российской Федерации: общеправовой анализ. Дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2008. С. 10, 44-50.. В пользу принятия федерального закона "О профессиональном спорте в Российской Федерации" высказывались также С.В. Алексеев Алексеев С.В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005.С. 173., И.А. Камаев и Б.Р. Карабельников Камаев И.А., Карабельников Б.Р. Профессиональному спорту - свой закон // Спорт: экономика, право, управление. 2005. № 3. С. 18., М.В. Лукин Лукин М.В. Правовая организация управления физической культурой и спортом в Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 10, 111-112. и др. В указанном вопросе мы подтвердим обоснованную ранее позицию: не отрицая самого явления, именуемого "профессиональным спортом", считаем необходимым осуществлять нормативное правовое регулирование отдельных аспектов профессиональной и предпринимательской деятельности в сфере спорта в рамках, соответственно, трудового и гражданского законодательства. Характерна в этой связи точка зрения