Правовое обеспечение деятельности субъектов малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности Российской Федерации

Так, в 1997 году ООО «Наггет» обратилось в Арбитражный суд Чукотского автономного округа с иском к администрации Чукотского автономного округа, Комитету по геологии и использованию недр Чукотского автономного округа о возврате 186850143 рублей сбора, уплаченного им за участие в конкурсе, а также о взыскании 1818986142 рублей ущерба, образовавшегося в результате уплаты банковских процентов по полученному кредиту, и 11180001066 рублей упущенной выгоды. Решением от 06.11.1997г. в удовлетворении исковых требований отказано. Постановлением апелляционной инстанции от 09.01.1998г. решение оставлено без изменения. Однако Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа постановлением от 27.03.1998г. решение и постановление апелляционной инстанции изменил: иск в части возврата 186850 рублей (деноминированных) сбора удовлетворил, в остальной части оставил судебные акты без изменения. Удовлетворяя иск о взыскании указанной суммы сбора, суд кассационной инстанции исходил из того, что эта сумма является задатком, а поэтому в соответствии со статьей 448 ГК РФ подлежит возврату. Вместе с тем Президиум ВАС РФ постановлением от 09.02.1999г. № 2733 решение кассационной инстанции отменил, указав, что суд кассационной инстанции ошибочно исходил из того, что эта сумма является задатком, а поэтому в соответствии со статьей 448 ГК РФ подлежит возврату. ООО «Наггет» согласился с суммой сбора, в своих интересах и на свой риск как субъект предпринимательской деятельности добровольно уплатил ее, принял участие в конкурсе и понес материальные затраты, а поэтому они возврату не подлежат. По мнению ВАС РФ, по смыслу пункта 10.3 Положения «О порядке лицензирования пользования недрами» затраты, понесенные участниками конкурса, не компенсируются Вестник ВАС. - 1999. - № 5. 48-49..

К аналогичному выводу пришел Федеральный арбитражный суд Северо - Западного округа в постановлении от 20.03.2001г. по делу № А26-3419/00-01-09/163, в котором, в частности, прямо указано, что необходимо отличать конкурсы и аукционы на право пользования участками недр от гражданско-правовых торгов, поскольку предметом последних является заключение гражданско-правового договора, а не предоставление лицензии - специального государственного разрешения на право пользования недрами.

Вместе с тем, на наш взгляд, процедуры торгов, согласно ГК РФ и Закона РФ «О недрах» обладают рядом схожих признаков. Как известно, торги представляют собой один из способов заключения договоров, который тесно связан с основными законами свободного рынка и выражает их наиболее последовательно. Это, в частности, проявляется в присущей торгам конкуренции Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения: Изд. 2. - М., 2000. С. 219. .

Торги на право пользования недрами - разновидность торгов, введенная в недропользование антимонопольными требованиями законодательства о недрах, направленная на обеспечение объективных условий предоставления прав пользования недрами Перчик А.И. Горное право. Словарь. Термины, понятия, институты. - М., 2000. С. 285.. Таким образом, положения ГК РФ об аукционах и конкурсах вполне согласовываются с нормами законодательства о недрах Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах». - М., 2001. С. 149..

Отмеченная особенность института торгов - обеспечение объективных условий предоставления прав пользования недрами - на наш взгляд, должна особо учитываться при создании процедуры приобретения прав пользования недрами для малых нефтедобывающих предприятий. Вместе с тем, как справедливо отмечает Е.В. Корзун, в настоящее время действующее законодательство РФ и практика его применения лишает малые нефтедобывающие предприятия, не входящие в состав вериткально-интегрированных компаний, возможности приобретения лицензий в тех случаях, когда их конкурентами выступает крупный нефтяной холдинг Корзун Е.В. О необходимости государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в нефтедобыче // Нефтяное хозяйство. - 2002. - № 5. - С. 40..

По мнению диссертанта, положения ст.ст. 10-1, 13-1, 14 Закона РФ «О недрах», регулирующие порядок и условия проведения конкурсов и аукционов на право пользования участками недр, хотя и не упоминают о каких-либо правах крупных вертикально - интегрированных нефтяных компаниях, но учитывая значительно большие по сравнению с малыми предприятиями финансовые возможности указанных компаний, создают для них преимущество в приобретении права пользования участками недр посредством торгов.

Как отмечает О.М.Теплов, критерий наибольшей платы (в качестве основания выбора победителя аукциона на право пользования недрами) не вполне соотносится с задачей рационального и комплексного использования недр и их охраны Теплов О.М. Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. М., 1995. C. 84. . С нашей точки зрения, правовое регулирование условий предоставления прав пользования недрами, с учетом возрастающих проблем истощения минерально-сырьевой базы страны, должно иметь целью стимулирование освоения мелких нефтяных месторождений и (или) низкорентабельных, месторождений в условиях неразвитой инфраструктуры, способствовать применению при разработке месторождений нестандартных технологий и оборудования, а также гарантировать всем субъектам предпринимательства относительно равные условия конкуренции.

В данной связи, нам кажется верным предложение ученых о необходимости на законодательном уровне ограничить действия отдельных групп субъектов предпринимательской деятельности в нефтедобыче, явно направленные на нарушение добросовестной конкуренции Корзун Е.В. Указ. соч. С. 40.; Даниленко М. Законопроектов громадье // Нефть России. - 2003. - № 9. - С. 69..

В действующем законодательстве (ст. 13-1 Закона РФ «О недрах») в качестве меры государственной поддержки субъектов малого предпринимательства, а также в целях обеспечения добросовестной конкуренции, необходимо закрепить возможность и установить правила проведения отдельных конкурсов (аукционов) на право пользования участками недр, содержащими мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми некондиционными запасами нефти, среди малых нефтедобывающих предприятий.

Одним из существенных аспектов, влияющих на развитие предпринимательства в нефтедобывающей отрасли, является наличие либо отсутствие в законодательстве норм, допускающих возможность передачи приобретенных прав недропользования от одного лица к другому и, соответственно, возможность переоформления лицензии на право пользования недрами.

По общему правилу в соответствии со ст. 1-2 Закона РФ «О недрах» участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Право пользования участком недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством. В то же время законодательством допускается, что права пользования недрами могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

В настоящее время, в соответствии со ст. 17-1 Закона РФ «О недрах», право пользования участками недр может перейти к другому субъекту предпринимательской деятельности в одном из следующих случаев:

а) при реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его преобразования - изменении его организационно - правовой формы;

б) при реорганизации юридического лица - пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом в соответствии с законодательством Российской Федерации;

в) в связи с прекращением деятельности юридического лица - пользователя недр вследствие его присоединения к другому юридическому лицу в соответствии с законодательством Российской Федерации при соблюдении определенных условий;

г) при реорганизации юридического лица - пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с законодательством РФ, при условии, что вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр;

д) при учреждении юридическим лицом - пользователем недр нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством Российской Федерации и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка, а также имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, и доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица;

В первоначальной своей редакции, принятой 21 февраля 1992 года, Закон РФ «О недрах» Ведомости СНД и ВС РФ. 16.04.1992. № 16. ст. 834. вообще не предусматривал какой-либо возможности для передачи прав пользования недрами от одного лица к другому, и, следовательно, право пользования участком недр ни при каких обстоятельствах не могло быть передано на законном основании. В дальнейшем Закон РФ «О недрах» в ред. 03.03.1995г. СЗ РФ. 06.03.1995. № 10. ст. 823. предусмотрел возможность перехода права пользования участками недр и переоформление лицензий только при реорганизации юридических лиц. Однако негативное развитие российской экономики потребовало принятия экстренных мер для поддержания горной и нефтегазодобывающей промышленности, в связи с чем, в Закон РФ «О недрах» были внесены дополнения и изменения, которые создали более благоприятные условия для инвестиций в освоение минерально-сырьевых ресурсов. С принятием ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах» № 20-ФЗ от 02.01.2000г. СЗ РФ. 10.01.2000. № 2. ст. 141. перечень оснований перехода права пользования участками недр был значительно расширен.

Таким образом, можно с большой долей уверенности заявить, что тенденцией развития российского законодательства о недрах и недропользовании является постоянное увеличение количества оснований, достаточных для передачи права недропользования от одного лица к другому.

Как заметил Н.Ю. Исааков, ст. 17.1. Закона РФ «О недрах» предоставляет свободу субъектам предпринимательской деятельности для передачи лицензии третьему лицу, и, безусловно, является крупным шагом вперед на пути либерализации государственного регулирования операций по недропользованию Исааков Н.Ю. Юридические аспекты переоформления лицензии на право пользования недрами. Нефть, энергетика и законодательство 2001-2002. - М., 2002. С. 160., что, по мнению А.Ф. Стругова, будет способствовать притоку инвестиций в разработку месторождений Стругов А.Ф. Об изменениях и дополнениях к Закону РФ «О недрах» // Минеральные ресурсы. - 1999. - № 2. - С. 39. .

Говоря о правовом регулировании отношений, возникающих при переходе прав пользования на участки недр, отметим, что, несмотря на значительные изменения и дополнения, неоднократно вносимые в Закон РФ «О недрах», законодатель сохранил концепцию общего разрешительного порядка (в форме государственного лицензирования) регулирования отношений недропользования, основанного на преимущественно административно-правовых методах регулирования отношений. Вместе с тем следует подчеркнуть, что некоторые правоотношения, возникающие в данной сфере, основываются на принципах гражданского права, что, на наш взгляд, делает законодательство о лицензировании недропользования более универсальным.

Взаимодействие норм гражданского законодательства и законодательства о недропользовании особенно заметно при анализе таких оснований перехода прав пользования недрами как, во-первых, реорганизация юридического лица и, во-вторых, учреждение юридическим лицом дочернего общества.

На наш взгляд, в настоящее время законодатель мог бы пойти гораздо дальше в определении пределов гражданского оборота прав недропользования. Считаем, что, не нарушая монополию государственной собственности на недра, целесообразно и даже необходимо внесение изменений и дополнений в Закон РФ «О недрах», устанавливающих возможность передачи прав пользования недрами в случае продажи предприятия как «особого объекта имущественных прав» Белых В.С. Предприятие как имущественный комплекс и субъект предпринимательской деятельности. Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности. Сборник статей. Отв. ред. Белых В.С. -Екатеринбург, 2002. С. 290. одним субъектом предпринимательской деятельности другому.

Как отмечается в юридической литературе, предприятие, как своеобразный объект права, может иметь в качестве характеристик определенные обременения - ряд неотъемлемых от комплекса и входящих в него имущественных прав, условий и обязательств, которые следуют за ним при возникновении и изменении прав на это предприятие Степанов С.А. Имущественные комплексы в российском гражданском праве. - М., 2002. С. 130..

По мнению С.А. Степанова, среди указанных обременений немаловажное значение имеет сохранение профиля деятельности (производственной или иной предпринимательской специализации предприятия) и определенных экономических показателей См.: Степанов С.А. Указ. соч. С. 134..

В связи с этим включение продажи предприятия как имущественного комплекса в перечень возможных случаев перехода прав пользования на участок недр повысило бы эффективность правового регулирования правоотношений в сфере недропользования, а также способствовало бы повышению ликвидности имущества предприятия - недропользователя, делало бы его более ценным, давало бы предприятию возможность более рационального его использования, что способствовало бы развитию предпринимательства, в том числе и в нефтедобывающей отрасли ТЭК.

По мнению ряда юристов, сегодняшние потребности хозяйственной практики в сфере недропользования позволяют ввести в российское законодательство о недрах положения, допускающие переуступку права недропользования третьим лицам, в том числе и через залоговые операции Чуев В.Ю. Залоговые операции в гражданско-правовом регулировании отношений в сфере недропользования. // Правовые проблемы нефтегазового комплекса. Сборник научных трудов. Выпуск 1. - Тюмень., 1999. С. 96..

В юридической литературе по вопросу возможности залога прав пользования недрами высказываются разные мнения. Так, О.М. Теплов категорически отрицает возможность правового закрепления залога прав недропользования, мотивируя это тем, что в результате залоговой сделки ряд обязательств недропользователя не будет исполнен, и тем самым одна из основных задач государства - обеспечение рационального недропользования - не будут реализованы Теплов О.М. Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. М., 1995. С. 16.. Аналогичную позицию занимает А. Кокин, считающий, что лицензия на право пользования недрами представляет собой административно-правовой документ, который невозможно передать в гражданско-правовом порядке Ахметов А. Залог и право пользования недрами. Материалы заседания Клуба юристов нефтегазового сектора // Нефть, газ и право. - 1998. - № 3. - С. 41.. Более радикальной точки зрения придерживается М. Махлина, справедливо полагающая, что залог прав недропользования не отменяет существующий разрешительный порядок предоставление недр в пользование и государственный контроль за отношениями в сфере недропользования, а значит, не меняет общей концепции законодательства о недрах и недропользовании Махлина М.И. О развитии гражданско-правовых отношений недропользования в России // Минеральные ресурсы. - 1999. - № 5. - С. 49.. По мнению М. Ахметова, право пользования недрами может быть использовано в качестве залога пользователем недр для обеспечения своих обязательств по договорам, заключаемым в связи с выполнением на лицензионном участке, что должно производиться с согласия уполномоченных органов Ахметов А. Указ. соч. С. 43-44..

По утверждению В.Ю. Чуева, управление имуществом нефтегазовых компаний через залоговые операции с нематериальными активами - правами пользования недрами потенциально является наиболее эффективным и целесообразным по сравнению с другими видами имущества, так как позволяет обеспечить:

- продолжение хозяйственной деятельности компании, в том числе на участке недр, право пользования которым передано в залог;

- минимальный имущественный ущерб при неисполнении обеспеченного залогом обязательства;

- отсутствие риска перехода компании (пакета акций) в собственность кредитора или третьих лиц при неисполнении основного обязательства и обращении взыскания на предмет залога Чуев В.Ю. Указ. соч. С. 145-146..

На наш взгляд, развитие института залога и уступки прав пользования недрами первоначально может быть применено в отношении участков недр, содержащих мелкие месторождения нефти, а также месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти, пользователями которых в большинстве случаев являются малые нефтедобывающие предприятия. Этому способствуют две причины, во-первых, определенные участки месторождений, разрабатываемых крупными нефтедобывающими предприятиями, не вовлекаются в разработку либо оставляются, большое количество скважин останавливается и консервируется из-за нерентабельности их эксплуатации основным недропользователем. Во-вторых, малые нефтедобывающие предприятия, имеют в своем распоряжении прогрессивные технологии, что в большинстве случае снижает себестоимость выполнения работ.

Как отмечает М. Даниленко, учитывая, с одной стороны, существование развитой бездействующей промышленно-производственной инфраструктуры на нерентабельном участке месторождения и свободной квалифицированной рабочей силы и, с другой стороны, наличие новых технологий и опыта их внедрения, в вовлечении в разработку трудноизвлекаемых запасов, в восстановлении простаивающего фонда скважин на взаимовыгодных условиях заинтересованы как прежний недропользователь, так и новый - малое нефтедобывающее предприятие Там же. .

Поэтому в рамках совершенствования действующего законодательства целесообразно предусмотреть разрешение уступки права пользования участками недр третьим лицам - предприятиям, привлекаемым основным лицензодержателем для пользования недрами при добыче нефти на сравнительно короткий срок Там же..

По мнению диссертанта, в действующем законодательстве необходимо предусмотреть возможность переуступки права пользования ограниченным участком недр в пределах горного отвода другому юридическому или физическому лицу, отвечающему определенным требованиям, что, например, предусмотрено при передаче прав пользования недрами от юридического лица к дочернему обществу. Передача прав пользования определенным участком недр должна быть закреплена лицензией. При этом возможность уступки прав пользования недрами, на наш взгляд, на первом этапе необходимо предусмотреть только по участкам недр, содержащим нерентабельные месторождения, то есть применительно к нефтедобыче, возможность уступки права недропользования может иметь место только в отношении участков недр, включенных в Перечень участков недр, содержащих мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти.

Основными требованиями к новому недропользователю должны являться: опыт работы в этой сфере деятельности (добыча, сервисные работы) не менее 3-5 лет, отсутствие претензий по фактам нарушений в сфере лицензируемой деятельности со стороны государственных органов.

Учитывая то, что в Перечень участков недр могут быть включены участки недр, которые в настоящий момент находятся в пользовании нефтедобывающих компаний, входящих в состав ВИНК, и разработка которых в настоящий момент является не рентабельной для данных компаний, передача ограниченных участков недр в пределах горного отвода от указанных компаний новым недропользователям (малым нефтедобывающим предприятиям) будет выгодна прежним недропользователям и также будет способствовать развитию малого предпринимательства в нефтедобыче.

Полагаем, что возможность уступки прав пользования участками недр, содержащими нерентабельные месторождения нефти, с соблюдением указанных условий, не противоречит принципам недропользования и будет способствовать увеличению добычи нефти.

Подводя итоги анализа изложенного материала можно сделать следующие выводы:

1. Одним из наиболее эффективных направлений государственной поддержки малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности должно быть решение правовых проблем, связанных с обеспечением доступа малых нефтедобывающих предприятий к объектам недропользования - участкам недр, содержащим месторождения нефти.

В целях упрощения процедуры лицензирования недропользования для малых нефтедобывающих предприятий, сокращения срока оформления лицензий полномочия федеральных органов о предоставлении в пользование, оформлении прав пользования участками недр и контроля за соблюдением условий лицензий по участкам недр, включенным в Перечень участков недр, содержащих мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти, необходимо передать органам государственной власти субъектов РФ.

2. Порядок предоставления лицензий на право пользования участками недр, включенными в Перечень участков недр, содержащих указанные месторождения нефти, необходимо урегулировать отдельным нормативным актом. Этим нормативным актом может быть «Положение о порядке лицензирования пользования участками недр, содержащими мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти».

3. Передача полномочий по лицензированию недропользования федеральными органами на уровень субъектов РФ с учетом специфики производственной деятельности малых нефтедобывающих предприятий будет способствовать как развитию малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности, так и реализации принципа рационального использования природных ресурсов.

4. В действующем законодательстве в целях развития конкуренции необходимо закрепить возможность проведения отдельных конкурсов (аукционов) на право пользования участками недр, содержащими мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми некондиционными запасами нефти среди малых нефтедобывающих предприятий.

5. В рамках совершенствования действующего законодательства целесообразно предусмотреть разрешение уступки права пользования участками недр третьим лицам - предприятиям, привлекаемым основным лицензодержателем для пользования недрами.

6. В действующем законодательстве необходимо предусмотреть возможность переуступки права пользования ограниченным участком недр в пределах горного отвода другому юридическому или физическому лицу, отвечающему определенным требованиям. При этом возможность уступки прав пользования недрами, по мнению диссертанта, на первом этапе необходимо предусмотреть только по участкам недр, включенным в Перечень участков недр, содержащих мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти, пользователями которых в большинстве случаев являются малые нефтедобывающие предприятия.

2.2 Правовое обеспечение доступа малых нефтедобывающих предприятий к участкам недр на условиях соглашения о разделе продукции

Одним из важнейших факторов стабилизации и развития российской нефтедобывающей промышленности являются инвестиции. С целью привлечения крупномасштабных инвестиций в нефтегазовый комплекс в 1995 году в России был принят ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» № 225-ФЗ от 30.12.95г. СЗ РФ. 01.01.1996. № 1. ст. 18. (в ред. ФЗ от 29.06.2004г. № 58-ФЗ СЗ РФ. 05.07.2004. № 27. ст. 2711. ) - (далее Закон о СРП), регламентирующий особый режим недропользования при освоении полезных ископаемых, основанный на установлении между государством и инвестором равноправных договорных отношений, посредством заключения между государством и субъектом предпринимательской деятельности соглашения о разделе продукции (далее по тексту - Соглашение или СРП). Суть СРП заключается в натуральной форме расчетов добытым сырьем между инвестором и государством, а также в государственных гарантиях стабильности коммерческих результатов Богданчиков С.М., Перчик А.И. Соглашения о разделе продукции. Теория, практика, перспективы. Право. Экономика. - М.: Нефть и газ, 1999. С. 31-35. . При заключении СРП государство остается собственником недр и передает в собственность инвестору часть добытого сырья на условиях, фиксируемых в Соглашении. Часть передаваемого инвестору сырья идет на возмещение капитальных вложений и покрытие себестоимости добычи. Оставшаяся часть - прибыльная продукция, делится между государством и инвестором в пропорции, установленной в Соглашении Василевская Д., Винидиктов А., Никандрова Е. Российская модель соглашений о разделе продукции: особенности и пути совершенствования законодательства // Нефть, газ и право. - 2002. - № 5. - С. 32..

Как утверждается некоторыми учеными Шарифуллина А.Ф. Соглашение о разделе продукции: понятие, заключение, реализация. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М. 2000. С 4., экономическая выгода от реализации проектов СРП является очевидной. Данное утверждение подтверждается опытом зарубежных стран. Так, за все годы реформ в Россию было привлечено около 18 миллиардов долларов США, в тоже время в Китае, который использует режим СРП очень активно, за это же время было привлечено 300 миллиардов долларов США Иваненко С. Интервью с Председателем Комиссии Государственной Думы по правовым вопросам пользования недрами на условиях СРП Иваненко С.В. // Нефть и капитал. - 2002. - № 2. - С. 12. .

Вместе с тем в России инвестиционная отдача от проектов на условиях СРП экономистами оценивается как неудовлетворительная Халимов Ю.Э., Колничев Д.И. Состояние соглашений о разделе продукции в России // Нефть, газ и бизнес. - 2001. - № 5. - С. 15.. В настоящее время в Российской Федерации заключены только четыре СРП, касающиеся:

- раздела продукции Чуванского, Одоптинского и Аркутун-Дагинского нефтегазоконденсатных месторождений на шельфе острова Сахалин (проект «Сахалин-1»);

- разработки Пильтун-Астохского и Лунского месторождения нефти и газа на условиях раздела продукции (проект «Сахалин-2»);

- разработки и добычи нефти на Харьягинском месторождении (Ненецкий автономный округ) на условиях раздела продукции;

- разработки южной части Самотлорского нефтегазоконденсатного месторождения в Ханты-Мансийском автономном округе на условиях раздела продукции между Российской Федерацией и ОАО «Самотлорнефтегаз».

Более того, как утверждает К. Лятс, если на сегодняшний день сделать расчеты, то разница между доходами государства от, например, модели «Сахалин-2», между доходами государства от обычного режима и режима соглашения о разделе продукции окажется более чем трехкратная. То есть государство получает в три раза меньше налоговых поступлений Лятс К. Парламентские слушания на тему: «Правовые проблемы заключения и реализации соглашений о разделе продукции при освоении месторождений континентального шельфа и использование конверсионного потенциала российского оборонно-промышленного комплекса» // Нефть, газ и право. - № 1. - 2003. - С. 55.. По оценкам экспертов, за последнее пятилетие упущенная выгода от реализации СРП составляет 10 миллиардов долларов США Соблев Е. Соглашение, но не соглашательство // Российская газета. - 2002. - 29 октября. .

Учитывая указанные выше факты, позиция государства в отношении СРП начинает меняться. Как отметил М. Касьянов, режим СРП должен использоваться «только в качестве исключительной меры по степени необходимости». «… Только рынок должен определить, есть ли необходимость в разработке того или иного месторождения. Другими словами, сначала надо выставить на аукцион или конкурс лицензию на разработку месторождения на условиях национального режима. И если лицензия не найдет покупателя, а государство сочтет, что месторождение необходимо разрабатывать, тогда может быть заключено СРП» Возобновление дискуссии вокруг соглашений о разделе продукции // Новости ТЭК. - 2003. - февраль. - № 8. - С. 23..

В тоже время, нам представляется правильным вывод Н. Смирнова о том, что нормальной реализации СРП препятствуют в первую очередь противоречия действующего законодательства РФ, касающегося заключения и исполнения СРП. «Сегодня законодательство о СРП неполно, не согласовано с гражданским, налоговым и прочим законодательством РФ» Смирнов Н. Теряем время. Закон «О СРП» в России до сих пор не работает // Нефть и капитал. - 2001. - № 11. - С. 35..

Принимая во внимание выводы экономистов Грушин В., Конопляник А. Некоторые проблемы подготовки и заключения СРП по так называемым мелким месторождениям и возможные пути их решения // Нефть, газ и право. - 2001. - № 6. - С. 34. // См.: Халимов Ю.Э., Колничев Д.И. Состояние соглашений о разделе продукции в России // Нефть, газ и бизнес. - 2001. - № 5. - С. 13. о том, что СРП является особенно экономически привлекательным для разработки мелких нефтяных месторождений и месторождений с трудноизвлекаемыми запасами минерального сырья, а также, учитывая специфику деятельности малых нефтедобывающих предприятий, можно сделать вывод, что СРП, в первую очередь, будет использоваться малыми нефтедобывающими предприятиями.

В этих условиях устранение недостатков нормативно-правового регулирования порядка заключения, подготовки и исполнения СРП будет в значительной степени способствовать повышению уровня правового обеспечения деятельности малых нефтедобывающих предприятий.

Впервые возможность применения договорных отношений в сфере недропользования была предусмотрена в ч. 2 ст. 12 Закона РФ «О недрах» № 2395-1 от 21.02.92г. Ведомости СНД и ВС РФ. 16.04.1992. № 16. ст. 834.. В Законе было указано, что лицензия на право пользования недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе на условиях концессии, договора о разделе продукции, контракта на предоставления услуг (с риском и без риска).

С учетом данной нормы 24 декабря 1993 года был подписан Указ Президента РФ «Вопросы соглашений о разделе продукции при пользовании недрами» № 2285 от 24.12.93г. САПП РФ. 03.01.1994. № 1. ст. 3. - (далее по тексту - Указ). Как отмечалось в преамбуле, данный нормативно-правовой акт был издан «в целях создания правовых основ для привлечения российских и иностранных инвестиций в поиск, разведку и добычу минерального сырья на условиях соглашений о разделе продукции в период до вступления в действие законов Российской Федерации, регламентирующих порядок применения таких соглашений». Указ не содержал детального регулирования вопросов подготовки, заключения, исполнения и контроля за исполнением СРП, в Указе отсутствовали нормы, касающиеся разграничения полномочий в части заключения СРП между Российской Федерацией и ее субъектами, отсутствовали нормы, регулирующие ответственность сторон, разрешение споров и многие другие вопросы. Вместе с тем Указ резко активизировал законотворческую деятельность, и в 1995 году был принят Закон о СРП, который действует по настоящее время. Согласно п. 1 ст. 2 Закона о СРП установлено, что соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. В тоже время в п. 2. ст. 2 Закона о СРП предусматривалось, что условия пользования недрами, установленные в Соглашении, должны соответствовать законодательству Российской Федерации. Таким образом, как указано в Письме ВАС РФ «О Федеральном законе «О соглашениях о разделе продукции» от 20.02.1996г. № С5-7/ОЗ-95 Иностранные инвестиции и соглашения о разделе продукции в России: законодательство, комментарии, судебная практика. Под ред. В.Г. Нестеренко - М, 2002. С. 577. в соответствии с п. 2. ст. 2 Закона о СРП условия пользования недрами установленные в соглашении, не должны противоречить требованиям Закона РФ «О недрах». Данная норма, по мнению М.И. Махлиной, дает возможность различного ее толкования как с позиций, основанных на административной природе таких договоров, так и гражданско-правовой Махлина М.И. О развитии гражданско-правовых отношений недропользования в России // Минеральные ресурсы. - 1999. - № 5. - С. 49. .

С нашей точки зрения, проблема определения правовой природы соглашения о разделе продукции является одной из наиболее актуальных правовых проблем, самым непосредственным образом влияющей на развитие предпринимательства в нефтедобывающей отрасли в целом и малого, в частности. Представляется, что это не только теоретический, но и практический вопрос. От его решения зависят порядок и оформление отношений недропользования, правовое положение сторон в таких отношениях, и главное - защита интересов недропользователей. В данной связи считаем необходимым подробнее остановиться на анализе различных точек зрения ученых, касательно правовой природы соглашения о разделе продукции.

Правовую природу соглашений о разделе продукции исследователи трактуют по-разному. Так, например, М.И. Брагинский считает, что договоры, регулируемые законодательством о недрах и построенные на началах равенства, надлежит относить к числу гражданско-правовых Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 2-е. испр. - М. «Статут». 2000. С. 23. . Н.Н. Вознесенская указывает, что СРП носят гражданско - правовой характер, хотя и наделены известной спецификой Вознесенская Н.Н. Соглашения о разделе продукции в сфере нефтедобычи. - М., 1997. С. 55.. А.И. Перчик и С.М. Богданчиков высказывают мнение, что СРП следует рассматривать как самостоятельный экономико-правовой механизм, характеризующийся целым рядом экономических, юридических и даже психологических особенностей Богданчиков С.М., Перчик А.И. Соглашение о разделе продукции. Теория, практика, перспективы. Право и экономика. - М.: Нефть и газ, 1999. С. 31-32.. К таким особенностям, по мнению авторов, следует отнести следующие: способ и форма участия государства как одной из сторон договора; способ регулирования отношений в процессе геологического изучения и добычи полезных ископаемых; правила оборота участков недр; систему налогообложения; методику бухгалтерского учета затрат; механизм экономических расчетов; способ достижения взаимоприемлемого результата; набор мер по снижению рисков и затрат Там же.. По мнению Д. Василевской и Е. Никандровой, соглашение о разделе продукции можно определить как публично-правовой договор с элементами частно - правовых норм, поскольку наиболее значимые и существенные условия соглашений являются предметом регулирования публичного права Василевская Д., Никандрова Е. О соотношении норм частного и публичного права в законодательстве о недрах // Нефть, газ и право. - № 4. - 2002. - С. 23. .

М.С. Никитин, напротив, обращая внимание на то, что следует проводить разграничение между СРП как гражданско-правовым договором и режимом СРП как налоговым режимом, утверждает о том, что СРП нужно относить к гражданско-правовым договорам Никитин М.С. Возникновение и прекращение прав пользования недрами в российском законодательстве // Законодательство. - 2002. - №. 1. - С. 30. . Аналогичной позиции придерживается О.И. Кошиков Кошиков О.И. Современное состояние и перспективы совершенствования Закона «О СРП» и соответствующей нормативной базы. Нефтегаз, энергетика законодательство 2001-2002. - М., 2002. С. 59..

На наш взгляд, соглашение о разделе продукции можно отнести к числу гражданско-правовых договоров, однако необходимо отметить, что одной из сторон данного соглашения является государство, что с учетом установленного в законодательстве порядка подготовки, заключения и исполнения СРП предполагает определенную специфику.

В данной связи интересными представляются утверждения А.Ф. Шарифуллиной, Р.Н. Салиевой, по мнению которых соглашение о разделе продукции - это предпринимательский договор Шарифуллина А.Ф. Указ. соч. С. 7.; Салиева Р.Н. Указ. соч. С. 191.. В частности, как отмечает Р.Н. Салиева, СРП не может быть чисто гражданско-правовым договором, основанном на принципах равенства сторон, автономии воли, имущественной самостоятельности. В любом случае, поскольку предметом данного договора является специфическая деятельность в сфере природопользования, неизбежна публично-правовая регламентация отношений в части предоставления в пользование участков недр, в силу чего СРП следует отнести к группе публичных предпринимательских договоров Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. -Новосибирск, 2001. С. 191..

В данной связи представляется необходимым определить, какие договоры могут быть отнесены к предпринимательским.

На наш взгляд, характерные специфические признаки предпринимательских договоров наиболее полно освещены В.С. Мартемьяновым, к ним, по его мнению, следует отнести следующие: 1) хотя бы одной из сторон в них выступает предприятие или предприниматель; 2) цель договора - получение прибыли; 3) предмет договора, как правило, - имущество, предназначенное для осуществления предпринимательской деятельности; 4) законодателем установлена повышенная ответственность за ненадлежащее исполнение договорных обязательств в сфере предпринимательства; 5) для хозяйственных договоров применяется особый порядок рассмотрения споров - через арбитражный суд Хозяйственное право. Учебник для вузов. Том 1. Отв. редактор проф. В.С. Мартемьянов. - М., Издательство БЕК. 1994. С. 35. . Как точно указывает Л.В. Андреева, предпринимательский договор характеризуется таким признаком как «ограничение в ряде случаев свободы воли субъекта, в результате чего стороны, заключающие договор, лишаются основных гражданско-правовых признаков - юридического равенства, диспозитивности поведения» Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2т. Т.1. Отв. ред. Олейник О.М. - М., 2000. С. 415..

Ограничение свободы договоров в сфере предпринимательской деятельности состоят, по мнению Л.В. Андреевой, во введении следующих договорных или преддоговорных конструкций:

1) ограничении процедуры заключения договоров в связи с требованиями заключить отдельные виды договоров только на торгах;

2) ограничении свободы выбора партнера в публичных договорах;

3) ограничении собственной инициативы в заключении договора путем института заключения договора в обязательном порядке;

4) ограничении свободы формирования условий в договорах присоединения Там же..

Предпринимательские публичные договоры требуют дополнительных классификационных признаков. К таковым Р.Н. Салиева относит, в частности, связь с публично-правовым регулированием, административно - правовым или конституционным, осуществляемым на основе специальных положений, инструкций, а также наличие сложного юридического состава; при этом договор заключается на основе административно-правового нормативного акта Салиева Р.Н. Указ. соч. С. 185..

Анализ указанных признаков предпринимательского договора подтверждает точку зрения Р.Н. Салиевой, А.Ф. Шарифуллиной, полагающих, что соглашение о разделе продукции - это предпринимательский договор, содержащий частно - правовые и публично-правовые элементы Шарифуллина А.Ф. Указ. соч. С. 7; Салиева Р.Н. Указ. соч. С. 191. .

Установленная Законом о СРП возможность разработки месторождений полезных ископаемых на основе договорного регулирования отношений между государством и субъектами предпринимательства, на наш взгляд, имеет положительные стороны. Договор в сфере горных отношений признается институтом, без которого, как считает Б.Д. Клюкин, вообще не возможно функционирование системы горных отношений. Вместе с тем использование договора не означает, что субъект предпринимательства не подчиняется установленным в нем отношениям с государством и администрацией Клюкин Б.Д. Горное законодательство в странах западной Европы и Америки. - М., 2000. С. 144-148..

Полагаем, что особенно важным является принятие Закона о СРП для малых нефтедобывающих предприятий, для которых в условиях отсутствия средств для освоения новых и имеющихся месторождений, огромное значение имеет возможность определить в договоре индивидуальные условия для разработки того или иного нефтяного месторождения. В условиях нынешней экономической и политической нестабильности в России позиции лицензионной системы недропользования с жесткой административной направленностью объективно более уязвимы, чем позиции более мягкой договорной системы недропользования Сосна С. О развитии государственно-частных отношений в природопользовании // Нефть, газ и право. - 1996. - № 3. С. 6.; Сосна С.А. Концессионное соглашение: теория и практика. - М., 2002. С. 32..

Особое значение для развития малого предпринимательства в нефтедобыче имеет проблема правового регулирования подготовки, заключения и исполнения СРП. Как утверждают экономисты В.А. Грушин, А.А. Конопляник, Н.В. Оксенгорн, при освоении как мелких, так и крупных месторождений, важнейшим условием, влияющим на экономику проекта, является фактор времени Грушин В.А., Конопляник А.А., Оксенгорн Н.В. О порядке перевода мелких месторождений углеводородов на режим СРП // Нефтяное хозяйство. - 2002. - № 6. - С. 84. .

Для малых нефтедобывающих предприятиях риск потери времени и финансовых средств при заключении Соглашения играет более существенное значение, чем для нефтедобывающих предприятий, входящих в структуру вертикально - интегрированных нефтяных компаний, поскольку малым предприятиям привлечь денежные средства более сложно, чем крупным нефтяным компаниям.

Отметим, что до принятия ФЗ № 65-ФЗ от 06.06.2003г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» в редакции Закона о СРП от 07.01.1999г. СЗ РФ. № 2. 11.01.1999. ст. 246. согласно с п. 5 ст. 2 для отдельных категорий участков недр была предусмотрена упрощенная процедура включения их в число участков, право пользования которыми могло быть предоставлено на условиях раздела продукции.

Так, по общему правилу до внесения изменений в Закона о СРП перечни участков недр, право пользование которыми могло быть предоставлено на условиях раздела продукции, устанавливались федеральными законами. Однако п. 5 ст. 2 Закона о СРП закреплял исключение из общего правила. В частности, исключением являлись участки недр, содержащие месторождения с небольшими запасами нефти (до 25 миллионов тонн). Основанием для включения в перечни участков недр, право пользование которыми возможно на условиях раздела продукции, указанных участков являлось решение Правительства РФ и решение органа государственной власти соответствующего субъекта РФ, на территории которого находится предоставляемый в пользование участок недр.

Анализируя ранее действовавший п. 5. ст. 2 Закона о СРП, профессор А.А. Конопляник отмечает, что применение режима СРП, в первую очередь, экономически привлекательно в двух пограничных зонах ресурсного спектра - в зоне мегапроектов и в зоне мелких месторождений углеводородов, поэтому в настоящий момент необходимо создание особого правового режима для вовлечения в хозяйственный оборот на условиях СРП мелких месторождений» Конопляник А.А. Указ. соч. С. 82.

С учетом того, что разработка мелких месторождений нефти в основном осуществляется малыми нефтедобывающими предприятиями Даниленко М.А. Малые предприятия и горный бизнес // Минеральные ресурсы. - 1997. - № 2. - С. 31., можно сделать вывод, что внесение изменений в Закон о СРП, в части исключения особого порядка заключения СРП по мелким месторождениям углеводородов, не способствует поддержке малого предпринимательства и имеет отрицательные последствия для развития предпринимательства в нефтедобывающей отрасли в целом.

В данной связи нам представляется верным мнение А.И. Перчика и Г.Д. Авалишвили, которыми предлагается создание упрощенного порядка подготовки, заключения, исполнения и контроля за исполнением СРП по мелким месторождениям нефти, посредством передачи полномочий Правительства РФ по подготовке, заключению и исполнению СРП в ведение органов субъектов РФ Перчик А.И. Авалишвили Г.Д. Освоение мелких нефтяных месторождений консорциумом малых предприятий на условиях СРП. - М.: Нефть и газ, 2002. С. 190.. В тоже время к этому необходимо дополнить следующее:

Как уже отмечалось ранее, к малым нефтедобывающим предприятиям, на наш взгляд, должны быть отнесены предприятия, осуществляющие разработку мелких нефтяных месторождений, а также месторождений с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти. С учетом данного определения малого нефтедобывающего предприятия, особый порядок заключения СРП должен способствовать вовлечению в разработку не только мелких месторождений нефти, но и месторождений с трудноизвлекаемыми и остаточными запасами нефти.

По мнению диссертанта, в целях развития малого предпринимательства в данной сфере, необходимо упростить порядок заключения СРП по участкам недр, которые в большей части являются сырьевой базой именно малых нефтедобывающих предприятий, то есть, содержат мелкие месторождения нефти, а также месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти.

Полагаем, что для сокращения времени, связанного с подготовкой и заключением СРП между государством и малыми предприятиями, полномочия по подготовке, заключению и исполнению СРП по участкам недр, содержащим мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти Правительством РФ должны быть переданы в ведение органов государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с нормами Закона о СРП (ст. ст. 2, 3) от имени Российской Федерации в Соглашении могут выступать Правительство Российской Федерации и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр, или уполномоченные ими органы. В п. 4 ст. 6 Закона о СРП содержится положение, в соответствии с которым Правительство РФ может передавать свои полномочия на подписание соглашения органу исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации.

Передача полномочий Правительством РФ по подготовке, заключению и исполнению СРП по участкам недр, содержащим мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти в наибольшей степени будет способствовать развитию малого предпринимательства в нефтедобыче, а также комплексной разработке полезных ископаемых, что, по мнению А.И. Перчика, является основной задачей правового регулирования по пользованию недрами Перчик А.И. Горное право. Учебник. - М.: Изд-во «Квадрум», 2000. С. 181..

Необходимость внесения изменений в законодательство РФ, регулирующего порядок подготовки, исполнения и заключения СРП объясняется объективными экономическими причинами.

Практическим примером несовершенства действующей процедуры заключения СРП, является ситуация с затянувшимся процессом переговоров администрации Тюменской области и Правительства РФ по поводу заключения СРП об освоении Уватского участка недр Щеглова В. Пусть спорящих рассудит практика. Российская газета. - 2003. - 11 апреля. . Между тем, по мнению Губернатора Тюменской области С.С. Собянина, ускорение процесса согласования и подписания проекта соглашения об освоении Уватского участка недр на условиях СРП обеспечит свыше 44 миллиардов рублей налоговых поступлений во все уровни бюджетов Тихоновский С. С пустым карманом при таких богатствах ? // Российская газета. - 2003. - 21 марта. .