Правовое обеспечение деятельности субъектов малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности Российской Федерации

В дальнейшем развитие законодательства в области горного дела было связано с принятием Устава горного 1832 года, который неоднократно дополнялся и являлся наиболее полным законодательным актом в сфере недропользования. Так, в новой редакции Устава горного 1842 года появилось два специальных раздела, регулирующих особенности разработки нефтяных месторождений: «О нефтяных промыслах на землях Черноморского войска» и «Бакинских и Ширванских нефтяных промыслах». С некоторыми уточнениями эти разделы вошли в Устав горный издания 1857 года Салиева Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики. -Новосибирск, 2001. С. 36-37.. В этот период добыча нефти осуществлялась не только крупными предприятиями, но и мелкими, в том числе кустарного типа, поскольку «нефть находилась так близко к поверхности земли, что ее добычу можно было осуществлять с помощью ведер из колодцев» Малахов А. Классово чужая жидкость России // Коммерсант деньги. - 2003. - № 25. - С. 42.. Исходя из подобного способа добычи нефти определялась оплата труда работников: за каждое ведро нефти, добытой из колодцев, они получали 5 копеек, а добытой из песка - 6 копеек серебром Перчик А.И. Горное законодательство Российской Империи // Нефть, газ и право. - 1998. - № 5. - С. 28. . В законе детально описывалась процедура добычи и хранения нефти, меры по предотвращению потерь нефти. Особо обращалось внимание на необходимость извлекать из источников самое большое количество нефти, «дознавать причины, благоприятствующие или вредящие обильному получению оной» Там же..

Последнее официальное издание Устава горного 1893 года еще более детально регулировало вопросы предоставления нефтяных участков недр в пользование и содержало главу «О частном нефтяном промысле». Глава состояла из шести отделений: «О поисках нефтяных источников на казенных землях» (ст. 557-566); «Об отводах для добычи нефти на казенных землях» (ст. 567 - 585); «О заведомо нефтеносных казенных землях» (ст. 586-593); «Об условиях разработки нефтяных источников на землях казенных и частных» (ст. 594-607); «О нефтепроводах» (ст. 608-615) Свод Учреждений и Уставов Горных. Свод законов Российской Империи. Кн. 2. - М., 1910. С. 69-82., что по современным масштабам, как справедливо заметил А.И. Перчик, фактически соответствовало отдельному закону Перчик А.И. Горное законодательство Российской Империи // Нефть, газ и право. - 1998. - № 5. - С. 29. .

Горный Устав также устанавливал общие положения о предоставлении и разработке участков недр. Так, данным нормативным актом было закреплено, что горные промыслы и заводы, включающие земельные участки и соответствующие участки недр, могут находиться в государственной (казенной) и частной собственности. Горные промыслы и заводы со всеми принадлежностями могли свободно продаваться и закладываться, то есть Устав допускал уступку и залог прав недропользования, что позволяло привлечь дополнительные инвестиционные ресурсы и, как отмечается некоторыми юристами, являлось плюсом дореволюционного законодательства России Чуев В.Ю. Управление имуществом предприятий нефтегазового комплекса через залоговые операции (правовые аспекты): Дис… канд. юрид. наук. Тюмень, 1999. С. 6..

Устав горный закрепил основные принципы недропользования и «стал правовым фундаментом горного дела в России» Чуев В.Ю. Указ. соч. С. 29.. В дополнение к данному нормативному акту были приняты различные циркуляры, инструкции, разъяснения, которыми еще более детально были урегулированы горно-земельные отношения.

В целом особенностью горного законодательства дореволюционного периода являлось расширение принципов гражданско-правового регулирования отношений недропользования, а также значительное количество правовых норм, которые достаточно детально регулировали вопросы разработки участков недр и контроля их использования применительно к различным видам полезных ископаемых и, в частности, нефти. Этим, как полагает А.И. Перчик, в некоторой степени объясняется тот факт, что Россия в начале 20 века занимала одно из первых мест в мире по объему добычи нефти Перчик А.И. Указ. соч. С. 29. .

Детальное правовое регулирование деятельности горных предприятий, а также такие факторы, как близость к источникам сырья, в первую очередь, на наш взгляд, способствовали развитию мелких промышленных предприятий, на долю которых, по утверждению специалистов, к началу 20 века в ряде регионов России приходилось около 48 % всего объема промышленного производства Архипова Л.М. Мелкая крестьянская промышленность Центрального Нечерноземного района России. - М., 1995. С. 12., несмотря на то, что статус малых предприятий в законодательстве того времени определен не был.

В период советской власти ставка делалась на крупную промышленность, а не на сочетание ее с мелкой Блинов А.О., Шапкин И.Н. Малое предпринимательство: теория и практика. Учебник. - М., 2003. С. 63. . На ХIII конференции РКП (б) отмечалось: «Только развитие национализированной крупной промышленности создает незыблемые основы пролетарской диктатуры» КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 2. - М., 1970. С. 518.. Первыми правовыми актами, регулирующими недропользование в советский период были Декрет «О земле» от 26 октября 1917 года СУ РСФСР. 1917. № 1. ст. 3, 2-е издание., Конституция РСФСР 1918 года СУ РСФСР. 1918. № 51., Декрет СНК «О недрах земли» от 30 апреля 1920 года СУ РСФСР. 1920. № 36. ст. 171..

В 1928 году был принят Горный закон РСФСР СУ РСФСР. 1928. № 133. , который, как и ранее принятые нормативно-правовые акты, устанавливал, что недра земли составляют социалистическую государственную собственность и не могут быть предметом ни частной, ни кооперативной собственности.

Положительными моментами принятого в период НЭПа законодательства были, во-первых, направленность на развитие промысловой кооперации и артелей, и, во-вторых, расширение гражданско-правовых методов правового регулирования недропользования: закрепление институтов уступки и залога прав пользования участком недр (ст. 70 и 141 Горного закона РСФСР от 1928 г.).

В 30-х годах административное давление на мелкую промышленность увеличилось, а 14 апреля 1956 года с принятием Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О реорганизации промысловой кооперации» деятельность промысловых артелей была запрещена, а имущество промысловой кооперации было передано государственной промышленности Решения партии и Правительства по хозяйственным вопросам в 5 томах. Том. 4. 1953-1961 гг. Издательство политической литературы. М., 1968. С. 297-302.; Блинов О.А., Шапкин И.Н. Указ соч. С. 70..

9 июля 1975 года были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», Собрание действующего законодательства СССР. Том 20. - М.: Известия, 1976. С 7. после которых практически сразу был принят Кодекс РСФСР о недрах 1976 года ВВС РСФСР. 1976. № 28. ст. 895.. В Основах законодательства СССР содержались нормы, допускающие возможность старательской добычи полезных ископаемых в случае, если разработка данных месторождений горнодобывающими предприятиями являлась нецелесообразной. Так, согласно ст. 26. Основ законодательства СССР добыча полезных ископаемых артелями старателей могла производиться при условии заключения артелями старателей договора с горнодобывающими предприятиями в пределах их горных отводов, а отдельными гражданами при получении разрешительного удостоверения, выдаваемого горнодобывающими предприятиями. В развитие данного положения 03.05.1984 года Советом Министров СССР было принято Постановление № 393 «О мерах по улучшению деятельности артелей старателей» Свод законов СССР, Т. 6. с. 630-4. 1990 г.. Согласно п. 2 указанного Постановления, артелям старателей разрешается разведка и разработка месторождений дефицитных цветных металлов и другого минерального сырья по перечням, определяемым Главным управлением драгоценных металлов и алмазов при Совете Министров СССР. На горнодобывающие предприятия, при которых были созданы артели старателей или которые состояли в договорных отношениях с ними, возлагалось обеспечение артелей материальными ресурсами исходя из установленных норм.

Дальнейшее развитие законодательства о старательской добыче полезных ископаемых было связано с принятием Закона СССР «О кооперации в СССР» от 26 мая 1988 года ВВС СССР. № 21 (2459) от 25.05.1988. ст. 354-355., который в целом был направлен на ускорение экономического развития страны.

Положения Закона СССР «О кооперации в СССР», применительно к старательской добыче полезных ископаемых, были изложены в Постановлении Совета Министров СССР «Об особенностях применения Закона СССР «О кооперации в СССР» в артелях старателей от 12 июня 1989 № 464 Постановлении Совета Министров СССР «Об особенностях применения Закона СССР «О кооперации в СССР» в артелях старателей от 12 июня 1989 № 464 // Кооперация и аренда. Сборник документов и материалов. Кн. 1. - М., 1989. С. 377-379..

Данный нормативно-правовой акт имел существенное значение для развития старательской добычи полезных ископаемых, поскольку закреплял определенные льготы для артелей старателей. Так, на Главное управление драгоценных металлов и алмазов при Совете Министров СССР и ряд других государственных органов данным постановлением были возложены обязательства по оказанию артелям старателей помощи по вопросам планирования и организации горно - эксплуатационных, геолого - маркшейдерских и иных работ, связанных с добычей полезных ископаемых, бухгалтерского учета и контроля, а также по вопросам обеспечения режима и сохранности государственной собственности.

Практически в это же время появился такой важный документ, как Постановление Секретариата ЦК КПСС от 10 ноября 1989 года «О развитии в СССР сети малых и средних предприятий» Известия ЦК КПСС. 1989. № 12 (299). С. 14.. Хотя данный документ был ориентирован, в первую очередь, на государственную и отчасти смешанную формы собственности, не давал конструктивных критериев определения малого предприятия, процедуры их организации, особенностей их функционирования, он имел особое значение для развития малого предпринимательства, так как содержал детальный анализ причин, обуславливающих необходимость увеличения сектора мелких предприятий Пояснительная записка социально-экономического отдела ЦК КПСС к Постановлению ЦК КПСС «О развитии в СССР сети малых и средних предприятий». Известия ЦК КПСС. 1989. № 12 (299). С. 14 - 15..

Впервые в отечественной практике понятие малого предприятия дано в законе СССР от 4 июня 1990 года «О предприятиях в СССР» Ведомости СДН СССР и ВС СССР от 20.05.1990. № 25. ст. 460.. В законе указывалось: предприятие может быть отнесено к малым независимо от форм собственности в соответствии с численностью его работников и объемом хозяйственного оборота; особенности создания и деятельности малых предприятий, а также порядок отнесения к этому виду предприятий устанавливается законодательством СССР. Критерии малого предприятия были установлены в Постановлении Совета Министров СССР «О мерах по созданию и развитию малых предприятий» от 8 августа 1990 года № 790 Собрание постановлений СССР. 1990. № 19. ст. 101. . В п. 2. постановления говорилось, что к малым предприятиям относятся как вновь создаваемые, так и действующие, со среднесписочной численностью работающих, не превышающей 200 человек (в том числе в промышленности и строительстве - до 200 человек; в науке и научном обслуживании - до 100 человек; в других отраслях производственной сферы - до 50 человек; в отраслях непроизводственной сферы - до 25 человек; в розничной торговле - до 15 человек).

Необходимость привлечения к предпринимательской деятельности широких слоев населения вызвала издание Указа Президента РФ от 30.11.92г. № 1485 «Об организационных мерах по развитию малого и среднего бизнеса» Ведомости СНД и ВС РФ. 10.12.1992. № 49. ст. 2934., которым на Правительство РФ были возложены обязанности по подготовке проектов законодательных актов, необходимых для создания благоприятных условий развития малого и среднего бизнеса.

Данные положения Указа Президента РФ № 1485 от 30.11.92г. были реализованы с принятием Постановления Совета Министров - Правительства РФ «О первоочередных мерах по развитию и государственной поддержке малого предпринимательства» № 446 от 11 мая 1993г., САПП РФ. 17.05.1993. № 20. ст. 1762. в котором отмечалось, что государственная поддержка малого предпринимательства является одним из важнейших направлений экономической реформы, способствующей развитию конкуренции, наполнению потребительского рынка товарами и услугами, созданию новых рабочих мест, формированию широкого слоя собственников и предпринимателей. В Постановлении Совета Министров - Правительства РФ № 466 от 11 мая 1993г. была предусмотрена необходимость внесения изменений и дополнений в ряд нормативных актов, в частности, устанавливающих льготы по кредитным налогам (устанавливались квартальные сроки предоставления отчетов по их уплате), по сокращению сроков регистрации малых предприятий (до 10 дней с даты подачи заявления) и меры ответственности за их нарушения. В целях привлечения к внешнеэкономической деятельности были установлены дополнительные экспортные квоты, указывалась необходимость международных программ поддержки, предусматривалась разработка льготного порядка сдачи в аренду и выкупа зданий и помещений, находящихся в государственной собственности, создание унифицированной системы отчетности, в документе предусматривалась систематическая разработка программ государственной поддержки малого предпринимательства.

В период 1992 -1993 года также были приняты и действовали такие важные нормативно-правовые акты как Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 21 мая 1993 года № 480 «О мерах по содействию частной инициативы в горно - добывающей промышленности» САПП РФ. 24.05.1993. № 21, ст. 1916., Закон РФ «О недрах» от 21.02.1992 года № 2395-1 СЗ РФ. 06.03.1995. № 10. ст. 823., которые имели существенное значение для развития малого предпринимательства в горной промышленности.

Сегодня можно констатировать, что, хотя ряд положений Постановления Совета Министров - Правительства РФ № 466 от 11 мая 1993г. либо не были выполнены, либо были выполнены частично, этот программный документ внес наибольший позитивный вклад в развитие малого предпринимательства в России. В данном нормативно-правовом акте в числе мер по развитию малого предпринимательства в РФ была указана подготовка Закона РФ «О государственной поддержке малых негосударственных предприятий в РФ».

ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» № 88-ФЗ был принят 14 июня 1995 года СЗ РФ. 1995. № 25. ст. 2343.. Данный закон определил основные направления государственной поддержки малого предпринимательства на федеральном, региональном и местном уровнях, установил критерии отнесения юридических и физических лиц к субъектам малого предпринимательства и стал основным правовым актом, устанавливающим формы и методы государственного стимулирования и регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства, каким является и по настоящее время.

В целом особенностью законодательства в России начала 90-х годов, регулирующего деятельность малого предпринимательства, являлось то, что развитие происходило в условиях переходного периода к рыночной экономике, сочетающего элементы разрушаемой административно - командной системы и зарождающихся рыночных отношений.

Подводя итоги вышеизложенному, можно сделать следующие выводы:

1. Развитие законодательства Российской Империи 18 века характеризуется принятием нормативных актов, регулирующих добычу полезных ископаемых, не содержащих специальных правовых норм применительно к добыче минерального сырья: нефти. Однако положительным моментом законодательства данного периода было то, что в нем впервые были сформулированы принципы горного права, одним из которых являлось требование рациональной разработки месторождений.

2. Законодательство Российской Империи 19 века характеризуется появлением правовых норм, подробно регулирующих отношения в сфере поиска, разведки, добычи и транспортировки нефти, а также норм, допускающих уступку прав пользования участком недр, залог права недропользования. По мнению диссертанта, данные положения законодательства Российской Империи могут быть положены в основу практических разработок, направленных на совершенствование правового обеспечения малого предпринимательства в нефтедобыче в настоящий период.

3. Нормативно-правовые акты Российской Империи, а также законодательство советского периода вплоть до начала 90-х годов не определяли малые предприятия как особую категорию субъектов предпринимательства. Вместе с тем, в нормативно-правовых актах советского периода (Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах от 9 июля 1975 г.) особо выделялись артели старателей, которые существовали в форме производственных кооперативов, пользовались определенными материальными льготами и, по мнению диссертанта, фактически, представляли собой малые предприятия.

4. Особенностью законодательства советского периода (20-е годы) являлось, во-первых, наличие значительного количество нормативных актов, направленных на развитие промысловой кооперации и артелей, и, во-вторых, расширение гражданско-правовых методов правового регулирования недропользования: закрепление переуступки прав недропользования и залог прав пользования участком недр. Это еще раз подтверждает, что вовлечение в гражданский оборот прав пользования недрами и, как следствие, обеспечение возможности перераспределения прав пользования недрами между различными хозяйствующими субъектами на нормальной рыночной основе, будет способствовать повышению эффективности использования государственной собственности и развитию предпринимательства.

Материалы по зарубежному опыту государственного регулирования малого предпринимательства в нефтедобывающей отрасли свидетельствуют, что во многих странах с развитой экономикой малый бизнес является неотъемлемой и весьма существенной частью нефтяной промышленности. В ведущих горнопромышленных странах при активной государственной поддержке около трети нефти добывается небольшими предприятиями Рекомендации парламентских слушаний на тему: «Законодательное обеспечение малого и среднего предпринимательства в недропользовании» 28 сентября 2001г. // Нефть, газ и право. - 2001. - № 5. - С. 26. . Предпосылками и основными причинами возникновения, развития и процветания в этих странах небольших компаний, действующих в нефтедобывающей отрасли, являются процесс естественного истощения сырьевой базы, стремление государства к рациональному недропользованию, гарантирующему максимальное нефтеизвлечение и государственная политика по поддержке частной инициативы.

В каждой из стран выделяются свои особенности в правовом регулировании малого предпринимательства в нефтедобыче, обусловленные государственным устройством и законодательством данной страны, историческим путем развития нефтедобычи, а также геологическими условиями залегания в данном регионе нефтяных запасов.

В качестве примера зарубежного опыта государственного регулирования деятельности небольших нефтедобывающих предприятий, рассмотрим такие страны как США и Канада.

В структуре нефтяной промышленности Соединенных Штатов Америки наряду с крупными вертикально - интегрированными компаниями успешно функционируют, так называемые, независимые производители (independents) - мелкие фирмы, добывающие несколько тонн нефти в сутки, число которых по некоторым оценкам достигает десяти тысяч Корзун Е. Не обижайте «малышей»// Нефть России. - 2002. - № 6. - С.11.. Подавляющее большинство из них работает в глубине континента в старых нефтедобывающих районах с трудноизвлекаемыми и остаточными запасами на низкорентабельных скважинах, Виноградова О. Послесловие к интервью или как защищают интересы независимых компаний в США // Нефтегазовая вертикаль. - 2002. - № 5. - С. 28. тогда как крупные вертикально - интегрированные компании, такие как Exxon, Mobil, Chevron и другие, работают преимущественно в наиболее перспективных с точки зрения нефтедобычи регионах - на Аляске и в Мексиканском заливе Грайфер В.И., Даниленко М.А. Малый и средний бизнес в нефтяной промышленности России. - М., 2000. С. 47.. Всего в 2000 году независимые компании осуществляли нефтедобычу в 33 штатах на суше и в прибрежных водах страны Виноградова О. Указ. соч. С.28.. По добыче нефти США занимает одно из лидирующих мест в мире, при этом малые или независимые предприятия, по оценкам ряда специалистов, добывают около 40% всей нефти, потребляемой в стране Власов Н. О необходимости законодательной поддержки малых и средних нефтегазодобывающих организаций // Нефть, газ и право. - 2001. - № 2. - С. 23., их силами бурится 85% общего числа скважин Виноградова О. Указ. соч. С.29..

Приведенные статистические данные не позволяют согласиться с мнением, высказанным в печати несколько лет назад О. Сергеевой, о том, что только крупные - вертикально интегрированные компании будут определять «лицо» американской нефтяной отрасли в третьем тысячелетии, а мелкие и мельчайшие производители нефти разорятся и станут объектами поглощения со стороны крупных компаний. Сергеева О. Выживают крупнейшие // Нефть России. - 1999. - № 9. - С. 26.

По данным, опубликованным Американской Ассоциации независимых производителей Америки (IPAA), типичное независимое малое американское предприятие является частной фирмой, в среднем эксплуатирующей 50 скважин с численностью работающих (включая временно занятых) не более 15 человек. Основными источником формирования капитала независимой компании являются собственные средства и кредиты банков (суммарно до 60%), а также средства внешних инвесторов (23,9%). Среднегодовой валовой доход составляет около 3 млн. долларов Грайфер В.И., Даниленко М.А. Указ. соч. С. 49 .

Успешное функционирование в США небольших нефтедобывающих компаний обусловлено целенаправленной государственной политикой, в целом направленной на поддержку в стране малого бизнеса. По данным, приведенным в публикациях В. Игнатьева, в США действует серия законов, регулирующих малый бизнес Игнатьев В. Актуальные вопросы правового регулирования малого предпринимательства в республике Молдова на фоне опыта индустриально развитых стран // Вопросы экономики. - 2001. - № 7. - С. 5. , в том числе «Закон о малом бизнесе» (1953г.), «Закон о развитии малого бизнеса» (1980г.), «Закон об экономической политике для малого бизнеса» (1980г.), «Закон о гибком регулировании» (1980г.), «Закон о сокращении отчетности» (1980г.), «Закон о равном доступе к органам правосудия» (1980г.), «Закон о расширенном участии малого бизнеса в экспортной торговле» (1980г.), «Закон о стимулирующем инвестировании малого бизнеса» (1980г.), «Закон о развитии научно-технической деятельности малого бизнеса» (1982г.) и другие. Большинство из них были приняты в период с 1953 по 1980 гг., то есть прошли проверку временем.

Возможность государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов в сфере нефтедобычи обусловлена тем, что федеральному правительству США принадлежит право собственности на запасы нефти на территориях, принадлежащих государству, что составляет 85 % от всех национальных запасов нефти Грайфер В.И., Даниленко М.А., Указ. соч. С. 50.. При этом специалисты западных стран в области горного права, в том числе США, подчеркивают преимущества государственной собственности на участки недр, необходимость планирования производственной деятельности горнодобывающих предприятий Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. - М., 2000. С. 228. .

В Соединенных Штатах Америки недропользование строится на арендных отношениях - договоре аренды участков недр с целью добычи полезных ископаемых (mineral lease). Собственник участка является арендодателем (lessor), а пользователь - арендатором (lessee). Продукция, доходы, полученные арендатором в результате использования арендованного участка, являются его собственностью Дьячкова Е., Мареева С. Краткий обзор опыта США по юнитизации участков недр при освоении ресурсов углеводородов // Нефть, газ и право. - 2001. - № 2. - С.27.. Правовые основы предоставления государством нефтяным компаниям и частным лицам права на разработку месторождений полезных ископаемых были заложены «Всеобщим законом о горнодобыче» 1872 года, который с рядом поправок действует и сейчас, и закрепляет патентную систему предоставления недр в пользование. В 1920 году в США был принят Закон об аренде участков с целью добычи полезных ископаемых (Mineral Leasing Act, 1920), закрепляющий арендные отношения (имущественный наем) в качестве основной формы взаимоотношений между нефтедобывающими компаниями и государством - землевладельцем Даниленко М.А. Развитие малого бизнеса в России и США // Нефть, газ и право. - 2000. - №1. - С. 13; Дьяченко Е., Мареева С. Указ. соч. С.29. . В то же время на шельфе, согласно Закону о внешнем континентальном шельфе (в ред. 1978г.), сдача в аренду участков не включает выдачу лицензий на добычу полезных ископаемых Мареева С. О разграничении прав на недра между федерацией и её субъектами (на примере США) // Нефть, газ и право. - 2002. - № 4. - С. 50. .

В действующем законодательстве США, устанавливающем основы деятельности нефтедобывающих компаний, в том числе допуска их к ресурсной базе, независимые малые нефтедобывающие компании не выделены в качестве особого субъекта недропользования, однако федеральное правительство в соответствии с принятым в 1976 году Законом о федеральной политике и управлении в области землепользования с целью облегчения доступа небольших компаний к разработке государственных запасов нефти, организует для них специальные аукционы, а также лотереи на право концессии. Грайфер В.И., Даниленко М.А. Указ. соч. С. 51.

Как показывает проведенный специалистами МАП РФ анализ функционирования малых нефтедобывающих предприятий США, действующая в этой стране совокупность налогов в нефтедобывающей отрасли направлена на стимулирование максимального извлечения из недр остаточных запасов при условии соблюдения антимонопольного законодательства, которое гарантирует минимальные ставки и наличие льготного налогообложения вплоть до полного освобождения практически по всем налогам для малых независимых компаний.

Так, малым компаниям разрешено списывать 100 % издержек (вместо обычных 70%), связанных с бурением скважин. Законодательством США предусмотрено снижение налога от продажи нефти, добытой из малодебитной скважины в периоды, когда цена нефти слишком низкая Мал да удал. По материалам МАП РФ. Об американском опыте поддержки малых нефтедобывающих предприятий // Нефть и капитал. - 2001. - № 12. - С. 80. . Скидка на истощение недр достигает 65% совокупного дохода, подлежащего налогообложению. Так, в 1989 году Конгрессом США была установлена налоговая скидка на истощение недр, которая представляет собой существенное уменьшение налога на прибыль на поздних стадиях разработки месторождения, а в 1995 году принят Закон “О добыче и сохранении отечественной нефти”, в котором законодательно закреплено понятие «малодебитная (маргинальная) скважина» и установлен перечень налоговых льгот и скидок на доходы, полученные от эксплуатации этих скважин Козлова О. Л. Малые предприятия, основы их налогообложения в современных условиях. - М., 1998. С. 48..

Для независимых компаний имеется ещё целый ряд исключений, снижающих существующие ставки налоговых штрафов, роялти, акцизов, пошлин и других платежей. При этом нормативные акты, преследующие цель поддержки малых нефтедобывающих предприятий, существуют не только на федеральном уровне, но и на уровне каждого штата. В качестве примера можно привести закон штата Техас, где для малых предприятий введен мораторий на уплату налогов в случае, когда среднесуточная добыча нефти с одной скважины не превышает 15 баррелей, а цена ниже $ 15 за баррель Козлова О. Л. Указ. соч. С. 81.

В США существует целый ряд государственных программ, по которым малые независимые производители нефти могут получать гранты (до $ 75 тыс.) для освоения новых технологий Грайфер В.И., Даниленко М.А. Указ. соч. С. 56..

Существенное значение в правовом обеспечении развития малого бизнеса в США играет антимонопольное законодательство. В частности, приобретение активов малого предприятия, совершения отдельных сделок по слиянию, поглощению субъектов малого бизнеса возможно только с обязательного согласия антимонопольного органа.

Принимая во внимание вышеизложенное можно сделать вывод, что система поддержки малых нефтедобывающих компаний в США (закрепленная в налоговом и антимонопольном законодательстве) достаточно эффективна и способствует увеличению добычи нефти, рациональному недропользованию, привлечению инвестиций и созданию дополнительных рабочих мест. «Данный опыт развития малого бизнеса чрезвычайно важен еще и потому, что он предвестник того, что ждет в будущем нефтяную отрасль России» Виноградова О. Указ. соч. С.30..

В последнее время серьезное внимание уделяется изучению опыта Канады в государственном регулировании недропользования. Изучению этого опыта посвящено несколько монографий канадских и российских авторов. Блэкман С., Курский А.Н., Сондерс О. Освоение ресурсов нефти и газа в федеративных государствах (опыт Канады и России). - М.: ВНИИОЭНГ., 1997. С.3; Грайфер В.И., Даниленко М.А. Указ. соч. С. 44. Общеизвестно сходство Канады и России по ряду важнейших признаков (северные континентальные страны, федеративное устройство, развитая горнодобывающая промышленность). По мнению аналитиков, это принципиальное сходство создает прекрасные возможности для творческого использования российскими законодателями и управленцами основных принципов и отдельных элементов правового регулирования предпринимательства в нефтедобывающей отрасли Канады, но при этом следует учитывать существенное различие англосаксонской и континентальной правовых систем Курский А., Курская В. Государственное регулирование нефтяной промышленности Бразилии // Нефть, газ и право. - 2001. - № 4. - С.7.. В Канаде недра принадлежат государству и провинциям. Изначально все земли и полезные ископаемые принадлежали «Короне», которая выделяла землю частным лицам и компаниям с целью освоения. Во многих случаях «Корона» передавала во владение не только землю, но и полезные ископаемые. Однако в Западной Канаде правительство, как правило, оставляло за собой право распоряжаться полезными ископаемыми при передаче земель в собственность, поэтому, например, в провинции Альберта, наиболее важном с точки зрения добычи нефти регионе страны, более 80% запасов нефти принадлежат провинции. Блэкман С. Нормативно-правовая база по приобретению прав на разработку нефти и газа в Канаде // Нефть, газ и право. - 1999. - № 1. - С.39.

В соответствии с Конституцией Канады и Законом 1967 года в сфере освоения нефтяных месторождений в ведении федерального правительства находятся вопросы управления федеральной собственностью, регулирования использования природных ресурсов и сборов налогов в ресурсных отраслях. Остальные вопросы в этой сфере, включая местную экологию, подпадают под юрисдикцию провинций Блэкман С. Указ. соч. С.40..

По сведениям, приводимым в публикациях, в нефтедобывающей промышленности Канады, которая занимает ведущее место в мире по добыче нефти, действует несколько тысяч малых компаний, именуемых “юниорами”. На их долю приходится около трети всего объема добываемой в стране нефти. Грайфер В.И., Даниленко М.А. Указ. соч. С.60.

Территориально на материковой части Канады сырьевая база характеризуется высокой степенью выработанности, средний дебит не превышает 4,6 тонн в сутки Грайфер В.И., Даниленко М.А. Указ. соч. С.57., поэтому федеральное правительство страны применением различных мер, главным образом налогового характера, стимулирует рациональную добычу нефти на поздних стадиях разработки месторождений. Следует заметить, что Правительство Канады имеет исключительно широкие полномочия по налогообложению: в Конституции говорится, что оно имеет право получать деньги посредством любого вида или системы налогов Блэкман С. Указ. соч. С.40..

По объективным причинам эксплуатация малодебитных скважин является сферой деятельности малого бизнеса, поэтому федеральное правительство Канады для стимулирования деятельности “юниоров” установило для них значительное снижение ставки налога на прибыль (до 17% по сравнению с 46% для крупных нефтяных корпораций), и это при том, что законодательство Канады практически освобождает малые фирмы от уплаты подавляющего большинства налогов Козлова О.Л. Указ. соч. С. 34..

Активно стимулирует деятельность мелких компаний установленная федеральным правительством возможность передачи ими налоговых льгот (вычетов), связанных с издержками на освоение месторождений, инвесторам, которые приобретут акции компании. Мелкие нефтедобывающие компании, которые не имеют подлежащего налогообложению дохода, активно используют этот механизм для увеличения собственного капитала и финансирования производственной деятельности Блэкман С., Курский А., Сондерс О. Указ. соч. С.15..

Правительства провинций Канады, в зависимости от имеющейся ресурсной базы также стимулируют малые нефтедобывающие предприятия системой налоговых льгот. В качестве примера можно привести налоговое законодательство провинции Альберта, на территории которой работает более 700 небольших нефтегазодобывающих и смежных с ними предприятий. Согласно энергетическому законодательству этой провинции, чтобы заинтересовать добывающие компании в продолжении работ на отработанном месторождении, по мере старения залежи и удорожания добычи ставка роялти (налоговый процент от добытой нефти, подлежащий уплате нефтедобывающей компанией государству) понижается, вплоть до полного освобождения от уплаты роялти нефти, добытой из скважин, повторно введенных в эксплуатацию и скважин с низким дебитом (менее 0,7 т/сутки) Грайфер В.И., Даниленко М.А. Указ. соч. С.62. .

Представляется, что в Канаде основным инструментом государственной поддержки малого нефтяного бизнеса является гибкая система налогообложения, учитывающая специфику малого предприятия и разрабатываемой им сырьевой базы.

Приведенный анализ зарубежного опыта государственного регулирования малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности позволяет сделать следующие выводы:

1. В развитых зарубежных странах малое предпринимательство является неотъемлемой и весьма существенной частью нефтяной промышленности. Предпосылками и основными причинами возникновения, развития и деятельности в этих странах малых предприятий, действующих в нефтедобывающей отрасли, являются процесс естественного истощения сырьевой базы, стремление государства к рациональному недропользованию, гарантирующему максимальное нефтеизвлечение, и государственная политика по поддержке предпринимательства.

2. Законодательство США и Канады не содержит определения «малого нефтедобывающего предприятия», однако статус малого нефтедобывающего предприятия выделен по ряду объективных критериев, установленных нормативными актами этих стран, что является основанием предоставления льгот налогового и организационного характера. К ним, в частности, относятся критерии, характеризующие субъект малого предпринимательства: численность работников, формирование уставного капитала, объем добычи нефти, финансовые показатели деятельности и такие характеристики объекта предпринимательской деятельности, как трудноизвлекаемость и истощенность запасов нефти месторождений углеводородов.

3. Как показывает зарубежный опыт функционирования малых нефтедобывающих предприятий, государственная поддержка малого предпринимательства в нефтедобывающей отрасли направлена на стимулирование максимального извлечения из недр остаточных запасов.

Основными методами и формами государственного стимулирования и регулирования деятельности малых нефтедобывающих предприятий в США и Канаде являются: облегчение доступа небольших компаний к разработке нефтяных месторождений, организация для малых предприятий специальных аукционов на право пользование участками недр, льготное налогообложение и кредитование малых нефтедобывающих предприятий, обеспечение прав и интересов малых предприятий нормами антимонопольного законодательства.

4. Нормативные акты, направленные на поддержку малых нефтедобывающих предприятий, приняты не только на федеральном уровне, но и на региональном уровне (штат, провинция).

5. Практика развитых промышленных стран показывает, что малый бизнес в нефтедобыче - это, с одной стороны, фактор, противодействующий чрезмерной монополизации отрасли, с другой - основная производственная сила, способствующая разработкам небольших месторождений, нерентабельных участков, трудно извлекаемых запасов, добычи остаточной нефти.

1.2.2 Основы государственного регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства

Необходимость государственного регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства предопределяется сущностью государственного регулирования экономики в целом.

Так, например, свободное действие рыночных отношений способствует концентрации производства, которая на определенном этапе приводит к монополизации рынка, снижению значения конкуренции как фактора количественного и качественного роста производства Тотьев. К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование конкуренции). Учебник. - М., 2000. С. 25. . В свою очередь государственное регулирование экономики, как указывает А. Орлов, позволяет обеспечить баланс в финансовых и материальных ресурсах в общественном производстве Орлов А. Перспективы развития малого предпринимательства в России // Вопросы экономики. - 2002. - № 7. - С. 120. . В то же время, как отмечает В.К. Андреев, если для среднего и крупного бизнеса государственное регулирование выражается в создании равных условий хозяйствования, то малый бизнес нуждается в государственной поддержке, и в этом, в частности, заключается специфика государственного регулирования малого предпринимательства Андреев В.К. Роль государства в развитии малого предпринимательства // Правовые проблемы малого предпринимательства. / Отв. Ред. Т.М. Гандилов. - М., 2001. С. 79..

Государственное регулирование предпринимательской деятельности, и в том числе малого предпринимательства, осуществляется в различных формах. Среди них ведущую роль играет правовое регулирование. Данный вывод констатируется в трудах известных юристов Андреев В. Государственная поддержка малого предпринимательства // Российская юстиция. - 2000. - № 12. - С. 15. и экономистов Догиль Л.Ф., Семенов Б.Д. Предпринимательство и малый бизнес: Учеб. пос. - М., 1997. С 12-13. , отмечается в Основных положениях программы Торгово-промышленной палаты РФ «Первоочередные действия по развитию малого предпринимательства» Российская газета. - 2002. - 21 мая. , а также содержится в послании Президента РФ к Федеральному собранию 2002 года Послание Президента РФ Федеральному Собранию. России надо быть сильной и конкурентноспособной. Российская газета. 2002. - 19 апреля., в котором совершенство законодательной и нормативной правовой базы выделяется как первостепенная задача государства при обеспечении эффективного развития малого предпринимательства в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.). СЗ РФ. 30.07.2001. № 31. ст. 3295.

Как точно указывают М.Г. Лапуста и Ю.Л. Старостин, формирование правовой среды функционирования субъектов малого предпринимательства заключается в принятии законодательных и нормативных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность вообще, и деятельность субъектов малого предпринимательства, в частности Лапуста М.Г., Старостин Ю.Л. Указ. соч. С. 203.. При этом основная роль в регулировании функционирования сектора малого предпринимательства принадлежит нормам предпринимательского права.

Так, большое значение для развития предпринимательства вообще и малого, в частности, имело принятие Федеральных законов «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ, «О государственной регистрации юридических лиц» от 08.08.2001 г. №. 129-ФЗ, «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997г. № 122-ФЗ, «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002г. № 127-ФЗ и других нормативно-правовых актов. Однако в настоящий момент в России отсутствует общая концепция предпринимательского (хозяйственного) законодательства, на это указывают уже не только правоведы, Салиева Р.Н. Основы государственного регулирования предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики // Нефть, газ и право. - 2002. - № 6. - С. 4. но и ученые - экономисты. Так, например, академик РАН Д.С. Львов, анализируя причины неудач проводимых в России реформ, отмечает, в том числе, отсутствие общей концепции при формировании хозяйственного законодательства Львов Д.С. Экономика развития. - М., 2002. С. 51..

В настоящее время необходимо принятие объемного нормативного акта, регулирующего предпринимательскую деятельность, а именно Предпринимательского кодекса, как это предлагают В.С. Белых Белых В.С. Предпринимательское право в системе права России // Правоведение. - 2002. - № 1. - С. 136. и В.В. Лаптев Лаптев В.В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в ХХI веке: преемственность и развитие. - М., 2002. С. 9..

В данный кодифицированный акт, по мнению диссертанта, должны быть включены нормы, определяющие основные понятия применительно к малому предпринимательству и содержащие основные принципы государственной поддержки малого предпринимательства в России.

На сегодняшний день общие положения по малому предпринимательству зафиксированы в Федеральном законе от 14 июля 1995 года «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» № 88-ФЗ СЗ РФ. 19.06.1995. № 25. ст. 2343..

ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» направлен на реализацию установленного Конституцией РФ права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. В законе определены общие положения в области государственной поддержки и развития малого предпринимательства в РФ, установлены формы и методы государственного стимулирования и регулирования деятельности субъектов малого предпринимательства.

В ст. 6 Закона закреплены следующие направления государственной поддержки малого предпринимательства:

- формирование инфраструктуры поддержки и развития малого предпринимательства;

- создание льготных условий использования субъектами малого предпринимательства государственных финансовых, материально - технических и информационных ресурсов, а также научно - технических разработок и технологий;

- установление упрощенного порядка регистрации субъектов малого предпринимательства, лицензирования их деятельности, сертификации их продукции, представления государственной статистической и бухгалтерской отчетности;

В системе государственной поддержки малого предпринимательства особое место занимают меры финансово - кредитной поддержки. Так, в 2002 году в Тюменской области на развитие малого предпринимательства было выделено 40 миллионов рублей, из которых 80% было направлено на предоставление целевых займов малым предприятиям, 12% - на создание и оснащение консультационных пунктов и 8% - на компенсацию процентов по коммерческим кредитам «ТИ-ИНФО». 40 миллионов на малый бизнес // Тюменские известия. - 2003. - 22 января. . В 2003 году указанная цифра составила 75 млн. рублей Степанова Т. Малый бизнес - основа большой экономики // Тюменские известия. - 2004. - 10 февраля.. В Ханты-Мансийском автономном округе в качестве мер государственной поддержки малым предприятиям были выделены субсидии в размере 200 миллионов рублей Приозерских В. Малому бизнесу не дают подрасти // Российская газета. - 2003. - 20 июня. .

Согласно ст. 7 ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ», государственная поддержка малого предпринимательства осуществляется в соответствии с Федеральной программой государственной поддержки малого предпринимательства, региональными (межрегиональными), отраслевыми (межотраслевыми) и муниципальными программами развития и поддержки малого предпринимательства, разрабатываемыми соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Так, например, Постановлениями Правительства РФ ежегодно утверждаются федеральные программы государственной поддержки малого предпринимательства в Российской Федерации на 1998-1999гг., 2000-2001гг. СЗ РФ. № 28. 13.07.1998. ст. 3355; СЗ РФ. 21.02.2000. № 8. ст. 959.

Немаловажное значение для повышения эффективности государственной поддержки малого предпринимательства, как полагают экономисты, имеет разработка мер государственной поддержки в зависимости от сфер хозяйственной деятельности субъектов малого предпринимательства, а также территориальных приоритетов Дадашевич А., Гловацкая Н., Лазуренко С., Нешитой А. Эффективность поддержки малого предпринимательства // Вопросы экономики. - 2002. - № 7. - С. 136.. Так, например, для Москвы это - жизнеобеспечение населения и города; оказание бытовых услуг; общественное питание; транспорт; строительство жилого фонда. Без государственной поддержки малого предпринимательства развитие данных направлений хозяйственной деятельности проходило бы гораздо более медленно, а социальный и экономический эффекты были менее значительными Там же.. Для Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов, Тюменской области и ряда других субъектов Российской Федерации территориальным приоритетом является развитие топливно-энергетического комплекса. Исходя из этого, например, в послании Губернатора ЯНАО населению и государственной думе Ямало-Ненецкого автономного округа в 2001 году особое внимание было уделено необходимости государственной поддержки малых предприятий в топливно-энергетическом комплексе См.: Ежегодное послание Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа населению и Государственной думе Ямало-Ненецкого автономного округа // Красный север. Спецвыпуск. - 2002. - 29 мая. .

По мнению диссертанта, для государственной поддержки малого предпринимательства необходимо формирование специальной нормативно-правовой базы применительно к отдельным отраслям народного хозяйства, с учетом целей и задач, на достижение которых направлена деятельность государства в определенной отрасли экономики.

Применительно к государственному регулированию добывающих отраслей экономики, и в том числе нефтедобывающей отрасли России, основные усилия по совершенствованию государственной политики, по мнению профессора В. Литвиненко, должны быть направлены на достижение следующих целей:

- достижение оптимальных уровней воспроизводства, не истощающее рациональное и сбалансированное потребление, и охрана всего комплекса природных богатств, направленные на повышение социально-экономического потенциала страны, качества жизни населения, реализацию прав нынешнего и будущего поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом и благоприятную окружающую среду обитания;

- эффективное использование сырья, материалов энергии на всех стадиях производства и потребления;

- создание основы для перехода к устойчивому развитию;

- усиление ответственности при принятии различных внутри и внешнеполитических решений, направленных на реализацию геополитических интересов и соблюдение национальной безопасности России Литвиненко В. Возможности минерально-сырьевого потенциала России // Нефть, газ и право. - 2002. - № 2. - С. 23. .

Данные положения также содержатся в «Основных положениях Энергетической стратегии России на период до 2020 года», которой были одобрены Правительством России 23 ноября 2000 года Основные положения энергетической стратегии России на период до 2020 года. Министерство энергетики РФ. М., Приложение к журн. «Энергетическая политика». - 2001. - С. 52.

.

Исходя из общих принципов государственного регулирования экономики, задачами государственного регулирования предпринимательских отношений, складывающихся в сфере деятельности нефтедобывающих предприятий, должны быть:

- оптимизация налоговой политики и регулирования недропользования;

- развитие конкурентной среды в нефтедобывающем комплексе, обеспечение свободного доступа всех предприятий на рынок без каких - либо ограничений, поддержка малого предпринимательства в нефтедобывающей отрасли;