Правовое обеспечение деятельности субъектов малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности Российской Федерации

- капиталоемкость добычных работ;

- величина валового дохода (выручки);

- себестоимость добычи тонны нефти;

- трудоемкость ведения работ, масштабность инфраструктуры в районе возможного функционирования малого предприятия и степень занятости населения;

- наличие достаточного числа квалифицированных специалистов, способных организовать и вести весь комплекс работ по рациональной добыче нефти, а также численность работающих на малом предприятии;

- степени рисков (геологических, технологических, экономических, в том числе инвестиционных, и др.), присущих проектируемому или вводимому в эксплуатацию малому горному предприятию См.: Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Л., Курский А.Н., Панфилов Е.И. Указ. соч. С. 166-167. .

Столь широкий круг показателей свидетельствует о том, что определение предприятия как «малого» в рассматриваемой отрасли представляет достаточно сложную проблему.

В то же время, исходя из анализа перечисленных выше критериев отнесения горных предприятий к малым, можно вполне определенно утверждать, что горные предприятия и, в том числе нефтедобывающие, характеризуются определенной спецификой, отличающей их от других субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих свою деятельность в промышленных сферах хозяйствования.

В данной связи, для определения критериев малого нефтедобывающего предприятия представляется необходимым остановиться на специфике нефтедобывающего предприятия как субъекта предпринимательства, основным видом деятельности которого является добыча нефти.

Правовое регулирование поиска, разведки и добычи нефти и газа в настоящий момент регламентируется как нормами специального нефтегазового законодательства, так и законодательством о недропользовании: Законом РФ «О недрах», ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» и другими нормативно-правовыми актами.

Так, в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О недрах» установлено, что пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. Пользователями недр на условиях соглашения о разделе продукции могут быть юридические лица и создаваемые на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашения о разделе продукции.

В соответствии со ст.ст. 11, 12 Закона РФ «О недрах» субъект предпринимательской деятельности может стать недропользователем только после приобретения права пользования недрами. Права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, а в случае приобретения права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции с момента вступления такого соглашения в силу. То есть, как отмечает С.А. Сосна, в соответствии с нормами Закона РФ «О недрах» лицензия рассматривается не как документ, удостоверяющий профессиональную пригодность юридического или физического лица к осуществлению того или иного вида деятельности, а как акт предоставления прав пользования См.: Сосна С.А. Концессионное соглашение: теория и практика. - М., 2002. С. 14. . Таким образом, субъектом предпринимательства в сфере нефтедобычи может быть юридическое либо физическое лицо, обладающее правом пользования недрами при наличии лицензии либо в соответствии с заключенным соглашением о разделе продукции.

Согласно ст. 7 Закон РФ «О недрах» в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

Порядок и особенности предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений установлен Инструкцией «О порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений», утвержденной Постановлением Госгортехнадзора РФ от 11.09.1996г. № 35 См.: Российские вести. - 1996. - 17 октября..

Исходя из установленного указанной Инструкцией «Порядка оформления прав пользования участками недр» видно, что, являясь недропользователем, нефтедобывающее предприятие имеет право осуществлять добычу нефти в пределах четко установленного участка недр: в границах горного отвода - геометизированного блока недр, т.е. геометрически определенного пространства недр См. Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах». - М., 2001. С. 95..

Согласно ст. 130 ГК РФ, участки недр наряду с земельными участками, водными объектами, зданиями и сооружениями относятся к недвижимым вещам.

Таким образом, на основании отмеченных выше организационно-правовых особенностей освоения нефтегазовых ресурсов, можно сделать вывод, что между субъектом предпринимательской деятельности - «нефтедобывающим предприятием», и объектом предпринимательства - «участком недр», имеется определенная связь, которая, исходя из действующего порядка приобретения прав пользования участком недр, во многом определяет специфику недропользования, а также специфику нефтедобывающего предприятия.

Исходя из этого, нам представляется правильным вывод, содержащийся в коллективной монографии А.С. Трубецкого, Г.Л. Краснянских, А.Н. Курского, Е.И. Панфилова о том, что именно объект предпринимательства во многом определяет основные оценочные параметры горного предприятия и его статус Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Л., Курский А.Н., Панфилов Е.И. Указ. соч. С. 166..

Так, анализируя развитие предпринимательских отношений в сфере золотодобывающей промышленности, авторы указанной работы отмечают, что статус малого горного предприятия должен определяться не численностью или организационно - правовыми формами, а размерами предоставленного в его распоряжение участка недр Там же. .

Предложения о необходимости при выработке критериев малого нефтедобывающего предприятия учитывать объект хозяйствования неоднократно озвучивались различными учеными Гаврин А.С. Не бывает в природе рынка без малых и средних предприятий // Нефть, газ и бизнес. - 2000. - № 6. - С. 5; Перчик А.И. Возрастание значимости малых нефтяных компаний // Нефть и бизнес. - 1997. - № 4. - С. 11.. Вместе с тем, на сегодняшний день среди специалистов нет единого мнения относительно того, какой показатель объекта недропользования должен выступать основным критерием малого предприятия. В зависимости от целей анализа и исходных позиций, учеными называются совершенно различные критерии и цифры.

Также необходимо отметить, что при определении объекта недропользования такие понятия как «месторождение» и «участок недр» некоторыми экономистами Перчик А.И. Горное право. Учебник. - М.: Изд-во «Квадрум». 2000. С. 11. отождествляются. С нашей точки зрения, с данной позицией ученых нельзя согласиться в силу ст. 7 Закона РФ «О недрах», на основании которой объектом недропользования на этапе добычи полезных ископаемых является участок недр, определенный в виде горного отвода.

Так, например, по мнению А.С. Гаврина, для отнесения нефтегазодобывающих предприятий к малым требуется предусмотреть присущие только им критерии, среди них должны быть размеры и доступность разрабатываемых месторождений Гаврин А.С. Указ. соч. С. 5. .

Как отмечается А.И. Перчиком, специфическими критериями малого нефтедобывающего предприятия могут быть масштабность месторождения: к малым предприятиям должны относиться нефтедобывающие компании, разрабатывающие месторождения с извлекаемыми запасами менее 3-5 млн. тонн или фондом добывающих скважин не более 100 единиц Перчик А.И. Указ. соч. С. 11..

Наиболее часто в качестве специфического критерия малого нефтегазодобывающего предприятия учеными выделяется годовой объем добычи минерального сырья, а именно нефти.

Так, по мнению генерального директора «Ассоциации малых и средних нефтедобывающих предприятий» Е.В. Корзун, под «малыми» должны пониматься организации с объемом годовой добычи нефти 500 тыс. тонн Корзун Е.В. О необходимости государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в нефтедобыче // Нефтяное хозяйство. - 2002. - № 5. - С. 40. . Как утверждает Н. Власов для малых нефтедобывающих предприятий годовая добыча нефти не должна превышать 300 тысяч тонн Власов Н. О необходимости законодательной поддержке малых и средних нефтегазодобывающий предприятий // Нефть, газ и право. - 2001. - № 2. - С. 23. . В.И. Грайфер и М.А. Даниленко мелкими предлагают считать предприятия со среднегодовой добычей равной 1 млн. тонн в год Грайфер В.И., Даниленко М.А. Указ. соч. С. 80..

Анализируя возможность применения годовой добычи нефти в качестве критерия малых нефтедобывающих предприятий, А. Перчик, Г. Авалишвили отмечают следующее: «средние запасы по мелким месторождениям составляют в настоящее время порядка 1,5 - 2,0 млн. тонн. При сроке их разработки в 15-20 лет добыча на так называемой «полке» составит порядка 200-250 тыс. тонн в год. Диапазон колебания среднегодовой добычи от десятков до нескольких сотен тысяч тонн. Все это результат действия природных факторов. В принципе можно было бы исходить из того, что предприятие будет вводить постепенно новые месторождения. Однако на это в условиях дефицита «хороших» месторождений и конкурсной системы получения права пользования недрами рассчитывать нельзя. Вместе с тем, когда в качестве критерия крупности нефтегазодобывающего предприятия устанавливается показатель среднегодовой добычи, авторы исходят из статической ситуации, анализируя показатели работы отрасли в том или ином году. Отсюда среднегодовая добыча не может быть критерием крупности нефтегазодобывающего предприятия» Перчик А.И., Авалишвили Г.Д. Указ. соч. С. 72. .

На наш взгляд, для определения специальных критериев малого нефтедобывающего предприятия, необходимо учитывать связь субъекта предпринимательской деятельности с объектом предпринимательства (участком недр), общие принципы определения критериев малых предприятий вне зависимости от их отраслевой принадлежности, а также задачи, на решение которых направлена деятельность государства в нефтедобывающей отрасли экономики.

Применительно к нефтедобыче государство ставит перед собой две основные задачи:

- наиболее рациональное использование минерального углеводородного сырья;

- достижение оптимальных условий воспроизводства минерально-сырьевой базы Научно-практические проблемы малого и среднего предпринимательства в добыче углеводородного сырья // Нефть, газ и право. - 2002. - № 2. - С. 10..

Решение указанных задач, по утверждению экономистов, возможно достичь за счет открытия новых месторождений, доработке остаточных и трудноизвлекаемых запасов нефти Арбатов А. О некоторых причинах бедственного положения малых и средних нефтедобывающих компаний // Нефть, газ и право. - 2002. - № 5. - С. 18-19..

В данной связи при определении критериев субъектов малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности необходимо учитывать, чтобы деятельность данной группы хозяйствующих субъектов была связана с разработкой мелких месторождения нефти, а также месторождения с трудноизвлекаемыми либо остаточными запасами нефти пониженного качества (некондиционными запасами нефти).

В то же время для разработки организационно-правовых и экономических механизмов регулирования малых нефтедобывающих предприятий, необходимо принимать как базовый некоторый параметр, который мог бы объективно сохраняться постоянным в течение всего периода деятельности предприятия. Применительно к нефтедобыче, исходя из специфики недропользования, таким параметром может быть сам объект предпринимательской деятельности - участок недр, в разработке которого, исходя из реализации поставленных государством задач, в наибольшей степени заинтересовано государство.

В данной связи нам представляется верным к субъектам малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности относить коммерческие организации и индивидуальных предпринимателей, осуществляющие добычу нефти на участке (участках) недр, содержащем мелкие месторождения нефти, а также месторождения с трудноизвлекаемыми либо некондиционными запасами нефти.

Вместе с тем необходимо отметить, что указанному критерию отнесения нефтедобывающих предприятий к категории малых, субъекты предпринимательства должны соответствовать, когда они уже являются пользователями недр и осуществляют добычу нефти. В связи с чем, например, на этапе проведения конкурса на право пользования недрами нефтедобывающие предприятия будут пользоваться государственной поддержкой, если они относятся к малым по критерию численности работников и структуре уставного капитала организации.

Так, согласно «Временной классификации запасов месторождений, перспективных и прогнозных ресурсов нефти и горючих газов», утвержденной Приказом МПР РФ от 7 февраля 2001 № 126 Природно-ресурсные ведомости. - 2001. - июнь. - № 23. месторождения нефти и газа по величине запасов делятся на четыре категории: уникальные, с извлекаемыми запасами нефти более 300 миллионов тонн, крупные - с извлекаемыми запасами нефти от 60 до 30 миллионов тонн, средние - с извлекаемыми запасами нефти от 15 до 60 миллионов тонн и мелкие месторождения нефти с извлекаемыми запасами нефти менее 15 миллионов тонн.

Если обратиться к статистике, то на 2000 год, например, количество мелких нефтяных месторождений составляло 84 % от общего количества месторождений, в которых было сосредоточено 14,1% всех запасов нефти. Данные показатели, взятые только по мелким месторождениям нефти, как утверждают специалисты, уже являются достаточно высокими Авалишвили Г.Д. Роль мелких нефтяных месторождений в нефтегазодобывающем комплексе России // Нефть, газ и бизнес. - 2002. - № 6. - С. 12..

На основании Приказа МПР РФ от 13 февраля 1998 года № 41 «О временных критериях отнесения запасов нефти к категории трудноизвлекаемых» Текст документа официально опубликован не был. Справочная система «Гарант-максимум». можно выделить участки недр, содержащие месторождения с трудноизвлекаемыми запасами нефти.

Так, в соответствии с «Временными критериями отнесения запасов нефти к категории трудноизвлекаемых» трудноизвлекаемыми следует считать запасы, экономически эффективная (рентабельная) разработка которых может осуществляться только с применением методов и технологий, требующих повышенных капиталовложений и эксплуатационных затрат по сравнению с традиционно используемыми способами. Временно, до разработки соответствующих регламентирующих и нормативных документов, к трудноизвлекаемым запасам нефти могут быть отнесены:

- запасы всех типов залежей и месторождений, извлекаемые с применением термических методов или закачки реагентов, обеспечивающих смешивающееся вытеснение нефти;

- запасы подгазовых частей тонких (менее 3 метров) нефтяных оторочек;

- запасы периферийных частей залежей, имеющих нефтенасыщенные толщины, менее предельных для экономически рентабельного разбуривания сетью эксплуатационных скважин.

Согласно Приказу МПР РФ от 13.02.1998 г. № 41 отнесение запасов к трудноизвлекаемым по вышеперечисленным признакам производится на основании геолого-экономической экспертизы ГКЗ МПР России на представляемое недропользователем технико-экономическое обоснование, на которое получены положительные заключения соответствующего субъекта Федерации и Минтопэнерго России. Решение об отнесении запасов к трудноизвлекаемым принимается МПР РФ по согласованию с Министерством экономики РФ.

На основании отдельного нормативного акта также представляется возможным выделить месторождения нефти с некондиционными запасами (остаточными запасами пониженного качества). Отметим, что необходимость принятия нормативно-правового акта, определяющего порядок отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам, прямо предусмотрена ст. 342 НК РФ.

В частности с учетом требований ст. 342 НК РФ и Постановления Правительства РФ от 26 декабря 2001 года № 899 «Об утверждении Правил отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам и утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства» СЗ РФ. 31.12.2001. № 53 (ч. 2). ст. 5188. МПР РФ распоряжением от 10 сентября 2003 года № 403-р были утверждены «Временные методические рекомендации по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с отнесением запасов твердых полезных ископаемых к некондиционным запасам» Текст документа официально опубликован не был. Справочная система «Гарант-Максимум».. Полагаем, что аналогичным образом можно разработать методику отнесения запасов нефти и газа к категории некондиционных (остаточных запасов) полезных ископаемых.

Таким образом, при создании правовых условий деятельности малых нефтедобывающих предприятий, в законодательстве РФ необходимо определить, что к субъектам малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности относятся субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие добычу нефти на участках недр, содержащих мелкие месторождения нефти, а также месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти.

Наличие данного критерия и, как следствие, создание определенных льгот для данной категории субъектов предпринимательства, будет являться оправданной мерой государственной поддержки малого предпринимательства в нефтедобыче и условием повышения инвестиционной привлекательности со стороны малых нефтедобывающих предприятий к низкорентабельным объектам недропользования, что будет полностью отвечать задаче наиболее рационального использования природных ресурсов.

Действующий ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» одним из главных признаков малого предпринимательства в промышленности называет численность работников менее 100 человек. Данный критерий, определяющий субъектов малого предпринимательства в сфере промышленного производства, также не учитывает особенности деятельности нефтегазодобывающих предприятий.

Как известно, промышленность включает обрабатывающие и добывающие отрасли, которые существенно различаются как по характеру деятельности, так и по географическому размещению. В нефтедобыче, а также в других секторах добычи полезных ископаемых, численность работников в подавляющем большинстве случаев превышает 100 человек Даниленко М. О законодательной поддержке небольших отечественных предприятий нефтяной отрасли // Нефть, газ и бизнес. - 2000. - № 6. - С. 21.. Так, например, численность работников нефтегазодобывающего предприятия «Нортгаз» (победитель конкурса «Российский ТЭК-2002» в номинации «Лучшая малая и средняя нефтегазовая компания») составляет 186 человек Михайлов В. Горячие скважины «Нортгаза» // Тюменские известия. - 2003. - 16 мая. , нефтедобывающего предприятия ООО «Белые ночи» - 500 человек Гаврин А.С. Не бывает в природе рынка без малых си средних предприятий // Нефть, газ и бизнес. - 2000. - № 6. - С. 3., ЗАО «Татнефтеотдача» - 130 человек Емекеев В.А. Формирование малого бизнеса в нефтедобыче: содержание направления и перспективы развития: на примере Татарстана: Дис… канд. экон. наук. Казань, 2002. С. 106..

Значительная численность работников на нефтедобывающих предприятиях обусловлена природно-климатическими и экономико-географическими условиями, требующими привлечение дополнительных сил и средств (удаленность от инфраструктуры, наличие трудноизвлекаемых запасов, включающих остаточные, сильной степени обводненные участки недр и др.). Большинство нефтяных месторождений находится в отдаленных и труднодоступных районах страны. Для создания добывающего предприятия необходимо построить дороги, линии электропередачи, объекты социально культурного назначения. Кроме того, нефтедобывающие предприятия, прежде чем начать основное производство, должны провести сложные геологоразведочные и буровые работы, которые также требуют привлечения работников Корзун Е.В. О необходимости государственной поддержки малого и среднего предпринимательства в нефтедобыче // Нефтяное хозяйство. - 2002. - № 5. - С. 39. .

Вместе с тем, в научной литературе встречается мнение, согласно которому численность не может служить критерием для отнесения нефтедобывающего предприятия к числу малого Корзун Е. Немалый вклад малых компаний // Нефть России. - 2003. - № 1. - С. 53. .

Так, по мнению А.С. Гаврина, специфика нефтегазового комплекса заключается в том, что в данной отрасли экономики объемы производства и число работающих зачастую не связаны друг с другом Гаврин А.С. Указ. соч. С. 3.. Так, СП «Волгодеминойл» имеет численность 92 человек, то есть с точки зрения нынешнего законодательства подпадает под понятие «малое предприятие». В 1999 году оно добыло 446 тыс. тонн нефти. В тоже время, численность предприятия «Белые ночи» - почти 500 человек, то есть к малым никак не относится, а добыло оно в этот же год нефти примерно столько же Там же..

С нашей точки зрения, будет неправильным исключать численность работников из числа критериев малого нефтедобывающего предприятия. И в первую очередь потому, что отсутствие критерия численности работников будет противоречить общим принципам законодательства РФ о малом предпринимательстве.

Так, анализируя, хозяйственную практику малых нефтедобывающих предприятий в республике Татарстан, В.А. Емекеев приходит к выводу, что исходя из экономической сущности малого предпринимательства, промышленные предприятия с числом занятых до 200 человек в рыночной экономике являются как правило конкурентными, не являющимися монополистами и не диктующими цены на свою продукцию. Именно по этому признаку такие предприятия резонно относить к разряду малых Емекеев В.А. Указ соч. С. 29. .

Аналогичной точки зрения придерживается А.И. Перчик, который считает, что средняя численность работников малого нефтедобывающего предприятия не должна превышать 200-250 человек См.: Перчик А.И. Возрастание значимости малых нефтедобывающих компаний // Нефть и бизнес. - 1997. - № 4. - С. 11..

Как отмечают А.И. Перчик и Г.Д Авалишвили, численность персонала является показателем совершенства системы организации труда и управления на нефтегазодобывающем предприятии. В России он составляет от 2-3 до 4-6 человек на одну скважину. В США типичным является 0,5 человека на скважину. Здесь сказывается не только уровень производительности труда, но и, главное, развитие кооперации и специализации. Таким образом, ограничивая численность работников на малых предприятиях, государство стимулирует производительность труда, развитие научно-технического прогресса в нефтегазодобыче Авалишвили Г., Перчик А. Указ. соч. С. 27. .

В зарубежном законодательстве численность работников является определяющим критерием для отнесения предприятий к категории малых Баженов Г.Е. Организационно-экономические основы малого бизнеса. - Новосибирск, 1994. С. 6.. Надо отметить, что в зарубежном законодательстве критерий численности установлен на достаточно высоком уровне. Согласно этому критерию к субъектам малого предпринимательства относятся организации с численностью работников: в США - до 500 человек, в Италии - до 500 человек, в Японии (к малым и средним) - до 300 человек Герчикова И.Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. Учеб. пособие. - М., 2002. С. 680-681..

На наш взгляд, статус малого нефтегазодобывающего предприятия необходимо предоставить коммерческим организациям с численностью работников, которая не должна быть установлена на очень низком уровне. Нам представляется правильным предложение ученых, по мнению которых, средняя численность работников малого нефтедобывающего предприятия может составлять 200 человек Перчик А.И. Указ соч. С. 11..

Вместе с тем, по нашему мнению, в проекте ФЗ «О малом предпринимательстве в нефтедобывающей промышленности РФ» необходимо предусмотреть, что с учетом региональных особенностей законодательством субъектов РФ может устанавливаться иная (по сравнению с установленной федеральным законом) предельная численность работающих.

В части структуры уставного капитала нефтедобывающие предприятия по действующим критериям пока также не могут быть отнесены к разряду малых предприятий.

Так, в соответствии со ст. 3 ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ» к субъектам малого предпринимательства относятся коммерческие организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов не превышает 25 %, доля, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого предпринимательства, не превышает 25 %. Этот критерий, как отмечает М.А. Даниленко, не учитывает особенностей нефтедобывающей промышленности: государственной собственности на недра и основные фонды, а также высокую фондо - и капиталоемкость российских нефтегазодобывающих предприятий Даниленко М. В роли падчерицы // Нефть России. - 2000. - № 1. - С. 33..

Как отмечают некоторые специалисты, в настоящее время в России действует незначительная доля нефтедобывающих предприятий, в уставном капитале которых доля участия одного или нескольких юридических лиц, не являющихся субъектами малого предпринимательства (в смысле Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ») не превышала бы 25 % уставного капитала Власов Н. Указ. соч. С. 25-26. .

Данный вывод специалистов подтверждается анализом структуры уставного капитала «независимых»: не входящих в состав ВИНК нефтедобывающих предприятий (См. Приложение. Таблица 1).

Из 27, указанных в Таблице № 1 «независимых» нефтедобывающих предприятий, только 5 можно с уверенностью отнести к субъектам малого предпринимательства, в части соответствия критериям формирования уставного капитала, закрепленным в ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ».

На наш взгляд, учитывая специфику нефтедобывающей отрасли, необходимо определить такую группу критериев для отнесения нефтедобывающих предприятий к малым, чтобы с одной стороны обеспечить со стороны учредителей (акционеров, участников) привлечение частных инвестиций, а с другой, создать условия для добросовестной конкуренции на рынке нефтедобычи. Полагаем, что применительно к субъектам малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности (в части организации и структуры уставного капитала) необходимо увеличить долю участия в уставном капитале юридических лиц не являющихся субъектами малого предпринимательства.

Исходя из анализа структуры уставного капитала коммерческих организаций, осуществляющих добычу нефти в Республике Татарстан, Ханты-Мансийском автономном округе, Республике Коми (см. Приложение. Таблица 1), видно, что в большинстве случаев учредителями независимых нефтедобывающих предприятий являются коммерческие организации, входящие в состав ВИНК, иные коммерческие организации, а также физические лица. Таким образом, считаем обоснованным при разработке ФЗ «О малом предпринимательстве в нефтедобывающей промышленности РФ» и определении понятия малого нефтедобывающего предприятия закрепить, что к малым предприятиям могут относиться коммерческие организации, в уставном капитале которых совокупная доля участия Российской Федерации, субъектов РФ, государственных и муниципальных унитарных предприятий, казенных предприятий, благотворительных и иных фондов, а также юридических лиц, не являющихся субъектами малого предпринимательства, составляет менее 50 %;

В рамках данной темы, на наш взгляд, представляется необходимым рассмотреть вопрос о соотношении понятий «малое» и «среднее» нефтедобывающее предприятие.

Рассматривая проблему малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности, достаточно часто ученые, практики и законодатели объединяют понятие «малого» и «среднего» предприятия. Так, в Государственной Думе 28.09.2001 года были проведены парламентские слушания на тему: «Законодательное обеспечение малого и среднего предпринимательства в недропользовании» Рекомендации парламентских слушаний на тему: «Законодательное обеспечение малого и среднего предпринимательства в недропользовании» // Нефть, газ и право. - 2001. - № 5. - С. 26. , 16 марта 2002 года в Санкт-Петербургском государственном горном институте им. Плеханова состоялось заседание круглого стола на тему «Научно-практические проблемы малого и среднего предпринимательства в добыче углеводородного сырья». Научно-практические проблемы малого и среднего предпринимательства в добыче углеводородного сырья // Нефть, газ и право. - 2002. - № 2. - С. 10. Подобное объединение понятий «малого» и «среднего» предприятий встречается достаточно часто в юридической и отраслевой литературе Грайфер В.И., Даниленко М.А. Указ. соч. С 80..

При этом в качестве критерия классификации предприятий на малые и средние предлагается один показатель - годовой объем добычи нефти и газа.

Так, например, Е.В. Корзун предлагает относить к «средним» - нефтедобывающие предприятия с объемами годовой добычи нефти свыше 500 тысяч тонн в год Корзун Е.В. Указ. соч. С. 40.. При этом доход от добычи и реализации нефти, как от основного вида деятельности указанных организаций, не должен быть менее 70% от общего. По утверждению Н. Власова, к средним нефтедобывающим организациям должны относиться организации, годовая добыча которых составляет от 300 тысяч до 1 млн. 950 тысяч тонн нефти в год Власов Н. Указ. соч. С. 23..

По мнению А.И. Перчика и Г.Д. Авалишвили, здесь имеет место механическое использование кем-то и когда-то введенного как единого понятия «малое и среднее предпринимательство», неоправданно получившего широкое распространение. На самом деле все авторы имеют в виду именно малые предприятия, хотя к их определению и подходят по-разному Авалишвили Г.Д., Перчик А.И. Определение и организационно-правовой статус малого нефтедобывающего предприятия // Нефть, газ и право. - 2002. - № 5. - С. 26..

С нашей точки зрения, понятие «среднее нефтедобывающее предприятие» используется некоторыми авторами для обозначения субъектов предпринимательской деятельности, которые по формальным признакам, хотя и не подпадают под понятие субъектов малого предпринимательства согласно ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ», однако находятся в неравном положении по сравнению с предприятиями, входящими в структуру вертикально интегрированных нефтяных компаний. Выделяя категорию «средних» предприятий, ученые тем самым обосновывают необходимость их государственной поддержки. Вместе с тем, если в законодательстве, как отмечалось выше, на уровне федерального закона определить критерии малого нефтедобывающего предприятия с учетом изложенной специфики нефтедобывающих предприятий, то та категория предприятий, которая отдельными авторами определяется как «средние» будет подпадать под понятие малого нефтедобывающего предприятия, из чего следует, что создание специального экономического и организационно-правового режима необходимо вести только в отношении малых предприятий. Остальные субъекты предпринимательской деятельности, с нашей точки зрения, должны функционировать в рамках общих законодательных норм.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:

1. ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» устанавливает одинаковые критерии для определения субъектов малого предпринимательства применительно ко всем отраслям промышленности. Данные общие критерии субъектов малого предпринимательства в промышленности не учитывают специфику предпринимательства в нефтедобывающей отрасли экономики. Принятие ФЗ «О малом предпринимательстве в нефтедобывающей промышленности Российской Федерации», закрепляющего на ряду с критериями численности работников и структуры уставного капитала организации, положение о том, что к субъектам малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности относятся коммерческие организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие добычу нефти на участках недр, содержащих мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными (запасами пониженного качества) нефти, будет способствовать развитию малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности и отвечать задаче рационального использования ресурсов недр.

Указанные участки недр могут быть определены Правительством РФ совместно с государственными органами субъектов РФ, посредством составления Перечней участков недр, содержащих мелкие месторождения нефти, а также месторождения с трудноизвлекаемыми либо некондиционными запасами нефти.

б) Индивидуальные предприниматели, с численностью, привлекаемых по найму работников не более 200 человек, а в случаях установленных законом, осуществляющие добычу нефти на участках недр, содержащих мелкие месторождения нефти, а также месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти.

2. Основные проблемы правового обеспечения деятельности малых нефтедобывающих предприятий

2.1 Правовое обеспечение доступа малых нефтедобывающих предприятий к участкам недр при лицензионной системе недропользования

В соответствии со ст. 2 Закона РФ «О недрах» (в ред. ФЗ от 22.08.2004 № 122-ФЗ) Российская газета. - 2004. - 31 августа. государственный фонд недр составляют используемые участки и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами РФ. Данное положение дополняется нормами ст. ст. 3, 10-1 Закона РФ «О недрах».

Так, в ст. 3 Закона РФ «О недрах» установлено, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования относятся:

а) определение совместно с субъектами РФ региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным, а также выделение участков недр федерального значения, регионального значения и местного значения;

б) распоряжение совместно с субъектами Российской Федерации государственным фондом недр, за исключением участков, находящихся в исключительном ведении Российской Федерации.

Кроме этого в ст. 4 Закона РФ «О недрах» определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с Российской Федерацией участков недр федерального, регионального и местного значения.

Исходя из указанных выше положений законодательства, в Законе РФ «О недрах», закреплен принцип совместного государственного управления фондом недр, называемый некоторыми учеными, принципом «двух ключей».

Как отмечает О.М. Теплов, принцип «двух ключей» государственного управления фондом недр, закрепленный в Законе РФ «О недрах» и апробированный в практике государственного управления, достаточно комплексно обеспечивает принятие взвешенных управленческих решений с учетом необходимости согласования федеральных задач и социально-экономических интересов субъектов РФ и местного самоуправления Теплов О.М. Концепция развития федерального законодательства о недрах // Нефть, газ и право. - 2003. - № 1. - С. 8. .

В тоже время встречаются и другие точки зрения по данному вопросу, в частности, высказывается мнение о необходимости передачи в исключительную компетенцию федеральных органов власти вопросов лицензирования добычи минерального сырья Друзенко Е. Отнять и поделить // Нефть и капитал. - 2002. - № 5. - С. 6. .

Данная проблема, учитывая значимость освоения нефтяных месторождений для национальной экономики и стратегический характер добываемой продукции, имеет для нефтяной отрасли особое значение.

Как отмечает А.А. Брехунцов, в процессе разграничения властных полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам недропользования, необходимо исходить из принципов рациональности и эффективности осуществления полномочий. Передавать полномочия нужно на тот уровень власти, на котором их реализация будет наиболее рациональной и эффективной Брехунцов А.А. Правовые аспекты и проблемы взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в нефтегазовом комплексе. Нефтегаз, энергетика и законодательство 2001-2002. - М., 2002. С. 52..

Аналогичной точки зрения придерживаются А.И. Перчик и Г.Д. Авалишвили. По их утверждению, усиление федеральной составляющей в недропользовании особенно необходимо, применительно к крупным и средним нефтяным месторождениям, определяющим федеральные потребности. В отношении мелких месторождений, подход должен быть иной - основные полномочия должны находиться в руках органов исполнительной власти субъектов РФ Пречик А.И., Авалишвили Г.Д. Освоение мелких нефтяных месторождений консорциумом малых предприятий на условиях СРП. - М.: Нефть и газ, 2002. С. 95..

По мнению диссертанта, полномочия по предоставлению прав пользования участками недр, содержащими мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти, при реализации принципа «двух ключей», должны быть переданы органам государственной власти субъектов РФ. При этом общие принципы правового регулирования и вопросы утверждения Перечня участков недр, содержащих мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти, должны определяться на федеральном уровне. Передача полномочий по предоставлению прав пользования участками недр, которые являются сырьевой базой малых нефтедобывающих предприятий органам государственной власти субъектов РФ, станет одним из наиболее эффективных направлений государственной поддержки малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности, упростит порядок лицензирования пользования недрами и обеспечит доступ субъектам малого предпринимательства к объектам недропользования - участкам недр.

Механизм передачи полномочий по лицензированию недропользования применительно к участкам недр, содержащим мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти, между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ может осуществляться посредством принятия специального закона. Правовой основой здесь является ст. 1-1 Закона РФ «О недрах», в которой определено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования осуществляется Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней федеральными законами. Данные нормы закона в совокупности с пунктами «в» и «г» ст. 72 и ст. 78 Конституции РФ дают возможность разграничения полномочий между субъектами РФ и федерацией в сфере недропользования.

Передача полномочий по предоставлению прав пользования недрами по указанным участкам недр также требует решения двух блоков вопросов:

Во-первых, необходимо на законодательном уровне, как этого требует нормы Закона РФ «О недрах», разграничить все участки недр на участки федерального, регионального и местного значения. Это можно сделать посредством принятия специального федерального закона на основании ст. 2.1 Закона РФ «О недрах». С учетом положений ст. 2.1 Закона РФ «О недрах» в Перечень участков недр, содержащих мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти, не должны включаться участки недр федерального значения. Во-вторых, необходимо нормативное закрепление порядка предоставления лицензий на право пользования участками недр, включенными в Перечень участков недр, содержащих мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти. Указанные вопросы должны быть регламентированы в «Положении о порядке лицензирования пользования участками недр, содержащими мелкие месторождения нефти, месторождения с трудноизвлекаемыми и некондиционными запасами нефти».

Полагаем, что передача полномочий по лицензированию недропользования федеральными органами на уровень субъектов РФ, с учетом специфики производственной деятельности малых нефтедобывающих предприятий, будет способствовать как развитию малого предпринимательства в нефтедобывающей промышленности, так и реализации принципа рационального использования природных ресурсов.

Вторым аспектом, раскрывающим суть проблемы, связанной с доступом к объектам недропользования малых нефтедобывающих предприятий, является обеспечение интересов малых нефтедобывающих предприятий при проведении конкурсов (аукционов) на право пользования участками недр.

В соответствии со ст. 10.1 Закона РФ «О недрах» обычным условием принятия решения о предоставлении субъекту предпринимательской деятельности права пользования недрами для целей разведки и добычи нефти является решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении о предоставлении права пользования участком недр для целей разведки и добычи полезных ископаемыз. Конкурсы (аукционы) проводятся в соответствии со ст. 13.1. Закона РФ «О недрах», а также Положением «О порядке лицензирования пользования недрами». Вместе с тем, как ст. 13.1. Закона РФ «О недрах», так и нормы Положения «О порядке лицензирования пользования недрами» не содержат четкого регулирования процедуры проведения конкурсов (аукционов), порядка принятия решений о результатах конкурса (аукциона), а указывают лишь основные критерии для выявления победителей конкурсов (аукционов).

Отсутствие в Законе РФ «О недрах» норм, которые бы регулировали вопросы проведения конкурсов (аукционов) и устанавливали унифицированные правила, влечет правовую неопределенность и создает благоприятные условия для различного рода злоупотреблений. Данный пробел действующего законодательства о недропользовании отрицательно сказывается на развитии предпринимательства в нефтедобыче и, особенно, на деятельности малых нефтедобывающих предприятий.

Представляется, что детальное описание процедуры проведения конкурсов (аукционов) должно быть установлено в Федеральном законе «О лицензировании пользования недрами», необходимость принятия которого установлена ст. 16 Закона РФ «О недрах».

По утверждению М.С. Никитина, правовая природа конкурса (аукциона) на право пользования недрами отличается от природы конкурса (аукциона) как формы торгов, предусмотренных ГК РФ Никитин М.С. Возникновение и прекращение прав пользования недрами в российском законодательстве // Законодательство. - 2002. - № 1. - С. 30.. Так, по мнению М.С. Никитина, во-первых, предметом торгов в соответствии с ГК РФ является заключение договора либо право на заключение договора. Предметом конкурса (аукциона), предусмотренного Законом РФ «О недрах», является доступ к недрам, т.е. приобретение права на пользование недрами. Во-вторых, для возникновения права пользования недрами требуется издание властно-распорядительного акта государства, которым такие права предоставляются победителю конкурса (аукциона), в то время как победитель торгов приобретает права по договору либо право на заключение договора непосредственно в силу факта выигрыша торгов Там же.. Данный вывод ученого подтверждается судебной практикой.