Введение

Раздел 1. Институциональные основания тарифообразования в России и отдельных странах Европы

1.1 Институциональные основы тарифообразования в России

1.1.1 Краткий обзор развития нормативного регулирования в сфере тарифообразования

1.1.2 Правовое регулирование тарифов на ресурсы и услуги ОКК/РСО и на отдельные виды коммунальные услуг в настоящее время

1.1.2.1 Водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод, утилизация (захоронения) ТБО

1.1.2.2 Теплоснабжение

1.1.2.3 Электрическая энергия

1.1.2.4 Газоснабжение

1.1.2.5 Деятельность по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов

1.1.2.6 Коммунальные услуги

1.1.2.7 Жилищные услуги

1.1.2.8 Институты законодательства, влияющие на оплату жилищных и коммунальных услуг

1.1.3 Варианты объяснения быстрого роста тарифов

1.1.4 Основные проблемы правового регулирования в сфере тарифообразования и ценообразования на коммунальные ресурсы и коммунальные услуги

1.1.4.1 Отсутствие методики расчета тарифов. Использование устаревших методов расчета тарифов

1.1.4.2 Нерешенность проблемы регулирования нормативов потребления и их учета в расчетах за поставленные ресурсы и услуги

1.1.4.3 Проблемы регулирования предельных индексов и предельных уровней тарифов

1.1.4.4 Проблема тарифообразования на горячее водоснабжение и теплоснабжение

1.1.4.5 Проблема определения состава коммунальных услуг

1.1.4.6 Проблема статуса организации коммунального комплекса

1.1.4.7 Проблема определения платы за содержание и ремонт жилья

1.2 Тарифообразование в сфере ЖКХ в отдельных странах Европы

1.2.1 Великобритания

1.2.1.1 Электроснабжение

1.2.1.2 Газоснабжение

1.2.1.3 Водоснабжение и водоотведение

1.2.1.4 Тарифы на водоснабжение и водоотведение

1.2.2 Германия

1.2.2.1 Электроснабжение

1.2.2.2 Газоснабжение

1.2.2.3 Водоснабжение и водоотведение

1.2.2.4 Тарифы на водоснабжение и водоотведение

1.2.3 Польша

1.2.3.1 Теплоснабжение, электроэнергия и газоснабжение

1.2.4 Финляндия

1.2.4.1 Электроснабжение и газоснабжение

1.2.4.2 Тарифы на водоснабжение, водоотведение и вывоз бытовых отходов

1.2.5 Украина

1.2.5.1 Регулирование тарифов: общие комментарии

1.2.5.2 Тарифы на тепловую энергию, отопление и горячую воду

1.2.5.3 Тарифы на водоснабжение и водоотведение

1.2.5.4 Тарифы на вывоз бытовых отходов

1.2.5.5 Тарифы на электроэнергию

1.2.5.6 Тарифы на газ

1.2.5.7 Тарифы на обслуживание общего имущества домов

Раздел 2. Динамика и величины тарифов в сфере ЖКХ в России за период 2000-2010 годов

Раздел 3. Динамика тарифов в сфере ЖКХ в отдельных странах Европы в 2000-е гг.

3.1 Европейский Союз

3.2 Германия

3.3 Польша

3.4 Финляндия

3.5 Великобритания

3.6 Украина

Раздел 4. Сравнительные оценки динамики и величины тарифов на услуги ЖКХ в России и странах Европы за период 2000-х гг.

Раздел 5. Факторы отклонения динамики тарифов в России на услуги ЖКХ в целом и по отдельным услугам от динамики в европейских странах

Раздел 6. Выводы о возможных мерах экономической политики, направленной на корректировку сложившихся тенденций в сфере ценообразования на услуги ЖКХ

6.1 Методика расчета тарифов

6.2 Регулирование нормативов потребления и их учета в расчетах за поставленные ресурсы и услуги

6.3 Регулирование предельных индексов и предельных уровней тарифов

6.4 Тарифообразование на горячее водоснабжение и теплоснабжение

6.5 Состав коммунальных услуг

6.6 Статус организаций коммунального комплекса

6.7 Определение платы за ремонт и содержание жилья

6.8 Ограничение роста тарифов

Введение

Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из наиболее сложных сфер для модернизации как в силу своей высокой социальной значимости, так и по причине весьма непростой ситуации, сложившейся в этой отрасли, с точки зрения износа инфраструктуры жилищно-коммунального сектора.

Блага, предоставляемые системой ЖКХ, являются в современном обществе благами первой необходимости.

При этом они занимают значительное место в структуре расходов российских граждан - более 10%, но в то же время предоставляются зачастую де-факто на монопольной основе.

В этой связи ценообразование в этой сфере требует особого контроля, как, к примеру, контроль за механизмом налогообложения. Регулируя тарифы на ЖКХ, как и меняя ставки налогов, государство напрямую оказывает значительное влияние на благосостояние граждан, а следовательно, и на их потребительское поведение, что, в свою очередь, является важнейшим фактором макроэкономической динамики.

Важнейшим вопросом реформирования системы ЖКХ является настройка системы её финансирования.

Попытки перевода этой системы на рыночные рельсы с развитием свободной конкуренции и частной собственности в секторе, а следовательно, и формированием эффективных рыночных стимулов пока что привели лишь к частичным сдвигам.

Фактически тарифы на ряд услуг для населения до сих пор являются предметом регулирования в условиях существования естественных монополий. Их регулярное повышение постоянно становится поводом для критики властей со стороны населения.

Не менее значимыми являются требования обеспечения набора ЖКУ хотя бы в минимально необходимых объемах и при минимально необходимом качестве, не говоря уже о повышении обоих показателей.

Отсутствие рыночного механизма ценообразования в этой сфере, зачастую обоснованное существованием естественных монополий, при периодическом обострении указанных проблем, связанных с высокой нагрузкой на население, а также недостаточным уровнем услуг, обрекает соответствующие органы власти на постоянный поиск компромисса при установлении предельных индексов изменения тарифов, а также при утверждении самих тарифов.

Рост тарифов на ЖКУ в течение 2000-х гг., постоянно превышавший темпы роста индекса потребительских цен, отчасти компенсировался для населения высокими темпами увеличения номинальных и реальных доходов.

Но в условиях ожидаемого в ближайшие годы роста экономики ежегодными темпами 4-5% продолжение столь же быстрого увеличения тарифов явно чревато неблагоприятными социальными последствиями.

Тарифы ЖКХ, являясь самостоятельным и значительным компонентом роста общего уровня цен, могут также сами по себе сыграть роль фактора макроэкономической нестабильности, препятствуя снижению инфляции до приемлемых уровней.

Всё это заставляет внимательно проанализировать причины и последствия существующей и потенциальной динамики тарифов ЖКХ, оценить допустимые масштабы их роста с точки зрения платёжеспособности и благосостояния населения, с одной стороны, а также необходимость и экономическую обоснованность их повышения с точки зрения функционирования и развития самой системы ЖКХ.

Для рассмотрения указанных сторон проблемы необходимо рассмотреть не только динамику ценовой конъюнктуры на регулируемом рынке ЖКУ, но и особенности институциональных механизмов тарифообразования, которые оказывают первоочередное влияние на рост цен.

В то же время методика институционального анализа требует сопоставления российской ситуации не с идеальным положением вещей, а с реально существующими альтернативами.

Поэтому целесообразно рассмотреть ситуацию на аналогичных рынках в некоторых странах Европы и бывшего СССР и сопоставить её с российской.

Раздел 1. Институциональные основания тарифообразования в России и отдельных странах Европы

Институциональные основы тарифообразования в России - множество формальных правил (федеральных законов, постановлений и других нормативных правовых актов), а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение (в первую очередь с помощью судебных механизмов) применительно к процессу установления и корректировки тарифов.

Перманентно проводимые реформы в разных сферах поставки коммунальных ресурсов связаны с постоянно идущим процессом изменений законодательства, регулирующего эти отношения, и сопровождающего процесс реформ. Принятые в той или иной сфере регулирования федеральные законы требуют внесения многочисленных изменений и дополнений в действующее на момент их принятия законодательство, вызывают необходимость разработки и принятия множества подзаконных актов, которые помимо постановлений Правительства Российской Федерации включают также приказы министерств и служб, отвечающих за соответствующее направление.

Очевидно, что проведение глобальных (существенных) изменений в структуре отношений в таких сферах, как теплоснабжение, электроэнергетика, газоснабжение, оказывает непосредственное влияние на образование тарифов не только на указанные ресурсы и соответствующие виды услуг, но и существенным образом сказываются на ценах и тарифах, устанавливаемых для организаций коммунального комплекса. В связи с этим «нестыковки», нескоординированность в развитии законодательства в сфере ЖКХ, отставание в принятии необходимых правовых актов в той или иной сфере приводит к крайне негативным последствиям.

Для перехода к анализу существующих проблем правового регулирования отношений в сфере тарифообразования необходимо сделать обзор существенных изменений законодательства, регулирующего отношения в этой сфере, так как эти изменения безусловно в том числе сформировали причины изменения цены коммунальных услуг.

До вступления в марте 2005 года в силу Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) основы платы за жилищно-коммунальные услуги регулировались Законом РФ от 24 декабря 1992 года № 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (далее -Закон об основах жилищной политики), статья 15 которого в редакции 2000 года предусмотрела 15-летний переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг в размере, обеспечивающем возмещение издержек на содержание и ремонт жилья, а также на коммунальные услуги.

Этапы и порядок перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг должны были определяться Правительством Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом размер оплаты жилья должен был дифференцироваться в зависимости от качества и местоположения жилья. В период поэтапного перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг Правительство Российской Федерации должно было сохранять порядок предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации дотаций (трансфертов) на содержание и ремонт жилья, а также объектов жилищно - коммунального хозяйства в части, не покрываемой средствами, поступающими от оплаты жилищно - коммунальных услуг гражданами.

В обязанности органов государственного управления, местных администраций включалось предоставление компенсации (субсидии) гражданам, обеспечивающее оплату жилья в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг с учетом совокупного дохода семьи, действующих льгот и утвержденного бюджета. При этом собственные расходы граждан, имеющих совокупный доход семьи на одного человека, не превышающий установленный прожиточный минимум, на оплату жилья и коммунальных услуг в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг не должны были превышать половину установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Состав коммунальных услуг на этот момент определялся Постановлением Правительства РФ от 2.08.1999 № 887 «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммунальных услуг» и включал водо-, газо-, тепло-, электроснабжение, горячее водоснабжение, вывоз бытовых отходов и обслуживание лифтов. ПП-887 предписывало увязывать изменение платы за жилье и коммунальные услуги с системой мер по социальной защите малоимущих граждан, уровнем доходов населения и реализацией мероприятий по снижению издержек жилищно-коммунальных услуг. Органам местного самоуправления в целях усиления социальной защиты малоимущих слоев населения рекомендовано устанавливать размер платы за жилье и коммунальные услуги в пределах федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи на одного человека с предоставлением соответствующих субсидий.

Утвержденный постановлением Госстандарта от 28.06.93 №163 Общероссийский классификатор ОК-002-93 включал разделы «Жилищные услуги» и «коммунальные услуги». При этом с 2003 года сбор и вывоз бытовых отходов и эксплуатация лифтов включалась в жилищные услуги. В коммунальные услуги помимо собственно снабжения коммунальным ресурсом включалось также замена, ремонт и обслуживание соответствующих ресурсу изношенных внутридомовых систем. В этой же редакции ОК действует и сейчас. Именно ОК закрепил понятие коммунальной услуги (далее - КУ), согласно которому исполнитель этой услуги фактически перепродает потребителю-гражданину коммунальный ресурс, приобретенный в ресурсоснабжающей организации (далее - РСО).

В постановлении Правительства РФ от 17.11.01 № 797 «О подпрограмме “Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации” федеральной целевой программы “Жилище” на 2002-2010 годы»,совершенствование тарифного регулирования провозглашается одной из ключевых задач реформирования жилищно-коммунального комплекса.

В 2003 году в Закон об основах жилищной политики вносятся изменения (ФЗ от 6.05.2003 № 52), которыми предусматривается принятие Правительством РФ основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства, включающих основные принципы и методы формирования цен на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги, а также правила их регулирования и применения, включающие в себя указание на структуру этих цен и тарифов, основания для их пересмотра, установление периода их регулирования, порядок рассмотрения, согласования и утверждения этих цен и тарифов, в том числе устанавливаемых в соответствии со стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг. Также Правительством Российской Федерации устанавливаются ежегодно федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг, утверждаются правила содержания, ремонта жилья и оказания коммунальных услуг в жилых помещениях, стандарты качества содержания, ремонта жилья и объема оказания коммунальных услуг, методика перерасчета оплаты жилья и коммунальных услуг при оказании услуг в объеме меньше установленного, а также ненадлежащего качества.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с ежегодно устанавливаемыми федеральными стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг вправе устанавливать региональные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг.

Но федеральные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг применяются не для расчета доли оплаты гражданами коммунальных и жилищных услуг, а для расчета объема межбюджетных трансфертов, передаваемых из федерального бюджета бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации; региональные стандарты оплаты жилья и коммунальных услуг применяются для расчета объема межбюджетных трансфертов, передаваемых из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам поселений.

За органами местного самоуправления поселений закреплена обязанность устанавливать:

нормативы потребления коммунальных услуг,

цены на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах,

цены и тарифы на коммунальные услуги.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации осуществляют постепенную замену финансовой помощи, передаваемой организациям жилищно-коммунального хозяйства для обеспечения возмещения расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг, субсидиями, предоставляемыми гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг, при обеспечении указанных в настоящем Законе мер социальной защиты граждан. Также в соответствии с законом органы местного самоуправления принимают муниципальные программы ресурсосбережения, установки индивидуальных приборов учета и регулирования объема потребления ресурсов, в том числе воды, газа, тепловой энергии, и осуществляют реализацию этих программ.

Организации жилищно-коммунального хозяйства, оказывающие жилищные и коммунальные услуги, участвуют в реализации вышеуказанных программ. Эти организации обязаны принимать меры по применению энергосберегающих и ресурсосберегающих технологий, повышению качества своих услуг, снижению расходов на содержание, ремонт жилья и оказание коммунальных услуг (ст.15.2 Основ федеральной жилищной политики).

Норма носит декларативный характер и на практике реализуется только в некоторых муниципальных образованиях.

Основы ценообразования утверждены ПП РФ от 17.02.2004 № 89 и предусмотрели правила регулирования следующих цен и тарифов:

цены на жилье, включающие:

цены на услуги по содержанию общего имущества жилого дома и техническому обслуживанию общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, вывозу бытовых отходов и содержанию придомовой территории многоквартирных домов (далее - цены на услуги по содержанию жилья);

цены на услуги по ремонту общего имущества жилого дома, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, объектов придомовой территории;

цены за наем жилого помещения, находящегося в государственном и муниципальном жилищном фонде (далее - цены за наем жилья);

тарифы на коммунальные услуги (в отношении тарифов, которые не регулируются в соответствии с Федеральными законами "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", "Об электроэнергетике", "О газоснабжении в Российской Федерации" и "О естественных монополиях"), включающие:

тарифы на услуги по водоснабжению;

тарифы на услуги по водоотведению;

тарифы на услуги по централизованному отоплению;

тарифы на услуги по горячему водоснабжению;

тарифы на поставку твердого топлива;

тарифы на услуги по сетевому и сжиженному газоснабжению, поставке газа в баллонах;

тарифы на услуги по электроснабжению.

Основы определили следующие принципы установления цен и тарифов:

а) баланс экономических интересов собственников жилья, организаций, осуществляющих содержание и ремонт жилья и/или оказывающих коммунальные услуги (далее - организации), и потребителей;

б) доступность жилья и коммунальных услуг для потребителей и защита их прав;

в) компенсация экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг и получение прибыли для реализации производственных и инвестиционных программ;

г) открытость информации о ценах и тарифах и о порядке их утверждения;

д) раздельное ведение организациями учета доходов и расходов в отношении регулируемой и иной деятельности.

Основным методом установления цен и тарифов признан метод экономической обоснованности расходов. Состав расходов, включая расходы, связанные с возвратом привлеченных заемных средств, и оценка их экономической обоснованности должны определяться согласно методике, разрабатываемой федеральным органом исполнительной власти в области строительства и жилищно-коммунального комплекса с учетом перечня работ по текущему ремонту общего имущества жилых домов, утверждаемого Правительством Российской Федерации. К дополнительному методу отнесен метод индексации, в соответствии с которым цены и тарифы, установленные с использованием метода экономической обоснованности, меняются с учетом индексов-дефляторов, устанавливаемых Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.

В цены и тарифы не включаются расходы организаций, связанные с привлечением этими организациями избыточных ресурсов (в том числе оплата процентов по кредитам банков, использованным для финансирования необоснованных расходов), недоиспользованием (неоптимальным использованием) производственных мощностей, финансированием за счет поступлений от регулируемой деятельности работ и услуг, не относящихся к ней, а также иные необоснованные расходы.

Установление цен и тарифов осуществляется с учетом заключения независимой экспертизы, которая проводится в порядке, определяемом органами местного самоуправления. Заключение независимой экспертизы должно содержать:

а) оценку экономической обоснованности расходов, приведенных в предложениях по установлению цен и тарифов;

б) оценку финансового состояния и уровня технического оснащения организации;

в) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для функционирования и развития организации;

г) анализ качества работ и услуг, оказываемых организациями;

д) сравнительный анализ динамики расходов и величины прибыли по отношению к предыдущему расчетному периоду регулирования.

Постановлением ПП РФ от 17.02.2004 утверждены Правила оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, согласно которым оплата жилья включает в себя внесение платы:

а) за содержание жилья, которое состоит из:

содержания общего имущества жилого дома, в том числе подвала, чердака, подъезда и крыши;

технического обслуживания общих коммуникаций, технических устройств, в том числе лифтов и приборов учета, а также технических помещений жилого дома;

вывоза бытовых отходов;

содержания придомовой территории.

Примерный перечень услуг, связанных с содержанием жилья и оплачиваемых за счет платы за содержание жилья, утверждается Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации;

б) за ремонт жилья, включающий в себя текущий ремонт общего имущества жилого дома, общих коммуникаций, технических устройств и технических помещений жилого дома, объектов придомовой территории, по перечню работ, связанных с текущим ремонтом общего имущества жилых домов и оплачиваемых за счет платы за ремонт жилья, согласно приложению;

в) за наем жилого помещения - для нанимателей жилых помещений, относящихся к государственному и муниципальному жилищным фондам.

Органы местного самоуправления с учетом состояния и конструктивных особенностей жилых домов, географических, природно-климатических, социально-экономических, градостроительных и других особенностей поселения вправе утверждать региональные и местные перечни услуг по содержанию жилья и работ по ремонту жилья.

Размеры платы за содержание жилья, за ремонт жилья, определяются как произведение соответствующей цены на общую площадь жилого помещения.

Размер платы за коммунальные услуги определяется как произведение тарифов на соответствующие коммунальные услуги на объемы потребленных ресурсов (воды, газа, электрической и тепловой энергии и т.д.) по показаниям приборов учета или по нормативам потребления.

Постановлениями Правительства РФ от 26 августа 2004 г. N 441, от 29.08.2005 № 541 утверждаются федеральные стандарты:

предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц в среднем по Российской Федерации устанавливаются их размеры по субъектам Российской Федерации;

стоимости капитального ремонта жилищного фонда на 1 кв. метр общей площади жилья в месяц в среднем по Российской Федерации , по субъектам Российской Федерации,

Стандарт предельной стоимости является величиной расчета размеров финансовой помощи, оказываемой бюджетам субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, по расходам на содержание и ремонт жилья, а также на предоставление коммунальных услуг с учетом федерального стандарта максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе в размере 22 процентов.

Также в целях обеспечения бездотационного режима финансирования жилищно-коммунального хозяйства, перевода дотаций, предоставляемых организациям, оказывающим жилищно-коммунальные услуги, в адресные субсидии населению установлен федеральный стандарт уровня платежей граждан за жилье и предоставляемые коммунальные услуги в целом по всем видам этих услуг в размере 100 процентов федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2004 г. N 444 "О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" определено завершение перехода к полному возмещению гражданами экономически обоснованной стоимости ЖКУ и перечислению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг на персонифицированные социальные счета в течение 2005 года.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления для осуществления указанных мер по социальной защите граждан ежегодно должны предусматривать в консолидированных бюджетах в необходимых объемах средства на эти цели с учетом финансовой помощи, поступающей из федерального бюджета.

- плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую в себя плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме.

- плату за коммунальные услуги.

ЖК возлагает обязанность проводить капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме за счет собственника жилищного фонда.

Плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления).

Следует учесть, что в силу правовой конструкции отношений участников поставки и потребления коммунального ресурса, вытекающей из Жилищного кодекса РФ и некоторых из федеральных законов, регулирующих снабжение разными видами коммунального ресурса, коммунальные услуги оказывают организации (управляющие компании, ТСЖ и другие кооперативы), избранные в качестве способа управления многоквартирного дома. Для граждан именно они являются исполнителями коммунальных услуг, предоставление которых должна регулироваться договором об управлении домом (ст.162 ЖК РФ, ПП-307). По отношению к организациям коммунального комплекса и другим организациям, поставляющим ресурс (воду, энергию, газ) исполнители коммунальных услуг сами являются потребителями ресурса и услуги. Исключение составляет непосредственный способ управления домом (в данном случае имеются ввиду многоквартирные дома - МКД), при котором ресурс поставляется от РСО непосредственно гражданам, но до «стены дома» (то есть до границы балансовой принадлежности). В этом смысле неясно, кто в указанном случае оказывает коммунальную услугу.

Таким образом, ресурсоснабжающие организации (РСО) поставляют ресурс (воду, газ, тепло, электроэнергию) или услугу (водоотведение) исполнителям коммунальной услуги (ИКУ), а последние уже оказывают коммунальную услугу гражданам. Из этой правовой конструкции следует и разница в регулировании тарифов на ресурс и услуги (не коммунальные) РСО и цен на коммунальные услуги гражданам.

На момент рассмотрения вопроса сфера поставок коммунальных ресурсов регулируется следующими основными нормативными правовыми актами. коммунальный тарифообразование жильё электроснабжение

1.1.2.1 Водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод, утилизация (захоронения) ТБО

Федеральный закон от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - ФЗ-210) в редакции на момент рассмотрения вопроса устанавливает основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

До декабря 2008 года в предмет его регулирования включалось также электроснабжение, которое было исключено статьей 25 Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В связи с существенными изменениями в организации и регулировании теплоснабжения Федеральным законом от 27.07.2010 N 191-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О теплоснабжении" указанный вид деятельности с 1.01.2011г. исключается из сферы регулирования ФЗ- 210.

Соответственно, с 01.01.2011 ФЗ № 210 будет регулировать:

1) тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов;

2) тарифы на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости к системе коммунальной инфраструктуры;

3) тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;

4) надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;

5) надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

К организациям коммунального комплекса (ОКК) отнесены юридические лица независимо от их организационно-правовой формы, осуществляющие эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющие эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Закон увязывает с тарифообразованием принятие трех видов программ - производственной программы организации коммунального комплекса (программа деятельности, которая включает мероприятия по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры и (или) объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов (далее - производственная программа), программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования (программа строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, которая обеспечивает развитие этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышение качества производимых для потребителей товаров (оказываемых услуг), улучшение экологической ситуации на территории муниципального образования (далее - программа комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры), инвестиционной программы организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры (определяемая органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программа финансирования строительства и (или) модернизации системы коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) бытовых отходов, в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры (далее также - инвестиционная программа). Для финансирования инвестиционных программ должны использоваться надбавка к цене (тарифу) для потребителей, общий размер которой соответствует сумме надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, реализующих инвестиционные программы по развитию системы коммунальной инфраструктуры.

Вводится понятие доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса как доступности приобретения и оплаты потребителями соответствующих товаров и услуг организаций коммунального комплекса с учетом цен (тарифов) для потребителей и надбавок к ценам (тарифам) для потребителей.

При этом потребителями товаров и услуг организаций коммунального комплекса в жилищном секторе являются:

а) в многоквартирных домах - товарищества собственников жилья, жилищные кооперативы, жилищно-строительные кооперативы и иные специализированные потребительские кооперативы, управляющие организации, которые приобретают указанные выше товары и услуги для предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данном многоквартирном доме, или непосредственно собственники помещений в многоквартирном доме в случае непосредственного управления многоквартирным домом собственниками помещений;

б) в жилом доме - собственники.

К методам регулирования тарифов на услуги ОКК статья 8 закона относит:

1) установление фиксированных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса на очередной период исходя из сложившейся себестоимости товаров и услуг этой организации в истекший период действия тарифов с учетом стоимости заложенных в производственную программу мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, предусматривающих улучшение качества производимых ею товаров (оказываемых услуг) и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры;

2) установление предельных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса, определяемых на основе анализа динамики предыдущей деятельности организации и анализа деятельности аналогичных организаций коммунального комплекса;

3) индексацию установленных тарифов на товары и услуги организации коммунального комплекса в предусмотренных законом случаях объективных изменений условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющих на стоимость производимых ею товаров (оказываемых услуг).

С ноября 2009г. указанный перечень дополнен новым методом регулирования - установление в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, тарифов на основе долгосрочных параметров как в числовом выражении, так и в виде формул, в том числе с применением нормы доходности инвестированного капитала, в соответствии с которой эти тарифы устанавливаются в размере, покрывающем расходы на осуществление регулируемой деятельности и обеспечивающем возврат инвестированного капитала и получение дохода, эквивалентного доходу от его инвестирования в другие отрасли, деятельность в которых осуществляется с сопоставимыми рисками.

В соответствии с ФЗ-210 принимаются Основы ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса и Правила регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса утверждены постановлением Правительства РФ от 14.07.2008 № 520 (далее - ПП-520). К регулируемым тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса относятся:

1) тарифы на холодную воду;

2) тарифы на горячую воду;

3) тарифы на водоотведение;

4) тарифы на очистку сточных вод;

5) тарифы на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов.

Предусматривается право органов регулирования устанавливать следующие 2 вида тарифов на горячую и холодную воду, водоотведение и очистку сточных вод:

1) одноставочный тариф, представляющий собой ставку платы за потребление горячей воды, холодной воды, водоотведение и очистку сточных вод из расчета платы за 1 куб. метр горячей воды, 1 куб. метр холодной воды, 1 куб. метр отводимых сточных вод и 1 куб. метр очищенных сточных вод соответственно;

2) двухставочный тариф, который состоит из:

- ставки платы за потребление горячей воды, холодной воды, водоотведение и очистку сточных вод из расчета платы за 1 куб. метр горячей воды, 1 куб. метр холодной воды, 1 куб. метр отводимых сточных вод и 1 куб. метр очищенных сточных вод соответственно;

- ставки платы за содержание системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения, водоотведения, объектов очистки сточных вод из расчета платы за 1 куб. метр горячей воды в час присоединенной мощности, 1 куб. метр холодной воды в час присоединенной мощности, 1 куб. метр отводимых сточных вод в час присоединенной мощности и 1 куб. метр очищенных сточных вод в час присоединенной мощности соответственно.

Выбор вида тарифа (одноставочный, двухставочный), устанавливаемого на товары и услуги конкретной организации коммунального комплекса, осуществляется регулирующими органами в порядке, определяемом методическими указаниями. В связи с отсутствие таких указаний ОКК в большинстве своем воздерживаются от установления двухставочного тарифа.

К регулируемым надбавкам к тарифам отнесены:

- надбавки к тарифам на холодную воду;

- надбавки к тарифам на горячую воду;

- надбавки к тарифам на водоотведение;

- надбавки к тарифам на очистку сточных вод;

- надбавки к тарифам на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов;

- надбавки к тарифам на тепловую энергию;

- надбавки к тарифам на передачу тепловой энергии;

- надбавки к ценам (тарифам) на холодную воду для потребителей;

- надбавки к ценам (тарифам) на горячую воду для потребителей;

- надбавки к ценам (тарифам) на водоотведение для потребителей;

- надбавки к ценам (тарифам) на очистку сточных вод для потребителей;

- надбавки к ценам (тарифам) на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов для потребителей;

- надбавки к ценам (тарифам) на тепловую энергию для потребителей.

Надбавки к тарифам устанавливаются из расчета платы за 1 куб. метр горячей воды, 1 куб. метр холодной воды, 1 куб. метр отводимых сточных вод, 1 куб. метр очищенных сточных вод, 1 куб. метр или 1 тонну твердых бытовых отходов, 1 гигакалорию тепловой энергии соответственно.

Принятие решения о выборе метода регулирования тарифов и расчет размера регулируемых тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с применением избранного метода установления тарифов осуществляются в соответствии с методическими указаниями.

В этой сфере принято несколько постановлений Правительства РФ и других подзаконных актов в виде приказов МРР, ФСТ, МЭРТ, которые имеют непосредственное отношение к тарифообразованию и ценам на коммунальные услуги. Среди них:

- Правила рассмотрения разногласий, возникающих между органами, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок на товары и услуги организаций коммунального комплекса, и организациями коммунального комплекса (ПП РФ от 7.04.07 № 208);.

- Правила заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры (ПП РФ от 09.06.07 № 360);.

- Правила осуществления контроля за соблюдением организациями коммунального комплекса стандартов раскрытия информации (ПП РФ от 13.04.10 № 237);

- Положение о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса (ПП РФ от 22.08.05 № 533).

- Правила осуществления государственного контроля в области регулирования тарифов и надбавок (ПП РФ от 23.07.07 № 468);

- Правила определения условий деятельности организаций коммунального комплекса, объективное изменение которых влияет на стоимость товаров и услуг этих организаций (ПП РФ от 24.05.07 № 316).

- Постановлением Правительства РФ от 20.02.07 № 115 на Министерство регионального развития Российской Федерации возложена обязанность организовывать методическое обеспечение органов местного самоуправления по подготовке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, утверждать по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой по тарифам методику проведения мониторинга выполнения производственных программ и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;

- Приказами Минрегиона России от 10.10.07 №№ 99, 100 и 101 утверждены:

- Методические рекомендации по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;

- Методические рекомендации по подготовке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса;

- Методические рекомендации по разработке производственных программ организаций коммунального комплекса;

- Методика проведения мониторинга выполнения производственных и инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, согласованную с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой по тарифам.

1.1.2.2Теплоснабжение

Тарифообразование в теплоснабжении до 1.01.2011 регулируется Федеральным законом от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (далее - ФЗ-41) а с указанной даты - Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - ФЗ-190), определяющим тарифы в сфере теплоснабжения - как систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за тепловую энергию (мощность), теплоноситель и за услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Потребитель тепловой энергии - лицо, приобретающее тепловую энергию (мощность), теплоноситель для использования на принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании теплопотребляющих установках либо для оказания коммунальных услуг в части горячего водоснабжения и отопления (ФЗ-190). Следовательно, потребители теплоэнергии в МКД - управляющие организации и ТСЖ, и лишь при непосредственной форме управления - граждане.

Закон вводит право выбора из 4 методов регулирования тарифов:

1) метод экономически обоснованных расходов (затрат);

2) метод индексации установленных тарифов;

3) метод обеспечения доходности инвестированного капитала;

4) метод сравнения аналогов.

При установлении тарифов в сфере теплоснабжения должны быть учтены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям и нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии.

Важнейшими нововведениями закона являются:

1) установление срока действия установленных тарифов на тепловую энергию (мощность) и (или) их предельных (минимального и максимального) уровней не менее чем один финансовый год, если иное не установлено федеральными законами, решениями Правительства Российской Федерации.

В случае заключения между теплоснабжающей организацией и потребителем долгосрочного договора теплоснабжения (на срок более чем один год) орган регулирования в соответствии с условиями такого договора устанавливает долгосрочный тариф на реализуемую потребителю тепловую энергию (мощность), определенный в соответствии с основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

При регулировании тарифов с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала такие тарифы устанавливаются на срок не менее чем пять финансовых лет или при первом применении на срок не менее чем три финансовых года.

2) возможность установления не только одноставочного, но и двухставочного тарифа на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, тарифа на услуги по передаче тепловой энергии.

Тема введения двухставочных (многоставочных) тарифов в сфере теплоснабжения не нова: во многих зарубежных странах двухставочные тарифы широко применяются в расчетах между теплоснабжающими организациями и потребителями. В сфере электроэнергетики крупные потребители практически повсеместно перешли на расчеты по двухставочным тарифам, которые в обязательном порядке применяются на оптовом рынке и все шире используются на розничном (потребительском) рынке.

Основное отличие двухставочного (или двухкомпонентного) тарифа на тепловую энергию и сопутствующие услуги от традиционно применяемого в России одноставочного (или однокомпонентного) тарифа состоит в том, что в случае двухставочного тарифа затраты, формирующие тариф на тепловую энергию, отпускаемую теплоснабжающей организацией, распределяются между двумя ставками - ставкой за энергию и ставкой за мощность (нагрузку), корреспондириующие соответственно переменным и постоянным затратам предприятия, в то время как при одностовочном тарифе все затраты считаются переменными и относятся на ставку за энергию.

В настоящее время практически на всей территории Российской Федерации (за небольшим исключением) на тепловую энергию устанавливаются одноставочные тарифы. Основным методом ценообразования является метод «издержки плюс», предполагающий формирование необходимой валовой выручки (с заданной прибылью) под обеспечение планируемого объема производства и передачи энергии. Как следует из приведенного названия, одноставочный тариф формируется из одной стоимостной составляющей тепловой энергии, формирующейся за счет суммирования всех затрат теплоснабжающей организации на всех этапах производства, транспортировки и распределения тепловой энергии. Вышеуказанная стоимостная составляющая в конечном счете определяет цену единицы энергии, поставляемой потребителю (тариф).

Двухставочные тарифы в свою очередь образуются из двух составляющих: переменной (или привязанной к объему потребления) и фиксированной (или мощностной). В «мощностную» составляющую должны войти все условно-постоянные затраты, не зависящие от объемов производства (заработная плата, аренда, и т.д.), то есть все те затраты, которые энергоснабжающая организация несет независимо ни от чего, а в «переменную» составляющую включаются все издержки прямо зависящие от объемов производства (в первую очередь топливо). Необходимо отметить, что для достижения положительного эффекта от введения системы двухставочных тарифов указанная система должна быть сквозной для всей технологической цепочки: источник, сеть, потребитель. Ким А.А., Ковальчук В.В. Двухставочные тарифы в теплоснабжении: проблемы и перспективы.// http://www.teplosbyt.ru/information/articles/В этой сфере следует также учитывать:

Правила финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения (ПП РФ от 23.07.07 № 464);

Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации и

Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (ПП РФ от 26.02.04 №109) .

Стандарты раскрытия информации организациями коммунального комплекса и субъектами естественных монополий, осуществляющими деятельность в сфере оказания услуг по передаче тепловой энергии (ПП от 30.12.09 № 1140) - важнейший документ, позволяющий сделать более прозрачной информацию по формированию тарифов и не допустить ссылки организаций коммерческую тайну при раскрытии сведений, послуживших основанием для установления тарифа.

1.1.2.3 Электрическая энергия

До недавнего времени экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации определял ФЗ-41. Однако в связи с реформой электроэнергетики с 29.07.2010 положения этого закона не применяются к отношениям, связанным с государственным регулированием цен (тарифов) в электроэнергетике на 2011 год и последующие годы (Федеральный закон от 26.07.2010 N 187-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике". С 1.01.2011 этот закон полностью утрачивает силу.

Тарифообразование в сфере электроэнергетики регулируется Федеральным законом от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - ФЗ-35), с введением которого началась реформа электроэнергетики. По закону цены (тарифы) в электроэнергетике - это система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию (мощность), а также за услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках (далее - цены (тарифы)). В качестве метода государственного регулирования и контроля в электроэнергетике применяется государственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции (услуг), перечень которых определяется федеральными законами. Наиболее значимые изменения в отраслевое законодательство были внесены в ноябре 2007 года (ФЗ от 04.11.2007 N 250-ФЗ) и обусловлены необходимостью организационного обеспечения ликвидации РАО "ЕЭС России" с 1 июля 2008 года. Именно тогда были окончательно закреплены конкретные формы организации рынков электроэнергии и мощности, регулирования и контроля в электроэнергетике, определены сроки окончания реформирования. В 2010 году Федеральным законом от 26.07.2010 N 187-ФЗ) были внесены соответствующие изменения в законодательство, обеспечивающие завершающий этап либерализации рынка электроэнергии до 1 января 2011 года. Учитывая социальную ответственность государства и складывающиеся экономические условия в стране базовым принципом ФЗ-35 является сохранение государственного регулирования цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую населению и на территориях, не объединенных в ценовые зоны оптового рынка, после 1.01.2011.

Введено понятие социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) - определенного количества (объема) электрической энергии (мощности), которое потребляется населением и приравненными к нему категориями потребителей, в пределах которого и сверх которого поставки электрической энергии (мощности) осуществляются по различным регулируемым ценам (тарифам).