Правовое регулирование тарифов на коммунальные услуги

Потребители электрической энергии - лица, приобретающие электрическую энергию для собственных бытовых и (или) производственных нужд.

Потребители мощности - лица, приобретающие мощность, в том числе для собственных бытовых и (или) производственных нужд и (или) для последующей продажи, лица, реализующие электрическую энергию на розничных рынках, лица, реализующие электрическую энергию на территориях, на которых располагаются электроэнергетические системы иностранных государств (ФЗ-35).

Договорные отношения между исполнителями коммунальных услуг и поставщиками ресурса регулируются ГК РФ (договор энергоснабжения).

Также регулирующими в этой сфере являются:

Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации; Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (ПП от 26.02.04 № 109)

Правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики (ПП РФ от 31.08.06 № 530).

ПП РФ от 1.12.09 № 977 об инвестиционных программах в электроэнергетике предусматривает контроль ФСТ и других регулирующих органов за использованием инвестиционных ресурсов, включаемых в регулируемые государством тарифы, в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

По мнению председателя Комитета Государственной Думы по энергетике Липатова Ю.М. все перечисленные изменения в законодательство требуют оперативной корректировки нормативно-правовой базы. Прежде всего необходимо внести соответствующие изменения в правила оптового и розничного рынка, которые должны предусматривать возможность контроля со стороны государства темпов роста конечных цен на электрическую энергию как для населения, так и для прочих потребителей в рамках установленных правительством темпов изменения уровня указанных цен на электрическую энергию. Необходимо также обеспечить прозрачность механизмов ценообразования на электрическую энергию для конечных потребителей с одновременным повышением их ответственности за оплату энергии. Целесообразно ускорить введение социальной нормы потребления электрической энергии гражданами, чтобы, с одной стороны, поддержать потребителей энергии, действительно нуждающихся в помощи государства, с другой -- снизить объем перекрестного субсидирования населения, оплачиваемого сейчас промышленными потребителями. Липатов Ю.М. Интервью «Базовые принципы госрегулирования тарифов сохранятся» газете «Экономика и жизнь» № 41 (9357) от 22.10.10

1.1.2.4 Газоснабжение

Тарифообразование в сфере газоснабжения определяется Федеральным законом от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении» (далее - ФЗ-69).

Также следует назвать Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации ( Постановление Правительства от 29.12.00 № 1021),

Порядок установления нормативов потребления газа населением при отсутствии приборов учета газа (ПП РФ от 13.06.2006 № 373) и

Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан (ПП РФ от 21.07.08 № 549). Приказом Минрегиона России от 26.06.2008 № 239 утвержден Порядок содержания и ремонта внутридомового газового оборудования в Российской Федерации .

Также утверждена Методика расчета норм потребления газа населением при отсутствии приборов учета газа (Приказ Минрегиона России от 13.07.2006 № 83) Приказом ФСТ от 23.11.04 № 194-э/12 утверждены Методические указания по регулированию розничных цен на газ, реализуемый населению.

В связи с многочисленными обращениями Минрегиона России дал 5 разъяснений, касающихся применения ПП-549 от 18 июня 2009 г.:

- N18624-СК/14 (в части определения субъекта исполнения коммунальной услуги газоснабжения в зависимости от заключенного договора)

- N18626-СК/14 (является ли газоснабжение коммунальной услугой)

-N18627-СК/14 (в части платы за услуги газоснабжения между РСО, исполнителями КУ и гражданам)

- N18636-СК/14 (о том, кто обслуживает ВДГО)

- N18631-СК/14 (о разъяснениях по вопросам учета газа и расчете за поставленные объемы газа).

Наличие множества разъяснений само по себе свидетельствует о проблемах правового регулирования данного вида коммунальных услуг, которые также оказывают влияние на расчет цены услуги. Кроме того, разъяснения не могут заменить нормативный акт, так как не имеют обязательной силы. В частности, это может быть свидетельствовать о серьезных изъянах в проектировании норм как на стадии их первоначальной разработки, так и обсуждения.

Большая часть разъяснений связана с понятием потребителя газа (абонент, субабонент газоснабжающей организации) - юридическое или физическое лицо, приобретающее газ у поставщика и использующее его в качестве топлива или сырья (ФЗ-69).

Как видим, в отношении электроэнергии и газа понятие потребителя не вполне соответствует указанной конструкции (потребители не названы в качестве исполнителей услуг), что существенно влияет на определение природы договорных отношений, лежащих в основе тарифообразования.

Лишь при непосредственной форме управления МКД потребителями КУ являются граждане, а исполнителем КУ - соответствующая ОКК и поставщик электроэнергии, газа и тепла. Границей перехода договора энергоснабжения в договор оказания коммунальных услуг является граница балансовой принадлежности сетей, через которые поставляется ресурс (то есть граница перехода собственности на сети в общедолевую собственность всех собственников МКД).

Большая часть споров по тарифообразованию связана именно с тем, что границей перехода договора энергоснабжения в договор оказания коммунальных услуг является граница балансовой принадлежности сетей, через которые поставляется ресурс указанной правовой конструкцией, так что возникает существенная неопределенность в вопросе о том, как и кто регулирует тарифы (цены) ресурсы, услуги по их поставке и коммунальные услуги, и как соотносятся размеры этих платежей.

1.1.2.5 Деятельность по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов

В соответствии с пунктом 2 Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1997 г. N 155, под твердыми и жидкими бытовыми отходами следует считать отходы, образующиеся в результате жизнедеятельности населения (приготовление пищи, упаковка товаров, уборка и текущий ремонт жилых помещений, крупногабаритные предметы домашнего обихода, фекальные отходы нецентрализованной канализации и др.).

В соответствии со статьей 1 ФЗ-210 регулированию в соответствии с указанным Федеральным законом подлежат тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Но услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов, выгребу (откачке) жидких отходов к числу услуг организаций коммунального комплекса, подлежащих государственному регулированию, не относятся. Данная услуга является конкурентной и ее стоимость устанавливается организацией, оказывающей данный вид деятельности, на основании договора с потребителем.

Во многих муниципальных образованиях существует практика утверждения нормативов образования бытовых отходов для регулирования платы за услуги по вывозу этих отходов исходя их указанных нормативов. Однако законодательство не предоставляет органам местного самоуправления (как и другим органам власти) таких полномочий. Как разъяснил Минрегион России, органы местного самоуправления в соответствии со статьями 13 - 14 Жилищного кодекса Российской Федерации не имеют полномочий устанавливать нормативы образования (накопления) бытовых отходов и тарифы (цены, ставки платы) за сбор и вывоз бытовых отходов. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и пунктом 2 Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2000 г. N 461, норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Указанные нормативы не могут являться измерителем количества отходов, образовавшихся в жилищном секторе, и применяться для оплаты содержания и ремонта жилых помещений.

Сбор и вывоз твердых и жидких бытовых отходов, включая отходы, образующиеся в результате деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, пользующихся нежилыми (встроенными и пристроенными) помещениями в многоквартирном доме в соответствии с подпунктом "д" пункта 11 Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. N 491 (далее - Правила), является составной частью деятельности по содержанию общего имущества. Такая деятельность является потенциально конкурентной и в соответствии с федеральным законодательством ее стоимость не является регулируемой. Все составные части платы за содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме устанавливается общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, органами управления товариществ собственников жилья, жилищных или иных специализированных потребительских кооперативов (часть 7 и 8 статьи 156 Кодекса) или в случае, указанном в пункте 34 Правил, органом местного самоуправления как одна величина. При этом стоимость отдельных работ должна указываться только в прилагаемом к договору управления многоквартирным дом перечне услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме (пункт 2 части 3 статьи 162 Кодекса) Письмо Минрегиона России от 2 мая 2007 г. N 8166-РМ/07 «О применении тарифов для расчета размера платы за коммунальные услуги», Письмо Минрегиона России от 6 марта 2009 г. N 6177-АД/14.

Невключение сбора, вывоза, утилизации твердых и жидких бытовых отходов в перечень КУ по ЖК РФ по сути дела отражало тенденцию отнесения к коммунальным главным образом тех видов услуг, условия предоставления которых можно было бы квалифицировать в терминах локальной естественной монополии.

Утилизация (захоронение) твердых бытовых отходов является регулируемым видом услуг, оказываемых организациями коммунального комплекса, но оплачивается гражданами в составе платы за жилое помещение. Оплата данных услуг должна осуществляться на условиях, предусмотренных договором между организацией и потребителем данной услуги.

Услуга по сбору и вывозу твердых бытовых отходов входит в состав платы за жилое помещение и относится к понятию содержание жилого помещения.

При согласии потребителя стоимость утилизации может включаться в стоимость услуг по сбору и вывозу твердых бытовых отходов.

Организация, оказывающая услуги по сбору и вывозу твердых бытовых отходов, вправе самостоятельно урегулировать взаимоотношения с организациями, оказывающими услуги по захоронению твердых бытовых отходов. Письмо Минрегиона России от 3 октября 2008 г. N 25080-СК/14

1.1.2.6 Коммунальные услуги

Согласно части 4 статьи 154 ЖК РФ плата за коммунальные услуги включает в себя плату за холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение (в том числе поставки бытового газа в баллонах), отопление (теплоснабжение, в том числе поставки твердого топлива при наличии печного отопления). Как уже указывалось, в силу правовой конструкции отношений, предусмотренной жилищным законодательством и законодательством, регулирующим поставку коммунального ресурса, исполнителями коммунальных услуг являются управляющие организации и другие организации, избранные в качестве способа управления многоквартирным домом (ТСЖ и пр.), которые в свою очередь являются потребителями ресурса по договору энергоснабжения с организациями коммунального комплекса (ОКК - водоснабжение и водоотведение) и ресурсоснабжающими организациями (электро-, тепло-, газоснабжение). По общему правилу ресурс поставляется до границы балансовой принадлежности (стены дома), далее по общедомовым сетям поставляется коммунальная услуга (что было бы логично, если бы в ее состав входил ремонт сетей, однако такой ремонт и эксплуатация входят в жилищгую услугу - услугу по содержанию общего имущества).

Согласно части 1 статьи 157 ЖК РФ размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (до августа 2010 эту обязанность исполняли органы местного самоуправления).

Порядок установления нормативов потребления установлен Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 №307 (ПП-307) « Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг.

Правила предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, а также правила, обязательные при заключении управляющей организацией или товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом договоров с ресурсоснабжающими организациями, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

ЖК РФ не предусматривает регулирование тарифа на коммунальную услугу. Согласно части 2 статьи 157 ЖК РФ размер платы за коммунальные услуги рассчитывается по тарифам, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом (то есть тарифам на соответствующий ресурс). Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области установления тарифов, предусмотренных настоящей частью, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Расчет платежей граждан за КУ регулируются Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» (ПП-307), содержащем расчет размера платы за коммунальные услуги, к которым отнесены отопление, холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение и газоснабжение.

Цена КУ определяется по формулам применительно к каждому виду услуги, в которых используется тариф на соответствующий ресурс на объем этого ресурса, определенный по показаниям прибора учета или в их отсутствие по нормативам потребления.

1.1.2.7 Жилищные услуги

В соответствии с частями 1 и 2 ЖК РФ плата за содержание и ремонт жилого помещения устанавливается в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства.

Размер платы за содержание и ремонт жилого помещения определяется исходя из занимаемой общей площади жилого помещения собственниками помещений.Там, где не созданы ТСЖ или другие кооперативы этот размер определяется на общем собрании собственников по предложению управляющей организации соком не менее чем на год,, в ее отсутствие при непосредственной форме управления - самостоятельно собственниками. При наличии ТСЖ плата в виде обязательных взносов определяется органами управления товарищества собственников жилья либо органами управления жилищного кооператива или органами управления иного специализированного потребительского кооператива в соответствии с их уставами.

Лишь в случае непринятия решения собственниками об установлении этой платы ее размер устанавливают органы местного самоуправления и то при этом они должны объявить конкурс на выбор управляющей организации для дома, где не установлена плата.

Размер платы за жилищные услуги зависит от состава общего имущества многоквартирного дома. В связи с этим следует упомянуть Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правила изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность (ПП РФ от 13.08.06 № 491). Постановление определяет состав общего имущества многоквартирного дома (МКД) и требования в его содержанию, необходимые документы для его эксплуатации, определяет границы балансовой принадлежности сетей.

Согласно п.11 Правил содержание общего имущества в зависимости от состава, конструктивных особенностей, степени физического износа и технического состояния общего имущества, а также в зависимости от геодезических и природно-климатических условий расположения многоквартирного дома включает в себя:

а) осмотр общего имущества, осуществляемый собственниками помещений и ответственными лицами, обеспечивающий своевременное выявление несоответствия состояния общего имущества требованиям законодательства Российской Федерации, а также угрозы безопасности жизни и здоровью граждан;

б) освещение помещений общего пользования;

в) обеспечение установленных законодательством Российской Федерации температуры и влажности в помещениях общего пользования;

г) уборку и санитарно-гигиеническую очистку помещений общего пользования, а также земельного участка, входящего в состав общего имущества;

д) сбор и вывоз твердых и жидких бытовых отходов, включая отходы, образующиеся в результате деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, пользующихся нежилыми (встроенными и пристроенными) помещениями в многоквартирном доме;

е) меры пожарной безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности;

ж) содержание и уход за элементами озеленения и благоустройства, а также иными предназначенными для обслуживания, эксплуатации и благоустройства этого многоквартирного дома объектами, расположенными на земельном участке, входящем в состав общего имущества;

з) текущий и капитальный ремонт, подготовку к сезонной эксплуатации и содержание общего имущества, указанного в подпунктах "а" - "д" пункта 2 настоящих Правил, а также элементов благоустройства и иных предназначенных для обслуживания, эксплуатации и благоустройства этого многоквартирного дома объектов, расположенных на земельном участке, входящем в состав общего имущества. Решение о капитальном ремонте принимают сами собственники. При принятии общим собранием собственников помещений решения об оплате расходов на проведение капитального ремонта многоквартирного дома размер платы за проведение капитального ремонта определяется с учетом предложений управляющей организации о сроке начала капитального ремонта, необходимом объеме работ, стоимости материалов, порядке финансирования ремонта, сроках возмещения расходов и других предложений, связанных с условиями проведения капитального ремонта.

Сведения о составе и состоянии общего имущества отражаются в технической документации на многоквартирный дом.

Пунктом 5 постановления Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации было поручено утвердить до 1 октября 2006 г. порядок определения состава общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и форму документа технического учета такого имущества, однако это поручение не выполнено до сих пор.

Плата за содержание и ремонт жилого помещения устанавливается в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, включая оплату расходов на содержание и ремонт внутридомовых инженерных сетей электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, включая истребование задолженности с собственников помещений, не выполняющих надлежащим образом свои обязательства по оплате жилых помещений и коммунальных услуг. Пункт 35 Правил вводит требование о соразмерности платы за содержание и ремонт жилого помещения утвержденному перечню, объемам и качеству услуг и работ.

При принятии общим собранием собственников помещений решения об оплате расходов на проведение капитального ремонта многоквартирного дома размер платы за проведение капитального ремонта определяется с учетом предложений управляющей организации о сроке начала капитального ремонта, необходимом объеме работ, стоимости материалов, порядке финансирования ремонта, сроках возмещения расходов и других предложений, связанных с условиями проведения капитального ремонта.

1.1.2.8 Институты законодательства, влияющие на оплату жилищных и коммунальных услуг

А. Субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее - субсидии). Статья 159 ЖК РФ предусматривает предоставление гражданам субсидий в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Размеры региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, стоимости жилищно-коммунальных услуг и максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи устанавливаются субъектом Российской Федерации. Для семей со среднедушевым доходом ниже установленного прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом, равным отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму.

Размер регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг устанавливается исходя из цен, тарифов и нормативов, используемых для расчета платы за содержание и ремонт жилого помещения и коммунальные услуги для нанимателей по договорам социального найма, проживающих в жилых помещениях, расположенных в домах, уровень благоустройства, конструктивные и технические параметры которых соответствуют средним условиям в муниципальном образовании.

Порядок определения размера субсидий и порядок их предоставления, перечень прилагаемых к заявлению документов, условия приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядок определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан устанавливаются Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилых помещения и коммунальных услуг». Приказом МЭРТ РФ № 403 от 26.05.2006 утверждены Методические рекомендации по применению этого постановления.

Финансирование субсидий осуществляется из регионального бюджета (то есть федеральный стандарт для определения финансирования из федерального бюджета уже не действует с принятием ФЗ-258 от 29.12.2006, полномочия по финансированию субсидий полностью возложены на субъекты РФ), возможно софинансирование субсидий из местных бюджетов при принятии органами местного самоуправления дополнительных к установленным регионом мер социальной поддержки.

В. Стандарты раскрытия информации. Постановлением Правительства РФ от 23.09.10 № 731 приняты Стандарты раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, которыми установлены требования к составу раскрываемой информации, что должно сделать более прозрачным механизм расчета таких платежей не только для контролирующих органов, но и для жителей.

С. Помощь собственникам МКД в капитальном ремонте общего имущества. Как было указано выше, в плату за жилищные услуги включается оплата работ по содержанию внутридомовых сетей и плата за ремонт, в том числе капитальный. Состояние сетей, их износ существенно влияют на размер платы за жилищные услуги с позиции объема необходимого ремонта, а также на размер платы за коммунальные услуги, так как износ сетей увеличивает потери оплачиваемого ресурса. В связи с этим следует упомянуть Федеральный закон № 185 «О содействии реформе жилищно-коммунального хозяйства», посредством которого оказывается финансовая помощь на капитальный ремонт МКД. В свою очередь ФЗ-185 стимулирует отказ от перекрестного субсидирования и дотаций предприятий и переход на социальное субсидирование граждан на оплату жилищных и коммунальных услуг, а также переход к частному предпринимательству в сфере ЖКХ (приватизация унитарных предприятий, передача публичного имущества в концессию, аренду), что является условием предоставления финансовой помощи.

D. Обязательная установка приборов учета коммунального ресурса.

Существенное влияние на тарифообразование оказывают Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (ФЗ-261) и принятые на его основе Постановления Правительства РФ от 31.12.2009 № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности», согласно которому региональные и муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности должны содержать перечень и сроки выполнения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, проведение которых возможно с использованием внебюджетных средств, полученных также с применением регулируемых цен (тарифов).

В соответствие со статьей 13 ФЗ-261 до 1 января 2012 года собственники жилых домов, собственники помещений в многоквартирных домах, введенных в эксплуатацию на день вступления в силу названного закона, обязаны обеспечить оснащение таких домов приборами учета используемых воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию. При этом многоквартирные дома в указанный срок должны быть оснащены коллективными (общедомовыми) приборами учета используемых воды, тепловой энергии, электрической энергии, а также индивидуальными и общими (для коммунальной квартиры) приборами учета используемых воды, природного газа, электрической энергии.

До 1 января 2012 года собственники введенных в эксплуатацию на день вступления в силу названного закона жилых домов, дачных домов или садовых домов, которые объединены принадлежащими им или созданным ими организациям (объединениям) общими сетями инженерно-технического обеспечения, подключенными к электрическим сетям централизованного электроснабжения, и (или) системам централизованного теплоснабжения, и (или) системам централизованного водоснабжения, и (или) системам централизованного газоснабжения, и (или) иным системам централизованного снабжения энергетическими ресурсами, обязаны обеспечить установку коллективных (на границе с централизованными системами) приборов учета используемых воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию.

Многоквартирные дома, вводимые в эксплуатацию с 1 января 2012 года после осуществления строительства, реконструкции, должны быть оснащены дополнительно индивидуальными приборами учета используемой тепловой энергии, а многоквартирные дома, вводимые в эксплуатацию с 1 января 2012 года после капитального ремонта, должны быть оснащены индивидуальными приборами учета используемой тепловой энергии при наличии технической возможности их установки. Собственники приборов учета используемых энергетических ресурсов обязаны обеспечить надлежащую эксплуатацию этих приборов учета, их сохранность, своевременную замену.

С 1 июля 2010 года организации, которые осуществляют снабжение водой, природным газом, тепловой энергией, электрической энергией или их передачу и сети инженерно-технического обеспечения которых имеют непосредственное присоединение к сетям, входящим в состав инженерно-технического оборудования объектов, подлежащих в соответствии с требованиями настоящей статьи оснащению приборами учета используемых энергетических ресурсов, обязаны осуществлять деятельность по установке, замене, эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов, снабжение которыми или передачу которых они осуществляют. Указанные организации не вправе отказать обратившимся к ним лицам в заключении договора, регулирующего условия установки, замены и (или) эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов, снабжение которыми или передачу которых они осуществляют. Цена такого договора определяется соглашением сторон. Предусмотрена возможность 5-летней рассрочки платежа за эти услуги, а также право софинансирования установки приборов учета из местных и региональных бюджетов.

Распоряжением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 1830-р утвержден План мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации, направленных на реализацию Федерального закона "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Повышению ответственности за формирование тарифов должно способствовать введение стандартов раскрытия информации согласно Постановлениям Правительства РФ : (ПП-1140 по ОКК, ПП РФ от 23.09.10 № 731 по управляющим организациям) основания установления тарифов не раскрывались в силу ссылок организаций на коммерческую тайну. Введение стандартов раскрытия информации должно способствовать повышению ответственности за формирование тарифов.

E. Регуляторы предельного роста цен и тарифов на коммунальные ресурсы и коммунальные услуги.

В числе важнейших факторов тарифообразования следует считать институт предельных индексов и предельных уровней тарифов и цен на КУ (более подробные анализа законодательства см. далее).

1.1.3 Варианты объяснения быстрого роста тарифов

Предваряя анализ проблем правового регулирования действующей системы тарифообразования, следует отметить, что разные источники говорят о следующих основных причинах роста цены на коммунальные услуги граждан:

1. В соответствии с оценками, изложенными в Концепции федеральной целевой программы "Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы" объекты коммунальной инфраструктуры, несмотря на проводимую реформу, находятся в изношенном состоянии. Нормативный срок отслужили на 1 января 2009 г. около 60 процентов основных фондов коммунального хозяйства.

По данным технической инвентаризации, в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 г. физический износ основных фондов котельных составил 55 процентов, центральных тепловых пунктов - 50,1 процента, тепловых сетей - 62,8 процента, тепловых насосных станций - 52,3 процента, требуют немедленной перекладки около 16 процентов теплопроводов и 30 процентов сетей водоснабжения и канализации. В результате этого износа расход энергетических ресурсов в российских коммунальных предприятиях на 25 - 30 процентов, а иногда и до 50 процентов выше, чем в европейских. Потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают потребители, по воде составляют 20 процентов, по электроэнергии - 15 процентов, по теплу - до 40 процентов. Концепция федеральной целевой программы "Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы" утверждена Распоряжением Правительства РФ от 2.02.10 № 102р. Соответственно, модернизация систем отразится в тарифе на соответствующий ресурс.

В коммунальной инфраструктуре предполагается масштабная модернизация и обновление при обеспечении доступности коммунальных ресурсов для потребителей. С этой целью предусматривается создать условия для эффективного инвестирования в коммунальную инфраструктуру в целях снижения издержек и повышения надежности при обеспечении доступности коммунальных услуг для потребителей и минимально необходимой нагрузки на бюджетную систему.

Ключевыми инструментами создания перечисленных условий станут программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и единые муниципальные базы информационных ресурсов, а также переход к долгосрочным тарифам и заключению концессионных соглашений, использование двухставочных тарифов и метода доходности на инвестированный капитал.

В упомянутом выше документе отмечается необходимость реализации жестких нормативных требований к наличию приборов учета, установленных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, и создания единых муниципальных баз информационных ресурсов, включающих в себя автоматизированный сбор данных.

2. Одномоментная ликвидация перекрестного субсидирования тарифных организаций коммунального комплекса, установление экономически обоснованных тарифов и надбавок, обеспечивающих реализацию инвестпрограмм, принятие дифференцированных нормативов потребления и прекращение дотаций организациям ЖКХ.

"Эти факторы в совокупности по отдельным муниципальным образованиям дали рост платежей на 50 и более процентов. Есть населенные пункты, где все эти шаги были предприняты одновременно, что вызвало двукратный рост платежей", - по оценке Министра регионального развития РФ Басаргина В.Ф., выступившего на XI всероссийском форуме ЖКХ (16.03.2009). По его мнению, угроза серьезного повышения тарифов сохранится и в дальнейшем, а виноваты в росте тарифов местные власти, которые не озаботились принятием необходимых комплексных программ развития инфраструктуры, производственных и инвестиционных программ, не прекращали в течение 5 лет перекрестное субсидирование и дотирование своих предприятий.

Следует отметить, что введение в действие и реализация ФЗ-210, который впервые урегулировал принятие производственных и инвестиционных программ как основание введения надбавок к тарифам, устанавливаемых органами местного самоуправления (ОМСУ), совпало с началом муниципальной реформы в соответствии с Федеральным законом от 6.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ-131), в результате которого было образовано более 24,5 тыс.муниципальных образований. Вместе с тем, методическая помощь от Минрегиона России по разработке и принятию указанных программ была оказана в виде приказов МРР РФ лишь в 2007 году.

3. Основными факторами, влияющими на рост тарифов на тепловую энергию и услуги организаций коммунального комплекса, являются: необходимость реализации инвестиционных и производственных программ организаций, ориентированных на реновацию отрасли, создание новой инженерной инфраструктуры и улучшение качества оказываемых услуг. Письмо МЭРТ от 29.04.0 от 29 апреля 2009 г. N Д05-2149, Письмо ФСТ России от 30 апреля 2009 г. N ДС-2891

4. Основными факторами роста цен и тарифов на электроэнергию в 2010-2012 гг. являются рост затрат на топливо и либерализация рынка электрической энергии. Прирост регулируемых цен на электроэнергию на 2010 год определен в среднем для населения на 10% и 7,6% для прочих потребителей. Более высокий темп роста тарифов для населения вызван необходимостью сокращения перекрестного субсидирования между промышленными потребителями и населением. Письмо МЭРТ России от 5.03.2010 № Д05-628

Таким образом, в основе роста тарифов лежат причины, сутью которых является поиск компромисса межу доступностью КУ гражданам, доходы которых растут медленнее роста цен на КУ, и необходимостью, во-первых, существенных затрат на восстановление общего имущества большинства МКД, и во-вторых, необходимостью устанавливать экономически обоснованные тарифы, компенсирующие затраты предприятий не только на собственно производство и поставку ресурса, но и на модернизацию жилищно-коммунальных систем, что ведет к существенному увеличению затрат, лежащих в основе тарифного регулирования.

Снижение тарифов для населения за счет их увеличения для ОКК является не одобряемым государством перекрестным субсидированием и вызывает необходимость дотировать предприятия, несущие убытки из-за неправильного тарифного регулирования. Соответственно, снижение тарифов для населения возможно лишь при снижении издержек поставляющих ресурс предприятий, которое в свою очередь зависит от приведения в порядок коммунальных систем и общего имущества МКД.

Вместе с тем, можно выделить ряд проблем правового регулирования тарифообразования, наличие которых делает процесс непрозрачным и приводит к спорам между участниками поставки и потребления КУ.

1.1.4 Основные проблемы правового регулирования в сфере тарифообразования и ценообразования на коммунальные ресурсы и коммунальные услуги

1.1.4.1 Отсутствие методики расчета тарифов. Использование устаревших методов расчета тарифов

Во исполнение названных законов приняты многие необходимые подзаконные нормативные акты, однако существенная проблема правоприменения в сфере регулирования тарифов на коммунальные услуги состоит в том, что на федеральном уровне до сих пор не принят методический документ, определяющий современный подход к формированию тарифа и действительно отвечающий требованиям политики реформирования отрасли в плане ориентации регулируемых предприятий на эффективную деятельность.На основании части 2 статьи 3 и пункта 1 части 1 статьи 4 Федерального закона № 210 Правительство Российской Федерации 14.07.2008 утвердило Основы ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса и Правила регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса (далее - ПП № 520).

Согласно этим документам тарифы и надбавки должны рассчитываться в соответствии с методическими указаниями по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утверждаемыми Министерством регионального развития Российской Федерации (далее - методические указания), которые, в частности, определяют:

1) условия, с учетом которых осуществляется выбор метода регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса;

2) правила расчета тарифов и надбавок;

3) правила дифференциации тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавок к тарифам, а также правила применения одноставочного или двухставочного тарифа;

4) правила расчета финансовых потребностей для реализации организацией коммунального комплекса производственных и инвестиционных программ, в том числе затрат (расходов), не учтенных при установлении тарифов и надбавок в предыдущий период регулирования;

5) критерии сопоставимости организаций коммунального комплекса и правила определения организаций коммунального комплекса, отвечающих таким критериям (далее - аналогичные организации).

В соответствии с пунктом 2 ПП-520 Министерству регионального развития Российской Федерации по согласованию с Министерством экономического развития Российской Федерации, Федеральной службой по тарифам и Федеральной антимонопольной службой поручалось в 10-месячный срок разработать и утвердить методические указания по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса.

Однако это поручение до сих пор не исполнено, что приводит к существенным проблемам на практике.

Одно из направлений совершенствования тарифного регулирования - введение двухставочных тарифов. Распространенная ныне практика установления одноставочных тарифов, основанных на нормативном потреблении ресурсов, да еще в отсутствие приборов учета, не способствует их рациональному использованию. Зачастую потребитель или платит за непотребленные ресурсы, или фактически расходует больше, чем предусмотрено нормативами. Если потребитель подключен к сети, но не потребляет услугу, то предприятие не получает никакой выручки даже за то, что осуществляет определенную деятельность по поддержанию сетей в надлежащем состоянии.

Двухставочные тарифы во многом снимают эти вопросы и способствуют повышению финансовой устойчивости коммунальных предприятий путем устранения риска потерь, вызванных сезонными и климатическими факторами в потреблении коммунальных услуг.

Действующие в настоящее время документы:

- Методика планирования, учета и калькулирования себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства, утв. постановлением Госстроя России от 23.02.99 № 9,

- Методические рекомендации по финансовому обоснованию цен на воду и отведение стоков, утв. приказом Госстроя России от 28.12.2000 № 302,

- Методические рекомендации по финансовому обоснованию цены на тепловую энергию и теплоноситель, утв. приказом Госстроя России от 28.12.2000 № 304, - не могут в полной мере удовлетворять указанным требованиям. Аванесян В.Р. О формировании двуставочного тарифа// http://www.teplosbyt.ru/information/articles/

Многие их положения, касающиеся состава затрат и формирования финансовых результатов, утратили силу в связи с принятием главы 25 “Налог на прибыль организаций” Налогового кодекса РФ и отменой Положения о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли, утв. постановлением Правительства РФ от 05.08.92 № 552. Эти документы отражают систему, основанную на затратных принципах формирования тарифа, не побуждают коммунальные предприятия к снижению себестоимости и повышению эффективности деятельности. Снижение себестоимости приводит к уменьшению тарифа, а поскольку прибыль рассчитывается как процент себестоимости (норматив рентабельности), то и величина абсолютной прибыли также снизится. С другой стороны, величины прибыли, исчисленной как процент от себестоимости, может не хватить для финансирования необходимых расходов. Или, наоборот, предприятие может получать необоснованно высокую прибыль.

Несмотря на то, что во всех этих документах провозглашается принцип первичности объема финансовых средств, необходимых для реализации производственной и инвестиционной программ предприятия, расчет экономически обоснованного тарифа сводится к калькуляции себестоимости, выявлению прибыли как финансового результата исходя из некоего норматива рентабельности и т. п. При этом основополагающим является постатейный расчет затрат на производство услуги по последовательным стадиям, который наиболее ярко проявляется в Методических рекомендациях по финансовому обоснованию цены на тепловую энергию и теплоноситель. Например, статьи затрат рассчитываются преимущественно по нормативам удельного расхода топлива, энергии и материалов на единицу производства услуги; амортизации - по нормам амортизации в зависимости от балансовой стоимости основных средств; заработной платы - в зависимости от нормативной численности персонала и величины оплаты труда согласно Межотраслевому тарифному соглашению.

Иначе говоря, данные методические документы провозглашают нормативный учет затрат. С одной стороны, этот метод уместен для производств, состоящих из ряда одинаковых или повторяющихся операций, каковыми, например, являются водоснабжение, водоотведение и теплоснабжение. И в тех и других Методических рекомендациях по финансовому обоснованию цен детально приводятся формулы расчета затрат по технологическим стадиям производства и предоставления услуг водоснабжения, водоотведения и теплоснабжения. Действительно, многие нормативы удельных затрат материалов, топлива, энергии предопределяются сугубо технологическими особенностями производства.

Очевидно, что по многим участкам расчета тарифов без использования нормативного метода обойтись невозможно, но придавать им исключительное значение представляется не совсем целесообразным. Его использование будет эффективным в случае регулярного пересмотра нормативов ввиду изменения научно-технических, технологических и прочих условий хозяйствования.

В учете и калькулировании себестоимости применяется также и другой метод, который основан на четком разделении затрат на постоянные и переменные. При этом методе ключевым является получение такой маржи, которая позволяла бы возместить постоянные расходы и получить прибыль. Очевидно, что в случае возмещения только постоянных расходов предприятие находится в точке безубыточности, т. е. нулевой прибыли. Положительной стороной данного метода является его нацеленность на конечный результат, т. е. определение маржи по изделиям в целом по предприятию и производственному результату и по изделиям как базиса процесса оперативного управления ценами и ценообразованием. Однако механизм калькуляции себестоимости на основании упомянутых нормативных документов не позволяет рассчитать и применять в ЖКХ двух- (много) ставочные тарифы. Там же

Система оплаты коммунальных услуг по одноставочному тарифу обуславливает несоответствие структуры доходов предприятия структуре его расходов. Например, наличие немалых постоянных расходов на предприятии теплоснабжения становится невосполнимым в случае, когда предприятие прекращает отпуск тепла потребителям. Ведь оно должно нести расходы по поддержанию своего оборудования в работоспособном состоянии. Количество отпускаемого тепла не зависит от работы теплоснабжающей организации, а зависит от продолжительности отопительного сезона и температуры наружного воздуха в отопительный период. В случае короткой и теплой зимы организация теплоснабжения при одноставочных тарифах получит убытки (при условии своевременного окончания отопительного периода с учетом температуры наружного воздуха). Если зима будет продолжительной и холодной организация получит существенную прибыль. Именно недостатками одноставочных тарифов объясняется феномен отопления помещений весной. На улице тепло, а теплоснабжающая организация усиленно отапливает помещения. Потребители вынуждены открывать окна, чтобы обеспечить комфортные условия для проживания при имеющемся «перетопе». Теплоснабжающей организации необходимо отпустить максимальное количество тепловой энергии потребителям. К этому подталкивает экономика, заложенная в одноставочном тарифе. В результате возникает дисбаланс интересов потребителей, которые стремятся к экономии издержек на отопление, и теплоснабжающих организаций, которые заинтересованы в получении прибыли (или уходе от убытков).Гордеев Д., Прокофьев В., Сиваев С. Применение многоставочных тарифов в телоснабжении// http://www.teplosbyt.ru/information/articles/.

Переход к многоставочным тарифам означает, что платежи коммунальному предприятию разделяются на несколько составляющих, при том что общая сумма остается прежней, а структура тарифа (и следовательно, структура доходов предприятия) соответствует структуре издержек предприятия.

В этом аспекте Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и сопутствующие услуги на розничном (потребительском) рынке, утв. постановлением ФЭК России от 31.07.02 № 49-э/8 (далее - Методические указания ФЭК России), при изложении механизма калькуляции себестоимости сочетают в себе директ-костинг и нормативный метод. В основу расчета регулируемых тарифов на электрическую и тепловую энергию положен метод экономически обоснованных расходов. При этом расчет сметы расходов (калькуляции себестоимости) не превращается в самоцель, как это наблюдалось в предыдущих документах. Перечень расходов изложен в соответствии со ст. 25 НК РФ, при этом нормативный метод расчета одних статей затрат сочетается с методом “директ-костинг” по расчету других.

Характерным отличием Методических указаний ФЭК России является наличие механизма расчета двухставочного тарифа, т. е. тарифа за присоединенную мощность и потребленную электрическую или тепловую энергию (пп. 31 и 36). При этом для потребителей, применяющих одноставочные тарифы, приводится формула преобразования двухставочных тарифов в одноставочные (п. 77). Другой особенностью документа являются расчеты средних и средневзвешенных цен и тарифов в зависимости от условий производства энергии.

В этой связи представляется целесообразным распространение такого подхода к формированию тарифов на коммунальные услуги, в частности на водоснабжение и водоотведение, который позволял бы рассчитывать и одноставочные, и двухставочные тарифы. В состав затрат, включаемых в расчет двухставочного тарифа, входят затраты на формирование первого тарифа плюс все затраты, связанные с доведением услуги до потребителя, плюс прибыль предприятия - производителя услуг.

Двухставочный тариф на услуги коммунального хозяйства означает, что устанавливается тариф, который в свою очередь включает:

-тариф, который устанавливается за присоединенную мощность и означает плату за возможность предоставления определенного количества услуги в случае желания потенциального (т. е. подключенного) потребителя получить ее; он должен возмещать затраты производителя на поддержание основных средств в работоспособном состоянии; -тариф за фактически предоставленную услугу, который должен возмещать затраты, возникающие у производителя в случае доведения услуги до потребителя, и обеспечивать его расширенное воспроизводство.

Прибыль предприятие должно рассчитывать на основе производственной и инвестиционной программ, которые принимаются им на предполагаемый период действия тарифа. Если себестоимость должна возмещать все текущие затраты, то прибыль должна способствовать расширенному воспроизводству, в частности предусматривать капитальные вложения, а также плату за привлечение инвестиций.

Таким образом, отправной точкой расчета тарифа является разделение всех расходов на постоянные и переменные, что обуславливает необходимость выбора базы распределения прочих расходов и прибыли. Далее следует использование нормативного метода при исчислении отдельных, прежде всего ресурсных статей калькуляции, что требует приложения эффективной системы нормативов, отражающих современный уровень развития производительных сил и стимулирующих рациональное использование ресурсов.