Правовое регулирование тарифов на коммунальные услуги

Несоответствия практики преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве и старого механизма ценообразования в отрасли делают задачу формирования методологических подходов к механизмам ценообразования одной из наиболее серьезных и актуальных проблем отрасли. Тесалова Ю.Н. Проблемы ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве.//«Экономическое возрождение России». 2007. №1.С.72-76.

2. Экономически обоснованные нормативы расходов на обеспечение качественного водоснабжения и водоотведения определяют систему критериев включения тех или иных расходов в состав тарифов. Наличие таких нормативов позволит упростить порядок установления тарифов на товары и услуги контролирующим органам, а потребителям услуг осуществлять контроль за выполнением производственных и инвестиционных программ, прогнозировать развитие инженерной инфраструктуры, определять приоритеты в развитии системы инженерной инфраструктуры.

Как указано выше, действующие методики не содержат четких и недвусмысленных, соответствующих требованиям сегодняшнего дня критериев определения расходов: какую заработную плату принимать при расчете тарифов, сколько можно включить расходов на проведение ремонтов, из каких параметров должны складываться общеэксплуатационные расходы и пр. Наличие четко прописанных правил игры позволит прогнозировать действия организаций коммунального комплекса и регулирующих органов, а, следовательно, создать стимулы и для развития инженерных систем, и для энергосбережения.

В отсутствие нормативов сделать вывод о достаточности или излишке произведенных расходов нет оснований: ответ на вопрос - а сколько должно быть - отсутствует.

В отсутствие методики расчета указанных тарифов их регулирование не может быть четко обоснованным, что приводит к судебным спорам и крайне негативным последствиям для населения. Фактически любые действия по расчету и установлению тарифов всегда могут быть оспорены (и на практике оспариваются) заинтересованными лицами (потребителями, контролирующими органами, прокуратурой). Заключения экспертных органов также не всегда возможно правильно оценить по той же причине -нет критериев. Показателем «непрозрачности» тарифов и их установления в отсутствии понятных и легко проверяемых критериев является существенная разница производных от этих тарифов ценах на КУ в разных регионах. На парламентских слушаниях по проблемам тарифообразования, состоявшихся в Государственной Думе РФ 25.11.2010 заместитель Министра регионального развития РФ Попов А.А. привел пример 14-кратной разницы между стоимостью КУ в Чеченской Республике (500 рублей в среднем) и Чукотском автономном округе (7000 рублей).

Примеры из судебной практики.

Определение ВАС от 3 сентября 2009 г. N ВАС-10788/09

Решением Арбитражного суда Ульяновской области от 12.03.2009 оспариваемый предприятием нормативный правовой акт, которым установлены тарифы на горячую воду для предприятия на период с 01.01.2009 по 31.12.2009, признан не соответствующим постановлению Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 N 520 и недействующим полностью.

Суд первой инстанции исходил из того, что утвержденные оспариваемым постановлением от 25.11.2008 N 237/03-01 размеры тарифов определены на основании экспертного заключения от 24.11.2008 N 177/03-03, которое содержит предположительные и неподтвержденные выводы экспертов о завышении предприятием своих затрат, признанных при расчете тарифов частично необоснованными.

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 30.06.2009 решение суда первой инстанции от 12.03.2009 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ульяновской области.

Судебный акт кассационной инстанции мотивирован тем, что вывод суда первой инстанции о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 N 520 в нарушение требований статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации сделан в отсутствие достаточных оснований без исследования всех обстоятельств по делу и проверки доводов ответчика, в том числе, путем назначения независимой экспертизы.

Определение Верховного Суда РФ от 14 июля 2010 г. N 50-Г10-22

Дело о признании недействующим приказа Региональной энергетической комиссии Омской области от 9 ноября 2009 г. N 230/65 "Об установлении тарифов на услуги холодного водоснабжения, оказываемые открытым акционерным обществом "Омскоблводопровод».

Малюга Н.В. обратился в суд с вышеуказанным заявлением, сославшись на то, что тариф на услуги холодного водоснабжения установлен с нарушением положений ст. 3 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунальное комплекса", поскольку основан на экономически необоснованных расчетах. Незаконно установлен единый тариф для всех обслуживаемых групповых водопроводов вместо ранее существовавших дифференцированных тарифов. В связи с этим заявитель вынужден оплачивать услуги по холодному водоснабжению по завышенной цене.

Суд правильно указал, что одним из методов регулирования тарифов на товары и услуги в сфере водоснабжения, предусмотренных ч. 1 ст. 8 Федерального закона N 210-ФЗ, является установление фиксированных тарифов исходя из сложившейся себестоимости товаров и услуг этой организации в истекший период действия тарифов с учетом стоимости заложенных в производственную программу мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса, предусматривающих улучшение качества производимых ею товаров (оказываемых услуг) и проведение при необходимости мероприятий по реконструкции эксплуатируемой этой организацией системы коммунальной инфраструктуры. Приведенный метод был использован при установлении оспариваемого заявителем тарифа.

Суд установил, что утверждению тарифов предшествовал процесс анализа Региональной энергетической комиссией области производственной программы и финансово-хозяйственной деятельности ОАО "Омскоблводопровод". Конкретный состав затрат предприятия и их расчет проверен в соответствии с "Методическими рекомендациями по финансовому обоснованию цен на воду и отведение стоков", утвержденными приказом Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 28 декабря 2000 года N 302. В результате комиссией самостоятельно рассчитан тариф, соответствующий финансовым потребностям предприятия для реализации производственной программы ОАО "Омскоблводопровод" на 2010 год.

Вместе с тем очевидно, что методические рекомендации не могут заменить собой экономически обоснованные нормативы расходов.

Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.06.2010 по делу N А29-13470/2009

Заместитель прокурора Республики Коми в интересах открытого акционерного общества "Интаводоканал" обратился с заявлением о признании недействующим решения Совета муниципального образования городского округа "Инта" от 14.10.2009 N 1023/27 "Об утверждении тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, оказываемые ОАО "Интаводоканал" на территории муниципального образования городского округа "Инта".

Решением суда от 25.03.2010 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Прокурор полагает, что размеры тарифов на указанные услуги Общества, утвержденные спорным нормативным правовым актом, не соответствуют расчетам, произведенным ОАО "Интаводоканал"; являются экономически необоснованными. Выводы суда об обратном Прокурор считает ошибочными, ссылаясь при этом на статьи 15, 76 Конституции Российской Федерации, пункт 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 52 (часть 3), 117 (части 1 - 3), 194 (часть 6), 195 (часть 7) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 1 (часть 1), 3 (часть 2), 4 (части 1, 5), 5 (часть 1, пункт 7 части 2 и часть 3), 7 (часть 1), 9 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", статьи 1, 7, 19 (часть 2), 34, 37 (часть 1) Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 6 Основ ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, а также пункты 3, 14 Правил регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 N 520, статьи 29 (часть 1), 31 (часть 1, пункт 40 части 2), 37, 39 (пункт 3 части 1 и пункт 7 части 2), 40 (пункты 20, 23 части 1) Устава муниципального образования городского округа "Инта" (в редакции от 02.09.2009) и на пункты 17 - 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Как следует из материалов дела, на основании статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 5 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" Совет принял решение от 14.10.2009 N 1023/27 "Об утверждении тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, оказываемые ОАО "Интаводоканал" на территории муниципального образования городского округа "Инта", в приложениях N 1 и 2 к которому установил тарифы на названные услуги Общества соответственно для населения и прочих потребителей - в размере 20 рублей 98 копеек за кубический метр без налога на добавленную стоимость по услугам водоснабжения и 28 рублей 80 копеек по услугам водоотведения.

Суд установил, что расчет тарифов на спорные услуги, осуществленный Обществом и принятый во внимание Прокурором в качестве основания предполагать, что утвержденные оспариваемым нормативным правовым актом размеры тарифов экономически необоснованны, являлся предварительным. Финансовые показатели, отраженные в нем, согласно заключению независимой экспертизы, были определены исходя из затрат на оплату труда рабочих численностью 170 единиц и 120,2 единицы, тогда как в действительности штат сотрудников ОАО "Интаводоканал" составляет 30 - 40 человек, а имущество передано в аренду обществам с ограниченной ответственностью "Городские водопроводные системы" и "Городские канализационные системы".

Ситуация с водоканалами является характерной для всей страны. В 2010 году тарифы на услуги по водоснабжению и водоотведению не рассчитывались (нет методики), а устанавливались по остаточному принципу на основании предельных индексов на коммунальные услуги и рассчитанных тарифов на газ, электричество, тепло (в отношении данных видов энергии на законодательном уровне создана вся необходимая база для расчета тарифов). Для многих водоканалов тарифы на услуги водоснабжения и водоотведения не только не выросли, но даже и снизились. При том, что тарифы на электрическую энергию (удельный вес которой в тарифах на водоснабжение и водоотведение составляет до 30%) выросли в некоторых регионах и до 25%.

В результате многие водоканалы оказались в положении должников перед энергоснабжающими организациями. Ситуация усугубилась тем, что тарифы на электроэнергию были утверждены после утверждения тарифов на воду. Яркий пример последствий - ситуация в Туле. 12 ноября 2010 года Тула осталась без водоснабжения из-за спора энергетиков с городским водоканалом, которому отключили электричество за многомиллионный долг. Задолженность Тулгорводоканала появилась и продолжала расти после 1 мая 2010 года, когда энергетики повысили ставки по своим тарифам. В то же время водоканал уже установил тарифы и вторично это делать не имел права. Отключение воды из-за долгов Тулгорводоканала за электроэнергию коснулось всех районов города.

Причиной непрозрачности тарифов явилось также отсутствие до недавнего времени обязанности по раскрытию информации по тарифам. Руководитель ФСТ России Новиков С.Г. на состоявшихся в Государственной думе РФ 25.11.2010 парламентских слушаниях указал на то, что до появления нормативных актов, регулирующих стандарты раскрытия информации по тарифам (ПП-1140 по ОКК, ПП РФ от 27.09.10 № 731 по управляющим организациям) основания установления тарифов не раскрывались в силу ссылок организаций на коммерческую тайну. Введение стандартов раскрытия информации должно способствовать повышению ответственности за формирование тарифов. Вместе с тем, их анализ в отсутствие четких нормативов расходов не приведет к желаемому результату.

Предложения

1. Представляется целесообразным распространение такого подхода к формированию тарифов на коммунальные услуги, в частности на водоснабжение и водоотведение, который позволял бы рассчитывать и одноставочные, и двухставочные тарифы. В состав затрат, включаемых в расчет двухставочного тарифа, входят затраты на формирование первого тарифа плюс все затраты, связанные с доведением услуги до потребителя, плюс прибыль предприятия - производителя услуг. В этой связи необходимо ускорить разработку и принятие методических указаний по расчету тарифов и надбавок в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, предусмотренных ПП-520. оп

2.При использовании любых методов регулирования тарифов (на один год, на долгосрочный период) должны быть разработаны и установлены обязательные стандарты качества услуг, работ и базовые нормативы расходов ресурсов (основные фонды, трудозатраты, материальные затраты и т.п.), необходимые для обеспечения качественной поставки тепла, электрической энергии, воды, очистки стоков, утилизации (захоронения) ТБО. Только при установлении таких нормативов возможно разрабатывать техническое задание на разработку производственной программы организации коммунального комплекса, принимать и производить контроль за выполнением такой программы, а также быть уверенным в установлении экономически обоснованных тарифов (Тариф = Производственная программа/Объем реализации).

1.1.4.2 Нерешенность проблемы регулирования нормативов потребления и их учета в расчетах за поставленные ресурсы и услуги

Логика реформы ЖКХ основана на переходе к оплате услуг в соответствии с их фактическим объемом и качеством. Оплата по заниженному нормативу не стимулирует мер по ресурсосбережению, в том числе по установке приборов учета. С другой стороны, завышение тарифа вызывает жалобы граждан-потребителей коммунальных услуг.

В соответствии с нормами ЖК РФ объем коммунальной услуги рассчитывается исходя из нормативов потребления либо исходя из показаний приборов учета.

В целях анализа причин увеличения платы за коммунальные услуги необходимо отметить многофакторный характер ее расчета.

В этой связи следует учитывать, что понятия «тарифы на коммунальные услуги (ресурсы)», оказываемые (поставляемые) организациями коммунального комплекса потребителям, и «платеж за коммунальные услуги», предъявляемый гражданам исполнителем коммунальных услуг, не являются тождественными.

Исполнителями, как правило, являются управляющие организации, приобретающие у организаций коммунального комплекса коммунальные ресурсы, с использованием которых потребителю предоставляются коммунальные услуги, и отвечающие за обслуживание внутридомовых инженерных систем. Исполнителем могут быть товарищества собственников жилья, жилищно-строительные, жилищные или иные специализированные потребительские кооперативы, а при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений - иная организация, производящая или приобретающая коммунальные ресурсы.

Размер платежа за каждую коммунальную услугу складывается из экономически обоснованного тарифа на коммунальные услуги, утверждаемого для ресурсоснабжающей организации в порядке, определяемом действующим законодательством, и объемов потребления данной услуги, определяемых посредством приборов учета, а при их отсутствии, исходя из нормативов потребления, утверждаемых органами местного самоуправления. Кроме того, в отдельных случаях размер платы за коммунальные услуги может быть скорректирован ввиду наличия (ликвидации) бюджетных дотаций организациям коммунального комплекса или субсидий (льгот), предоставляемых из бюджетов различных уровней гражданам на оплату коммунальных услуг. Следовательно, динамика размера платежа за коммунальные услуги зависит не только от уровня установленных тарифов, но и от объема потребления коммунальных услуг (в том числе норматива потребления коммунальных услуг), а также от изменения доли оплаты населением установленных тарифа с учетом предоставляемых им субсидий и льгот.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 23.05.2006 №307 установленный для граждан норматив потребления и показания приборов учета не являются величиной для окончательного расчета платы за коммунальную услугу, а является величиной промежуточной. В конечном счете, гражданин по нормам Постановления №307 должен заплатить либо за объем по индивидуальному прибору учета либо норматив потребления плюс объем корректировки (который определяется как разница показаний общедомового прибора учета и либо индивидуальными приборами учета, либо нормативами потребления). При этом, при наличии индивидуальных приборов учета такая корректировка осуществляется, как правило, ежемесячно. Если приборов учета нет, то корректировка проводится по окончании календарного года (это и произошло во многих муниципальных образованиях, когда в январе - феврале 2010 года гражданам выставили корректировку за 2009г.) При этом по многим многоквартирным домам величина корректировки составляла до 80% годового объема потребленной воды, тепла. Такой рост не связан ни с действиями органов местного самоуправления, ни управляющих, ни ресурсоснабжающих организаций. Это связано с неправильно установленными заниженными нормативами потребления, о чем говорит большая разница в объеме КУ, оплаченных по прибору индивидуального учета, и показаниями общедомового прибора. В этом случае фактически владелец квартиры с ИПУ оплачивает часть ресурса за владельца квартиры без прибора учета, к которому применяется заниженный норматив.

С другой стороны, завышение нормативов потребления увеличивает бюджетные издержки, так как исходя из них определяется размер льгот и субсидий на оплату услуг ЖКХ малоимущим гражданам, а также величина бюджетных средств на дотации предприятиям ЖКХ для компенсации разницы между экономически обоснованными тарифами и тарифами для населения.

Данные мониторинга утвержденных органами местного самоуправления нормативов свидетельствуют о значительной дифференциации нормативов потребления коммунальных услуг, как между субъектами Российской Федерации, так и между муниципальными образованиями внутри одного субъекта Российской Федерации. Необходимо отметить, что, несмотря на то, что существует общий алгоритм и установленные методы расчета тарифов, нормативы потребления коммунальных услуг, утвержденные органами местного самоуправления для одинаковых по всем параметрам (конструктивным особенностям, территориальным факторам и др.) зданий в различных муниципальных образованиях могут отличаться в разы. Учитывая, что норматив потребления коммунальных услуг имеет физический смысл и в первую очередь зависит от конструктивных особенностей зданий и климатических условий, сильная дифференциация внутри конкретного субъекта Российской Федерации говорит о разнообразии в подходах к регулированию нормативов органами местного самоуправления при определении и утверждении нормативов.

Согласно требованиям законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности, данный фактор должен быть полностью нивелирован к 2013 году при полном переходе на оплату коммунальных услуг по приборам учета. Вместе с тем, в целях обеспечения единообразия в подходах к определению нормативов потребления коммунальных услуг на территории субъектов Российской Федерации целесообразным выглядит на период 2010-2012 гг., то есть до момента повсеместного установления приборов учета, выработать единую методологию установления нормативов потребления.

Претензии государства к органам местного самоуправления по манипулированию полномочиями по установлению нормативов потребления КУ привели осенью 2010 года к внесению изменений в ЖК РФ, согласно которым полномочия по их установлению переданы от органов местного самоуправления органам власти субъектов РФ.

Однако такая передача не даст положительного эффекта в случае отсутствия четкой и обоснованной методологии определения нормативов потребления, установленной на федеральном уровне и четкого регулирования их применения в ситуациях наличия/отсутствия общедомовых и/или индивидуальных приборов учета ресурса.

Существует проблема расчетов управляющих организаций и ТСЖ с РСО и ОКК за поставленный ресурс в отсутствие общедомовых приборов учета.

Практика поставила вопрос определения объема этого ресурса и применимости в этом случае нормативов потребления для граждан в зависимость от наличия или отсутствия у них индивидуальных приборов учета (ИПУ).

Исходя из общих принципов определения договорных отношений в сфере энергоснабжения потребитель должен заплатить за объем энергии, который он потребил. Однако в настоящее время в сфере поставок услуг гражданам наблюдается ситуация, когда граждане не оплачивают фактически поставленный объем ресурсов, а в связи с тем что фактически потребленный объем ресурса больше оплаченного гражданами, они отказываются устанавливать общедомовые приборы учета. Причиной такого положения вещей является не соответствие нормативов потребления, устанавливаемых в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 №306, фактическому объему потребляемых ресурсов.

Последствия такого несоответствия приведем на примере.

Исходные данные:

- норматив потребления холодной воды в год на 1 человека - 72 м³/чел;

- количество проживающих в муниципальном образовании - 10 000 чел.;

- фактический объем потребления услуг гражданами - 800 000 м3;

- расходы поставщика воды на производство воды гражданам 16 млн.руб.

- утвержденный тариф на воду - 20 руб./м³.

Граждане оплатят: 72 х 10 000 х 20 = 14 400 000 руб.

Убытки. поставщика воды составят: 16 000 000 - 14 400 000 = 1 600 000 руб. Причем, фактическая сумма убытка окажется еще выше на размер процентов по кредитам в связи с привлечением такой организацией заемных оборотных средств, которые не обеспечены потребителями услуг

ФЗ-261 (об энергосбережении) обязывает собственников установить приборы учета. Но совершенно очевидно, что если сегодня гражданин платит меньше, чем фактически покажет прибор учета, он не заинтересован в такой установке и понудить его к исполнению норм закона возможно путем введения механизма мотивации, когда установка приборов учета становится более выгодной по сравнению с расчетами по нормативам потребления ресурса.

На сегодняшний день во многих городах, средствах массовых информации много говорится об установке индивидуальных приборов учета без предоставления гражданам пояснений о том, что объем, полученный индивидуальным приборов учета - это только база для распределения показаний общедомового прибора учета. Гражданин считает: установил индивидуальный прибор учета, значит по нему и должен платить, что не соответствует действующему законодательству (Правилам предоставления коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства от 23.05.2006 №307), что неоднократно подтверждалось и судебной практикой (Определение ВС РФ т 26 апреля 2007 г. №КАС07-128, Постановление Президиума ВАС РФ от 22.09.2009 N 5290/09 по делу N А45-4763/2008-4/92; Постановление Президиума ВАС РФ от 15.07.2010 N 2380/10 по делу N А47-4153/2008-9032/2008).

Примеры из судебной практики

Определение ВАС от 21 мая 2010 г. N ВАС-6550/10

Судами установлено, что 01.01.2008 между ответчиком (управляющая организация) и собственниками жилых помещений в многоквартирных домах N 1, 2, 3, 5, 1/3, 1/5, 1/6, 1/7, 1/8, 1/9, 1/10, 1/19, 1/20, 4/1, 4/2, 4/3 микрорайона 2 города Шарыпово (далее - многоквартирные жилые дома) заключен договор управления общим имуществом многоквартирных домов.

В период с января по ноябрь 2008 года истец в отсутствие письменного договора осуществлял подачу холодной воды в многоквартирные жилые дома, находящиеся в управлении ответчика. Жильцы многоквартирных домов оплачивали поданную воду по показаниям индивидуальных приборов учета.

Полагая, что жильцами многоквартирных домов не были оплачены неизбежные и обоснованные потери холодной воды во внутридомовых инженерных коммуникациях и оборудовании многоквартирных домов, истец обратился в арбитражный суд с иском к ответчику о взыскании с него как с исполнителя коммунальных услуг разницы между стоимостью объема потребленной жильцами многоквартирных жилых домов холодной воды, определенного по нормативам, установленным органами местного самоуправления, и стоимостью объема холодной воды, определенного по показаниям индивидуальных приборов учета, рассчитанной по тарифу, установленному для истца. Разница была взыскана, так как ресурсоснабжающая организация имеет право на получение оплаты потерь холодной воды во внутридомовых инженерных коммуникациях и оборудовании многоквартирных домов.

Решение ВС РФ от 8 июня 2009 г. N ГКПИ09-534

Пункты 23 и 31 Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан (ПП-549) в оспариваемой части предусматривают порядок определения объема потребленного газа в том случае, когда поставщику газа не представлены сведения о показаниях прибора учета, вследствие чего отсутствует возможность определения принятого абонентом количества энергии в соответствии с данными учета энергии.

Порядок определения объема потребленных коммунальных услуг в подобном случае законом не урегулирован.

Жилищный кодекс РФ, устанавливая в части 1 статьи 157, что размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из норматива потребления коммунальных услуг, в части 1 статьи 155 предусматривает обязанность внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги ежемесячно до десятого числа месяца, следующего за истекшим месяцем.

Плата за коммунальные услуги вносится на основании платежных документов, представляемых исполнителем не позднее 1-го числа месяца, следующего за истекшим месяцем, за который производится оплата (пункт 37 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. N 307).

Выполнение указанных требований невозможно в случае отсутствия у поставщика газа сведений об объеме газа, потребленного абонентом за истекший месяц. Оспариваемые пункты Правил исключают такую ситуацию, предусматривая возможность определения объема потребленного газа в соответствии с нормативами его потребления, если не представлены сведения о показаниях прибора учета газа, что позволяет исполнителю своевременно представить платежный документ, а абоненту выполнить требования закона об оплате за коммунальные услуги не позднее десятого числа месяца, следующего за истекшим месяцем.

В случае превышения стоимости потребленного газа, рассчитанной исходя из нормативов его потребления, абонент вправе потребовать перерасчета, представив основанные на показаниях исправных приборов учета данные о фактическом потреблении газа. Данный вывод вытекает из анализа статей 539, 541, 544 Гражданского кодекса РФ, части 1 статьи 157 Жилищного кодекса РФ и согласуется с объяснениями представителей Правительства Российской Федерации, указавших на наличие у абонента такого права.

Аналогичные этому решению суда разъяснения дал Минрегион России в письме от 18 июня 2009 г. N 18631-СК/14:

«Нормы Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан о применении нормативов должны применяться в установленных случаях нарушения абонентом договорных условий.

Однако при последующем представлении данных о потреблении газа (показаний приборов учета) поставщику газа необходимо по заявлению потребителя произвести перерасчет, исходя из документально подтвержденных показаний исправного прибора учета.

В связи с тем, что действующим законодательством порядок осуществления перерасчета не предусмотрен, то рекомендуем предусмотреть его в договоре. Пунктом 31 Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан установлено, что объем потребленного газа рассчитывается по нормативам потребления газа за прошедший расчетный период и до расчетного периода, в котором абонент возобновил представление сведений о показаниях прибора учета».

Предложения

1. Целесообразно разработать новые Правила разработки и утверждения нормативов объемов потребляемых коммунальных ресурсов с учетом требований федерального закона №261-ФЗ об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. Необходимо установление на федеральном уровне четкой и обоснованной методологии определения нормативов потребления коммунального ресурса. при постоянных величинах утвержденной производственной программы При этом следует учитывать, что приоритетным в соответствии с действующим законодательством в сфере энергосбережения является расчет потребителей за тепло, воду, электроэнергию, газ по приборам учета. Следовательно, при установлении порядка определения нормативов потребления должна закладываться мотивация граждан переходить на расчеты по приборам учета. Следовательно, должен быть справедливый механизм распределения разницы между общим объемом ресурса, потребленного домом, и гражданами, имеющими или не имеющими ИПУ.

В том числе необходимо урегулировать правила оплаты коммунальных ресурсов, потребленных на общедомовые нужды (разница между общедомовым прибором учета и индивидуальными приборами учета). Учитывая, что данное положение Правил предоставления коммунальных услуг вызывает большее количество замечаний, претензий и разногласий со стороны как граждан, так поставщиков ресурсов, считаем необходимым плату за общедомовые нужды взимать с граждан отдельной величиной «коммунальные услуги на места общего пользования» с определения порядка ее распределения между гражданами пропорционально занимаемой площади жилых помещений.

2. В Правилах поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан предусмотреть правила перерасчета потребленного газа, объемы которого определены по нормативам потребления, после представления данных исправных приборов учета.

1.1.4.3 Проблемы регулирования предельных индексов и предельных уровней тарифов

Институт предельных индексов введен Федеральным законом от 26.12.2005 N 184-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты Российской Федерации". Они определяются как устанавливаемые в среднем по субъектам Российской Федерации и (или) по муниципальным образованиям на очередной финансовый год, выраженные в процентах индексы максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, действующих на конец текущего финансового года.".

Первоначально планировалось, что положения ФЗ №210 в части регулирования предельных индексов будут действовать только до 01.01.2009 (п. 4 ст. 19 Закона № 210-ФЗ в прежней редакции). Предполагалось, что отвечать за регулирование тарифов организаций коммунального комплекса будут полностью органы регулирования местного самоуправления. Однако законодатели отказались от этой идеи. В связи со вступлением в силу с 30.12.2008 (за исключением отдельных положений) Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" указанный п. 4 утратил силу, а порядок установления предельных индексов был изменен. Теперь предельные индексы для ОКК в среднем по субъектам РФ устанавливает ФСТ только в случае принятия соответствующего решения Правительством РФ (новый пп. 6.3 п. 1 ст. 4 Закона N 210-ФЗ). Срок действия предельных индексов в среднем по субъектам РФ также устанавливает Правительство РФ, причем не обязательно на финансовый год. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ при определении предельных индексов в среднем по муниципальным образованиям будут ориентироваться на предельные индексы, установленные федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов и надбавок, только если таковые установлены (обновленный п. 3 ст. 4 Закона N 210-ФЗ).

Если же ФСТ в соответствии с решением Правительства установит или изменит уже установленные индексы, субъекты РФ обязаны внести соответствующие изменения в собственное тарифное регулирование. То же должны сделать муниципальные органы регулирования тарифов в срок не позднее одного календарного месяца со дня вступления в силу актов об изменении установленных предельных индексов в среднем по муниципальным образованиям.

Установленные предельные индексы влияют на выбор способов обеспечения финансовых потребностей организации коммунального комплекса, необходимых для реализации ее инвестиционной программы (п.3 ст.10 ФЗ № 210), их изменение или установление является основаниями для досрочного пересмотра органами регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

ФЗ-184 дополняет институт предельных индексов их регулированием применительно не только к тарифам на услуги и товары ОКК, но и к ценам на КУ.

В статье 6 закон установил, что размер платы граждан за коммунальные услуги, предусмотренные статьей 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, должен соответствовать предельным минимальным и (или) максимальным индексам. При этом предельные минимальные и (или) максимальные индексы определяются этим законом как устанавливаемые по муниципальным образованиям на очередной финансовый год, выраженные в процентах индексы минимально и (или) максимально возможного изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, действующих на конец текущего финансового года (далее также - предельные индексы).

Предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по муниципальным образованиям с учетом соотношения платы граждан за коммунальные услуги и затрат на оказание коммунальных услуг и при неизменном наборе и объеме потребляемых услуг. При их применении не подлежит учету разница в размере платежей, возникающая вследствие изменения объема предоставления гражданам льгот и субсидий в соответствии с законодательством. Устанавливаются с учетом региональных и иных особенностей не позднее установления предельных индексов для ОКК, предельных уровней тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Постановлением Правительства РФ от 28.08.2009 № 708 со ссылкой ч.2.2 статьи 6 ФЗ-210 утверждены Основы формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за КУ. Приказом Минрегиона России от 23.08.2010 № 378 утверждены методические указания по их расчету.

Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию с этого года будет осуществляться в ином порядке. Тогда как по тарифам на услуги организаций коммунального комплекса утверждаются предельные индексы возможного изменения тарифов (%), в отношении тарифов на электрическую и тепловую энергию устанавливают предельные (максимальные и минимальные) уровни тарифов (руб.), причем с выделением таких уровней на электрическую и тепловую энергию для населения.

Уровни устанавливает ФСТ на срок, определенный Правительством РФ. Предельные уровни могут быть установлены на срок более года, с календарной разбивкой, разбивкой по категориям потребителей с учетом региональных и иных особенностей.

Так, на основании пока еще действующего Федерального закона от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" ФСТ устанавливает предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям.

В соответствии с этой нормой издан Приказ ФСТ РФ от 07.10.2010 N 244-э/2 "Об установлении предельных максимальных уровней тарифов на тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в среднем по субъектам Российской Федерации на 2011 год", которым установлены предельные максимальные уровни тарифов на тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в среднем по субъектам Российской Федерации на уровне, определяемом исходя из максимальной величины роста тарифов на 2011 год в соответствии с приложением к Приказу и среднего тарифа по субъекту Российской Федерации, рассчитанного исходя из тарифов, действовавших для энергоснабжающих организаций по состоянию на 31.12.2010.

Та же ситуация наблюдается в электроэнергетике.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" ФСТ устанавливает предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей электрическую энергию (мощность).

В соответствии с этим издан Приказ ФСТ РФ от 07.10.2010 N 245-э/3 "О предельных уровнях тарифов на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, на 2011 год", которым предписано ввести в действие с 1 января 2011 года предельные минимальные и максимальные уровни тарифов на электрическую энергию, поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей, по субъекту Российской Федерации на 2011 год, согласно приложению.

В рамках предельных уровней органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов (это могут быть те же самые органы регулирования, устанавливающие тарифы для организаций коммунального комплекса, если тарифное регулирование находится в компетенции региональных властей) устанавливают тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе населению.

Наличие трех ограничивающих регуляторов по трем видам тарифов существенно осложняет отношения по их регулированию и постоянно провоцирует судебные споры, в которые вовлечены граждане, регулирующие органы, ОКК и РСО. Со стороны граждан споры связаны с несоблюдением предельных индексов. В то же время, приведение цен на коммунальные услуги в соответствие с установленными индексами влечет выпадающие доходы ОКК или РСО или УО, источники и механизм возмещения которых законодательством не предусмотрены.

ФЗ-184 предусмотрел, что в случае, если увеличение размера платы граждан за коммунальные услуги превышает установленные для соответствующего муниципального образования предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, размер платы граждан за коммунальные услуги должен быть приведен в соответствие с указанными индексами в течение одного календарного месяца с даты вступления в силу решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации об установлении указанных индексов.

При приведении размера платы граждан за коммунальные услуги в соответствие с требованиями настоящей статьи уполномоченными органами местного самоуправления производится пересмотр размера подлежащей внесению платы в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом сумма необоснованно полученных платежей подлежит зачету при расчете размера платы граждан в последующий период.

Однако, во-первых, действующее законодательство не предусматривает полномочия какого-либо органа власти по регулированию платы за коммунальные услуги. Статья 157 ЖК РФ устанавливает, что размер платы за КУ рассчитывается (а не устанавливается регулятором) исходя из объема потребленной услуги по тарифам, установленным уполномоченными органами. Пункт 4 ПП-307 определяет, что расчет размера платы за КУ приводится в приложении № 2, размер оплаты конкретной услуги определяется в зависимости от тарифа на ресурс (вода газ, тепло, электроэнергия) и его потребленного объема. Согласно п.15 ПП-307 размер платы за холодное водоснабжение, горячее водоснабжение, водоотведение, электроснабжение, газоснабжение и отопление рассчитывается по тарифам, установленным для РСО (в т.ч. ОКК) в порядке, установленном законодательством (то есть по указанным в ПП-307 формулам).

Указанные выше нормы о необходимости приведения размера платы за коммунальные услуги в соответствие с предельными индексами в случае их превышения провоцируют незаконную практику установления такой платы органами местного управления, вносят путаницу в существующие отношения по тарифообразованию. Во-вторых, если предельные индексы устанавливаются на уровне субъекта РФ, а приведение в соответствие с ними платы за КУ -задача органов местного самоуправления, возникает вопрос о том, за счет какого источника должны компенсироваться соответствующие потери УО (управляющих организаций или ТСЖ), а также возможные потери ОКК и РСО, связанные с приведением стоимости КУ в соответствие с предельным индексом.

Тариф на воду, тепло, электрическую энергию, газ, услуги по водоотведению является элементом системы взаимоотношений между организациями - производителями указанных ресурсов и потребителей. Занимая такое положение процесс формирования тарифа должен, с одной стороны, учитывать интересы потребителя по поставке ресурсов надлежащего объема и качества, с другой стороны, покрыть расходы поставщиков ресурсов, для того чтобы они смогли обеспечить такое качество.

Принцип обеспечения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей энергии на основе доступности указанных видов энергии закреплены всеми законами, определяющими порядок ценообразования на услуги тепло-, водо-, электро, газоснабжения и оказания услуг по водоотведения.

На практике этот принцип нарушается и основной причиной его не обеспечения являются рассогласованность и противоречивость действующего законодательства. Прежде всего, устанавливая государственные ограничители тарифов (предельные уровни, индексы), законодательство не отвечает на вопрос, кто и в каком порядке должен компенсировать ОКК и РСО возникающие при этом убытки.

Примеры из судебной практики

Например, ситуация, рассмотренная Постановлением ФАС Северо-Западного округа от 18.02.2010 по делу N А66-10170/2009. В суд обратилось поставщик воды, который посчитал, что его права нарушены решением регулирующего органа, установившего тариф в более чем 2 раза ниже, чем было подтверждено независимой экспертизой. Суд на основании действующего законодательства посчитал, что основания для установления тарифа на воду в соответствии с выводами результатов экспертизы является необоснованным, т.к. был доведен предельный индекс роста тарифов, который не позволял в 2009году увеличить тариф на воду по сравнению с 2008г. Последствия демонстрирует следующая схема.

Определение ВАС от 21 мая 2010 г. N ВАС-14227/09, по Постановлению ФАС Северо-Западного округа от 21.01.2010 по делу N А66-9280/2008

Заявление первого заместителя прокурора Тверской области (г. Тверь) к Совету депутатов муниципального образования "Михайловское сельское поселение" Калининского района Тверской области о признании недействующим и не подлежащим применению пункта 3 решения Совета депутатов муниципального образования "Михайловское сельское поселение" Калининского района Тверской области от 02.03.2008 N 7 "Об утверждении нормативов и тарифов на жилищно-коммунальные услуги и найм жилых помещений в Михайловском сельском поселении в 2008 году" и пункта 2.1 приложения N 2 "Тарифы оплаты коммунальных и жилищных услуг населением МО "Михайловское сельское поселение" на 2008 год" к указанному решению.

Как следует из материалов дела, приказами РЭК от 28.11.2007 N 184-НП и 192-НП установлены и введены в действие с 01.01.2008 по 31.12.2008 тарифы на тепловую энергию для потребителей Общества в размере 1 620 руб. 70 коп. за 1 Гкал (без учета налога на добавленную стоимость; далее - НДС) и для потребителей ГУП в размере 709 руб. за 1 Гкал (без учета НДС).

Совет МО принял Решение N 7, пунктом 3 которого для населения установлен уровень тарифа по теплоснабжению: в селе Михайловское - 42%, в поселке Металлистов - 81,3% от установленных РЭК тарифов. В связи с этим в пункте 4 Решения N 7 указано на необходимость приведения в соответствие установленных РЭК размеров платы граждан за жилое помещение и коммунальные услуги , а также на зачет необоснованно полученных платежей при расчете размера платы граждан в последующий период. Согласно пункту 2.1 раздела 2 приложения N 2 к данному Решению размер тарифа на оплату населением МО отопления жилого помещения составляет 680 руб. 79 коп. за 1 Гкал.

В течение 2008 года Общество осуществляло расчеты с населением МО за услуги по теплоснабжению жилого фонда по тарифам, установленным Решением N 7, приобретая в этих целях тепловую энергию у ГУП по тарифам, установленным РЭК, и не получая компенсации выпадающих вследствие этого доходов из бюджета МО.

Совет МО пояснил, что Решение N 7 в оспариваемой части направлено на защиту населения, не способного оплачивать услуги по теплоснабжению по тарифам, установленным РЭК. При этом Совет МО не оспаривает отсутствие установления порядка и источников компенсации теплоснабжающим организациям, в том числе Обществу, выпадающих доходов.

Установив, что в рассматриваемый период Совет МО не был наделен полномочиями на государственное регулирование тарифов на тепловую энергию, поступающую потребителям, расположенным на территории МО, суд первой инстанции пришел к выводу, что пункт 3 Решения N 7 и пункт 2.1 раздела 2 приложения N 2 к данному Решению не соответствуют статье 6 Закона N 41-ФЗ и статье 17 Закона N 131-ФЗ и нарушают экономические интересы поставщиков тепловой энергии, в связи с чем признал Решение N 7 в оспариваемой части и пункт 2.1 раздела 2 приложения N 2 к данному Решению недействующими и не подлежащими применению, несмотря на утрату данным нормативным правовым актом силы к моменту разрешения дела.

Как видно из материалов дела, суд первой инстанции исходил из отсутствия у Совета МО в соответствии со статьей 6 Закона N 41-ФЗ и статьей 17 Закона N 131-ФЗ полномочий на осуществление государственного регулирования тарифов на тепловую энергию.

Кассационная инстанция считает, что Советом МО в рассматриваемом случае установлены не тарифы на тепловую энергию, а размер платы граждан за коммунальные услуги (теплоснабжение).

В соответствии с пунктом 4 части первой статьи 14 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения поселения относится, в частности, организация в границах поселения теплоснабжения населения.

Размер платы за коммунальные услуги для населения, проживающего в жилищном фонде всех форм собственности, утверждается органами местного самоуправления (статья 157 ЖК РФ) (неверное цитирование нормы -размер этой платы рассчитывается по тарифам, установленным уполномоченными органами власти - прим. Автора).

Как следует из пункта 1 Решения N 7, причиной его принятия и установления уровня тарифа для населения по теплоснабжению в меньшем размере, нежели установлено приказами РЭК, послужило "превышение роста платы граждан за жилое помещение и роста платы за коммунальные услуги в Михайловском сельском поселении", установленное по результатам проведенного РЭК мониторинга и анализа тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения Тверской области.

Пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 26.12.2005 N 184-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) предусмотрено, что размер платы граждан за коммунальные услуги, предусмотренные статьями 156 и 157 ЖК РФ, должен соответствовать предельным минимальным и (или) максимальным индексам, устанавливаемым в соответствии с настоящей статьей.

В случае, если увеличение размера платы граждан за коммунальные услуги превышает установленные для соответствующего муниципального образования предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, размер платы граждан за коммунальные услуги должен быть приведен в соответствие с указанными индексами в течение одного календарного месяца с даты вступления в силу решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации об установлении указанных индексов (пункт 6 статьи 6 Закона N 184-ФЗ).

При приведении размера платы граждан за коммунальные услуги в соответствие с требованиями настоящей статьи уполномоченными органами местного самоуправления производится пересмотр размера подлежащей внесению платы в порядке, установленном органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом сумма необоснованно полученных платежей подлежит зачету при расчете размера платы граждан в последующий период (пункт 6.1 статьи 6 Закона N 184-ФЗ).

Между тем в материалах дела отсутствуют и Советом МО не представлены какие-либо доказательства, должным образом свидетельствующие как о принятии органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации решения об установлении для МО предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги и об установлении данным органом порядка пересмотра уполномоченными органами местного самоуправления размера подлежащей внесению платы, так и о факте превышения в данном случае увеличения размера платы граждан за коммунальные услуги установленных для МО предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги.

Таким образом, в силу прямого указания нормативных правовых актов орган местного самоуправления при утверждении для населения уровня платежей ниже 100% экономически обоснованных затрат на коммунальные услуги обязан обеспечить возмещение экономически обоснованных затрат организации, предоставляющей населению такие услуги. Данное требование, как правильно отмечено судом первой инстанции, Советом МО не выполнено.