В целом хотелось бы отметить, что Закон о банкротстве включил понятие уполномоченные органы в понятие кредиторы, то есть уполномоченные органы в соответствии со статьей 2 Закона о банкротстве являются субъектами прав требования к должнику по денежным обязательствам независимо от оснований возникновения (публично-правовые обязательства или гражданско - правовые).

Безусловно, специфика публично-правовых обязательств накладывает свой отпечаток на отношения, возникающие по поводу обязательных платежей, в частности по вопросу разграничения полномочий между уполномоченными органами Российской Федерации и органами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Как ранее было отмечено, федеральный орган исполнительной власти наделен полномочиями по представлению в деле о банкротстве требований по уплате обязательных платежей не зависимо от уровня публично-правого образования, перед которым возникла задолженность.

Данная норма затрагивает интересы субъектов Российской Федерации. Так, Правительство Москвы направило запрос в Конституционный Суд Российской Федерации о проверки конституционности положения абзаца девятого статьи 2 и пункта 3 статьи 29 Закона о банкротстве (Распоряжение Правительства Москвы от 10 июня 2003 г. №984-РП «Об обращении с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации» приведено в Приложении 2). По мнению заявителя из указанных норм следует, что субъектам Российской Федерации не предоставлено право самостоятельно и непосредственно представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования по обязательным платежам в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации; тем самым нарушается право субъектов Российской Федерации на получение части своей собственности, ограничивается их компетенция в области бюджетного и налогового регулирования, а также нарушается их право на судебную защиту своей собственности, что противоречит статьям 8 (часть 2), 46, 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 г. № 455-О приведено в Приложении 3), однако установил следующие.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, - оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности (пункт 3 мотивировочной части). Обязательность и принудительность изъятия налога, в том числе в рамках решений арбитражных судов, касающихся уплаты обязательных платежей по делам о банкротстве и в процедурах банкротства, вытекают из публично-правовой природы налога, вследствие чего и споры по требованиям обязательных платежей находятся в рамках публичного права, чем определяются особенности правового регулирования.

Единство экономического пространства как одна из основ конституционного строя Конституции Российской Федерации (статья 8, часть 1, Конституции Российской Федерации) гарантируется, в частности, осуществлением находящейся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты "а", "е", "ж", "о"; статья 75, часть 3, Конституции Российской Федерации) единой финансовой политики, включающей и единую налоговую политику, установлением правовых основ единого рынка, федеральным финансовым, в том числе бюджетным, регулированием, принятием гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, формированием федеральных экономических служб, к которым относятся и налоговые органы, органы федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации), включая право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что доходы бюджетов, включая бюджеты субъектов Российской Федерации, формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 39). Налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета с момента, определяемого налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В силу статьи 45 Налогового кодекса Российской Федерации право распоряжаться причитающимися денежными средствами, поступившими в том числе за счет налоговых платежей, возникает у субъекта Российской Федерации с момента поступления налоговых платежей на счет соответствующего органа казначейства. Соответственно, взыскание обязательных платежей - как вопрос, относящийся к сфере налоговых правоотношений, - является предметом ведения Российской Федерации (статья 71, пункты "ж", "з"; статья 78, часть 1, Конституции Российской Федерации; статьи 31 и 32 Налогового кодекса Российской Федерации).

По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской Федерации, полномочия предъявлять от имени государства в деле о банкротстве и в процедуре банкротства требования об уплате обязательных платежей и по денежным обязательствам по своей природе относятся к полномочиям исполнительной власти. Устанавливая в соответствии со статьями 71 (пункты "г", "о"), 76 (часть 1) и 114 (пункты "е", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, законодатель вправе возложить полномочие по предъявлению требования об уплате обязательных платежей на какой-либо из федеральных органов исполнительной власти, по своему функциональному предназначению наиболее приспособленный к его осуществлению.

Дела о банкротстве, связанные с рассмотрением требований об уплате обязательных платежей и по денежным обязательствам, разрешаются арбитражными судами в соответствии с Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)" и на основе находящегося в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации) арбитражно-процессуального законодательства.

Таким образом, установление процедуры разрешения дел о банкротстве, в том числе определение состава лиц, участвующих в таких делах, является прерогативой федерального законодателя.

Следовательно, исходя из позиции Конституционного Суда Российской Федерации положения, содержащиеся в абзаце девятом статьи 2 и пункте 3 статьи 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", не могут рассматриваться как ограничивающие субъекты Российской Федерации в праве на судебную защиту права собственности, а лишь устанавливают особый процедурно-правовой режим предъявления требований по обязательным платежам к должнику, который вводится при рассмотрении арбитражным судом дела о банкротстве.

несостоятельность банкротство бюджет финансовый

3. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления в сфере несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления

Изучение нормативной базы субъектов Российской Федерации в части определения органов, уполномоченных представлять интересы субъектов Российской Федерации, может в целом дать представление об эффективности политики, проводимой в субъекте по вопросам банкротства. Анализ выявил следующую ситуацию на примере некоторых субъектов Российской Федерации, выбранных для более детального анализа.

Постановлением Правительства Москвы от 28 октября 2003 г. № 910-ПП «Об утверждении Положения о комитете города Москвы по делам о несостоятельности (банкротстве)» (Положение приведено в Приложении 4) осуществление функций уполномоченного органа города Москвы в области банкротства и финансового оздоровления возложено на Комитет города Москвы по делам о несостоятельности (банкротстве) (далее - Комитет).

Основными целями деятельности комитета являются обеспечение эффективной координации взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций по предотвращению банкротств, реализация законодательства по финансовому оздоровлению, а также защита интересов города Москвы в процедурах банкротства организаций-должников и обеспечение наиболее полного возврата задолженности перед бюджетом города Москвы и территориальными государственными внебюджетными фондами города Москвы в ходе процедур банкротства.

Комитет является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, созданным для проведения государственной политики по предупреждению банкротства и обеспечения со стороны органов исполнительной власти города взаимодействия.

Основными задачами Комитета являются мониторинг финансово-экономического состояния государственных предприятий города Москвы, разработка и участие в реализации мероприятий по финансовому оздоровлению и реструктуризации, защита имущественных интересов города в делах о банкротстве и процедурах банкротства, а также представление интересов города Москвы как кредитора при реализации законодательства о банкротстве. Кроме того, Комитет осуществляет взаимодействие от лица Правительства Москвы по вопросам финансового оздоровления и банкротства с федеральными органами исполнительной власти: уполномоченными, регулирующими и иными органами; органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Комитет осуществляет участие в организации и проведении работы по реструктуризации задолженности перед бюджетом, в реализации мероприятий по санации территорий, осуществляет контроль за выполнением организациями условий реструктуризации задолженности.

Комитет на основании Постановления Правительства Москвы от 29 июля 2003 г. № 607-ПП «О комплексной программе промышленной деятельности в городе Москве на 2004-2006 гг.» совместно с Департаментом науки и промышленной политики города Москвы и Комитетом города Москвы по развитию оборонно-промышленного комплекса разрабатывает план реализации Программы промышленной деятельности в городе Москве.

Комитет в соответствии с Распоряжением Мэра Москвы от 24 декабря 2001 г. № 1146-РМ «О создании Центра по возврату задолженности перед бюджетом города Москвы, городскими предприятиями и организациями» участвует в деятельности по возврату задолженности бюджету города, городским службам и иным предприятиям и организациям Москвы.

Кроме того, постановлением Правительства Москвы от 7 сентября 2004 г. № 620-ПП «Об обеспечении интересов города Москвы как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства», в целях создания необходимых организационных условий для реализации постановления № 257, установлено, что органом исполнительной власти города Москвы как субъекта Российской Федерации, осуществляющим от лица Правительства Москвы взаимодействие с уполномоченным органом по представлению в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам, является Комитет.

Указанным постановлением Правительства Москвы рекомендовано отраслевым, функциональным и территориальным органам исполнительной власти города Москвы, государственным унитарным предприятиям города Москвы и хозяйствующим субъектам, имеющим в уставном капитале долю города Москвы, при участии в делах о банкротстве как кредиторов по денежным обязательствам передавать осуществление указанных полномочий Комитету города Москвы по делам о несостоятельности (банкротстве).

По предложению Комитета распоряжением Мэра Москвы от 8 апреля 1998 г. № 344-РМ «О создании комиссии при правительстве Москвы по неплатежам и банкротству организаций - должников комплекса городского хозяйства» создана Комиссия при Правительстве Москвы по неплатежам и банкротству организаций-должников Комплекса городского хозяйства для проведения согласованной с городскими и федеральными органами управления политики по реструктуризации отраслей Комплекса городского хозяйства, а также в целях упорядочения взаимных расчетов с организациями-должниками Комплекса городского хозяйства и возврата дебиторской задолженности, предотвращения негативных экономических и социальных последствий процедур банкротства предприятий.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 2 декабря 2002 г. N 316 «Об утверждении Положения о министерстве государственно-правового обеспечения Нижегородской области», а также распоряжением Правительства Нижегородской области от 27 ноября 2002 г. N 607-р «Об уполномоченном органе Нижегородской области по делам о банкротстве», в целях реализации Закона о банкротстве, определено органом, уполномоченным представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования по денежным обязательствам Нижегородской области, а также представлять законные интересы Нижегородской области при проведении процедур банкротства в отношении государственных унитарных предприятий Нижегородской области, министерство государственно-правового обеспечения Нижегородской области. Министерство реализует при этом следующие функции:

ь Представление интересов Нижегородской области как собственника имущества при решении вопросов о несостоятельности государственных предприятий Нижегородской области.

ь Представление интересов Нижегородской области в качестве уполномоченного органа-кредитора при решении вопросов о несостоятельности организаций, имеющих задолженность по денежным обязательствам (по гражданско-правовым договорам и иным сделкам), а также взаимодействие с управлением МНС России по Нижегородской области по вопросам о несостоятельности организаций, имеющих задолженность по платежам в областной бюджет.

ь Обеспечение реализации актов о несостоятельности организаций, находящихся в собственности Нижегородской области.

ь Мониторинг организаций, имеющих задолженность перед бюджетом Нижегородской области и задолженность по денежным обязательствам (гражданско-правовым договорам и иным сделкам).

ь Подготовку рекомендаций по устранению признаков несостоятельности организаций и информирование Правительства области о результатах данной работы.

ь Определение необходимых признаков (условий) наличия реальной возможности восстановления платежеспособности организации-должника.

ь Участие в разработке и исполнении областных целевых программ, направленных на предотвращение несостоятельности организаций.

ь Взаимодействие с территориальными органами ФНС России в Приволжском федеральном округе и саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих.

В Томской области не принималось нормативно-правовых актов, специально регулирующих вопросы участия данного субъекта Российской Федерации в делах о банкротстве. До вступления в силу Закона о банкротстве постановлением Администрации Томской области от 15 мая 1995 г. № 138 регламентировались некоторые вопросы деятельности территориального агентства федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве). В соответствии с указанным актом территориальному агентству Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) в Томской области делегировано право предоставления интересов при решении вопросов о банкротстве предприятий, основанных на государственной собственности Томской области. Рассматриваемым постановлением территориальному агентству Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) в Томской области поручено выступать от имени Томской области как кредитора в делах о банкротстве не зависимо от их формы собственности.

Вышеуказанные функции территориальное агентство выполняло на основании соглашения с администрацией Томской области. Соглашение действовало до ликвидации территориального органа ФСФО России в Томской области и передачи полномочий, осуществляемых территориальным органом ФСФО России УМНС России в Томской области.

Правовыми актами Томской области на настоящем этапе не определен специальный орган исполнительной власти, уполномоченный представлять требования Томской области в делах о банкротстве. В рамках полномочий, возложенных на отдельные исполнительные органы, требования Томской области представляют Департамент финансов Администрации Томской области (обязательства по предоставлению бюджетных кредитов, гарантий и поручительств Томской области), Департамент по управлению государственной собственностью Томской области (обязательства вследствие неосновательного обогащения, по выплате дивидендов по акциям, находящимся в государственной собственности, арендной платы за пользование областным имуществом на правах аренды, земельными участками, находящимися в областной собственности, требованиями о возмещении убытков и др.). Данное разделение полномочий установлено статьей 11 Закона Томской области от 22 июля 2002 г. № 52-ОЗ «О бюджетном процессе в Томской области», Законом Томской области от 13 апреля 2004 г. № 53-ОЗ «О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Томской области», Положением о Департаменте по управлению государственной собственность Томской области, утвержденным постановлением Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 9 октября 2002 г. № 313, Положением о Департаменте финансов Томской области, утвержденным постановлением Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 28 августа 2002 г. № 269. Функции собственника имущества государственных унитарных предприятий в делах о банкротстве осуществляет Администрация Томской области. Департамент по управлению государственной собственностью Администрации Томской области на основании вышеуказанных актов, а также на основании Закона Томской области от 13 апреля 2004 г. № 52-ОЗ «Об областных государственных унитарных предприятиях».

Также по пути делегирования полномочий территориальному органу ФСФО России пошли в Тверской области. Постановлением Администрации Тверской области от 29 августа 1994 г. № 195 «О реализации законодательства Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) предприятий в Тверской области» территориальному агентству Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) в Тверской области делегировались права представления интересов собственника при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) предприятий, основанных на государственной собственности Тверской области, а также предприятий, в капитале которых имеется доля (вклад) областной собственности более 25 процентов.

Постановлением Губернатора Костромской области от 19 сентября 2003 г. № 481 «Об образовании комиссии по вопросам банкротства и снижению уровня просроченных обязательных платежей» в качестве уполномоченного органа администрации области по принятию решений, касающихся реструктуризации кредиторской задолженности организаций по обязательным платежам в областной бюджет (кроме реструктуризации кредиторской задолженности в территориальный дорожный фонд) признается комиссия по вопросам банкротства и сокращению уровня просроченных обязательных платежей.

Достаточно интересными и конструктивными с точки зрения установления полномочий органа, представляющего интересы субъекта Российской Федерации в делах о банкротстве можно назвать нормативные акты Краснодарского края и Республики Татарстан.

В соответствии с постановлением главы администрации Краснодарского края от 8 августа2002 г. №866 создано Управление по финансовому оздоровлению и банкротству департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края. Основной целью работы Управления является повышение эффективности экономики, выявление резервов и увеличение доходной части бюджета путем применения мер по финансовому оздоровлению, досудебной санации и реализации процедур банкротства предприятий Краснодарского края. Управлением по финансовому оздоровлению и банкротству за 2003 год проведено 11 выездных кустовых совещаний, рассмотрено 259 предприятий.

Особого внимания заслуживает постановлением главы администрации Краснодарского края от 26 июня 2002 г. № 843 «О создании государственного унитарного предприятия Краснодарского края «Управляющая компания по финансовому оздоровлению». Данная региональная организация объединяет специалистов в области антикризисного управления. Комплекс услуг, оказываемых управляющей компанией, методики и разработки, применяемые ее специалистами, представляют практический интерес для арбитражных управляющих и предприятий.

На основании Указа Президента Республики Татарстан от 29 ноября 2002 г. N УП-1038 «О Комитете Республики Татарстан по антикризисному управлению», а также изданного в реализацию Указа Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 25 апреля 2003 г. N 233 в Республике Татарстан функционирует Комитет Республики Татарстан по антикризисному управлению (Приложение 5). Комитет является уполномоченным органом Республики Татарстан, представляющим в деле о банкротстве и процедурах банкротства требования Республики Татарстан по денежным обязательствам, а также законные интересы Республики Татарстан как собственника при проведении процедур банкротства в отношении государственных унитарных предприятий Республики Татарстан и хозяйственных обществ, в уставном (складочном) капитале которых имеется доля (вклад) Республики Татарстан.