3. из открытых источников (Интернет-ресурсы, публикации в СМИ).

Мониторинг также должен включать исследование и учет мнений представителей органов власти разного уровня и СРО по следующим вопросам:

1. Оценка степени и эффективности регламентации на уровне федерального законодательства (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», постановления Правительства Российской Федерации по вопросам банкротства) участия субъектов Российской Федерации в делах о банкротстве.

2. Оценка эффективности участия субъектов Российской Федерации в делах о банкротстве.

3. Мнения по существующим проблемам применения действующего федерального законодательства, регулирующего порядок участия субъектов Российской Федерации в делах о банкротстве.

4. Мнения на предмет того, каких полномочий не хватает у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для повышения эффективности их участия в делах о банкротстве.

5. Оценка деятельности арбитражных судов в случае, если органы власти субъекта Российской Федерации обращались в делах о банкротстве с жалобами на арбитражных управляющих, СРО, ФНС России.

6. Оценка деятельности регулирующего органа в делах о банкротстве и в процедурах банкротства в субъекте Российской Федерации (Госрегистрация).

7. Мнения по тому, какие изменения необходимы в действующее федеральное законодательство, для повышения эффективности участия субъектов Российской Федерации в делах о банкротстве.

8. Мнения СРО на предмет того, какие интересы преследуются органами власти субъектов Российской Федерации.

9. Оценка ФНС России эффективности участия уполномоченных органов субъекта Российской Федерации в делах о банкротстве.

Сбор мнений может осуществляться по официальным запросам в соответствующие органы (организации).

Отдельное внимание при проведении мониторинга следует уделить сбору мнений предпринимателей и экспертных организаций в регионе. Рекомендуется предусмотреть ежегодное проведение анкетирования предпринимателей на предмет выяснения вопросов, касающихся удовлетворенности действиями органов власти регионального и муниципального уровней в сфере несостоятельности (банкротства), территориальных органов ФНС России и арбитражных управляющих.

Анализ полученных по итогам анкетирования данных и их сопоставление с полученными фактическими данными позволит получить более объективную картину по исследуемой тематике.

Кроме того, на основе данного анкетирования возможен расчет условного индекса удовлетворенности предпринимателей ситуацией в области проведения политики в сфере несостоятельности (банкротства). Данный индекс может являться дополнительным показателем, динамика которого характеризует эффективность проведения государственной политики на федеральном и региональном уровне.

В конечном итоге на основе проведенного анализа должен готовиться ежегодный официальный доклад, содержащий аналитическую справку о сложившейся ситуации и предложения на совершенствованию сложившихся отношений.

2) Необходима реализация мероприятий, направленных на тиражирование позитивного опыта различных субъектов Российской Федерации.

Для повышения эффективности государственной политики в сфере несостоятельности (банкротства) в регионах, фактически не уделяющих внимания проблемам финансового оздоровления и банкротства, необходимо распространение (тиражирование) имеющегося позитивного опыта других регионов. В этой связи особую актуальность приобретает проведение общероссийских мероприятий (конференций, семинаров), которые могут организовываться под эгидой уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и в которых должны принимать участие представители соответствующих структур субъектов Российской Федерации.

9. Предложения по совершенствованию нормативной правовой базы и механизмов правоприменения

В целом по результатам анализа проблем регионализации можно сделать вывод о необходимости уточнения норм законодательства о банкротстве градообразующих организаций. Детализации и закрепления на уровне федерального законодательства норм, устанавливающих полномочия исполнительных органов субъектов Российской Федерации представляющих интересы соответствующих территориальных образований по денежным обязательствам в делах о банкротстве.

Анализ сложившейся практики взаимодействия органов власти субъектов и органов местного самоуправления выявил необходимость разработки норм, защищающих деятельность арбитражных управляющих и их саморегулируемых организаций от несанкционированного вмешательства в деятельность органов власти субъектов и местного самоуправления.

Также необходимо создавать условия, стимулирующие субъекты Российской Федерации, и, прежде всего, органы местного самоуправления использования механизмов финансового оздоровления, досудебной санации, предотвращающих использования банкротства лишь как способа истребования долгов.

Недостаточность законодательного регулирования участия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процедурах банкротства предприятий и организаций ведет к расшатыванию хозяйственного оборота, злоупотреблению полномочиями органами на местах, дискредитации создаваемых механизмов банкротства, финансового оздоровления и особенно саморегулирования, невозможности применения на практике норм законодательства, а также ущемлению экономических свобод субъектов хозяйственного оборота.

По результатам проведенного исследования считаем необходимым внести следующие предложения по совершенствованию законодательства, касающегося участия органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в делах о банкротстве:

ь усовершенствование механизмов финансового оздоровления, являющихся основой восстановления платежеспособности, и затрудненных в связи с неэффективность норм о реструктуризации задолженности по обязательным платежам, а также участия органов государственной власти в заключении мирового соглашения, что подталкивает кредиторов водить ликвидационные процедуры.

ь снятие противоречий в законодательстве, различных отраслей, создающих коллизии в законодательстве (гражданское законодательство, налоговое законодательство, бюджетное законодательство).

ь совершенствование законодательства, регулирующего участие органов субъектов и местного самоуправления в процедурах банкротства.

В рамках данных основных направлений необходима реализация следующих основных мер законодательного и методического характера:

1. Развитие законодательства в части уточнения норм о поручительстве, применительно к банкротству градообразующим организациям, а также продажи имущества градообразующих организаций.

2. Подготовка предложений по устранению противоречий нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня федеральному законодательству.

3. Подготовка методических материалов Минэкономразвития России и ФНС России.

4. Подготовка разъяснений ФНС России, Минэкономразвития России для субъектов Российской Федерации.

5. Стимулирование развития механизма соглашений между уполномоченными органами субъектов РФ, муниципальных образований и территориальными органами ФНС России.

1) Развитие законодательства в части уточнения норм о поручительстве, применительно к банкротству градообразующим организациям, а также продажи имущества градообразующих организаций.

В целом нормы, регулирующие особенности банкротства градообразующих организаций, требуют дополнительной проработки и уточнения с целью снятия противоречий как в самом Законе о банкротстве, так и противоречий с иными законодательными актами.

Дополнительное урегулирование, в том числе и на уровне регионального законодательства, роли и порядка участия ОМС в делах о банкротстве должно служить цели развития местных рынков и местного хозяйственного оборота, созданию собственной доходной базы.

Усиление превентивных мер по финансовому оздоровлению необходимо направить на стабилизацию деятельности региональных систем жизнеобеспечения, не зависящих от внешней конъюнктуры, поддержания возможностей для занятости населения.

Успешное взаимодействие ОМС с градообразующими организациями требует создания со стороны государства определенных гарантий устойчивого таких организаций.

Нормы Закона о банкротстве, регулирующие отношения по поводу банкротства градообразующих организаций, можно расценивать в качестве определенных льгот соответствующим организациям, но не гарантий, так как законодательством не предусмотрены санкции за неисполнение норм законодательства о банкротстве.

Представляется, что гарантии, в первую очередь социальные, применяемые при банкротстве градообразующих организаций должны быть расширены и зафиксированы не только в Законе о банкротстве, но и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». Данные гарантии должны предусматривать компенсацию массового выбытия рабочих мест при банкротстве градообразующих организаций, а также обязать государство выступать гарантом соответствующих компенсаций.

2) Подготовка предложений по устранению противоречий нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня федеральному законодательству.

На основе проводимого анализа ситуации в области проведения государственной политики в сфере несостоятельности (банкротства) на региональном и муниципальном уровне необходимо готовить предложения по изменению нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня в части устранения их противоречий федеральному законодательству.

Данные предложения должны рассматриваться в установленном порядке.

3) Для повышения эффективности проведения государственной политики в сфере несостоятельности (банкротства) на региональном уровне целесообразным является подготовка методических материалов Минэкономразвития России и ФНС России.

Данные методические материалы должны содержать практические рекомендации по организации работы региональных и муниципальных органов власти в части:

1. Регламентации вопросов финансового оздоровления и процедур банкротства.

2. Разработки нормативно-правовой базы соответствующего уровня, регламентирующей вопросы финансового оздоровления (банкротства).

3. Урегулирования полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и механизмов взаимодействия между органами власти различных уровней.

4. Порядка создания и регламентации деятельности специальных уполномоченных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области банкротства в целях передачи им полномочий по представлению интересов соответствующего субъекта в рамках их компетенции.

Основными целями деятельности таких органов должны являться обеспечение эффективной координации взаимодействия органов власти города субъектов Российской Федерации и региональных организаций по предотвращению банкротств, реализация законодательства по финансовому оздоровлению, а также защита интересов субъектов Российской Федерации в процедурах банкротства организаций-должников и обеспечение наиболее полного возврата задолженности перед региональным бюджетом и территориальными государственными внебюджетными фондами региона в ходе процедур банкротства.

Как показывает опыт, такой орган может являться функциональным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, созданным для проведения государственной политики по предупреждению банкротства и обеспечения со стороны органов исполнительной власти региона взаимодействия.

На такой орган может быть возложено осуществление функций по работе, направленной на сокращение и погашение задолженности организаций-должников по платежам в региональный бюджет и территориальные государственные внебюджетные фонды региона и иным обязательствам перед бюджетом.

Основными задачами специально уполномоченного органа являются мониторинг финансово-экономического состояния государственных предприятий, разработка и участие в реализации мероприятий по финансовому оздоровлению и реструктуризации, защита имущественных интересов региона в делах о банкротстве и процедурах банкротства, а также представление интересов региона как кредитора при реализации законодательства о банкротстве. Кроме того, орган должен осуществлять взаимодействие по вопросам финансового оздоровления и банкротства с федеральными органами исполнительной власти: уполномоченными, регулирующими и иными органами; органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Данный орган также осуществляет участие в организации и проведении работы по реструктуризации задолженности перед бюджетом, в реализации мероприятий по санации территорий, осуществляет контроль за выполнением организациями условий реструктуризации задолженности.

Дополнительно методические рекомендации должны касаться организации отчетности уполномоченных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в частности, в части сбора статистических материалов, касающихся ситуации в области проведения процедур банкротства, а также относящихся к мерам по предупреждению банкротства.

3) Подготовка разъяснений ФНС России, Минэкономразвития России.

Представляется, что одной из проблем недостаточной эффективности проведения государственной политики в сфере несостоятельности (банкротства) на региональном и муниципальном уровне является недостаточная компетенция представителей органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в вопросах, связанных с их полномочиями, в соответствии с федеральным законодательством.

Исходя из этого, актуальным направлением в данной сфере является, помимо разработки методических материалов, подготовка официальных разъяснений, касающихся основных норм федерального законодательства уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (ФНС России, Минэкономразвития России).

4) Подготовка соглашений между уполномоченными органами субъектов РФ, муниципальных образований и территориальными органами ФНС России.

Для повышения эффективности мер государственной политики в сфере несостоятельности (банкротства) предлагается более активное использование механизма соглашений между уполномоченными органами субъектов РФ, муниципальных образований и территориальными органами ФНС России.

Основные задачи данных соглашений должны быть следующие:

ь налаживание межведомственного взаимодействия в рамках осуществления процедур банкротства;

ь решение каких-либо конкретных вопросов управления;

ь осуществление межведомственного обмена данными.

Механизм соглашений должен способствовать повышению эффективности межведомственного взаимодействия по процедурам несостоятельности (банкротства) через регламентацию ключевых вопросов данного взаимодействия.

Также на региональном и муниципальном уровне целесообразно развивать практику создания постоянно действующих коллегиальных, консультационных и координационных органов при администрациях субъектов Российской Федерации - Межведомственных комиссий по финансовому оздоровлению и реформированию предприятий и организаций при признаках банкротства. Так, следует привести пример Ростовской области, где в 2003 году была создана Областная межведомственная комиссия по финансовому оздоровлению и реформированию предприятий и организаций области при признаках банкротства (далее - Комиссия). Комиссия является консультативным органом Администрации области, образованным для формирования и реализации экономической политики и структурной перестройки предприятий и организаций отраслей промышленности, сельского хозяйства области, сохранения и развития технического, технологического, инновационного, кадрового потенциала, выработки единой позиции государственных органов на территории области при рассмотрении дел о банкротстве организаций или финансовом оздоровлении на основе процедур, предусмотренных действующим законодательством.

В Комиссию входят представители органов исполнительной власти Администрации Ростовской области, налоговых «судебных» органов, депутаты (председатели комитетов) Законодательного Собрания области.

Решения Комиссии носят рекомендательный характер и при необходимости реализуются путем подготовки правовых актов Администрации области.

Комиссия: вносит предложения в государственные органы по формированию политики поддержки в отношении организаций, имеющих особую значимость для социально-экономического развития области и (или) необходимых для обеспечения жизнедеятельности территорий области; разрабатывает и утверждает на своих заседаниях планы мероприятий по реформированию и финансовому оздоровлению предприятий и организаций области при признаках банкротства; рассматривает необходимость применения мер по финансовому оздоровлению предприятий и организаций области при признаках банкротства; рассматривает вопросы, связанные с реализацией проектов по созданию новых производств на основе реструктуризации предприятий и организаций области в рамках процедур банкротства; вырабатывает рекомендации по распространению положительного опыта реформирования и финансового оздоровления на отдельных предприятиях; вырабатывает мотивированное мнение о целесообразности (нецелесообразности) обращения уполномоченного органа в арбитражный суд с заявлением о признании банкротом предприятий и организаций Ростовской области.

По решению Комиссии или председателя на его заседания могут приглашаться:

ь представители органов государственной власти и крупнейших кредиторов;

ь руководители организаций, в том числе организаций, имеющих положительный опыт реформирования;

ь эксперты-консультанты и другие лица, привлекаемые к работе Комиссии по ее решению;

ь представители саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Изложенные выше предложения по изменению законодательства не будет иметь позитивного эффекта без создания системы мониторинга реализации и соблюдения законодательства о банкротстве, органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Как показывает анализ ситуации, складывающейся на региональном уровне, повсеместно встречаются факты неправомерных действий со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Прежде всего, это касается вмешательства в деятельность арбитражных управляющих при проведении последними процедур банкротства.

Налицо тенденции в действиях региональных властей по закрепления подобного вмешательства нормативными актами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Предлагается создать систему мониторинга, основывающеюся на консолидации поступающей информации от арбитражных управляющих о нарушениях законодательства органами государственной власти на местах.

Для этих целей наиболее подходящим является использование уже существующих механизмов взаимодействия, в том числе на информационном уровне, сложившихся в рамках Российского союза саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, в состав которого входят 29 саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, охватывающих все регионы Российской Федерации.

Подобная система взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с общественными организациями позволит осуществлять наиболее полный, качественный и достоверный сбор информации для последующего анализа по ситуации в отношении участия территориальных органов исполнительной власти в отношения по поводу банкротства, а также пресечения злоупотребления со стороны указанных органов.

Заключение

На основании мониторинга законодательства отдельных субъектов Российской Федерации, нормативных актов органов местного самоуправления в сфере несостоятельности (банкротства), анализа применения на практике положений Закона о банкротстве, регулирующих участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, анализа проблем территориального зонирования саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а также обзора и анализа арбитражной практики по рассматриваемым субъектам можно сделать следующий вывод.

Для максимально детального и комплексного анализа, позволяющего составить целостную картину состояния законодательного регулирования, в том числе регионального, в области несостоятельности (банкротства), предназначенного для совершенствования законодательства о банкротстве, в части предотвращения регионализации сферы несостоятельности (банкротства), необходимо проведение детального исследования уровня нормативно - правового регулирования отношений в области банкротства и финансового оздоровления, включающего анализ нормативной базы в данной области по всем субъектам Российской Федерации.

Только в таком случае представляется возможным разработать комплекс мер, предотвращающий регионализацию сферы несостоятельности (банкротства), и разработать предложения по совершенствованию нормативной базы и механизмов правоприменения в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с указанными органами в ходе осуществления процедур банкротства и финансового оздоровления.

Акцент при этом следует делать на анализе нормативно - правовой базы субъектов Российской Федерации и эффективности механизмов, предусмотренных актами субъектов Российской Федерации.

Отдельно в исследовании необходимо остановиться на вопросе соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, так как только создание четкой иерархии нормативных актов, исключающей противоречие норм регионального законодательства федеральному, позволит предотвратить регионализацию и исключить возможность произвола на местах.

В рамках целостного исследования нормативно - правового регулирования отношений по поводу банкротства с участием субъектов Российской Федерации следует производить учет информации, поступающей от арбитражных управляющий, которая позволит дополнительно проанализировать эффективность тех или иных норм законодательства.

Также, для целей дальнейшего исследования требуется проведение всестороннего анализа сложившейся арбитражной практики по всем округам Российской Федерации, особо при этом уделяя внимание участию органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в делах о банкротстве таких должников как градообразующие организации, сельскохозяйственные организации, где указанные органы играют гораздо более существенную роль, нежели в процедурах банкротства, проходящих без особенностей.

Как уже было подчеркнуто, эффективность разработанных в рамках исследования предложений по изменению законодательства существенным образом связана с необходимостью создания системы мониторинга реализации и развития законодательства о банкротстве, органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Приложение №1

Опросник для уполномоченных представителей органов власти отобранных субъектов РФ

АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ СИСТЕМНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ ПРОБЛЕМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

103918г. Москва, Газетный пер., д.3-5, строен.1 e-mail: office@nisse.ru

Тел./факс: (095) 229-85-61, 229-76-97 www.nisse.ru

Исследование опыта участия субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в делах о банкротстве и процедурах банкротства

Данное исследование проводится в рамках проекта «Анализ тенденций регионализации сферы несостоятельности (банкротства) в связи с участием государства, субъектов РФ и муниципальных образований в делах о банкротстве и процедурах банкротства», реализуемого в настоящее время Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ.

Целью настоящей работы является совершенствование законодательства о банкротстве и механизмов правоприменения в деятельности органов власти федерального, регионального и муниципального уровней, а также повышение эффективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с уполномоченными органами регионального и муниципального уровней в ходе осуществления процедур банкротства и финансового оздоровления.

Просим оказать содействие в проведении данного исследования и предоставлении информации и имеющихся документов нормативного, методического и аналитического характера (в том числе имеющихся в вашем распоряжении документов о деятельности аналогичных органов в других субъектах Российской Федерации). Опыт Вашего региона будет учтен уполномоченными сотрудниками Министерства экономического развития и торговли РФ при выработке государственной политики в сфере несостоятельности (банкротства).

С уважением,

Генеральный директор Шеховцов А.О.

Интересующие вопросы (для подразделения Администрации (Правительства) субъекта Российской Федерации, уполномоченного в проведении государственной политики в сфере несостоятельности (банкротства)

1. Какие нормативно-правовые акты регионального уровня регулируют вопросы участия субъекта Российской Федерации в делах о банкротстве?

2. Какой орган осуществляет функции уполномоченного органа субъекта Российской Федерации, представляющего требования по денежным обязательствам в делах о банкротстве? Какие нормативно - правовые акты устанавливают соответствующие полномочия?

3. Какой орган осуществляет функции собственника имущества унитарных предприятий в делах о банкротстве? Какие нормативно - правовые акты устанавливают соответствующие полномочия?

4. Проводится ли в субъекте Российской Федерации осуществление мониторинга, а также реализация мер по предупреждению банкротства. Какими нормативно - правовыми актами регулируются указанные отношения?

5. Оцените степень и эффективность регламентации на уровне федерального законодательства (Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», постановления Правительства Российской Федерации по вопросам банкротства) участия субъектов Российской Федерации в делах о банкротстве.

6. Оцените эффективность участия субъектов Российской Федерации в делах о банкротстве.

7. Опишите проблемы применения действующего федерального законодательства, регулирующего порядок участия субъектов Российской Федерации в делах о банкротстве.

8. Каких полномочий не хватает у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для повышения эффективности их участия в делах о банкротстве?

9. При участии в делах о банкротстве с участием федеральных органов исполнительной власти насколько различаются позиции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных (ФНС России) при принятии решений (например, на собраниях кредиторов)?

10. Чем вызваны различия в соответствующих позициях (если они есть)?

11. В случае возникновения разногласий между ФНС России и Вашим органом, как они урегулируются.

12. Какие еще существуют проблемы взаимоотношений органа, уполномоченного Правительством Российской Федерации (ФНС России) и уполномоченного органа субъекта Российской Федерации.

13. Какие саморегулируемые организации арбитражных управляющих (СРО) указывают органы власти субъектов Российской Федерации при подаче заявлений в арбитражные суды.

14. Как осуществляется выбор СРО для указания в заявлении? (Есть ли какой либо акт определяющий порядок выбора, например - соглашение со СРО).

15. Осуществляется ли взаимодействие только с одной СРО?

16. Если с одной СРО, то является ли это региональной СРО или московской СРО?

17 Требуется ли согласование кандидатур арбитражных управляющих от выбранных СРО?

18. Как осуществляется взаимодействие с арбитражными управляющими в ходе дел о банкротстве?

19. Согласовывает ли арбитражный управляющий свои действия с органом власти субъекта Российской Федерации?

20. Ваша оценка деятельности арбитражных судов в случае, если органы власти субъекта Российской Федерации обращались в делах о банкротстве с жалобами на арбитражных управляющих, СРО, ФНС России.

21. Ваша оценка деятельности регулирующего органа в делах о банкротстве и в процедурах банкротства в Вашем субъекте Российской Федерации (Госрегистрация).

22. Какие изменения необходимы в действующее федеральное законодательство, для повышения эффективности участия субъектов Российской Федерации в делах о банкротстве?

Приложение № 2

Распоряжение Правительства Москвы от 10 июня 2003 г. №984-РП «Об обращении с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации»

ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

10 июня 2003 г. N 984-РП

Об обращении с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации

В связи с обнаружившейся неопределенностью о соответствии Конституции Российской Федерации абзаца 9 статьи 2 и пунктов 3, 5 статьи 29 Федерального Закона от 26.10.2002 М127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в части лишения субъекта Российской Федерации возможности осуществлять свое право требования по обязательным платежам, подлежащим внесению в бюджет города Москвы, через свои уполномоченные органы в рамках процесса о банкротстве:

1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации абзаца 9 статьи 2. пунктов 3,5 статьи 29 Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в части лишения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,уполномоченных представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства прав кредиторов с требованием об уплате обязательных платежей (приложение).

2. Поручить министру Правительства Москвы Пантелееву Е.А. в течение одного месяца внести предложение о представителе Правительства Москвы при рассмотрении запроса в Конституционном Суде Российской Федерации, подготовить необходимые материалы, направить запрос в Конституционный Суд Российской Федерации.

3. Контроль за выполнением настоящего распоряжения возложить на министра Правительства Москвы Пантелеева Е.А.

Мэр Москвы Ю.М. Лужков

Приложение к распоряжению Правительства Москвы от 10 июня 2003 г. № 984-РП

ЗАПРОС о соответствии Конституции Российской Федерации абзаца 9 статьи 2, пунктов 3, 5 статьи 29 Федерального Закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в части лишения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, уполномоченных представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства прав кредиторов с требованием об уплате обязательных платежей

Абзацем 9 статьи 2 Федерального Закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее -- закон о банкротстве) установлено, что:

а) федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации, вправе представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства: -- требования об уплате обязательных платежей; -- требования Российской Федерации по денежным обязательствам.

б) органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления уполномочены представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства: -- требования только по денежным обязательствам соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Пунктом 3 статьи 29 указанного Федерального Закона установлено, что федеральные органы исполнительной власти, отнесенные в соответствии со статьей 2 настоящего Федерального Закона к уполномоченным органам, в пределах своей компетенции представляют в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам.

Таким образом, Закон о банкротстве устанавливает право федеральных органов исполнительной власти представлять в арбитражных судах в деле о банкротстве и в процедурах банкротства как требование Российской Федерации об уплате обязательных платежей, так и требование Российской Федерации по денежным обязательствам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в аналогичных процедурах обладают ограниченными правами кредиторов, выражающимися в их полномочиях представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства лишь требования по денежным обязательствам. Право требования по обязательным платежам им не предоставлено.

В соответствии с пунктом 5 статьи 29 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)» Правительство Российской Федерации определяет порядок учета мнений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при определении позиции федеральных органов исполнительной власти как кредиторов по обязательным платежам в ходе процедур банкротства.

Указанные нормы противоречат Конституции Российской Федерации, в частности, части 2 статьи 8, статьям 46, 73, частям 4, 6 статьи 76 по следующим основаниям:

В отношении требований по обязательным платежам Российской Федерации функции уполномоченного органа в деле о банкротстве осуществляет Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству, действующая на основании постановления Правительства Российской Федерации от 14.02.2003 N 100 «Об уполномоченном органе в делах о банкротстве и в процедурах банкротства и регулирующем органе, осуществляющем контроль за саморегулируемыми организациями арбитражных управляющих». Таким образом, на федеральном уровне в отношении федеральных налогов уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительный власти реализует защиту прав Российской Федерации как собственника причитающихся ему обязательных платежей путем подачи заявлений в суд, направленных на возбуждение дел о несостоятельности (банкротстве) предприятий или предъявления соответствующих требований в случаях возбуждения дел иными кредиторами.

Субъект Российской Федерации, напротив, такого права лишается, хотя частью 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации закреплена равная защита всех форм собственности. Таким образом, гарантированное Конституцией Российской Федерации равенство защиты прав собственности нарушается при законодательно предусмотренной невозможности субъекта Российской«Федерации осуществлять свое право требования по обязательным платежам в региональный бюджет через свои уполномоченные органы в рамках процедуры банкротства.

Наделение кредиторскими полномочиями по бюджетам субъектов Российской Федерации федерального органа исполнительной власти является вмешательством в компетенцию субъекта Российской Федерации, поскольку данный вопрос должен решаться через собственное правовое регулирование субъекта Российской Федерации.

Между тем, в соответствии с абзацем 9 статьи 2 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)», уполномоченными органами по обязательным платежам (причем по смыслу нормы -- по всем обязательным платежам: как федеральным, так региональным и местным) признаются только федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации представлять в деле о банкротстве и процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации согласно этой норме наделены правом представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования только по денежным обязательствам.

Конституцией Российской Федерации предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Согласно части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно статье 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В части налоговых поступлений в исключительном ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы (пункт «з» статьи 71 Конституции Российской Федерации), а в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации -- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (пункт «и» статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Статьи 71, 72 Конституции Российской Федерации не относят средства бюджета субъекта Российской Федерации, налоги, составляющие источники пополнения бюджетов, ни к ведению Российской федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вопросы формирования бюджета субъекта Российской Федерации, источники его доходов являются предметом ведения, находящимся вне пределов ведения, предусмотренных статьями 71. 72 Конституции Российской Федерации, то есть относятся к исключительному ведению субъекта Российской Федерации.

Это находит подтверждение и в статье 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» согласно подпункту «д» пункта 2 вышеуказанной статьи, законом субъекта Российской Федерации устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания.

Согласно части 2 пункта 4 статьи 214 «Право государственной собственности» средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество составляют государственную казну Российской Федерации, республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Таким образом, обязательные платежи, то есть налоги и сборы, поступающие в бюджет субъекта Российской Федерации, являются его собственностью и относятся к ведению субъекта Российской Федерации.

Указанные положения Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)» нарушают право субъектов Российской Федерации на получение части своей собственности, отчуждаемой в виде обязательного платежа с организаций и физических лиц и направляемого на их финансовое обеспечение.

Тем самым нарушается часть вторая статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. По смыслу данной нормы равной защите подлежат и обе разновидности государственной формы собственности: как федеральная, так и собственность субъектов Российской Федерации. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 17.12.96 N 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» (пункт 3 мотивировочной части), обязательные платежи являются имуществом, безусловно подлежащем передаче казне, то есть в силу публично -- правовых отношений изначально являются собственностью, причитающейся Российской Федерации или ее субъекту.

Согласно пункту 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия.

Норма, закрепленная в части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, может реализоваться различными процедурами, в том числе и судебными. Согласно статье 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется защита его прав и свобод.

В части самостоятельного и непосредственного представления в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требований по обязательным платежам в соответствующий бюджет, субъект Российской Федерации лишается права обращения за судебной защитой. Таковыми полномочиями в ущерб правам субъектов Российской Федерации наделяется исключительно федеральный орган исполнительной власти. Непосредственное представление субъектом Российской Федерации соответствующих требований необходимо также с тем, что данными действиями приобретаются права участника дела о банкротстве, а следовательно и возможность обжалования принимаемых по конкретному делу судебных актов при осуществлении программ и действий, связанных или влияющих на комплексное социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

Таким образом, создается ситуация, когда, осуществляя собственное, предусмотренное частью 4 статьи 76, статьей 73 Конституции Российской Федерации правовое регулирование, субъект Российской Федерации фактически не имеет права требовать в судебном порядке защиты конституционно установленных норм, закрепляющих право собственности субъектов Российской Федерации в виде полученных доходов от вносимых в качестве налогов и сборов обязательных платежей в их бюджеты.

На основании пункта 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации просим Конституционный Суд:

Рассмотреть вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации абзаца 9 статьи 2, пунктов 3, 5 статьи 29 Федерального Закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» в части лишения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, уполномоченных представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства прав кредиторов с требованием об уплате обязательных платежей.

Приложение:

1. Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ «0 несостоятельности (банкротстве)». 2. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая). 4. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17. 12.96 № 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции.» 5. Копия доверенности.

6. Копия удостоверения адвоката или копия диплома кандидата, доктора юридических наук.

7. Квитанция об уплате государственной пошлины.

Приложение № 3

Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 г. № 455-О

"Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы о проверке конституционности абзаца девятого статьи 2 и пункта 3 статьи 29 Федерального Закона "О несостоятельности (банкротстве)"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, В.О. Лучина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева, заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С. Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Правительства Москвы, установил:

1. В запросе Правительства Москвы в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривается конституционность положения абзаца девятого статьи 2 Федерального закона от 26 октября 2002 года "О несостоятельности (банкротстве)", в соответствии с которым органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления уполномочены представлять в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования по денежным обязательствам соответственно субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, и пункта 3 статьи 29 того же Федерального закона, устанавливающего, что федеральные органы исполнительной власти, отнесенные в соответствии со статьей 2 данного Федерального закона к уполномоченным органам, в пределах своей компетенции представляют в деле о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам.

По мнению заявителя, из названных взаимосвязанных положений вытекает, что органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено право самостоятельно и непосредственно представлять в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования по обязательным платежам в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации; тем самым нарушается право субъектов Российской Федерации на получение части своей собственности, ограничивается их компетенция в области бюджетного и налогового регулирования, а также нарушается их право на судебную защиту своей собственности, что противоречит статьям 8 (часть 2), 46, 73 и 76 (части 4 и 6) Конституции Российской Федерации.

2. Под обязательными платежами согласно абзацу пятому статьи 2 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" понимаются налоги, сборы и иные обязательные взносы в бюджет соответствующего уровня и государственные внебюджетные фонды в порядке и на условиях, которые определяются законодательством Российской Федерации.

Закрепленная в статье 57 Конституции Российской Федерации обязанность платить налоги распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства, необходимого условия его существования. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной им в Постановлении от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности положений статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции", взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, - оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности (пункт 3 мотивировочной части). Обязательность и принудительность изъятия налога, в том числе в рамках решений арбитражных судов, касающихся уплаты обязательных платежей по делам о банкротстве и в процедурах банкротства, вытекают из публично-правовой природы налога, вследствие чего и споры по требованиям обязательных платежей находятся в рамках публичного права.

Особенностями публично-правовой природы отношений, связанных с требованиями уплаты обязательных платежей в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, предопределяются характер правового регулирования, основания разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере общественных отношений.

3. Единство экономического пространства как одна из основ конституционного строя Конституции Российской Федерации (статья 8, часть 1, Конституции Российской Федерации) гарантируется, в частности, осуществлением находящейся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты "а", "е", "ж", "о"; статья 75, часть 3, Конституции Российской Федерации) единой финансовой политики, включающей и единую налоговую политику, установлением правовых основ единого рынка, федеральным финансовым, в том числе бюджетным, регулированием, принятием гражданского, гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства, формированием федеральных экономических служб, к которым относятся и налоговые органы, органы федеральной службы по финансовому оздоровлению и банкротству.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации), включая право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 декабря 2001 года N 228-О по запросу Народного Хурала Республики Бурятия). Бюджет субъекта Российской Федерации образуется за счет налоговых и неналоговых доходов, которые в свою очередь подразделяются на собственные и регулирующие. Распоряжение собственными доходами относится к бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции Российской Федерации; статьи 56, 57 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что доходы бюджетов, включая бюджеты субъектов Российской Федерации, формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 39). Налоговые доходы считаются уплаченными доходами соответствующего бюджета с момента, определяемого налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 1 статьи 40 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В силу статьи 45 Налогового кодекса Российской Федерации право распоряжаться причитающимися денежными средствами, поступившими в том числе за счет налоговых платежей, возникает у субъекта Российской Федерации с момента поступления налоговых платежей на счет соответствующего органа казначейства. Соответственно, взыскание обязательных платежей - как вопрос, относящийся к сфере налоговых правоотношений, - является предметом ведения Российской Федерации (статья 71, пункты "ж", "з"; статья 78, часть 1, Конституции Российской Федерации; статьи 31 и 32 Налогового кодекса Российской Федерации).

4. Согласно Конституции Российской Федерации (статья 114, пункты "б" и "ж"; статья 115, часть 1) и в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой и денежной политики, руководит работой федеральных органов исполнительной власти, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

4.1. По смыслу статей 10 и 114 Конституции Российской Федерации, полномочия предъявлять от имени государства в деле о банкротстве и в процедуре банкротства требования об уплате обязательных платежей и по денежным обязательствам по своей природе относятся к полномочиям исполнительной власти. Устанавливая в соответствии со статьями 71 (пункты "г", "о"), 76 (часть 1) и 114 (пункты "е", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, законодатель вправе возложить полномочие по предъявлению требования об уплате обязательных платежей на какой-либо из федеральных органов исполнительной власти, по своему функциональному предназначению наиболее приспособленный к его осуществлению.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" Правительство Российской Федерации осуществляет соответствующие полномочия в целях проведения государственной политики в сфере финансового оздоровления и банкротства, в том числе определяет порядок объединения и представления требований об уплате обязательных платежей по делам о банкротстве и в процедуре банкротства, осуществляет координацию деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам (пункт 1 статьи 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)").