Теория государственного управления

Управление -- специфическая сфера общественной жизнедеятельности. Социальная ценность управления определяется тем, что посредством управления и через него получают необходимое осуществление ее экономические, социальные, духовные и политические потребности, интересы и цели. Значит, правовое регулирование управленческих отношений задевает интересы не только тех, кто занят в аппарате управления (непосредственно государственных служащих), но и более широкого круга людей, всех тех, кто соприкасается с управлением, с государственными органами, т.е. подавляющего большинства населения.

Отсюда объективная необходимость того, чтобы основополагающие вопросы организации и функционирования различных подсистем государственного управления оформлялись через законы, причем законы прямого действия, не требующие дополнительных разъяснений, уточнений, комментариев, методических рекомендаций, инструкций, приказов и наставлений, в которых нередко от содержания законов мало что остается. Речь идет о федеральных законах и законах субъектов Федерации, между которыми, при всей специфике их предмета должна быть определенная корреляция по целям, принципам и организационно-правовым связям.

В новой России как будто существует понимание данной проблемы. И в самой Конституции дан значительный перечень управленческих вопросов, подлежащих законодательному регулированию (см., например, ст. 32, 46, 71, 72, 77, 78, ч. 2 ст. 114, ст. 133, ч. 5 ст. 101 и др.), и в конституциях и уставах субъектов Федерации им уделено серьезное внимание. Надо только этот процесс довести до логического завершения.

По Конституции Российской Федерации 1993 г. обширные полномочия по правовому регулированию многих государственно-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежат Президенту Российской Федерации как главе государства (см. ст. 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нормативный характер. Хотя они и подзаконны по своей юридической природе, но часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных, «установительных» правовых нормативных актов. Весьма значимы для государственного управления указы и распоряжения Президента Российской Федерации по формированию системы органов исполнительной власти, назначению их руководителей, а также по кадровым перемещениям в рамках перечня государственных должностей, отнесенных к его ведению.

Важное значение среди форм правового регулирования государственного управления отводится подзаконным правовым нормативным актам, представляющим собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий. Среди этих актов различаются: а) общие федеральные; б) общие субъектов Федерации; в) ведомственные; г) местные, в том числе органов местного самоуправления; д) локальные (внутриорганизационные).

Общие федеральные нормативные акты -- это главным образом постановления Правительства Российской Федерации по предметам своего ведения (ст. 114), в которых устанавливаются правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управленческих дел. Они обязательны к исполнению в Российской Федерации (ст. 115).

Общие нормативные акты субъектов Федерации -- это акты глав и правительств (администраций) субъектов Федерации, которые в соответствии с конституциями и уставами регулируют правовые статусы и другие вопросы государственного управления на своей территории.

Общие федеральные и общие субъектов Федерации правовые нормативные акты могут издавать отдельные министерства и приравненные к ним органы исполнительной власти, если они на это управомочены.

Ведомственные нормативные акты издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведение лиц, входящих в соответствующие подсистемы государственного управления (министерство, комитет, служба, агентство, управление и т.д. и т.п.).

Местные нормативные акты, в том числе органов местного самоуправления публикуются местными органами государственной власти и управления, органами местного самоуправления в пределах своей компетенции по управленческим процессам ца территории юрисдикции. К числу таких актов относятся и уставы городов и районов, уставы местного самоуправления.

Локальные (внутриорганизационные) нормативные акты издаются государственными органами и органами местного самоуправления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности. Таковыми являются регламенты, положения об органах, должностные инструкции и другие документы.

В правовом регулировании государственного управления используется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще. Это придает ему сложную структуру.

11.4 Структура правового регулирования

Как видно из сказанного выше, правовое регулирование государственного управления состоит из множества разнообразных правовых нормативных актов. Многообразие усиливается и тем, что в правовом регулировании применяются разные решения одних и тех же проблем. В одних случаях правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается при их создании (образовании). Это способствует более-менее полному описанию соответствующих вопросов. В других случаях при возникновении необходимости вносятся изменения в правовой статус существующих органов. Подобное делается довольно часто, поскольку в практике функционирования того или иного органа обычно обнаруживается недостаток управленческих функций либо полномочий, а то и потенциала персонала. В третьих случаях имеет место установление порядка ведения определенного вопроса и возложение его на соответствующий орган (тоже широко принятый метод).

В общем структура правового регулирования государственного управления формируется под влиянием двух и как бы встречающихся моментов. В одном направлении это объективно сложившийся формы (правовые акты) правового регулирования, которые сами конституционно и законодательно закреплены, в другом -- характер самих элементов, процессов и отношений государственного управления, диктующий содержание правового регулирования государственного управления. О последнем хотелось бы сказать подробнее, ибо в нем многое связано с типичностью и уникальностью в государственном управлении (5.3). Разумеется, что те элементы государственного управления, которые обладают универсальностью, широко и систематически применяются в управленческой деятельности, являются наиболее актуальными и определяющими в управлении, должны подлежать полному и единообразному правовому регулированию. Особо это относится к тем элементам государственного управления, которые имеют общегосударственный характер, обеспечивают проведение в жизнь единой государственной политики.

В то же время применение уникальных элементов государственного управления или тех сторон, граней типичных элементов, которые уникальны, требует простора, инициативы, самостоятельности. Здесь строгая правовая регламентация и невозможна, и излишня, ибо способна «погасить» конструктивные возможности уникальных элементов в неповторимой, своеобразной управленческой ситуации. Но если нецелесообразно подвергать правовому регулированию сами элементы, то способы, процедуры, границы «поля» их применения должны регулироваться. Законность в управлении не может не предполагать определенные рамки и масштабы, содержание и ответственность самостоятельной управленческой деятельности. Отсюда актуальность так называемых административных процедур.

Поэтому структура правового регулирования государственного управления должна быть такой, чтобы каждому из элементов государственного управления была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию. Исходя из этого она включает в себя:

а) законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы государственного управления, причем на федеральном уровне, -- общие начала, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование "Многих элементов государственного управления перемещено на Уровень субъектов Федерации;

б) нормативное определение ряда элементов государственного управления посредством органов районного и городского государственного управления и местного самоуправления (дифференциация и конкретизация типичного в направлении к уникальному);

в) внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции;

г) самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения;

д) правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущее по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты в государственном управлении.

Следует, наконец, отметить, что в правовом регулировании государственного управления важная роль отводится (в равной мере) как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и нормам процессуальным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы применения данных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное проявление в жизни. Это -- регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управления и т.д. Актуальным является освоение новых технологий, дающих прирост качества государственного управления. И здесь без поддержки авторитета и силы права не обойтись. Как и в правовом оформлении «статичных» параметров элементов государственного управления, правовое регулирование процесса их применения предполагает четкое и продуманное различение типичного и уникального, необходимого и желаемого, обязательного и допустимого.

Все это обусловливает, с одной стороны, самостоятельность и специфичность каждого вида правовой регуляции, а с другой -- определенную взаимосвязь и согласованность между видами. Любые крайности в данном вопросе чреваты нарушением системных зависимостей и могут породить нежелательные явления, в частности структурные напряжения. Особо опасными могут быть ведомственность и местничество, выступающие, как правило, антиподом целостности государственного управления.

Сам процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи: по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления; по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения; по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы государственного управления; по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государственного управления.

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое правовое регулирование? Какова специфика и связь права и закона?

2. В чем состоят особенности предмета и метода правового регулирования государственного управления?

3. Опишите основные формы правового регулирования государственного управления.

4. Какова структура правового регулирования государственного управления и что можно сделать по ее совершенствованию?

Лекция 12. Законность в государственном управлении

12.1 Смысл законности в государственном управлении

государственный управление общество демократия

Нормативная модель государственного управления, сформулированная в конституциях, законах и иных документах о нем, нормативная модель государственной и общественной жизни, тоже выраженная конституциями и актами законодательства и подлежащая реализации посредством государственного управления, приобретают реальное значение тогда, когда они действительно становятся ориентиром, фактором и составной частью сознания, поведения и деятельности людей. Часто утверждают, что все проблемы, мол, заключаются только в актуальности и качестве законов, в их наличии. Если такие законы (или другие правовые нормативные акты) имеются, то и исполняться они будут чуть ли не автоматически. На самом деле между правовой нормой (правилами поведения), правовым требованием либо установлением и их проявлением в повседневной частной и общественной жизнедеятельности должен находиться определенный механизм обеспечения практической реализуемости первых.

В начале прошлого века Л.А. Тихомиров писал о том, что «...совершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, насколько они обеспечивают:

1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною,

2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации,

3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных»¹¹⁰ (курсив мой. -- Г.Л.).

То есть известно давно, что правовое регулирование любого процесса, отношения, явления, любых их взаимосвязей (кстати, это касается и нравственного регулирования, в том числе и религиозного) теряет всякий смысл, если оно не подкреплено силой -- власти, авторитета, традиции, обычая, общественного мнения и т.д. Закон (в широком смысле) не может существовать без законности -- механизма и средств проведения его в жизнь.

Но в нашей российской истории практически не было периодов, когда бы действительно в государстве (его аппарате) и обществе надлежаще проявляли себя механизмы и средства законности. В результате законы (пусть и несовершенные) существовали сами по себе, а поведение и деятельность людей, конечно, и чиновников, вершились по своим представлениям. К тому же интеллигенция, называющая себя «прогрессивной», а ныне гуманитарной, постоянно противопоставляет закон и свободу, законность и права человека¹¹¹.

Почти два столетия не разрешается парадокс: интеллигенция проповедует анархистское своеволие, формирует нигилистическое отношение к закону и в то же время больше всех возмущается беспорядком, деспотизмом тех или иных лиц, кстати, не только власть предержащих, но и преступников, запущенностью многих общественных проблем и т.д. Можно согласиться, что закон -- не лучший способ определения поведения и деятельности людей, но если кто-то знает другой способ, то давно пора бы его предложить и испытать на практике. Выбор здесь прост: или мы признаем значение закона в жизни общества и тогда его поддерживаем и обеспечиваем его реализацию, или его отрицаем, ищем ему замену и находим что-то новое. История человеческой цивилизации пока ничего не предложила взамен юридическому закону, более того, его утверждение рассматривает в качестве своего важнейшего достижения.

Реальная (не надуманная!) проблема заключается в том, чтобы научиться, в одном направлении, «делать» актуальные и перспективные законы (объективизировать законотворчество), а в другом -- последовательно и настойчиво претворять законы в жизнь (объективировать законодательство). Причем второе напрямую связано с первым и определяет его, ибо откуда можно почерпнуть достоверное знание о качестве законов, как не из практики их реализации! Игнорирование законов не дает никаких оснований для их оценки.

Необходимо считаться и с тем, что в общем-то закон в демократическом государстве является следствием определенного компромисса и баланса интересов, он «схватывает» некие общие (абстрагированные и концентрированные) потребности, интересы и цели общества. Тем самым практическая реализация законов есть способ правового разрешения противоречий и конфликтов интересов и привнесения в общество известного спокойствия, согласия, созидательного начала. В данном аспекте механизмы и средства обеспечения практической реализуемости законов приобретают большой социологический смысл. Это -- не формальное требование самого законодательства и стоящей за ним государственной власти, а объективная необходимость поддержания общества в нормальном и развивающемся состоянии.

В юридических работах под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод, либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов, приемов и средств, с помощью которых управленческая деятельность вводится в «русло» законов, направляется на исполнение законов, причем в установленных законами формах и признанными законами методами (когда речь идет о юридических действиях). Рассмотрение законности как режима ведет к отождествлению ее с таким принятым в государстве порядком, в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов и органов местного самоуправления осуществляются исходя из духа и буквы закона, в рамках сущности права. Логично также, что во многих статусных документах законность понимается и как принцип, соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

При любом подходе к законности ее смысл состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены, закон реально выполнял свою роль в жизни государства, общества и конкретного человека. Поэтому представляется целесообразным понимать под законностью систему юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов.

Такое понимание законности предопределяет те свойства, которым она призвана отвечать.

Законность (как реальный факт, а не благое пожелание) может быть только единой, охватывающей все государство, все структуры государственного управления и местного самоуправления. Она в равной мере касается всех и равно обязательна для каждого в государстве, причем на всей его территории и при реализации любых частных и общественных отношений, подлежащих законодательному регулированию. Прав философ, который написал, что «закон един и неделим во всех точках пространства и времени, где t действуют люди и между собой связываются. В том числе и законы общественного блага. Следовательно, цели законов достигаются только законными путями. И если последние нарушаются, то в том числе и потому, что правопорядок обычно подменяют порядком идей, «истины». Как будто закон сам по себе существует, а не в человеческих индивидах и не в понимании ими своего дела»¹¹².

Имеются известные сложности с пониманием и осуществлением законности в федеративном государстве, в котором действуют два Уровня законодательства: федеральное, касающееся всей Федерации в целом, и субъектов Федерации, относящееся к их юрисдикции и территории. Здесь, как уже отмечалось, важно обеспечивать согласованность, непротиворечивость, «чистоту» общего законодательного «поля». Но поскольку федеративное государство есть единое государство, то в нем и законность должна быть единой, способной обеспечивать реализацию как федеральных законов, так и законов субъектов федерации. Ибо, если государственные органы субъектов федерации не будут проводить в жизнь и гарантировать Федеральные законы, а федеральные государственные органы не будут поддерживать субъектное законодательство, в таких условиях разговоры о законности теряют всякий смысл. В реализации законов избирательность недопустима!

Важное свойство законности заключается в ее единообразии, т.е. в одинаковом понимании и осуществлении законов в различных местах, разными людьми и организационными структурами и в различных жизненных обстоятельствах. Один и тот же закон не может трактоваться субъективистски, по тому или иному усмотрению. Нередко данное свойство законности входит в противоречие с некоторыми национальными или религиозными традициями, обычаями, нормами. Это вероятно и вполне разрешимо, поскольку юридический закон, основываясь на учете всего специфического, всегда выражает только что-то универсально важное, всеобщее, отражающее «синтезированные» общественные потребности, интересы и цели. Закон сохраняет всеобщее, что и обусловливает его единообразное толкование и исполнение. Хотя кому-то и не хочется порой поступаться своим частным во имя этого самого всеобщего.

Хотелось бы подчеркнуть значение ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, которая гласит, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации».

Значит, не может быть никаких ни юридических, ни фактических причин, которые бы допускали или оправдывали нарушения хотя бы одного положения Конституции Российской Федерации.

Но и до сих пор Конституция как учредительный документ, составляющий матрицу как для законодательных, так и для подзаконных нормативных правовых актов, используется слабо. Нередки случаи ее игнорирования или узко конъюнктурного толкования.

Законность содержит в себе также свойство всеохватываемости, свидетельствующее о том, что в государственном управлении действующее законодательство в равной мере и по всем аспектам распространяется как на сами государственные органы, органы местного самоуправления и государственных (муниципальных) служащих, так и на общественные структуры и граждан. В любом правоотношении обе стороны обязаны руководствоваться законом и разрешать соответствующие вопросы в установленных законами процессуальных формах. С этим свойством законности связаны по-Л0зкения ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, гласящие, что «законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Следовательно, каждый субъект правовых действий должен знать закон и требовать от своих «контрагентов» его соблюдения.

К свойствам законности в государственном управлении относят, кроме того, ее гарантированность и устойчивость, которые создаются специальными мерами обеспечения законности, о чем речь ниже.

12.2 Обеспечение законности

Эта проблема имеет комплексный характер, выводящий на социологический, политический, юридический и иные, вплоть до личностного, уровни жизнедеятельности людей. Еще древние римляне считали, что prudenter agit gui praecepto legis obtemperat (тот поступает мудро, кто послушен велениям закона), но и в наши дни, и не только в России, состояние законности оставляет желать лучшего. За длительную историю перепробовано много способов, форм и процедур обеспечения законности, в том числе и в государственном управлении, и практически каждый из них показал ограниченность своих возможностей. Скорее всего, причина такого положения состоит в том, что соответствующие средства не применялись с необходимой энергией, последовательностью и, главное, системностью.

Между тем придать законности искомое (людьми, обществом) состояние может только согласованная система усилий всего общества, каждого человека при использовании ими всего арсенала средств «борьбы» за право.

Приоритетное значение среди таких средств принадлежит построению государственной власти, с одной стороны, ее разделению то горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (федеральная, субъектов Федерации, местного самоуправления), а с другой -- формированию между ее подсистемами необходимых сдержек и противовесов, а также отношений взаимного контроля. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона и будет, в случае таких попыток, совместными действиями других структур власти подчинена ему. В этом великий смысл разделения власти, о котором порой забывают.

Ведь с практической точки зрения важно не столько то, что каждая подсистема власти в пределах отведенных ей полномочий функционирует самостоятельно, сколько в их связанности друг с другом и равной заинтересованности в соблюдении Конституции и законов. Необходимо, чтобы представительные органы (всех уровней) могли контролировать исполнительные органы, а те, в свою очередь, обладали правом оспаривания решения первых. Отсюда и возникают согласительные процедуры, ведущие к компромиссам, законности и поискам оптимальных вариантов законов и иных правовых актов.

В правовом государстве важнейшая роль в обеспечении законности в государственном управлении отводится судебной власти. Особый статус органов этой власти делает их функционирование независимым от других подсистем государственной власти и превращает их в подлинного стража законности. В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 46) сказано: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Тем самым судебная власть справедливо рассматривается в качестве инстанции, которая призвана посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118) разрешать споры и конфликты по поводу законности решений и действий органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Разумеется, что многое здесь зависит от позиции и поведения тех структур (государственных либо общественных) и граждан, законные права и свободы которых кем-либо ущемлены.

Большие, пока еще мало используемые возможности обеспечения законности в государственном управлении имеет Конституционный суд Российской Федерации, обладающий в соответствии с Конституцией (ст. 125) и Федеральным конституционным законом о нем обширными полномочиями как раз в области судебного контроля а соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Проблема заключается лишь в активности, квалифицированности и последовательности действий этого органа судебной власти¹¹³.

Развертывание в правовом государстве судебного контроля за законностью в государственном управлении вовсе не снижает, а, наоборот, повышает роль в этом вопросе прокуратуры. Дело в том, что обращение в суд за восстановлением законности, т.е. нарушенных прав или свобод человека и гражданина, носит инициативный характер, зависит от желания и активности того субъекта права (государственного органа, общественного объединения, личности), по отношению к которому предприняты противозаконные управленческие решения и действия. Во многих случаях такой субъект права может не желать вступать в конфликт, согласиться с нарушением закона и искать другие пути удовлетворения своего интереса. В прокурорском же надзоре заложена функция контроля за законностью актов органов государственного управления, которая подлежит обязательному исполнению. Это -- служебный долг прокуратуры, требующий от нее постоянных усилий и квалифицированных действий. Как сказано в Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 129): «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом», который был принят в ноябре 1995 г. Поэтому возможности прокуратуры в обеспечении законности в государственном управлении должны быть изучены в соответствии с ним.

Конечно, в поддержании законности в государственном управлении особое место занимают органы исполнительной власти. Надо преодолевать устоявшийся стереотип о том, что вроде бы законы мешают исполнительной власти, ограничивают ее и она стремится их либо не замечать, либо нарушать. В правовом государстве исполнительная власть объективно заинтересована в укреплении законности в государственном управлении. При отлаженном законотворчестве в большинстве случаев сами органы исполнительной власти выступают инициаторами и разработчиками проектов законов, отражающих и обеспечивающих предлагаемую ими политику Принятые законы есть их законы, и они обеспокоены их реализацией. Хотя могут быть несовпадения, противоречия и конфликты в понимании способов решения тех или иных проблем со стороны органов законодательной и исполнительной власти. Кстати, какое бы то ни было игнорирование законов исполнительной властью создает опасные прецеденты для самой этой власти, ибо подобное может быть и с ее нормативными правовыми актами. В системе исполнительной власти используются разнообразные средства обеспечения законности в государственном управлении. Суть их сводится к тому, что в данной системе создаются контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.

Речь идет прежде всего о внешнем контроле, который в системе исполнительной власти одни государственные органы осуществляют по отношению к другим. Поскольку исполнительная власть имеет строгую иерархию, в ней вышестоящие органы в силу своего правового статуса контролируют законность управленческой деятельности нижестоящих органов. Это так называемый общий контроль, состоящий в надзоре за законностью реализации установленной компетенции каждым государственным органом и органом местного самоуправления. Если бы он действовал надежно и последовательно, то, наверное, нарушений законов в системе исполнительной власти было бы очень мало. Практика, однако, говорит о явном неблагополучии здесь и слабости общего контроля.

Кроме того, имеет место специализированный внешний контроль за определенными видами управленческой деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой контроль возлагается на управомоченные на его ведение государственные органы и их подсистемы, к примеру, таможенный контроль, антимонопольный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, санитарно-эпидемиологический контроль, радиационный контроль, экологический контроль контроль дорожного движения и т.д. В современных условиях, тогда нарушения законов, фиксирующих правила ведения определенных дел, часто вызывают тяжелые и экономически обременительные для государства последствия, объективно повышается значение специализированного внешнего контроля и необходимо постоянное совершенствование осуществляющих его государственных органов.

Важным для законности в государственном управлении является внутренний контроль, выполняемый в государственных органах и органах местного самоуправления их руководителями, а также выделенными в этих целях должностными лицами либо подразделениями (юрисконсультские должности, группы, сектора контроля). Внутренний контроль во многом ненадежен, ибо возложен на тех, кто сам принимает управленческие решения или участвует в их подготовке и исполнении. Здесь практически все зависит от психологической установки человека, обладающего соответствующими полномочиями. Тем не менее развитие правовой культуры государственных деятелей и государственных служащих, укрепление в целом состояния законности в государственном управлении способно положительно влиять и на внутренний контроль.

Значительная «тяжесть» обеспечения законности в государственном управлении именно демократического государства лежит на самом обществе. Общественные объединения и иные структуры граждан, средства массовой информации, профсоюзные организации, трудовые коллективы, социальные слои и профессиональные группы призваны научиться защищать свои законные интересы, конституционно гарантированные права и свободы и активно выступать против отступлений от норм и требований законности в решениях и действиях государственных органов, органов местного самоуправления, их руководителей и иных должностных лиц. Может быть, не всегда в каждом конкретном случае им удастся восстановить то или иное правоотношение в соответствии с положениями законов, нормативных правовых актов. Но здесь важна позиция, принципиальная настроенность, готовность стоять за законы даже в том случае, когда очевиден проигрыш, поскольку только массовые общественные выступления в пользу права, закона и законности могут постепенно изменять восприятие названных явлений. Рано или поздно, но обществу, всем людям придется осознать, что законность есть очень нужная социальная ценность, вне утверждения которой очень многое теряется.

И последним среди государственных и общественных институтов, основанных на «должном», но первым по своей внутренней энергии и силе средством обеспечения законности в государственном управлении следует назвать человека. Все «формализованные» институты приводятся в движение его мыслью, чувством и поступком. Если человек (просто гражданин или самое «высокое» должностное лицо) инертен, безразличен, неуважителен к закону и всему, что с ним и вокруг него происходит, то вряд ли можно надеяться, что закон как фактор жизни состоится, а законность кем-либо и где-либо будет поддержана.

Более ста лет назад немецкий правовед Р. Иеринг в известном сочинении «Борьба за право» сформулировал ряд мыслей, которые, скорее всего, будут актуальны всегда. Они напрямую относятся к проблеме законности и должны быть усвоены всеми, кто понимает ее смысл. Назовем некоторые из них:

- жизнь права есть борьба, борьба народов, государственной власти, сословий, индивидуумов;

- борьба за право есть обязанность правомочного по отношению к себе самому;

- борьба за право есть поэзия характера;

- право есть для личности моральное условие ее существования, а защита его -- ее собственное моральное основание;

- защита права есть обязанность перед обществом;

- каждый есть прирожденный борец за право в интересах всего общества;

- борьба есть вечная работа права¹¹⁴.

В жизни человека и общества все происходит и возникает в результате приложения знаний, воли и практической энергии. Законность в государственном управлении вполне достижима при условии использования в ее целях системы всех средств, форм, способов, методов, операций и т.п., какими располагают государство, общество и гражданин. Нужен системный и активный подход к данной проблеме и, главное, формирование отношений и психологической установки на неприятие нарушений Конституции и законов, чем бы они не объяснялись и не оправдывались.

12.3 Законность, рациональность и правопорядок

Законность в государственном управлении формируется в сетке координат: с одной стороны, это логическое моделирование желаемых общественных отношений и закрепление его в законодательной норме (правиле поведения), с другой -- это реальное (фактическое) состояние общественных отношений, являющееся результатом практического осуществления юридических норм. Последнее обозначается понятием «правопорядок» и рассматривается как система стабильных правовых связей и отношений, существующих в государстве, обществе, между людьми, обеспечивающих их потребности, интересы и цели, способствующих гармонизации и рационализации общественного развития. Правопорядок можно считать конечным пунктом реализации права¹¹⁵.

Правопорядок -- сложное явление, что необходимо учитывать при его анализе и оценке; он возникает, приобретает определенный характер и уровень под влиянием многих обстоятельств и движущих сил. Сказывается прямое действие права как представления людей о необходимом, должном, справедливом, гуманном, исторически целесообразном. Известные функции в этом вопросе выполняют мораль, традиции, обычаи, семья. Важное значение здесь принадлежит произведениям духовной Культуры, системе образования, воспитания и профессиональной подготовки, средствам массовой информации. Поэтому роль закона и законности в утверждении правопорядка следует рассматривать в заранее очерченных пределах, определяемых их действительными возможностями воздействия на сознание, поведение и деятельность людей, а также создания и активизации государственно-правовых институтов, тем более роль закона и законности в формировании правопорядка в самом государственном управлении.

Закон, как и любой нормативный правовой акт, при всем его стремлении к конкретике представляет собой набор общих норм (правил) поведения, ориентированных на применение неопределенным числом людей в неизвестных заранее обстоятельствах.

В этом смысле законность можно интерпретировать в качестве механизма «законного» приспособления законов к конкретным отношениям конкретных лиц в конкретных условиях. Давно возникло и воспроизводится мнение, что законность с ее требованиями соблюдения материальных и процессуальных норм законов вступает часто в противоречие с условиями места и времени, интересов и ресурсов принятия управленческих решений и свершения управленческих действий. Стереотипным стали столкновение законности и целесообразности и преимущественный акцент на последнюю. Целесообразностью в большинстве случаев объясняют нарушения законов и законности в государственном управлении, хотя на самом деле, если изучить ситуацию поглубже, проявляются корыстные мотивы, некомпетентность и обыкновенный субъективистский произвол. Отсюда и тот ход мысли, что рациональность государственного управления лучше обеспечивается целесообразностью, чем законностью, поскольку она (рациональность) складывается из системы конкретных поступков в уникальных порой обстоятельствах.

Вопрос этот многогранный и требует рассмотрения в различных аспектах: социологическом, политическом, правовом, информационном, социально-психологическом и др. Всегда существует несовпадение общего, особенного и единичного, типичного и уникального, исторического времени и сей минуты и т.п. Но все взаимосвязано, и, главное, общее, типичное, историческое возникает как сумма и результат именно из единичного, уникального, сиюминутного. И еще: что-то, став общим, типичным, историческим, предопределяет настоящее и будущее единичного, уникального, одномоментного. Достаточно признавать такую очевидную диалектику общественной и частной жизни, и станет понятной ценность законности как способа поддержания упорядоченности, устойчивости и перспективности многообразных человеческих решений и действий, прежде всего, конечно, в государственном управлении.

Существует древнее латинское юридическое изречение, которое в переводе на русский язык звучит так: «Едва ли может быть создан закон, удобный для каждого, но если он хорош для большинства, он полезен»¹¹⁶. Закон создается и обеспечивается органами государственной власти в целях удовлетворения юридических потребностей и интересов общества в целом. Разумеется, что общество состоит из свободных личностей, имеющих свои потребности и интересы, и не только юридические. Поэтому при реализации законов приходится делать выбор между общественно-целесообразным и личностно-желаемым. Абсолютно неприемлем тезис о том, что личность выше общества, ибо общество есть множество личностей, и оно дает возможность каждой из них развиваться и самоосуществляться. Подчинение (соизмерение) поступков требованиям законности представляет собой самый краткий и простой путь движения к действительной целесообразности и рациональности. Ведь забота об общественном, независимо от того, как его именуют, есть забота о будущем самой личности, ее детей и внуков.

Обоснованная трактовка соотношения законности, рациональности и правопорядка дает ключ к анализу многих проблем государственного управления как в историческом «срезе», так и в современном. Низкий правопорядок в государственном управлении, поддерживаемый в течение длительного времени бюрократизмом, правовым нигилизмом, недостаточной подготовкой государственных служащих, отсутствием реальной ответственности за ведение управленческих дел и другими обстоятельствами, выступал и выступает главной причиной всех тех негативных процессов, которые имели место в нашей истории, по крайней мере в XX столетии. Мы никак не можем создать механизмы, которые позволяли бы проводить в жизнь ту государственную политику и то законодательство, которые неоднократно оглашались на «Олимпе» государственной власти.

Нужен серьезный пересмотр элементов и взаимосвязей в системе «законодательство -- законность -- правопорядок» с точки зрения их нацеленности на поддержание должного уровня рациональности государственного управления. В настоящее время сложилось очень противоречивое, часто тупиковое положение в области общественного сознания, что негативно отражается на качестве и возможностях указанной системы. Нет совпадающего, объединительного подхода общества к оценке данной системы, ее состояния и способов перевода на новый уровень. Разные общественные силы высказывают по этому поводу взаимоисключающие суждения.

Еще глубиннее различия между общественным, групповым и индивидуальным сознанием, буквально разрывающие нормальные взаимосвязи и взаимодействия между людьми. Превалирует упование на стихийность, спонтанность, усредненный результат борющихся интересов. Отсутствует понимание того, что без должной законности и правопорядка демократическая, правовая государственность не способна приносить позитивные результаты. Если сама управляющая система не упорядочена, не введена в русло законности и правопорядка, допускает высокий удельный вес «шумов» произвола, корысти, эгоизма и субъективистских усмотрений, то, очевидно, трудно надеяться, что она может сделать что-то полезное, стимулирующее и организующее для управляемой системы, позитивно повлиять на сознание, поведение и деятельность людей, общества в целом.

Исходя из сказанного, можно вывести несколько проблем, которые должны находиться в поле внимания научной мысли и быть рано или поздно практически разрешены:

а) возвышение роли Конституции Российской Федерации как документа непосредственного, прямого действия, нерушимой базы текущего законодательства, системообразующего фактора российского правового пространства;

б) совершенствование методологии и техники законотворчества, методики и технологии принятия нормативных правовых актов, обеспечение ясности, доступности и понимания нормативно-правового материала;

в) формирование системы законности с соответствующими организационными, информационными, нравственными, социально-психологическими и иными механизмами, ее утверждающими, гарантирующими и защищающими;

г) укрепление правоохранительных органов, связанных с применением принуждения для восстановления нарушенного права. Рост преступности, ставшей общественной болезнью планетного масштаба, выдвигает неординарные задачи перед этими органами и превращает их деятельность в актуальную и необходимую для каждого человека;

д) снижение общими усилиями государства и общества удельного веса правонарушений как в системе государственных органов и органов местного самоуправления, так и в других видах управления и соответственно в поведении людей;

е) сближение международных нормативных актов и национального законодательства, переход к унифицированным правовым стандартам, поддерживающим сравнимый с передовыми странами уровень законодательства, законности и правопорядка;

ж) развитие правового сознания населения с акцентом на правовую и управленческую культуру кадров государственного аппарата, улучшение юридического информирования и обслуживания граждан.

Когда-то в знаменитом ответе «Почему война?» на письмо А. Эйнштейна 3. Фрейд высказал мысли, непосредственно относящиеся к вышеназванным проблемам: «Насилие можно сокрушить единством, власть объединившихся предстает теперь как право против насилия одного. Мы видим, что право есть власть сообщества», -- и, исходя из первого: «Тем самым, как мне кажется, нам уже дано все существенное: преодоление насилия передачей власти более широкой общественности, которая скрепляется эмоциональными связями своих членов»¹¹⁷. Законность и правопорядок в государственном управлении сплачивают персонал государственного аппарата, создают между его членами должные формальные и неформальные отношения, усиливают координацию различных уровней и видов управленческой деятельности и в целом усиливают рациональность государственного управления.

Это -- те факторы, которые больше всего «работают» на системность всего, что происходит в государственном аппарате, а также в его отношениях с обществом. Необходимо не столько принуждение к законности и правопорядку, сколько понимание и сознательное уважение Данных явлений -- факторов. И здесь многое зависит от состояния Дисциплины в государственном управлении. Дисциплина своими возможностями обеспечивает законность, рациональность и правопорядок в государственном управлении, а через него -- и в обществе.

12.4 Дисциплина

О Дисциплине в государственном управлении, как и о дисциплине вообще -- во всех направлениях поведения, деятельности и общения человека, говорится и пишется почти непрерывно, но само это явление осмыслено явно недостаточно. Ведь реальность весьма далека от того, что проповедуется или иллюзорно представляется.

Дисциплина есть форма общественной связи, свидетельствующая о признании и соблюдении человеком согласованных правил, норм, процедур поведения, общения, ведения определенных (порученных ему) дел. Она тесно связана с законностью и в известном смысле может рассматриваться как одно из средств ее обеспечения. В то же время дисциплина имеет самостоятельный смысл, набор элементов и их структур, место и результаты применения. С законностью она образует общее сегментное «поле», за пределами которого каждая выполняет свои функции. Это следует учитывать при анализе и раскрытии данных явлений.

Существует два мнения о дисциплине в государственном управлении: одно характеризует ее в институциональном аспекте как совокупность норм, правил, процедур, требований, которые выработаны и утверждены в управляющей системе и подлежат исполнению каждым, кто в ней действует или с ней соприкасается; другое раскрывает дисциплину через фактическое поведение людей в управленческих процессах. Несмотря на их взаимозависимость, целесообразным видится все же понимание дисциплины в государственном управлении в качестве фактического поведения персонала государственного аппарата, которое отражается в управленческих решениях и действиях, а также в управленческом (служебном) общении. Это не только соблюдение временного и юридического порядка исполнения государственной должности и обязанностей по рабочему месту, что может порой приобретать формальный характер, но и, главным образом, обеспечение «живого», плодотворного сотрудничества между государством и обществом, между государственными органами и органами местного самоуправления, между ними и конкретными общественными структурами и гражданами, решающими свои проблемы. Короче говоря, имеется в виду налаживание и использование в целях общественного развития многочисленных контактов и отношений, которые объективно создаются управленческой деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления.

Дисциплина формирует основные параметры государственного управления: системность, поскольку организует взаимодействие множества единиц; рациональность, ибо повышает продуктивность управленческих усилий и ресурсов; эффективность, так как гармонизирует управляющие воздействия и усиливает их влияние на людей. Из единичных проявлений дисциплины (вовремя пришел на службу, подготовил и отправил документ, подсказал и помог сослуживцу, объективно оценил информацию и т.д.) складывается совокупный результат активности каждого государственного органа или органа местного самоуправления, а из него уровень государственного управления общественными процессами. Необходимо осознанное и творческое выполнение требований дисциплины в государственном управлении.

Дисциплина имеет исполнительское содержание, выражающееся в том, что служащие государственного органа (органа местного самоуправления) подчиняются соответствующему руководителю, выполняют управленческие решения, ответственно относятся к своим должностным функциям и полномочиям. Исполнение зависит как от самого лица, его установки, совести, так и от следующих «внешних» условий: характера регламентирования, качества нормирования и инструктирования управленческой деятельности, полноты управленческой информации, технического оборудования и обслуживания служебных мест, оптимальности организационной структуры, уровня общей и профессиональной подготовки кадров, продуманности морального и материального стимулирования государственной службы, морально-психологического микроклимата в управленческих коллективах. Поэтому в развитии отношений дисциплины в государственном управлении важно сочетание источников и факторов формирования личности государственного служащего и системы «должных» требований, которые бы постоянно отслеживали и корректировали его реальное (фактическое) поведение.

Следует запомнить несколько правил, логически вытекающих из отношений дисциплины в государственном управлении:

1. Нормы и процедуры, обычаи и традиции, нравственные требования и даже нормы этикета, принятые в государственном управлении, не могут иметь исключений для кого бы то ни было в иерархии должностных лиц и служащих государственного аппарата. Ничто так не разрушает отношения дисциплины, как фарисейство, двузначность, избранность.

2. Поведение каждого вышестоящего должностного лица с точки зрения дисциплины должно быть лучше, отличаться чертами, достойными подражания.

3. Требуется постоянное развитие, закрепление и поощрение психологических ориентации человека на дисциплинированное поведение в управленческих процессах; безразличие здесь способно свести на нет даже сформировавшиеся установки.

Дисциплину в государственном управлении подразделяют по критериям направленности и содержания на: плановую, договорную, финансовую (с дальнейшим членением), служебную, штатную, учетно-статистическую, трудовую, учебную и т.д. Речь идет о фактическом поведении в определенных видах управленческой деятельности.

Государственное управление, в каком бы формационном обществе оно ни осуществлялось, не может быть вне планомерности и поддерживающий его плановой дисциплины. Даже свободолюбивый американский философ, социолог, психолог и психоаналитик Э. Фромм вынужден был в последнем своем произведении признать, что «необходимо сочетать всеобщее планирование (курсив мой -- Г.А.), с одной стороны, с высокой степенью децентрализации -- с другой, и отказаться от «экономики свободного рынка», которая уже стала в значительной мере фикцией»¹¹⁸. Разумеется, никто не ставит вопрос о возврате к «социалистическому» планированию, которое само во многом было иллюзорным и фальшивым. Речь идет о нормальном процессе постановки обоснованных целей и осуществлении согласованных действий по их достижению. Государство взаимодействует с обществом в рамках исторического времени, и оно просто не имеет права что-либо предпринимать без надежного прогнозирования, программирования и планирования. А это означает, что необходимо соблюдение установленного порядка составления и доведения до исполнителей планов и отдельных плановых заданий, ресурсного (в том числе и властного) обеспечения устойчивости и выполнимости плановых показателей, задании и нормативов, согласование сроков и порядка деятельности между различными управляющими компонентами и управляемыми объектами. Достижение должного уровня дисциплины предполагает тем самым взаимосвязанное и скоординированное решение всех вопросов создания условий, которые ее реально гарантируют. Здесь не может быть самообмана и упования на стихию.