Теория государственного управления

Содержательно-функциональный анализ управляемых объектов показывает, таким образом, их многообразие и качественную специфику, обусловленную многими обстоятельствами. А это создает объективную основу для формирования видов государственно-управляющих воздействий, т.е. для дифференциации их целенаправленности, содержания, заложенных в них организующе-регулирующих средств применительно к потребностям и интересам конкретных (единичных) управляемых объектов.

В итоге необходимо сказать, что выделение управляемых объектов, раскрытие их свойств и структуры создает для теории и практики государственного управления очень важные посылки. С одной стороны, они свидетельствуют о том, что управляемые объекты инициируются, поддерживаются и преобразуются самостоятельной деятельностью людей, занятых в них, и эта деятельность имеет объективные основания и закономерности. А с другой -- что управляемые объекты не всегда способны к рациональному самоопределению и саморегулированию своих внешних взаимосвязей и в них имманентно содержится объективная потребность и интерес в государственном управлении. Там, где нет потребности и интереса в государственном управлении, нет, конечно, и управляемых объектов для государственного управления. Когда же такие потребности и интересы в различных видах общественных отношений, деятельности и социальных ролей наличествуют, государство обязано на них откликаться, вырабатывать и практически реализовывать адекватные им управленческие решения и действия. Этому как раз и служит социальный механизм формирования и реализации государственного управления, который надо не только четко представлять, но и активно использовать в управленческой практике.

4.3 Социальный механизм формирования и реализации государственного управления

Государство с системой своих органов как субъект управления и управляемые объекты в обществе не существуют сами по себе, а если и существуют, то их рациональность и эффективность весьма низки. Только во взаимодействии они создают факторы развития, позволяют людям решать свои проблемы. Выражением такого взаимодействия служит предлагаемый ниже механизм.

Под социальным механизмом формирования и реализации государственного управления в данном «Курсе лекций» подразумевается совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически проводит их в жизнь, опираясь на государственную власть. Иными словами, это механизм социального «насыщения» (наполнения) государственного управления, благодаря использованию возможностей которого оно приобретает желаемую обусловленность, обоснованность и эффективность.

Социальный механизм в таком смысле не только привлекает внимание к правовым, функциональным и организационным закономерностям и процедурам формирования и реализации государственного управления (чем часто и ограничиваются размышления многих представителей юридической науки), но и диктует необходимость определения наряду, на основе и совместно с ними для каждого управленческого явления его социальной функции, социальной роли и ценности в общественном движении. Без учета этого механизма и оценки в нем каждого из элементов осознание государственно-управленческих феноменов может подчас приобретать сугубо формальный характер. Вроде есть управленческие решения и действия, соблюдены юридические процедуры, а результаты управления не наступают. Так бюрократия сеет немало иллюзий управления.

Существование и развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления, все другие его стороны и проявления определяются объективными потребностями общества в целенаправленном, организующе-регулирующем, властном согласовании поступков и действий людей, обеспечении взаимосвязи и упорядоченности множества активно Функционирующих коллективов. Необходимость и глубокая заинтересованность каждого человека, коллектива, общности людей в установлении, поддержании и улучшении постоянных и рациональных взаимосвязей с другими людьми, коллективами, общностями, их стремление к организованному ведению общественно значимых дел, к научно обоснованному течению производственных, научно-технических, духовных и других процессов порождает синтезированную, можно сказать, всеобщую потребность в управлении вообще и в государственном управлении в частности. Особо подчеркнем, что речь идет именно о потребности в управлении, которую нельзя путать с другими потребностями в других областях жизни.

Общественные потребности в управлении проявляют себя прежде всего как управленческие интересы людей, их коллективов, общностей, в целом общества. Они возникают в процессах осознания необходимости и актуальности этих потребностей, т.е. представляют их в определенной субъективной форме. Интересы побуждают человека, коллективы людей к осмыслению сущности и структур государственного управления, к практическому участию в его формировании и реализации или в крайнем случае -- к использованию управления для обеспечения своих потребностей.

Объективные потребности в управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обусловливают управленческие цели, в которых намечаются направления деятельности по реализации первых. Это -- цели управления, т.е. цели, связанные с разработкой и практическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей и интересов в управлении.

Цели управления закрепляются в управленческих решениях, где они подкрепляются волей субъектов управления. В государственном управлении такой волей является воля народа, сосредоточенная в форме государственной власти. Управленческие решения -- это социальные акты, в которых в логической форме (текстуальная модель) выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей в управлении.

Следует заметить, что сами решения, за небольшим исключением (решения по кадровым, финансовым и ряду других вопросов), еще не создают непосредственно управляющих воздействий и не являются таковыми. Они несут в себе «заряд» запланированных, предполагаемых, задуманных, желаемых воздействий, но чтобы последние реально осуществлялись, нужны конкретные действия (активные усилия) государственных органов, должностных лиц и граждан по практической реализации соответствующих решений. Только путем действий (деятельности) указанных в решениях исполнителей возникают намеченные взаимосвязи между государственными органами и управляемыми объектами, происходит изменение направлений, содержания и активности их функционирования. Во многих случаях управленческие действия не только связаны с обеспечением реализации управленческих решений, но и имеют самостоятельный управленческий смысл. Речь идет о так называемых организационных мероприятиях (сессиях, совещаниях, конференциях, оперативках и т.д.), посредством которых происходит коллективное согласование определенных действий, приравниваемое по значению к управленческому решению.

Реализация управляющих воздействий, выраженных в управленческих решениях, приводит к определенным результатам управления, которые состоят в удовлетворении общественных потребностей в государственном управлении или, иными словами, в сохранении, упрочении и прогрессивном развитии управляемой общественной системы (управляемых объектов), в упорядочении и повышении уровня трудовой и социальной активности людей. Анализ и объективная оценка результатов управления, соотнесение их с потребностями, интересами и целями управления позволяют выявлять меру удовлетворения этих потребностей и интересов, целесообразность, обоснованность и эффективность управления, смысл вновь возникающих потребностей, интересов и целей, актуальность и содержательность разрабатываемых управленческих решений и рациональность предполагаемых действий.

Социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть выражен через следующую, опосредованную государством, единую цепь взаимосвязанных и последовательно детерминированных общественных явлений:

«потребности - интересы - цели - решения - действия - результаты».

Результаты есть возврат по принципу обратной связи к потребностям -- удовлетворение последних.

Цепь данных общественных явлений позволяет решать ряд теоретических и практических проблем государственного управления. Она раскрывает объективную основу управления, переход объективного в субъективное, его возврат в объективное в процессе реализации управления.

Известно, что потребности в государственном управлении, отражающие объективные процессы и закономерности функционирования и развития общества, сохраняя свою объективную природу, пройдя через сознание людей, получают субъективное проявление в интересах и целях. Значит, явления «потребности - интересы - цели» характеризуют объективную основу управления и звенья ее перехода в субъективное. Взаимосвязанные здесь явления обобщают и воплощают в себе запросы общества в государственном управлении и оказывают постоянное влияние на его содержание, формы и другие свойства. Они непрерывно сигнализируют о себе и побуждают государственные органы к принятию определенных управленческих решений и осуществлению управленческих действий.

Субъективный момент управления наиболее явственно предстает в следующих звеньях цепи «цели - решения - действия», где цели предстают уже как осознанные, «подготовленные» к формулированию в решениях. Здесь сполна начинает действовать субъективный фактор со своими волевыми, теоретическими, организационными, регулятивными, стимулирующими и другими способностями. Его решения и действия направлены на обеспечение достижения общественных целей, интересов и потребностей.

В рассматриваемой цепи звенья «интересы --» цели» в их двуедином качестве объективного и субъективного служат звеньями перехода через известные социально-психологические факторы (мотивы, установки, воля) объективного в субъективное, а звенья «действия и результаты», материализующие активность субъективного фактора, являются «обратным» переходом субъективного в объективное. Звено «результаты» характеризует целесообразность и эффективность управления, меру реального удовлетворения управленческих общественных потребностей и интересов и достижения поставленных целей управления.

Цепь приведенных общественных явлений указывает, далее, на звенья, посредством которых осуществляется участие управляющей и управляемой систем в формировании и реализации государственного управления. Управляемая система влияет на государственное управление посредством выдвижения своих потребностей, интересов и целей, которые и становятся важнейшим, определяющим условием и фактором содержания управления, а часто и способов его реализации. Она же принимает на себя управляющие воздействия государственных органов и оценивает их результативность. Управляющая система наиболее конкретно выражает себя в «решениях а действиях», в которых, собственно, и заключается смысл управления.

Цепь «потребности - интересы - цели - решения - действия - результаты» привлекает также внимание к комплексу внешних и внутренних факторов, обусловливающих характер, содержание и формы активности управляющей системы. Так, ее внутренняя организация (взаимосвязи внутри системы) подчинена задачам создания предпосылок для выработки наиболее обоснованных решений, осуществления эффективных действий и достижения их высоких результатов. Внешняя же организация управляющей системы (комплекс взаимосвязей с управляемой системой и другими управляющими системами общества) призвана обеспечивать постоянное и оперативное восприятие ею общественных потребностей, интересов и целей, своевременное и объективное реагирование на результаты управления -- преобразование управляющих воздействий в новые формы, методы, уровень различных видов производительной человеческой деятельности, иными словами, в прирост национального богатства.

Социальный механизм формирования и реализации государственного управления действует не только на уровне его как целостного социального явления, но и практически во всех, даже единичных проявлениях организационной, правовой и другой деятельности государственных органов и должностных лиц. При принятии любого управленческого решения, совершении любого Управленческого действия приходится одновременно исходить и из указаний вышестоящих звеньев, действующего законодательства, и из конкретных управленческих потребностей, интересов и целей людей, коллективов и организаций, охватываемых данным решением или действием.

Учет богатства взаимосвязей, содержащихся в данном механизме, позволяет увидеть сложность источников и процедур становления управленческих целеполагания, действий, управляющей воли и иных управленческих явлений. В таких процессах должно иметь место сочетание интересов, целей, содержания решений, волеизъявления, практических действий и т.д. государственных органов, должностных лиц и управляемых объектов. Именно сочетание приводит к рациональности и эффективности управления. В противном случае в субъекте управления обнаруживается много произвольного, волюнтаристского, насильственного, а управляемые объекты отчуждаются от государственных органов, безразлично и пассивно воспринимают их требования, стараются действовать наперекор им. Возникает диссонанс и разнобой в функционировании государства и общества со всеми негативными последствиями для обеих сторон.

В итоге можно сделать следующие выводы, основополагающие для дальнейших рассуждений и раскрытия системности государственного управления:

- содержание и формы, функции и структура управляемых объектов непосредственно (генетически) обусловливаются объективными естественно-природными и социально-историческими условиями и закономерностями;

- специфика (параметры) каждого управляемого объекта и его место в общественной жизнедеятельности определяются целью, содержанием, технологией и другими проявлениями осуществляемого им или в нем труда;

- кооперированный и коллективистский характер современного (специализированного) труда придает сложное строение управляемым объектам, которые в общественной системе выступают в определенных (и развивающихся!) организационных формах (предприятия, учреждения, организации и т.д.);

- управляемые объекты в силу их человеческой природы способны к целеполаганию своей активности, к ее приспособлению и стихийной саморегуляции, к сознательному самоуправлению;

- в системе государственного управления (единстве субъекта и управляемых объектов) управляемые объекты выполняют главную функцию воспроизводства общественной жизни и по этой причине являются определяющими (объективными детерминантами) по отношению к государственным органам.

4.4 Объективизация государственного управления

Сказанное об объективных условиях, об объективном состоянии субъективного фактора и об управляемых объектах влечет за собой далеко идущие методологические последствия, имеющие принципиальное значение для обосновываемой модели государственного управления. Ведь проблема состоит не в констатации названных явлений, не в их характеристике (полной или частичной), а в их органическом включении в процессы формирования и реализации управленческих решений и действий.

Несомненно, содержание управляющих воздействий (целеполагания, организации, регулирования) всегда субъективно, идет от одних людей к другим, от одного сознания к другому. Но субъективное вовсе не означает субъективистского, произвольного, иллюзорного, фантастического, виртуального, призрачного, оторванного от жизни. Об этом приходится настойчиво говорить, ибо с каждым годом СМИ, прежде всего электронные, литература и искусство создают миф театральной сцены, на которой ведется бесконечная игра надуманных страстей в ситуациях, создаваемых воображением. И хотя игра, как замечено И. Хейзинга, есть любимое занятие людей⁴³, последние все-таки знают ее правила, место и пределы. Жаль, что игра часто покидает свои границы и внедряется в мышление и поведение субъектов управления, главным образом их руководящего звена -- власть предержащих.

В итоге забываются, игнорируются или недооцениваются реалии жизни, уровень развития тех или иных процессов, действующие в них закономерности, желаемое выдается за действительное. На такой мнимой, зыбкой основе принимаются как политические, так и государственные решения, причем на самых высоких уровнях и судьбоносные по характеру. Приведем несколько примеров.

Многим было хорошо известно, что в 1913 г. по интегральному показателю экономического развития Россия отставала от США и Англии в 15 раз, от Германии -- в 10, от Франции -- в 4 раза⁴⁴. За четыре года первой мировой войны (1914--1917 гг.) ВВП России упал на 25%⁴⁴. Однако это не помешало лидерам российской социал-демократической партии (большевиков) выдвинуть задачу социалистического строительства, предполагавшую «прыжок» выше капиталистического (если следовать доктрине К. Маркса).

В 1960 г., по данным нашей статистики (которая всегда все преувеличивала), национальный доход СССР составлял 58% дохода США (на душу -- меньше), производительность труда в промышленности - соответственно - 44, в сельском хозяйстве -- менее 20%⁴⁶. Но уже в следующем 1961 г. на XXII съезде КПСС делается заявка о том, что через 20 лет в СССР будет построен коммунизм.

О том же, что сотворили со страной «команды» во главе с М.С. Горбачевым и Б.Н. Ельциным, и писать нельзя: это находится где-то за пределами нормального человеческого мышления; даже теперь нет еще понимания драматических последствий от всего состоявшегося, и не только для страны, но и для всего мира.

На более низких уровнях властвования подобного субъективизма не меньше, а может быть и больше, но он как-то остается в тени из-за массовости и отсутствия публичного анализа.

Полагаю, что мириться с таким положением в управлении вообще, и в частности -- в государственном совершенно недопустимо. Необходимо во все явления и отношения государственного управления обязательно вводить, скажем так, процесс объективизации субъективности государственного управления, посредством которого их можно было бы насыщать объективным, реальным, действительным, подлинно жизненным, тем, из чего, собственно говоря, и состоит историческое существование и воспроизводство общества.

Россия, как и любая другая страна, находится в пространстве и времени жизнедеятельности планеты Земля и должна всегда знать, да каком научно-техническом, производственном, технологическом л соответственно организационном уровнях расположены аналогичные управляемые объекты и в целом социально-экономические и духовные процессы в других странах и соизмерять их со своими. Есть динамика развития мира, разумеется, разнородная, и ей все равно, что мы думаем о себе и как устраиваем жизнь. Если решать свои проблемы без ориентации на их состояние в мировом сообществе, то мы так и будем совершать одну ошибку за другой. Разве можно было, к примеру, путем приватизации разваливать производственные комплексы, являющиеся универсальной мировой формой, на мелкие фирмы (авиационная промышленность, сельскохозяйственное машиностроение и т.д.), полагать в конце XX века, что идеи реформ П.А. Столыпина могут помочь в современных аграрных вопросах или думать, что в нынешнем состоянии деревень можно восстановить земство? Множество таких вопросов у нас дает совсем другие ответы в сравнении с их реализацией на Западе. Мир идет вперед, в будущее, и не обращает внимания на тех, кто без конца заблуждается, изобретает что-то иллюзорное, «хуторское» и отстает.

Важное объективное значение имеет опыт мирового сообщества, обобщенный и выраженный в политических и нормативных документах, в научных работах и практическом применении. Мировой банк один из своих отчетов о мировом развитии посвятил государству в изменяющемся мире. В нем, в частности, отмечено 5 фундаментальных задач любого государства: утверждение основ законности; поддержание сбалансированной политической обстановки, не подверженной искажениям, включая обеспечение макроэкономической стабильности; инвестиции в основу социального обеспечения и в инфраструктуру; поддержка незащищенных групп населения; защита окружающей среды. И здесь же: под потенциалом государства понимается способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия; эффективность -- это результат использования данного потенциала для удовлетворения спроса общества на соответствующие блага⁴⁷.

Достаточно сравнить то, что у нас делалось два последних десятилетия с государством, с тем, в каком состоянии оно находится сегодня, чтобы сделать вывод о сплошном субъективизме и произволе по отношению к государству и всему государственному.

В решении всех общественных и частных вопросов жизни людей особую объективную роль играет потенциал производительных сил, его структура и механизм использования. Здесь действуют реальности, от которых никуда не уйти, хотя можно делать вид, что их и не существует. «Фундаментальный вывод, который доказательно подтверждается данными табл. 1 и 2, -- пишет Н.П. Федоренко, -- состоит в том, что Россия на сегодняшний день использует всего 2,4--2,7% своего совокупного общенационального ресурса, тогда как в США коэффициент полезного использования национального богатства в 10 раз больше (28,5%). В странах Европы этот коэффициент еще выше и достигает 40%, а по отдельным видам природных ресурсов (земельные угодья, уголь, нефть, газ, водные ресурсы) зашкаливает за 75--80% »⁴⁸ А теперь спросим себя: кто за последние двадцать-тридцать лет думал об этом объективном факте и что-то делал в нашей стране? Добываем (производим) огромное количество ресурсов, но получаем от них мало пользы.

Объективным по отношению к государственному управлению является все то, что создано нашими предками: материальные и духовные ценности, накопленное богатство, навыки и умения, установки и мотивы, менталитет и все иное, составляющее основу и содержание жизни миллионов. Между тем у нас сложилось крайне нерациональное восприятие продуктов истории. Их часто рассматривают не как опору для созидания будущего, а всего лишь как объект для разрушения. Тем самым в отличие от многих народов у нас немало сил, времени и средств уходит на борьбу с прошлым, его дискредитацию, и уже ничего не остается для построения лучшего нового. Так было после революции 1917 г. и имеет место в течение последних десятилетий. Кстати, как в первом случае построенное наконец-то не очень удовлетворяло людей, так и то, что строится сегодня -- тоже никто не может объяснить.

Подобный стереотип разрушения прошлого имеет универсальное действие. Любой, новопришедший начальник тут же начинает с того, что критикует и разламывает сделанное его предшественником. Но нередко «новое» бывает хуже старого. В результате утрачивается непрерывность развития и нарастания богатства, значит, опыта и благополучия страны.

Важным моментом в объективизации управленческих решений и действий государственных органов выступают конкретные управляемые объекты, подлежащие со стороны первых управляющим воздействиям. Надо знать все, что связано с управляемыми явлениями, процессами и отношениями, с сознанием, поведением и деятельностью людей, занятых производством материальных, социальных и духовных продуктов и услуг. Ведь каждый управляемый объект (общественные отношения, виды деятельности, социальные роли, коллективы и отдельные лица и т.д.) представляет собой определенную социально-производственную систему, использующую в своих целях множество ресурсов и формирующую при этом сложнейшее разнообразие взаимосвязей. Где у нас анализ и описание таких систем, их типологизация, их реальные и должные параметры и пр., на основе чего только и можно управлять? В большинстве все рассматривается абстрактно, обобщенно, вне конкретики и эмпирических характеристик. Отсюда часто и «прокрустово ложе» для абсолютно различных управляемых объектов: что промышленный гигант, что ателье по ремонту обуви и т.д.

Что еще весьма типично и негативно? В управляемых объектах не «докапываются» до их глубинных оснований, движущих сил, закономерностей, реальных интересов и возможностей, ограничиваясь поверхностными, легко видимыми чертами, доступными простому глазу. Но потом удивляются, почему затеваемые субъектом государственного управления реформы, преобразования, новации не проникают внутрь управляемых объектов, порой отторгаются ими и в целом не приносят искомых результатов. Причем так было в советский период (вспомните все реформы Н.С. Хрущева и после него), так продолжается и теперь. Причина одна: не постигается многогранная суть управляемых объектов, из-за чего управляющие воздействия либо неадекватны их запросам, либо противоречат им.

И еще один круг источников и импульсов объективизации заслуживает пристального внимания. Здесь имеется в виду научное и технико-технологическое развитие знаний, опыта и таланта. Творческая деятельность людей имеет свои интересы, мотивы, стимулы, отличается своим направлением активности и постоянно продуцирует свои объективные результаты. Не все из них сразу же обладают возможностью прямого использования в производстве и потреблении, не все утилитарны, прагматичны, выгодны для тех или иных процессов. Но в целом открытия, изобретения, рационализации и другие инновации являются огромным ресурсом как для развития управляемых объектов, так и для собственно государственного управления ими. Важно отслеживать достижения творческого человеческого мышления и деятельности, знать и понимать все новое, что возникает.

Здесь, разумеется, многое упирается в подготовленность и эвристические способности управленческих кадров. Прежде все они должны владеть современными знаниями, поддерживать связь с наукой, определять способы использования инноваций.

Таким образом, существуют как бы сужающиеся концентрические круги объективных условий и факторов, явлений, положений и процессов, закономерностей и форм, на базе которых, исходя из которых и с использованием которых можно и нужно формировать и реализовывать государственное управление -- систему его элементов и взаимосвязей. Самый внешний круг дает состояние мирового сообщества, определяющее судьбу страны. Самый узкий круг -- развитость и потенциал конкретных управляемых объектов, действующих на определенной территории в составе, как всегда, уникальных людей. Чем больше в государственном управлении учитывается объективное во всем его многообразии, тем больше шансов превращать его в рациональное и эффективное.

Конечно, это трудоемкий и сложный процесс со многими ограничениями для принимающих управленческие решения и совершающих управленческие действия. Свободно, волюнтаристски управлять обычно легче. Но последствия такого подхода как правило отрицательны. Значит, предстоит идти по трудному пути, ибо только он способен приносить позитивные управленческие результаты. Объективизация и есть одна из дорог такого движения.

Вопросы для размышления и дискуссии

1. В чем заключается специфика управляемых объектов и их отличие от государственных органов?

2. Опишите свойства управляемых объектов и оцените значение этих свойств для государственных органов.

3. Какова роль структуры управляемых объектов в определении управляющих воздействий?

4. Раскройте методологические функции социального механизма формирования и реализации государственного управления.

5. Что такое процесс объективизации? Назовите основные источники объективизации государственного управления.

Лекция 5. Системные характеристики государственного управления

5.1 Система государственного управления

Для государственного управления, как уже отмечалось, системное выражение его компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное теоретическое и методологическое значение. Ведь другие виды управления не обладают ни таким множеством элементов, ни таким многообразием их взаимосвязей. Более того, они сами со своими взаимосвязанными субъектами и объектами управления (локальными управленческими системами) включены в обширное государственно-общественное взаимодействие. Значит, от того, как последнее организовано и функционирует, приходится исходить почти каждому субъекту (органу) управления и каждому управляемому объекту. И если само государственное управление плохо организовано и сумбурно функционирует, то очевидно, что такое его состояние сказывается на всех общественных процессах, явлениях и отношениях, ведет в конечном счете к нерациональным поведению и деятельности человека. Поэтому от того, что понимается под системой государственного управления, какие и в каком порядке включаются в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и приводятся в реальное взаимодействие, зависит почти все, что ассоциируется с государственным управлением.

Следует выделить три логические схемы (модели), посредством которых раскрываются различные аспекты системы государственного управления.

Прежде всего имеется в виду взаимосвязь субъекта государственного управления (государства) с управляемой общественной системой (управляемыми объектами). Однозначно можно сказать, что субъект государственного управления не может существовать без соответствующих управляемых объектов и только в совокупности они могут образовывать систему государственного управления. Последняя призвана обязательно охватывать: а) организацию и функционирование субъекта управления -- управляющую систему; б) структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой -- управляемыми объектами; в) компоненты общественной системы или их отдельные проявления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-управляющие воздействия либо участвуют в их формировании.

Особенности накладываются характером взаимосвязей между субъектом и объектами государственного управления, из-за чего система субъектно-объектных зависимостей характеризуется в широком и узком смысле слова.

В широком смысле: субъект управления (государство как управляющая подсистема) -- взаимодействия (подсистема прямых и обратных связей) -- общественная система (подсистема компонентов общества, подверженных государственному управлению). В такой системе субъект управления (государство) определяет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосвязи и взаимодействия соответствующих сторон. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей и интересов общественной системы и возможностей (организующе-регулирующих потенций) субъекта управления. Здесь особая роль отводится закономерностям, потребностям и интересам общественной жизнедеятельности.

В узком смысле, как уже непосредственно реализуемое, практически осуществляемое управление, система субъектно-объектных зависимостей включает в себя: субъект управления - воздействия - управляемые объекты, где преимущество находится на стороне субъекта управления, а управляемые объекты воспринимают его решения и действия и трансформируют их в процессе собственного функционирования. В данной схеме воздействия вычленяются из взаимодействий и берутся в готовом, сформированном виде; в общественной системе также выделяются только те ее стороны, проявления, которые подлежат государственно-управляющим воздействиям.

Кстати, с точки зрения взаимосвязей в системе субъектно-объектных зависимостей, само государственно-управляющее воздействие можно охарактеризовать как общественную потребность, интерес и цель в управлении (организации общественных связей), осознанные субъектом управления (его компонентами), юридически нормативно выраженные и практически осуществленные в его решениях и действиях.

Система субъектно-объектных зависимостей в указанных аспектах проявляет себя не только при формировании и реализации управления как определенной целостности: в каждом управленческом акте, действии, отношении она объективно обусловливает и предполагает присутствие трех элементов: субъекта управления или его отдельного управляющего компонента (государственного органа, должностного лица, участника управления); создаваемого и реализуемого им управляющего воздействия; объектов воздействия, главным образом, в виде деятельности организаций, учреждений, предприятий, отдельных граждан (в том числе и входящих в состав субъекта управления).

Особо подчеркнем, что здесь следует различать следующие явления (и понятия): субъект управления, его компоненты и элементы. В государственном управлении действует единый целостный субъект управления -- государство через систему его органов -- государственный аппарат; внутри государства, его аппарата думающими, знающими, решающими единицами являются компоненты -- люди в государственных органах и на государственных должностях: элементами обозначаются неодушевленные явления -- статусы, функции, структуры, методы, ресурсы, полномочия, обязанности и т.д. и т.п. Такая же градация проведена и в управляемых объектах: каждый из них - - это определенная совокупность людей, а внутри нее находятся отдельные люди -- компоненты, которые взаимодействуют с различными элементами -- капитал, средства и орудия производства, товар, информация и т.д. Так, мне представляется, удобней выделять, где проявляется сознание, поведение и деятельность людей, а где действуют общественные институты, материальные, социальные, духовные, политические и иные ценности.

В предыдущих лекциях подчеркивалось, что определяющей доминантой элементов государственного управления является его общественно-политическая природа. Именно она воспринимает объективные основы и субъективный фактор государственного управления, непосредственно связана с управляемыми объектами и в свою очередь влияет на элементы государственного управления (цели, функции, организацию и т.д.) как напрямую, придавая им формационные качества, так и косвенно, через внутренние взаимозависимости самих элементов. В результате в государственном управлении создается устойчивый и достаточно крепкий каркас, несущий на себе все его динамические элементы. Его можно представить в следующей логической схеме: «природа - цели - функции - структура - процесс - (принципы)». «Принципы» взяты в скобки потому, что в отличие от других элементов управления они олицетворяют научные положения, определенные теоретические выводы. Остальные элементы «материализированы» в управлении.

В названной системе онтологических элементов государственного управления существует последовательная и жесткая детерминация. Это значит, что если один элемент изменяется, обновляется, наполняется чем-то новым, то он непременно должен отражаться в других, вызывать в них адекватные ему преобразования. И начинать здесь надо именно с анализа изменений в природе, а затем в целях государственного управления, а не наоборот, не с элементов управленческого процесса, что распространено на практике. В рационально поставленном государственном управлении каждый последующий элемент должен подчиняться и обслуживать предыдущий, а своей первоосновой, своим объективным источником все они призваны иметь состояние и потребности общества, интересы и запросы людей, особенно занятых в управляемых объектах. В них содержатся самые глубокие корни системного построения элементов государственного управления. Это также создает Условия для их последующего анализа и оценки. Ибо если мы не знаем, чем какой-либо элемент государственного управления детерминирован и кого он обслуживает (предопределяет), то как мы можем его характеризовать? Лишь субъективистски, что часто и делается.

При описании системных связей государственного управления в таком срезе надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной, многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде определенных подсистем: подсистема целей, функциональная структура, организационная структура, подсистема управленческой деятельности и, конечно, подсистема принципов. Поэтому во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но каждый, кто теоретически или практически связан с управлением, должен отчетливо представлять, что с каким бы единичным элементом управления он ни имел дело -- компетенцией государственного органа, формами и методами его деятельности, его решениями или организационными мероприятиями -этот элемент вписан через группу однозначных элементов в систему онтологических элементов государственного управления.

Данную систему с известной долей условности можно назвать статичной, и ее надо уметь строить и преобразовывать, правильно располагать элементы по горизонтали и по вертикали, содержательно, а не формально сочленять между собой. Эта система, разумеется, существует не сама по себе и не для поддержания собственного функционирования (хотя в российском государственном управлении слишком много сил и времени уходит как раз на это), -- она постоянно взаимодействует с обществом и поддерживает соответствующие взаимосвязи посредством динамических, т.е. постоянно и активно изменяющихся элементов.

Государственное управление -- это явление, конечно, субъективное. Значит, погружаясь в объективное, стремясь своими возможностями способствовать его развитию, субъект управления использует для этого множество элементов, которые являются продуктом сознания людей. К ним можно отнести: информацию, знания, организационные и нормативные ресурсы, идеи (модели), экспертные оценки, решения (управляющие воздействия), действия государственных служащих и других участников управленческих процессов, субъективные результаты управления, которые характеризуют не только объективное осуществление потребностей и интересов, но и отражение всего этого в мыслях и чувствах людей. Все такие субъективные элементы проявляют себя в управлении тоже не в хаотическом, сумбурном виде, а как определенная система, выразить которую целесообразно следующим образом: «информация - знания - ресурсы - идеи (модели) - экспертные оценки - решения - действия - результаты».

В этой системе гносеологических элементов государственного управления содержится важная логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение которой помогает при решении конкретных управленческих задач. Ведь в зависимости от информации, служащей импульсом (толчком) для определенного управленческого цикла, приходится изыскивать соответствующие знания, ориентироваться на правовые нормы и процедуры, имеющиеся материальные и финансовые ресурсы, организационные формы, обосновывать предложения, различные варианты решения вопроса, выверять их через экспертизу и воплощать в решениях, вызывающих нужные действия. И так каждый раз по бесчисленному количеству проблем, выдвигаемых общественной и личной жизнью людей.

Думается, что в совокупности и взаимосвязи системы субъектно-объектных зависимостей, онтологических и гносеологических элементов государственного управления в сочетании с социальным механизмом формирования и реализации государственного управления создают достаточно полное представление о системном строении государственного управления. Одновременно эти системы и механизмы служат методологической основой его анализа, использования возможностей и совершенствования.

Системное «видение» государственного управления предполагает четкое усвоение той истины, что среди его элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать сущность государственного Управления и решать какую-либо управленческую задачу. Чтобы понять (и практически использовать) управленческий смысл любого элемента государственного управления, следует изучить, с одной стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые он как бы вбирает в себя и передает по цепи элементов, а, с другой, те, которые идут следом за ним и в которые он вкладывает свои возможности.

Причем имеются в виду не только собственно управленческие (онтологические) характеристики элементов государственного управления, но и их отражение в сознании участников управленческих процессов (гносеологические аспекты). Последнее особо актуально, поскольку по причине все еще низкой политической и управленческой культуры очень многих лиц, как в государственном аппарате, так и за его пределами, ограниченной управленческой информации и т.д. распространено непонимание содержания и назначения различных элементов государственного управления, а иногда и превратное, извращенное их понимание. В результате не всегда используются те элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих задач, а если и используются, то не в самом рациональном сочетании. Не случайно в управлении требуется органическое единство знаний, искусства и опыта.

Тем самым, необходимым методологическим требованием при описании любой подсистемы государственного управления (и любого ее звена) -- от управляемого объекта (предприятия, организации, учреждения и т.д.) и до высшего уровня государственной власти выступает «схватывание» всего многообразия взаимодействующих элементов и выражение их в виде единой взаимообусловленной конструкции (объективной системы).

5.2 Прямые и обратные связи в системе государственного управления

Вопрос этот заслуживает самого пристального изучения, ибо многими он умышленно запутан. Некоторые исследователи видят эти связи прямыми, жесткими, деспотическими, без которых, по их мнению, невозможно обеспечить управление общественными процессами. Другие утверждают, что в этих связях царит произвол эгоистического «я хочу», который игнорирует управляющие воздействия, а обратным связям придает хаотический характер в виде бесконечных требований и нареканий.

Дополнительные неопределенности в данном вопросе возникли при становлении демократического правового государства, построенного на принципе федерализма. Социологически обоснованный отказ от вертикальной соподчиненности представительных органов государственной власти и местного самоуправления привел к тому, что нижестоящие органы стали рассматривать себя свободными от законодательных актов вышестоящих, из-за чего возникли трудности с формированием и действием целостного, согласованного правового «поля» в рамках государства. К тому же нарушился принцип законности, без которого не может быть правового государства. Логически понятное отсутствие соподчиненности представительных органов стало по аналогии переноситься на органы исполнительной власти, которые без строгой вертикальной соподчиненности теряют способность к управлению.

Но как бы кто ни трактовал государственное управление, в нем обязательно должны быть представлены управляющие воздействия, пронизывающие и подчиняющие себе многообразные элементы (и компоненты) государственного управления и вводящие их в управляемые объекты. Если управляющее воздействие, рожденное в любом государственном органе, не доходит до человека в управляемом объекте и не влияет на его поведение и деятельность, то государственное управление как таковое не реализуется. Если убрать систему управляющих воздействий, то управление со стороны государства развалится на отдельные части и элементы (уже не подсистемы и не звенья), которые начнут действовать разрозненно, противоречиво, в конкурентной, а то и конфликтной истощающей борьбе. Смысл государственного управления в том-то и состоит, чтобы обеспечить в обществе, разделенном на множество социальных сил и интересов, определенное спокойствие, согласованность, целесообразность сознания, поведения и деятельности людей, гармонизацию отношений и поступательное развитие.

Если читать множество антиуправленческих сентенций, то поражает их беспредметность. Государство управляет не только и не столько путем установления обязательных (административных) правил поведения и деятельности, требуя их соблюдения под угрозой наказания, сколько такими способами воздействий, как налоги, тарифы, пошлины, квоты, лицензии, контроль качества (и цен) товаров, инвестиции, преференции, бюджет, валютное регулирование, обеспечение конкуренции, законность -- перечень очень длинный. Искусство управления в том-то и состоит, чтобы посредством многообразных форм, методов, процедур, технологий и т.д. умело добиваться эффективного функционирования управляемых объектов.

Актуальность прямых вертикальных связей вместе с тем не противоречит широкой автономии (свободе и самостоятельности) компонентов государственного управления (подсистем органов субъектов федерации и административно-территориальных образований, государственных органов и должностных лиц, других участников управленческих процессов) и установлению между ними содержательных горизонтальных взаимосвязей. Наличие сильных горизонтальных взаимосвязей как раз и придает системе государственного управления законченный пирамидальный вид с мощно развитыми нижними пластами.

Соответственно не противоречит понимание государственного управления как явления, в центре которого стоит управляющее воздействие, другому его пониманию -- как организационного и содержательного сотрудничества государства с коллективными и индивидуальными членами общества, обеспечивающего целесообразное и эффективное функционирование и развитие общественной жизнедеятельности. В прямых связях выделяются преимущественно управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества, взаимодействия, инициативы снизу, восприятия прямых связей, их результативности и др. Это не только реакция на управляющие воздействия, но и постановка вопроса об их создании. И проблема заключается в соотношении прямых и обратных связей в системе государственного управления.

Перекосы в сторону прямых связей могут способствовать авторитарной бюрократизации государственного управления и резкому снижению его рациональности и эффективности, а в сторону обратных связей (при наличии множества разноречивых источников) -- параличу, распаду управления, когда каждый считается только с собой и добивается реализации только собственного интереса.

Прямым связям в системе государственного управления посвящена значительная научная литература, в частности в области административного права. Немало о них будет сказано и в данном курсе лекций. Поэтому хотелось бы остановиться только на характеристике обратных связей, которые в теории государственного управления почти не освещались.

Впервые роль обратных связей в организации и функционировании самоуправляемых систем была проанализирована в работах Н-Винера, Г. Клауса, Л. Бернталанфи. Н. Винер обратную связь понимал как «свойство, позволяющее регулировать будущее поведение прошлым выполнением приказов»⁴⁹. Специальную работу принципу обратной связи посвятил Л.А. Петрушенко, который увидел его суть в том, что «любое отклонение системы управления от заданного состояния является источником возникновения в системе нового движения, всегда направленного таким образом, чтобы f поддержать систему в заданном состоянии»⁵⁰.

В системе государственного управления представляется возможным выделить два типа обратных связей: объектные и субъектные, что связано с местом их становления и реализации.

Объектные обратные связи отражают уровень, глубину, адекватность восприятия управляемыми объектами управляющих воздействий компонентов субъекта государственного управления, действительную роль последних в их функционировании и развитии. Ведь каждому управляющему компоненту необходимо достоверно и своевременно знать, как же воплощается его активность в функционировании управляемых объектов и, прежде всего, доходят ли вообще к ним его идеи, замыслы, цели, зафиксированные в управленческих решениях. Отсутствие или неполнота содержательных и правдивых объектных обратных связей не позволяет определять рациональность и эффективность организации и деятельности субъекта государственного управления (его подсистем, отдельных компонентов) и вырабатывать меры по их повышению. Плохо в таком случае представляются потребности, интересы и цели управляемых объектов.

Субъектные обратные связи характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления в целом, его подсистем, звеньев и отдельных компонентов. Сложность, иерархичность, многокомпонентность и многоэлементность государства как управляющей системы, каждой его структурной части обусловливают актуальность и управленческую значимость субъектных обратных связей. Они дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собственной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов.

К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, выполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отчеты, информации, ответственность и т.д. Эти связи особо значимы в государстве, где существует разделение власти, федеративное устройство, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютизация самостоятельности, забвение интересов других подсистем государственных органов, искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям иных структур могут вести к обрыву обратных связей и превращению субъекта государственного управления в конгломерат частей, которые не понимают и не поддерживают друг друга, более того, борются между собой. О каком-либо государственном управлении в таких условиях не стоит и говорить.

Субъектные обратные связи соединены с объектными обратными связями, как бы встроены в последние. Объектные обратные связи отражают плотность и надежность взаимодействия государства с управляемыми объектами, показывают содержание и объем их информационного обмена между собой, позволяют определять степень овладения управляющими компонентами процессами общественной жизнедеятельности, ориентируют на выявление общей социальной эффективности государственного управления. Значит, только в единстве с объектными обратными связями субъектные обратные связи в состоянии отражать обоснованность организации и деятельности каждого управляющего компонента.