Теория государственного управления

Между тем для надлежащего функционирования управляемых процессов (творческой, созидательной, воспроизводственной деятельности людей) вовсе не нужны бесконечные или многие управляющие воздействия (может быть, даже наоборот). Управляемым процессам нужны: адекватные организационные формы, связанные с соответствующими конкретными видами деятельности; четко обозначенные цели, отвечающие интересам людей и активизирующие их деятельность; нормы, нормативы, правильно регулирующие внешние (для общества, для других процессов) параметры деятельности и дающие простор для инициативы и самодеятельности; ресурсное и научно-техническое обеспечение; стимулы, удовлетворяющие определенные интересы или создающие для этого основу, и меры ответственности; демократические процедуры контроля и оценки результатов деятельности.

И далее: сформированное управляющее воздействие должно быть непременно реализовано, т.е. доведено до управляемого процесса и внедрено в его организацию и функционирование. Этот момент следует особо учитывать, поскольку управляющая система -- это иерархическая структура, в которой не всегда передающие или исполнительские звенья воспринимают управляющие воздействия, выработанные в вышестоящих звеньях, дифференцируют их, передают и доводят до управляемых процессов. Еще нередко управляющие воздействия большого потенциального заряда, сформированные высшими либо федеральными исполнительными органами, «зависают» в управляющей системе и вследствие этого не оказывают реального влияния на управляемые процессы.

Значит, если формирование актуальных управляющих воздействий является первой целью, на которую призвана ориентироваться вся управленческая деятельность, то второй целью ее служит обеспечение доведения и внедрения таких управляющих воздействий в каждом соответствующем управленческом процессе.

Речь идет, таким образом, о продуктивности управленческой деятельности как резерве рационализации стиля государственного управления. В управленческой деятельности невозможно нормирование труда, ибо в ней все усилия носят интеллектуальный, творческий, коммуникационный характер, но это -- особое практическое творчество, характеризующееся единством мысли и дела. Целесообразно по каждому органу, по каждой должности формировать систему усилий: «мысль (идея) -- действие -- реакция (управляемых процессов) -- результат (объективный)», которая бы, во-первых, способствовала повышению уровня, а во-вторых, позволяла постоянно анализировать и оценивать творческую и практическую стороны служебной деятельности соответствующих должностных лиц.

Управленческие решения всегда направлены на перевод в новое состояние какой-либо ситуации или проблемы. Их ценность определяется той идеей, мыслью, знанием, подходом, которые найдены при анализе и моделировании «управляемой» ситуации либо проблемы. Удачи здесь редки, много рутины, которая никому не нужна, следовательно, тем более высоко надо ставить озарения, открытия, оптимальные варианты решений. Жаль, что о творческом начале в управлении часто забывают.

Продуктивность характеризует отдачу от применяемых форм, методов и процедур управленческой деятельности, от способностей, таланта, знаний и умения должностных лиц. Анализ продуктивности обеспечивает выявление, сравнение и оценку нескольких взаимопереходящих друг в друга явлений: а) связь целей управления с целями и закономерностями общественной жизнедеятельности; несовпадение первых со вторыми резко снижает продуктивность управленческой деятельности; б) зависимости между идеальными моделями, выраженными и закрепленными в управленческих решениях, и практическими результатами, полученными вследствие их реализации -- так обнаруживается актуальность и обоснованность управленческой мысли, ее адекватность общественным запросам; в) эффективность используемых средств и механизмов в их соотношении с целями, в одном направлении, и объективными результатами управления -- в другом; г) совпадение (наложение) общекультурных, деловых и личностных качеств должностных лиц и сложившихся стереотипов управленческой деятельности; д) диапазон между провозглашенной свободой и самостоятельностью управленческой деятельности и реальными условиями практического использования этих возможностей; е) действительность творческой активности персонала управления.

Жизнь требует, чтобы все эти взаимопереходящие явления приобрели больше динамики, практичности и результативности. Для этого очень важно не разделять и уж тем более не противопоставлять творческую, поисковую и непосредственно практическую стороны в управленческой деятельности. Если мы не будем постоянно осмысливать практику, то не сможем ее совершенствовать и, наоборот, не исходя из практики и не внедряясь в нее, все самые прекрасные мысли, идеи, теории останутся досужими, бесплодными рассуждениями.

Большими возможностями в качестве резерва рационализации стиля государственного управления обладает коллегиальность, причем не только как принцип построения органов государственной власти и местного самоуправления, но и как форма организации управленческой деятельности. В условиях все большего усложнения и разнообразия управленческой информации, усиления динамизма управленческих процессов, расширения комплексности, системной взаимозависимости разрешаемых вопросов коллегиальность управленческой деятельности выступает важнейшей предпосылкой ее рациональности. Ведь только надлежащая интеграция различных по содержанию знаний, умения и опыта, всесторонний учет многообразных целей, интересов и ценностей, причин и следствий дает возможность подготовить и реализовать оптимальное управленческое решение или действие. Значит, необходимо все категории управленческих кадров приучать к коллегиальной деятельности, умению в ее рамках выражать собственное мнение и воспринимать чужое, методике организации и проведения «мозговой атаки», уважению к коллективно принятым решениям и другим навыкам и социально-психологическим факторам, связанным с рациональной и эффективной совместной деятельностью.

Коллегиальность управленческой деятельности не следует путать с панибратством, бесконечным заседательством, спорами друг с другом, иными негативными проявлениями. Она осуществляется в рамках субординации и призвана ее укреплять, а не расшатывать.

Во-первых, коллегиальность -- не самоцель стиля государственного управления, а лишь средство интеграции интеллектуальных и организационных усилий, которое применимо в тех случаях, когда такая интеграция и возможна, и необходима.

Во-вторых, коллегиальность не заменяет и не подменяет индивидуальных деятельности и ответственности ни одного из ее участников -- она действенна лишь при полной свободе и равноправии на всех стадиях управленческого цикла.

В-третьих, правильно действующая коллегиальность предполагает, что на основе коллективно выраженной воли соответствующий организатор исполнения решения имеет самые широкие полномочия и может и обязан действовать как единоначальник, воплощающий в своих велениях общие замысел, стремление и волю.

Если следовать объективной тенденции демократизации управления, то коллегиальность должна распространяться на организацию и деятельность все большего числа органов государственной власти и местного самоуправления, становясь постепенно доминирующим элементом стиля государственного управления.

Резервом рационализации стиля государственного управления выступают также анализ и оценка состояния и качества управленческой деятельности. Порой этот процесс отождествляют с критикой и самокритикой, что совсем не одно и то же. История показала фарисейство процесса критики и самокритики, который часто сводился к унижению людей и сведению счетов. Анализ и оценка имеют другую цель: выявить правду об управляемом процессе.

Правда необходима всегда и везде в любых человеческих отношениях. Но в управленческой деятельности она должна быть предельно кристальной. Дело в том, что в управлении решения принимаются во многих случаях при недостаточности информации, в динамичной, подчас экстремальной обстановке, в столкновении интересов, воли, в условиях неопределенности грядущих событий. И если в таких сложных ситуациях, требующих напряжения всех сил, использовать неправдивые сведения, опираться на ложные данные, иметь в распоряжении лишь полуправду, то нетрудно представить, каковыми по содержанию и эффективности могут быть управленческие решения и действия.

Часто трудно представить, а что же на самом деле происходит в тех или иных органах государственной власти и местного самоуправления, в определенных управленческих процессах.

Реальные возможности, с одной стороны, открытости, доступности государственного управления для общественного анализа и оценки, а с другой -- нацеленности самих управленческих кадров на поиск истины, на утверждение правды в управлении и об управлении все еще далеки от необходимых для рационализации государственного управления.

Наконец несколько слов скажем и о таком резерве рационализации стиля государственного управления, как развитие коммуникативности управляющих компонентов с гражданами, обществом. Контакты, взаимосвязи управленческих кадров с гражданами, как отдельными из них, так и с их группами, представляют собой важнейшую внешнюю сферу их деятельности, сферу с огромным разнообразием политических и социально-психологических рецепторов. Здесь на уровне часто обыденного сознания и групповой психологии формируются такие представления, отношения и реакции на управление, которые потом трудно преодолевать самыми положительными и сильными политическими и идеологическими средствами. Ведь посредством таких контактов с соответствующими лицами управление воспринимается самым непосредственным образом, связывается с этими лицами (как бы персонифицируется через них) и, исходя из произведенного впечатления, интерпретируется.

Поэтому контакты с людьми в управленческой деятельности должны всегда учитывать весь спектр заложенных в них возможностей влияния на людей. Это и обстановка кабинета и того места, где происходят контакты, и конкретное место в кабинете, занимаемое собеседниками, и их взаимное расположение, и внимание, уделяемое беседе, и желание понять собеседника (или собеседников), и одежда должностного лица, и его манеры, язык, личное обаяние, и многое другое. Принцип контактов может быть только один: на равных, с подлинным уважением к человеку, независимо от места, занимаемого им в социальной или профессиональной структуре, ибо в обществе нет видов работ и рода занятий, которые бы ему не были бы нужны.

Особо интеллектуально и психологически следует готовиться к контактам с массовой аудиторией, ибо при таких встречах должностные лица оказывают влияние сразу на многих людей. Думается, что подобные контакты тоже следует сделать естественным, привычным явлением и отказаться от тех все еще существующих представлений, когда приезд в трудовой коллектив или населенный пункт руководителя даже областного масштаба рассматривается как выдающееся событие.

Нельзя не сказать о неформальных по службе и вообще о внеслужебных контактах, при которых должностное лицо, как правило, i тоже воспринимается в соответствии со своим статусом. Пора стремиться к тому, чтобы и эти контакты способствовали укреплению авторитета должностного лица и того государственного органа, который он представляет.

Большое влияние на стиль управленческой деятельности оказывает политическая, управленческая и правовая культура управленческих кадров. Здесь действуют довольно прямые зависимости, обусловливающие необходимость постоянного развития культуры каждого управленца. На это должны быть направлены и самообразование, и самовоспитание, и действие соответствующей системы подготовки и повышения квалификации управленческих кадров, и социально-психологический микроклимат в управленческом коллективе определенного органа и их подсистемы.

Разумеется, что в обеспечении коммуникативности управления большое значение принадлежит языку, письменному и устному.

Язык позволяет понимать управленческие решения, смысл выступлений должностных лиц, налаживать контакты по горизонтали, усваивать цели управления, откликаться на стимулы и вершить многие другие управленческие дела. Между тем в последние годы в язык общения, в том числе и русский, привнесено много «шумов»: и архаизмы, и вульгарщина, и иностранные термины даже в тех случаях, когда есть великолепные родные синонимы. В результате человек не только со средним и высшим образованием, но и более подготовленный с трудом вникает в суть информации, в том числе и управленческой. Нужно обращаться ко многим словарям, чтобы только растолковать смысл тех или иных слов. Сохранение подобного положения с языком (включая, естественно, национальные для представителей различных наций) чревато утратой в управлении соответствующих коммуникативных функций либо их осложнением.

В стиле государственного управления нет мелочей, все имеет значение и влияет на его уровень.

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое стиль государственного управления, каковы его свойства и разновидности?

2. Как лучше распределять и регламентировать управленческую деятельность?

3. Каковы способы обеспечения организованности управленческих процессов?

4. В чем вы видите резервы рационализации стиля государственного управления?

Лекция 18. Объективация государственного управления

18.1 Смысл объективации государственного управления

С первых тем курса лекций (1.3 и 4) и практически через все последующие ставился и отслеживался вопрос о том, как субъективность управления (сознание и волю управляющих) «сблизить» с объективными тенденциями, закономерностями и формами общественной жизнедеятельности, придать ему свойства обусловленности и обоснованности и, таким образом, обеспечить рациональность его влияния на сознание, поведение и деятельность людей. Данный процесс (3.2.) именовался объективизацией государственного управления и раскрывался как набор действий по наполнению (насыщению) элементов управления и сознания управляющих компонентов общественно актуальными запросами, естественно природными и общественно-историческими закономерностями, реальными потребностями, интересами, устремлениями и волей людей.

Было показано, что существует много трудностей на пути должной объективизации государственного управления, а между должным и сущим всегда можно обнаружить определенную дистанцию.

Многое здесь объясняется как тем, что еще на стадиях анализа управленческих ситуаций, моделирования возможных вариантов и их выбора, подготовки и принятия управленческих решений были совершены ошибки, посеяны иллюзии, избраны ложные цели, немало привнесено субъективизма и пр., так и тем, что принятые решения были плохо исполнены, отклонены по замыслу, не контролировались, да и итоги их исполнения мало кого интересовали. Вообще в российской управленческой практике почему-то не очень любят рассматривать, что, как и почему происходит с уже принятыми управленческими решениями, как они воплощаются в жизнь, как реально преобразовывают общественные процессы, что дают для укрепления страны и благополучия людей, где и в чем проявляются их результаты.

Поэтому наряду с объективизацией государственного управления актуален обратный процесс превращения субъективности управленческих решений в объективную действительность -- это процесс объективации, состоящий из двух моментов: во-первых, реализации того, что представлено в управленческом решении в виде идеи, замысла, модели, проекта, программы, плана, задания, поручения и т.д., в реальную жизнь, в сознание, поведение и деятельность людей, в состояние управляемых объектов, и, во-вторых, измерения и оценки того, что же получилось в итоге, в каком объеме и качестве достигнуты поставленные цели. Посредством данного процесса удается установить, насколько субъективное превратилось в объективное и какие ошибки и упущения были сделаны при объективизации управления, а также реализации принятых управленческих решений. Объективация является важнейшим и основным свидетельством того, что управление действительно связано с жизнью людей, их нуждами и помогает в их удовлетворении. Она раскрывает конструктивные, созидательные (или наоборот) возможности управления и сигнализирует обществу (по принципу обратной связи) о его состоянии.

Вся проблема заключается в том, где и в чем фиксируется конечный итог объективации. Это есть основа основ данной концепции, ибо одни следствия будут, если такой итог искать в самом субъекте государственного управления, скажем, вышестоящие органы в поведении и деятельности нижестоящих, и совсем другой, когда данный итог проявится в управляемых объектах -- в состоянии множества процессов и поведения людей, образующих воспроизводственную жизнь общества. Отсюда следует и подход к эффективности и ее критериям.

Однако даже после выхода первого издания «Курса лекций» и ссылкой на него указанное определяющее основание оказалось непонятым. По-прежнему управление рассматривается как деятельность, а эффективность в рамках деятельности субъекта в целом или отдельных органов государственной власти и измеряется по моделям «затраты -- результат», «цели -- ресурсы -- результат», где все элементы являются неопределенными¹⁵⁵. Ведь не всегда цели субъектов соответствуют целям управляемых объектов (пример: 90-е годы XX века в России); далее в реализации целей субъекта управления участвуют также управляемые объекты со своими ресурсами. Да и затраты в процессах функционирования субъекта управляемых имеют иной характер, чем в управляемых объектах. Значит, предлагаемые критерии эффективности управления -- ценностнорациональный, целерациональный и прагматический -- соотносятся лишь с субъектом управления (его идеалами, ценностями и целями) и, соответственно, ничего не говорят о том, как же управление влияет на управляемые объекты. А подобных субъективистских элементов можно напридумывать сколько угодно. Порой субъекты реализуют такие цели, что после них на Земле остается одна разруха.

Все еще управление отождествляется с видами воспроизводственной деятельности, на входе которых есть какие-то цели и ресурсы (затраты), а на выходе товар, услуги, прибыль. Момент власти превращается не в фактор организации и регулирования, а непосредственно в источник услуги и прибыли. Пишут, что «техническая эффективность» государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом (заметьте -- ГЛ..) «общественных целей».

Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости привлеченных для этого ресурсов¹⁵⁶. Все замыкается в субъекте управления, что означает отрыв государственного управления от потребностей, интересов и целей общества, объективных условий и форм его жизнедеятельности.

Понятно, что в названной интерпретации объективация никогда не может быть абсолютной, поскольку при реализации управленческих решений почти всегда возникают препятствия или ограничения в виде недостатка знаний и информации, ресурсов и методов, желания и настойчивости, других обстоятельств, которые часто трудно прогнозировать. Тем самым объективация управления является в большинстве случаев относительной, что следует понимать и рассматривать как неизбежное и естественное. Не стоит забывать и о том, что может быть немало ситуаций, когда и хорошо, что объективация не состоялась или осуществилась условно, формально. Не приведи Господи, если бы все, что возникало часто в голове тех или иных управляющих, да еще высокого ранга (с большой властью), непременно исполнялось!

Вместе с тем существует реальная проблема меры относительности объективации, указывающая, насколько, как и с какими результатами реализуются в жизнь управленческие решения и, логично, как управление выполняет в обществе свою социальную роль. Надо знать каждую меру, уметь ее измерять и оценивать, поскольку общество на все виды и формы управления выделяет большие средства -- материальные, финансовые, информационные и человеческие.

Объективация управления представляет собой объемный и сложный процесс, и необходимо видеть его общие и частные параметры, а также ступени, ведущие от частного (локального) к общему. Конечно, для значительного числа управленческих решений и действий их объективация может наступать как в пределах субъекта государственного управления, так и в рамках даже отдельного органа. Например, назначение на государственную должность, выделение финансовых ресурсов для определенных целей, реорганизация структур, отмена незаконных управленческих актов и другие вопросы. Нередко в этом и видят суть объективации и ограничивают ее познание анализом этих процессов.

Но подлинную общественную ценность объективация управления приобретает в управляемых объектах, в области воспроизводства материальных и духовных продуктов и социальных условий жизни. Только тогда, когда экономический, социальный и духовный процессы удовлетворяют общественные, коллективные и личные потребности и интересы, характеризуются должной динамикой и устойчивостью, способствуют общественному прогрессу, можно полагать, что управление есть на самом деле, его направляющий, организующий и регулирующий потенциал практически проявляется, а управленческие решения и действия реализуются в жизни.

Объективация государственного управления (в отличие от других видов управления) имеет специфические проявления. Прежде всего она происходит в масштабах всего общества, осуществляется во всех его сферах. И принципиально важно иметь равномерную, согласованную объективацию, способствующую тому, чтобы все области общественной жизни развивались взаимосвязанно, скоординированно и в едином ритме. Ускоренное («опережающее») развитие какой-либо одной или двух областей общественной жизни при отставании или замедлении других рано или поздно приводит к тому, что отставшие области не могут пользоваться результатами ушедших вперед, а передовые, в свою очередь, теряют резервы, взаимосвязи, и их рывок в целом дает незначительную пользу обществу, хотя затрат на него понесено порой довольно много.

Взаимозависимости между всеми сферами общества, внутри сфер, между всеми общественными ячейками представляют собой основной фактор целостности общества, ведущий источник его развития и определяющую парадигму государственного управления. Об этом не стоит никогда забывать, даже если управление осуществляется в маленьком городе или поселке, ибо допускаемые здесь ошибки очень дорого обходятся обществу и конкретным людям. Возможно, что и предыдущие исторические рывки, начиная с Петра I, не приносили искомых результатов как раз по причине того, что они были узконаправленными, ограниченными, не вели к устойчивым и воспроизводимым изменениям во всех сферах общества.

Из сущности государства, выступающего структурой, которая олицетворяет единство, суверенность общества, вытекает следующий важный момент, раскрывающий объективацию государственного управления. Имеются в виду исторический смысл и значение объективации, при которой получаемые результаты и последствия не носят скоротечный, сиюминутный характер, а обладают устойчивостью во времени и пространстве, способностью к нарастающему воспроизводству и обеспечению (гарантированию) прогрессивного общественного развития. Дело в том, что по многим управленческим решениям и действиям может наступать неоднозначная, противоречивая объективация, напоминающая кривую с подъемами и спадами. Есть соблазн выдавать за результаты управления только участки подъемов, относя спады к объективным причинам, якобы не зависимым от управления. При таком выборочном подходе для государственного управления складывается благоприятная картина (достаточно послушать бодрые заявления различных руководителей), в то время как общественные процессы вызывают тревогу у людей, специалистов и не соответствуют запросам общества. Кстати, по этому проявлению объективации отчетливо просматривается отличие государственного управления от других видов управления. В последних успех в достижении локальных целей (прибыль, получение ресурсов, проделывание выгодной операции и т.д.) может считаться достаточным в объективации их решений и действий. Для государственного же управления подобного слишком мало: ему необходимо видеть, что будет в результате данных решений и действий минимум через пятьдесят лет, всегда иметь в виду историческую перспективу. Опыта здесь у нас предостаточно, когда успехи либо победы доставались такой ценой, что через некоторое время от них не оставалось ничего, разве что памятная дата да ностальгия по свершенному, без анализа его цены.

При объективации государственного управления большое значение имеет также соотношение между прямыми результатами управления и побочными, косвенными, которые вроде бы не прогнозировались, не предполагались, но объективно возникают. Прямые результаты связаны обычно с целями управления и свидетельствуют о том, насколько полно и разумно эти цели воплотились в общественной жизнедеятельности людей и что они принесли им. Побочные же результаты имеют более глубокий смысл и раскрывают саму обусловленность и обоснованность целей управления, их связанность с другими общественными явлениями. Выявление результатов управления требует серьезной работы. Здесь аналитиков подстерегают две крайности: можно, с одной стороны, все, что произошло или происходит в обществе, выдавать за осуществление управления, хотя многое имеет чисто объективные источники, а с другой -- игнорировать управление и считать происходящее в обществе только следствием действия объективных, возможно, и стихийных механизмов.

И еще один момент. Поскольку государственное управление осуществляется в пределах субъективного фактора и ради него (оно есть воздействие одних людей на других во имя их интересов), то при его объективации во внимание должны приниматься, главным образом, социальные результаты и последствия, не просто производственные, технологические и экономические показатели, а их преломление, в одном аспекте, через обеспечение потребностей общества и поддержание его целостности и динамики, а в другом -- через удовлетворение запросов людей, создание им условий для трудовой и благополучной жизни, сохранение здоровья и нравственной чистоты. Значит, объективация государственного управления имеет многоэлементное содержание, воплощается в огромном разнообразии предметов, явлений и процессов, актуальных для жизни общества и отдельных граждан.

18.2 Комплексный характер результатов государственного управления

Проблема измерения объективации государственного управления упирается прежде всего в понимание и выделение результатов управления -- объективных фактов управления. Ведь в обществе действует множество видов управления и механизмов объективной саморегуляции, которые только в совокупности придают ему определенный уровень управляемости. Поэтому очень непросто в многообразии реальной жизни выделить собственно государственное управление, найти результат именно его активности и силы (управленческих решений и действий), измерить и оценить последний. Здесь отчетливо видятся, прежде всего, три аспекта соответствующего анализа.

Первый состоит в выяснении того, действительно ли возник результат государственного управления. Или, иными словами, то, что происходит и получается в обществе, является ли на самом деле результатом государственного управления, а не действия других общественных компонентов. Нередко влияние естественно-природных и общественно-исторических закономерностей и сил, а то и просто стечение определенных обстоятельств, чисто случайных, выдают за результаты государственного управления. То же происходит, когда срабатывают саморегулятивные механизмы управляемых объектов, но это выдается как бы за воздействие органов государственной власти или местного самоуправления. Кроме того, порой на один и тот же управляемый объект воздействует несколько субъектов различных видов управления, отчего возможна подмена зависимостей от управленческих решений и действий и возникших результатов управления. А для оценки рациональности государственного управления необходимо знание конкретной зависимости между управленческими актами и порождаемыми ими результатами.

Второй аспект связан с поиском и определением источника результата управления. В государственном управлении действуют различные органы, юридические документы, организационные меры разного уровня, многообразные ресурсы, методы, знания, инициативы и воля многих людей и т.д. В итоге они способны давать определенный результат.

И вот здесь целесообразно выявление того, что же из всего, вовлеченного в управленческие процессы, выступило действительным источником соответствующего конкретного результата управления: профессионализм ли и талант управляющих, который стоит осознать и оценить, качество ли правовых документов, свидетельствующее о развитости и хорошем уровне законодательства, или подобное явилось следствием чрезмерных материальных и финансовых затрат, сверхнапряжения многих людей или по каким-либо другим основаниям? Для анализа управления актуальны как достигнутый результат государственного управления, так и его конкретный источник.

Тем более, что у нас имеется горький опыт того, как в действительности достигнутое за счет разрушения природы и человеческого потенциала выдавалось за результаты мудрости вождей -- управляющих. Знаменитое «мы за ценой не постоим», которым даже гордились, при объективном просчете оказывалось не чем иным, как умышленным самообманом, ибо цена любого деяния всегда существует, имеет значение, и за нее приходится платить не только втридорога, но и очень длительное время, нередко и веками.

Третий аспект заключается в наличии сочлененности, взаимозависимости между целями (задачами), представлениями и моделями, заложенными в управленческих решениях и действиях, и реально полученными результатами государственного управления. Такая связь крайне важна, иначе вообще нет смысла говорить о какой-либо социальной ценности и эффективности управления. Как известно, в самых сложных, предельно критических, экстремальных ситуациях общество, его отдельные структурные части благодаря разуму и усилиям людей как-то сохраняются, выживают, даже получают развитие. Но все это вряд ли можно напрямую ставить в заслугу управлению, по крайней мере всем его звеньям. Надо достоверно выверить, что же в подобных ситуациях вершило управление, какие ставило цели, формулировало задачи и как их практически осуществляло.

Причем необходимо установить определенные временные пределы такой сочлененности. А то у нас вошло чуть ли не в привычку, с которой люди почти смирились, когда руководители все обещают и обещают. Прозвучали одни обещания, прошло время -- они не исполнились, провозглашают новые, если уже позабыты предыдущие, или повторяют старые, но их реализацию вновь откладывают на далекое будущее. Благо, в жизни, особенно «на стороне», всегда можно сыскать причины, которые якобы помешали осуществить задуманное и решенное (формально). Или второй прием: ставились одни цели и задачи, а получились совершенно другие результаты, выдаваемые за искомые, ибо были приемлемы для людей.

Констатация результата управления как объективной данности, реального факта, состоявшегося события, определение его источника и детерминирующих связей выдвигает проблему характеристики результата управления. Именно характеристика результата государственного управления является процессом его соотнесения с телеологическими (целевыми), социальными, нравственными и иными ожиданиями (замыслами, мечтами, планами) и обнаружения, таким образом, его общественной и частной актуальности и ценности. Подобная (итоговая) информация выступает предпосылкой и основой для последующего сравнительного измерения издержек на управление и результатов управления и получения соответствующих представлений о рациональности и эффективности государственного управления.

Получение достоверной, тем более полной характеристики результатов управления представляет собой сложную задачу. Суть ее заключается в том, что различные большие или малые объекты управления со своими управляющими компонентами производят на «выходе» различную продукцию со своей потребительской ценностью. Тут многое зависит от того, насколько государство сочленено с обществом, какими его сферами и в каком объеме оно управляет. Каждый орган и каждая подсистема органов должны производить тот результат управления, ради которого они созданы и получение которого предусмотрено в их компетенции. Это -- специальный вопрос о видах эффектов управления, который будет рассмотрен чуть ниже.

Здесь следует подчеркнуть, что в государственном управлении результат управления имеет обобщающий, суммируемый характер. Он учитывает, разумеется, те результаты управления, которые производятся самоуправленческими механизмами (общественным самоуправлением), управленческим потенциалом общественных объединений, менеджментом, местным самоуправлением.

Но для государственного управления на первом месте стоит проблема выявления обобщающего результата и его оценки с точки зрения интересов общества, человека и исторической перспективы их развития. В любой сфере общества управление призвано приносить необходимый результат управления. Вместе с тем столь же актуально соединение результатов и превращение их в совокупный результат общественного прогресса.

Как жизнь каждого человека, так и жизнь общества отличается многогранностью и изменчивостью, в ней все важно, что и должно учитывать государственное управление, в каких бы структурах и на каких бы уровнях оно ни осуществлялось. Значит, результат государственного управления при его общественном измерении и оценке обязан получать комплексную характеристику, дающую возможность видеть его значение и влияние для общества в целом. Это не перекрывает и не отрицает других измерений и оценок (технологических, производственных, экономических, духовных, политических, экономических и т.д.), но дает главное: раскрывает вклад государства в самосохранение и развитие Отечества. Можно сказать, что результатов управления по своему характеру (объективному выражению и субъективной оценке) имеется немало, i ибо они дифференцируются и конкретизируются в зависимости от систем управления. И каждый значим в соответствующих пределах. Одновременно системная организация общества предполагает и системное суммирование результатов, выполняемое государственным управлением, которые только при комплексном обобщении свидетельствуют о своей сущности и роли в общественном движении. Не может быть последнего, если результаты управления взаимно поглощают друг друга или если один результат управления получается не вследствие, а за счет другого. Именно положительная совокупность результатов управления есть реальный источник благополучия и гармоничности общества.

18.3 Виды эффектов управления

Эффекты управления принадлежат к числу наименее проработанных в теории государственного управления и применяемых на практике тем, что более чем странно, поскольку кажется, что обществу в целом, каждому управляющему, да и управляемому должно быть интересно знать, что же получается в итоге из затрат на управление и осуществление всех его решений и действий. Нельзя же в самом деле жить десятилетиями, повсеместно наблюдать управление, постоянно говорить о его совершенствовании (улучшении) и не иметь достаточной информации о его эффективности, к тому же и не стремиться ее измерять!

Многие факты свидетельствуют о том, что именно данное обстоятельство выступает причиной слабого, иллюзорного и обманчивого государственною управления. Политики часто много обещают хорошего, сулят блага, но в реальности мечты и планы оказываются несбывшимися, силы бессмысленно растраченными, важные общественные и частные ценности разрушенными. Поэтому вопрос об эффектах управления представляет собой вопрос жизненно-практический, непосредственно связанный с объективацией государственного управления.

Между тем не только решить его, но и подойти к нему оказывается очень сложно. Американские исследователи посвятили этому вопросу солидную книгу¹⁵⁷, много внимания в своей работе ему отвел ф. Шамхалов¹⁵⁸, пишут об этом и другие авторы¹⁵⁹. Но во всем проявляется «давление» идеологии менеджмента (экономики), вследствие чего эффективность отождествляется с производительностью, производительность -- непосредственно и главным образом с производством материальных продуктов и в итоге с соотношением затрат и материалов в процессе труда и полученного результата, опять же какой-то потребительской ценности (дохода, прибыли и т.п.). На государственное управление общественными процессами посредством государственной политики, законодательствования, программирования, организации и регуляции переносят методологию управления государственной собственностью в условиях рынка (в том числе глобального), что является всего лишь его частью. Спору нет, что там, где речь идет об использовании материально-финансовых ресурсов, должны определяться и соответствующие материально-финансовые результаты.

Управление же есть продукт сознания и воли людей, интеллектуальное явление, представляющее собой вклад знаний, опыта и таланта людей власти в воспроизводственную деятельность. Оно организует и регулирует использование множества ресурсов, и его собственное ресурсопотребление (затраты на управление) несоизмеримо с ресурсами общества, которыми оно управляет. Тем более, что абсолютное большинство управленческих решений и действий адресовано другим, а обществу надо знать эффективность самого управления как системы управляющих воздействий. Кстати, если бы это удалось сделать, то, может быть, по другому бы смотрелась и эффективность субъектов менеджмента. А то в государственном управлении затраты на управление выделены (в бюджетах), а в предпринимательстве они не имеют публичного выражения. И когда сравниваются крупные управленческие подсистемы, например корпорация и административная территория, то объективно определить, что лучше и дешевле управляется, практически невозможно.

Эффект есть сумма (сложение) двух моментов: во-первых, разницы между результатами и затратами, свидетельствующей о положительном «сальдо», т.е. о пользе, принесенной человеческими усилиями; и, во-вторых, способности этой разницы удовлетворять реальные жизненные потребности общества, людей. Нет эффекта от любого вида деятельности, если вследствие ее нет прироста материальной и духовной продукции, улучшения социальных условий жизни. Но нет его и тогда, когда прирост имеется, однако он «пустой», ибо не используется для нужд людей, решения их проблем (валяется где-то на полках, складах или в архивах, существует бесцельно и бессмысленно).

Различные государственные органы и органы местного самоуправления управляют многообразными видами управляемых объектов. Многие из них являются управляющими «параметрами» для целого ряда государственных предприятий, учреждений и организаций. Естественно, что эффект управления в каждом из управляемых объектов своеобразен.

Первый, назовем его производственный эффект, возникает тогда, когда тот или иной управляемый объект призван производить строго определенную продукцию или оказывать такую же четко обозначенную социальную услугу (скажем, снабжение водой, электричеством, газом и т.д.). Такой эффект управления (выражаемый в результатах деятельности управляемых объектов) заключается в соотнесении результатов, полученных на выходе продукта (услуги) из стадии производства, и затрат на его изготовление (осуществление). Он связан, как правило, с внутренней (в рамках данного управляемого объекта) организацией труда, имеет технологический характер и измеряется по нормативно-стоимостно-затратным показателям. Подобное присуще обычно натуральному или автарктному хозяйству, структурным подразделениям в каком-либо кооперированном производстве.

Производственный эффект был главным в централизованной плановой экономике, при которой предприятиям (организациям) задавали номенклатурно-натуральные (или ассортиментно-натуральные) показатели, подлежащие обязательному выполнению. Дальнейшая судьба произведенного продукта (качества услуги) мало интересовала производителя и соответствующий государственный орган, который управлял им. Кстати, подобным органом могло быть и министерство, которому планировались объемы и структура производимой продукции. Итог ориентации на производственный эффект известен: в обществе -- инфляция, дефицит, полупустой рынок, а в сфере производства -- высокие показатели и неплохие доходы даже самых отстающих предприятий, производящих никому не нужную продукцию. Переход к рыночной экономике, бесспорно, ломает данную ситуацию, но не для всех управляемых объектов. Ряд из них и в стадии производства, и в сфере социальных услуг сохраняет ориентацию на производственный эффект. Поэтому необходимо постоянное совершенствование тех критериев и показателей, которые бы и производственному эффекту придавали сравнимые экономические и социальные характеристики.

В мире, где давно признаны постулаты свободных рыночных отношений, практически нигде не считается достаточным произвести продукт (подготовить услугу), поскольку его необходимо ввести в стадию обращения (распределения и обмена) и реализовать покупателю (носителю потребности и средств на ее удовлетворение). Тем самым для большинства производителей воспроизводственный цикл завершается в момент не производства, а совершения акта купли-продажи. Именно в нем кончается путь движения продукта (услуги) и возникает второй вид эффекта управления -- экономический.

Этот эффект имеет более глубокий и многогранный смысл, чем производственный. Главное: он свидетельствует о встрече продукта (услуги) и потребности на него, о соотношении в обществе предложения и спроса на тот или иной продукт (услугу) и фиксирует для производителя все стадии воспроизводственного процесса. Производитель получает реальную плату за произведенный продукт (услугу) -- возврат затраченных ресурсов и плюс доход -- и может начинать новое и расширенное производство. Благодаря таким прямым и обратным связям экономика приобретает необходимую ей динамику и самоуправляемость. Получение экономического эффекта является основной цель о всех производителей в рыночной экономике, и вполне логично, что на это направлены усилия соответствующих субъектов управления, в том числе и государственного управления.

Вместе с тем, признавая большое значение экономического эффекта для анализа и оценки эффектов управления во многих управляемых объектах и управляющих подсистемах, не стоит его идеализировать либо абсолютизировать. Его достоверность напрямую связана с рациональностью рыночной экономики, в которой всегда имеются производители-монополисты, искусственное завышение цен, преувеличенное рекламное представление продуктов (услуг), порой дефицит того или иного товара и все другое, присущее реальным экономическим процессам. Нельзя забывать и об экономических правонарушениях, совершаемых почти на каждом шагу. Поэтому государство должно не только вырабатывать наиболее рациональные правила экономического поведения, но и контролировать их соблюдение, в том числе и посредством отслеживания экономического эффекта управления.

Для общества большой интерес заключается не только в стадиях производства, распределения и обмена, но и в стадии потребления, которая имеет свои экономические, социальные и нравственные показатели. Мало приобрести (присвоить) продукт (услугу), надо его использовать для удовлетворения соответствующей потребности. Разве можно забывать о том, что продукт может быть недоброкачественным, быстро выходить из строя, требовать больших эксплуатационных затрат и т.д.? Порой даже весьма дорогостоящий продукт при его потреблении не способен удовлетворить, казалось бы, адекватную ему потребность.

Кстати, существует и понятие производительного потребления, введенное К. Марксом, характеризующее уровень использования средств производства. Именно производительное потребление, т.е. дающее прирост, повышающее производительность труда, создающее национальный доход. Об этом потреблении в политической экономии социализма не было сказано ни слова. Значит, необходимо и знание того, как / ведет себя продукт (услуга) в стадии потребления и какую здесь приносит пользу людям, обществу. К этому ведет третий вид эффекта управления -- социальный эффект.

Он представляет собой совокупный и общий положительный результат, который получает общество как в процессе производства того или иного продукта (услуги) или выполнения определенного рода работы, так и при потреблении соответствующих материальных, социальных и духовных ценностей. Другими словами, социальный эффект получается в течение и в итоге всего жизненного цикла изделия, идеи, организационной формы, социальной нормы и т.д. Если применить его к воспроизводственной системе «производство -- распределение -- обмен -- потребление», то здесь он создается не только в стадии производства, но и в других стадиях, требующих постоянной рационализации, является совокупным и общим для всей системы, характеризует в целом ее состояние.

Социальный эффект показывает актуальность, рациональность и эффективность любого труда, в том числе и затрачиваемого на стадии потребления. Причем если «снять» сырьевые, энергетические и иные материальные затраты, то именно в социальном эффекте наиболее полно воплощаются труд и талант, знания и опыт, умение и совесть людей. Объем социального эффекта характеризует рациональность общественных структур и регуляторов. С такой точки зрения нельзя признавать социально эффективными те случаи, когда, например, экономический или еще уже -- производственный - эффект достигается за счет природы либо нанесения ущерба другим условиям и факторам общественной жизнедеятельности (социальная инфраструктура, здоровье людей, их отдых и т.д.). Не заслуживают обозначения в качестве социально эффективных и краткосрочные, временные успехи, созданные нередко путем применения неадекватных успеху ресурсов, а иногда и вообще по причине благоприятного стечения обстоятельств (хорошие почвенно-климатические условия, конъюнктура спроса и пр.).

Социальный эффект основан, как правило, на высоком качестве и современных технико-технологических показателях продукции. В нем наиболее полно воплощаются достижения научно-технической революции. Он возможен лишь вследствие рациональной организации субъектов управления, прежде всего органов государственной власти и местного самоуправления, оптимального функционирования управляемых объектов, правильного согласования их активности с закономерностями, потребностями и интересами общества. Сущность социального эффекта видится также в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе не только «снятый» результат осуществленной деятельности, но и источник, и средство для последующего развития, выступать постоянным и прочным звеном в цепи непрерывного воспроизводства общественной жизни.

Все сказанное здесь о государственном управлении, думаю, позволяет сделать однозначный вывод о том, что совершаемое им должно измеряться и оцениваться, главным образом, по социальным эффектам управления. Здесь сосредоточены все противоречия и соотношения между частной собственностью, рыночной экономикой, предпринимательством, интересами и свободами отдельных людей, с одной стороны, и государством как объединением всех в историческом масштабе времени, с другой. Логично, что каждая личность обеспокоена своими потребностями и ей необходим простор для усилий по их удовлетворению. Но для того, чтобы именно каждая личность могла самореализоваться, общество нуждается в определенном порядке, создаваемом и поддерживаемом государством. Значит, государство должно быть выше и независимо от разнообразных единичных и локальных потребностей, интересов и целей и ориентироваться на утверждение целостности, суверенитета, безопасности, упорядочения и развития всего объединяемого им народа.

Государство как форма общества ответственно за все общество, за всю систему происходящих в нем явлений, отношений и процессов. Законодательно определяя и защищая права и свободы людей, оно в то же время призвано отслеживать использование этих прав и свобод с точки зрения рациональности и эффективности. Нельзя утверждать, что можно положиться только на совесть людей, их добрые намерения и нравственные поступки. Подобная «святая» наивность опровергается всей историей человечества и особенно нашей российской историей. Свобода без закона и помимо закона есть произвол одних по отношению к другим. Полагаться можно только на закон, на обязательно исполняемые всеми правила (нормы) поведения и деятельности. А реальный уровень исполнения должен выверяться по социальным эффектам, приносящим обществу, людям определенную пользу, развивающим их в материальном и духовном аспектах. В современных условиях объективация государственного управления приобретает особые свойства, о которых нельзя не сказать несколько подробнее.

18.4 Актуальные аспекты объективации государственного управления

Объективация управления вообще, а государственного в частности идет по многим направлениям и результатам, из которых каждое имеет свое значение и важно для общества. Но существует ряд сторон и взаимосвязей общественной жизни, где без государственного управления просто не обойтись и где оно непременно должно реализовывать свои общественные функции.

К ним прежде всего относятся восстановление и обеспечение гармоничности общественного функционирования и развития. К сожалению, полученное нами наследство имеет многие негативные черты. Это, во-первых, рассогласованность в развитии различных областей человеческой деятельности, что в прошлом вело к удорожанию решения важных общественных проблем, мешало концентрации на них усилий и средств. Во-вторых, несбалансированность между специализированными видами человеческой деятельности, что растягивало сроки получения социальной отдачи даже от тех направлений, где продвижение было действительным и создавало надежный продуктивный задел. В-третьих, чрезмерно узкая специализация производства, рождающая монопольно жесткую кооперацию с бюрократическим регламентированием ресурсов и действий, отказом от принципа диверсификации, что создало такую производственную пирамиду, в которой глубокие и масштабные технологические нововведения очень затруднены. В-четвертых, утрата многих положительных качеств, традиций и ценностей, которые были характерны для рабочих, крестьян и интеллигенции еще в дореволюционный период.