Теория государственного управления

Любопытные аспекты бюрократии раскрывает исторический анализ борьбы с бюрократизмом. Традиционно те, кто находился и находится за пределами власти и с вожделением смотрит на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании и реализации власти. Особенно упражнялись здесь «вольнолюбивые» интеллигенты. Практически каждый уважающий себя оппозиционер считал своим долгом обвинять существующую власть в бюрократизме. Так поступали в свое время кадеты, эсеры, социал-демократы. Позже партийные комитеты вскрывали и преодолевали бюрократизм государственных органов, затем (после возникновения) демократы боролись с партийным бюрократизмом. И теперь, кто в оппозиции или без власти, тот против бюрократии. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.

Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом. А он, как птица Феникс, воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства, не в одной, так в другой структуре. И мало кто из исследователей проблемы бюрократизма пытается осмыслить его на широком историческом фоне, объективно его оценить и увидеть реальные истоки его многовекового существования.

15.4 Демократизация политического режима

В качестве исходной посылки к данным размышлениям следует сказать, что, хотя человеческая жизнь, ее частные и общественные формы являются плодом ума и рук их творцов, многое здесь ограничено весьма объективными основаниями. Не случайно исторический взгляд непременно фиксирует в общественном развитии и судьбах совершенно разных людей определенные закономерности, тенденции, повторы, типичное, круговорот одного и того же. Понятие «демократия» рождено греческими полисами, то есть достаточно давно. Длительное время существует понятие «бюрократия», которое характеризует своеобразную форму осуществления власти, создавшую и соответствующий стиль. Между этими, в какой-то мере антиподными, явлениями всегда существовали противоречия и борьба. Не стоит забывать и о том, что бюрократизм деформировал реализацию не только демократической верховной власти, но и монархической и аристократической, которые тоже пытались его как-то обуздать.

Однако, несмотря на длительный период «преодоления» бюрократии, она продолжает жить и имеет в осуществлении власти в самых демократических странах немалый удельный вес. Причем как в государственном аппарате, так и в крупных частных компаниях и общественных объединениях. Поэтому, думается, не надо создавать иллюзии насчет того, что стоит немного «поднатужиться», попринимать необходимые законы, погромче покричать о демократии и т.п., и в России установится демократический политический режим без каких-либо рецидивов бюрократии. Здесь простых решений и легких способов их реализации не существует, и искомое может состояться лишь посредством многолетнего органического развития и сочетания человека и общества.

Понятие «демократия» содержит в самом себе трудно разрешимое противоречие. В идеале власть должна всецело отражать потребности, интересы, цели и волю народа, т.е. всех людей, составляющих данное государственное сообщество. Но власть практически всегда действует в условиях нехватки ресурсов, большого перепада между объемом и структурой потребностей и реальными возможностями их удовлетворения. В результате, независимо от желания и воли субъектов власти, они вынуждены принимать «избирательные» решения, стремясь (в лучшем случае) из многообразия вариантов соотношения «потребности-ресурсы» выбирать, по их мнению, наиболее актуальные и конъюнктурные. И здесь нет ничего зазорного, требующего критики. Надо понимать условия, в которых функционирует власть, что, разумеется, не отменяет необходимости поиска в любой ситуации оптимальных решений и действий.

При рассмотрении проблемы демократизации политического режима и соответственно преодоления бюрократизма в Российской Федерации надо отчетливо видеть и учитывать несколько обстоятельств объективного и субъективного свойства.

Во-первых, низкий уровень социально-экономического развития страны с точки зрения не мощностей производственной базы и достижений научно-технической мысли, а реального удовлетворения потребностей людей в пище, одежде, жилье, коммуникациях. Достаточно посетить «глубинку» или «провинциальную периферию» любого субъекта Федерации, чтобы наглядно в этом убедиться. Отсюда -- большая зависимость благосостояния отдельного человека от «распределительных» действий государственной власти по отношению к нему. Логично, что, решая свои жизненные вопросы, он готов пойти на все, терпеть любую власть, лишь бы получить от нее ожидаемые блага. Необходимо радикальное улучшение социально-экономической ситуации путем десятилетних напряженнейших усилий всей страны. А пока что не только усилий, но и осознания актуальности такой проблемы нет¹⁴².

Во-вторых, неразвитость гражданского общества вследствие исторически длительного огосударствления жизнедеятельности людей в России, как в дореволюционный, так и в послереволюционный периоды. У нас всегда были слабы, неустойчивы и малоавторитетны общественные институты семьи, собственности, морали и права. А в последние десятилетия они фактически деградировали. И опасно утешать себя тем, что скоро, мол, все изменится к лучшему. Увы -- нет ничего более постоянного, чем что-то временное. Ведь любое явление, даже криминального характера, раз возникнув, начинает жить своей жизнью: оно крепнет, расширяется, отвоевывает плацдармы, устанавливает взаимосвязи, ищет прикрытия и пр. Запущенные вроде бы с благими намерениями негативные моменты нелегко будет обуздать и придать им терпимые рамки. Долго еще придется считаться с неупорядоченным, инертным и конфликтным гражданским обществом, мало способным к тому, чтобы амортизировать властеотношения и усиливать в них демократические проявления.

В-третьих, ментальные характеристики российского сознания, происходящие из специфики исторического пути и современного состояния материальной и духовной культуры. Здесь противоречия кричащие! С одной стороны, идеализм, шапкозакидательство чуть ли не по любому вопросу общественной жизнедеятельности («Медлительность, сбивчивость исторического хода нас бесит и душит, она нам невыносима, и многие из нас, изменяя собственному разуму, торопятся и торопят других», писал А.И. Герцен¹⁴³), с другой -- дремучий консерватизм, неприятие нового. Это имеет место, в частности, и по вопросу о власти и управлении. Много говорится о демократизации, самоуправлении, о свободах и правах личности, о самостоятельности, самореализации и прочих «само», однако почти никто не ставит вопросов о том, подготовлены ли люди к этому «само», отработаны ли формы и методы самоуправления, какова социальная эффективность подобных нововведений, как все это осуществляется на практике.

Можно назвать и другие обстоятельства, мешающие и тормозящие процессы демократизации общества, государства и человека. Но это вовсе не свидетельствует о ненужности или невозможности данных процессов. Сказанным хотелось подчеркнуть новизну поставленных задач и выделить реальные трудности, стоящие на пути их решения. Легче всего набросать картину «пленительной» демократии, которая якобы возникнет скоро по мановению «волшебной» палочки какого-либо «сильного» лидера или «смелого» политического движения. Сложнее, но честнее говорить языком правды, открыто указывать на препятствия и барьеры, которые предстоит преодолеть. Хотя, исходя из мирового опыта, в общем-то, очевиден путь к демократическому политическому режиму, пройти его придется через «тернии». Главное -- создать условия для постепенного осознания и освоения человеком новых условий жизнедеятельности, действительно пригодных для его благополучия и нравственного развития.

Пора усвоить, что жизнь имеет свои естественные закономерности, формы и логику существования и развития. И искусственное замедление или ускорение ее -- это явление бюрократизма, будь то бюрократизм власти, средств массовой информации или интеллектуальной верхушки. Там, где группа людей либо отдельные лица выдают свое представление, суждение, мнение, взгляд за всеобщее, массовое, народное, можно всегда обнаружить бюрократизм.

Следовательно, демократизация политического режима есть комплексный и исторически длительный процесс, направляемый субъективно -- путем использования и развития всех форм и механизмов демократии и выверяемый объективно -- через реальные и конкретные проявления демократии в жизнедеятельности государства, его органов, общества, его объединений, каждого гражданина. Особое значение здесь принадлежит прямым и обратным связям, разумному соотношению типичного и уникального, закреплению нового в обычаях и традициях, в обыденном сознании и рефлексивном поведении. Кроме того, данный процесс нельзя рассматривать как самоцель; демократия -- это средство рационального решения частных и общественных проблем, активизации и гармонизации социально-экономического и духовного развития, улучшения взаимодействий в системе «человек -- общество -- природа».

Раскрытию механизмов сочетания рациональности и демократизма в государственном управлении, а также факторам обеспечения его эффективности посвящен следующий раздел.

Вопросы для размышления и дискуссии

1. Что такое политический режим в условиях народовластия?

2. Назовите основные формы демократии в государственном управлении.

3. Раскройте суть бюрократии и внешние ее проявления.

4. В чем состоят объективные и субъективные трудности демократизации политического режима?

Раздел IV. Рационализация государственного управления

Прежде всего, хотелось бы начать с того, что под рационализацией государственного управления подразумевается сложный процесс:

а) насыщения его знаниями, опытом, теоретическим мышлением, актуальностью управленческих решений и действий, нужным потенциалом управляющих воздействий;

б) экономии ресурсов, времени, человеческих сил при выработке и реализации управленческих решений и действий;

в) достижения полного претворения в жизнь управленческих идеалов, ценностей, целей, замыслов и моделей;

г) использования в нем всех возможностей, заложенных в потенциале общества, каждого человека и, особенно, должностного лица;

д) измерения результатов государственного управления по определенным критериям социальной эффективности;

е) применения стимулов и ответственности для тех, кто профессионально занят в аппарате управления;

ж) формирования мощных взаимосвязей, обеспечивающих постоянное и быстрое введение в органы государственного управления новых источников и факторов его совершенствования;

з) обеспечения посредством государственного управления прав и свобод всех граждан, ради которых оно существует и кто с ним соприкасается.

Лекция 16. Свобода и ответственность в государственном управлении

16.1 Особенности свободы в управлении

Развитие демократизма государственного управления применительно к органам государственной власти и местного самоуправления, должностным лицам и иным служащим аппарата, к гражданам, участвующим в управлении, во многом обусловлено качеством решения проблемы утверждения отношений свободы и ответственности. В самом деле, продуманное и эффективное управление предполагает проявление инициативы, творчества, самостоятельных действий со стороны каждого участника управленческих процессов, что осуществимо лишь в условиях свободы при выборе оптимальных вариантов решений и использовании средств по их реализации. В свою очередь такая свобода невозможна без ответственного отношения к управлению и конкретной ответственности всех участников управленческих процессов за социальные последствия своих действий. Свобода и ответственность -- это две стороны одной медали, которые могут существовать и развиваться взаимосвязанно, дополняя и укрепляя друг друга.

Проблема свободы и ответственности в государственном управлении связана, с одной стороны, с общесоциальными проблемами свободы и ответственности в обществе и поведении человека, зиждется на них, служит отражением в управлении содержания и уровня их развитости, с другой -- имеет специфические характеристики, обусловленные тем, что государственное управление -явление, строго определенное по целевому назначению, организации и правовому регулированию, контролю и оценке, олицетворяет собой свободу долженствования.

Поэтому в качестве методологической посылки при раскрытии особенностей свободы в управлении следует несколько слов сказать о свободе как явлении (и понятии) вообще, поскольку только четкое уяснение общего позволяет контрастнее анализировать особенное и единичное. О свободе пишется давно и много. Но будет преувеличением утверждение о том, что суть ее достаточно раскрыта и тем более усвоена в сознании, поведении и деятельности людей, в формировании и развитии общественных связей.

Понятие свободы определяют по-разному: как целеполагающую избирательную активность общественного человека, осуществляемую на основе познания объективной необходимости; как способность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опираясь на познание объективной необходимости; как сознательные действия по своей воле во всех областях возможного применения человеческой энергии, руководствуясь выявленными наукой закономерностями и открывая новые.

К. Ясперс в философском понимании свободы выделяет четыре аспекта:

1) свобода -- это преодоление того внешнего, которое все-таки подчиняет меня себе; однако свобода есть вместе с тем и преодоление собственного произвола;

2) свобода требует, чтобы ничто не было упущено; поэтому содержание свободы открывается в жизни, преисполненной полярностей и противоречий;

3) наша свобода определяется иным, она не есть causa sui (причина самой себя -- лат.), подлинная свобода осознает свои границы;

4) свобода -- это путь человека во времени, он движется к свободе, притязая на свободу: поэтому свободе присущи движение и диалектика¹⁴⁴.

Свобода, как представляется, характеризует отношения каждого человека к другим, к обществу и, наоборот, других, общества -- к нему. Это -- встречное движение и «завязывание узлов» двух моментов. В одном направлении -- внутренней способности человека ставить свои жизненные цели и добиваться их осуществления (свобода воли) сообразно определенным объективным и субъективным, природным и социальным закономерностям и формам общежития (ограничения свободы).

Свобода, рассматриваемая на социально-психологическом уровне, в связи с таким явлением, как воля, требует от человека знаний, умения, опыта, общей и профессиональной подготовки, правильных политических ориентации, высоких нравственных качеств, овладения достижениями мировой культуры, преодоления эгоистического, своекорыстного взгляда на жизнь и окружающую действительность и многого другого, о чем говорится во всех мировых религиях и нравственных учениях. В другом, условно говоря, обратном направлении -- стремления общества к предоставлению человеку возможностей быть самим собой, раскрывать свой творческий потенциал, самостоятельно обустраивать свою жизнь, наличия в нем организационно-нормативных условий обеспечения свободы каждого. Поэтому нельзя абсолютизировать ни одну из сторон отношений свободы. «Свобода есть только в том мире, -- отмечал французский философ А. Камю, -- где четко определены как возможное, так и невозможное»¹⁴⁵.

Надо признать, что за отдельными словами, бесконечными проповедями, призывами и заклинаниями свободы, на самом деле скрываются глубокие противоречия, под действием которых обычно свобода одних достигается за счет свободы других. Дело в том, что реалии во всех известных проявлениях свободы мышления, поведения и деятельности человека определяются его экономическими, социальными и другими культурными возможностями, а в иерархическом организационном обществе такие возможности весьма различны. Нельзя же серьезно полагать, что миллионер и пенсионер обладают одинаковой свободой. Но это --- одна сторона ситуации; другая состоит в пользовании свободой с тем, чтобы она не превращалась в произвол и не становилась таким образом абсурдной. Миллионы людей находятся в бедственном состоянии, зато группа магнатов кричит о недостатке их свободы и требует дальнейшей либерализации условий для реализации их корыстных интересов. Сами же они и не думают о каких-либо ограничениях своей свободы. Не случайно поэтому многое в обществе со свободой зависит от государства и формируемой им государственной власти. Какую и на какой стороне оно осуществляет и защищает свободу -- это вечный и актуальнейший политический вопрос, определяющий судьбы общества, а в нем каждого человека.

Общие проблемы свободы, причем во всех своих аспектах, получают, логично в государственном управлении специфическое преломление как на социально-психологическом уровне, с точки зрения требований, предъявляемых к персоналу управления, так и на социальном, отражающем качество и объем организационного и нормативного определения его деятельности. Свобода государственного служащего в общем зафиксирована в его правовом статусе (правах, обязанностях, ограничениях и ответственности), а более конкретно -- в функциях и правомочиях по занимаемой государственной должности. Следовательно, вступая на государственную службу, входя в систему служебных отношений, человек сознательно, по собственной воле ограничивает свободу своих поступков и действий, подчиняет последние интересам общего, государственного. Соответственно и каждый орган государственной власти и местного самоуправления связан в своих решениях и действиях рамками правового статуса, а в нем -- установленной для него компетенцией. Свобода здесь состоит в возможности действовать инициативно, творчески, самостоятельно в твердо очерченных границах (пределах свободы).

Свобода в государственном управлении имеет пирамидальный вид, где каждый «кубик» свободен внутри и по отношению к нижеположенным «кубикам», но в то же время сам жестко «повязан» вышеположенными «кубиками», которые располагаются над ним и предопределяют его свободное поведение. Отсюда проблема структуры «пирамиды» государственного управления, взаиморасположения «кубиков» по вертикали и по горизонтали. Демократизм государственного управления требует расширения основания «пирамиды» с тем, чтобы «кубики» внизу имели возможно большую свободу, но одновременно, и это главное, не разрушали «пирамиду», не расшатывали и не разрывали ее. Между тем до сих пор нам не удается создать оптимальную «пирамиду» государственного управления. То она слишком вытянута вверх и многозвенна, к тому же мелочно зарегламентирована, то, наоборот, состоит из разрозненных низовых «кубиков», которые не координируют свои управляющие воздействия, а порой и действуют каждый на свой лад. В итоге реализация совокупной свободы, принадлежащей всем «кубикам», не приносит желаемого управляющего эффекта. В частности, и многие реформы государственного аппарата не учитывают данных моментов, не понимают связанности (ограничения) свободы друг друга во имя свободы всех. В результате кое-каким субъектам общественной жизни дается (и законодательно) неограниченная свобода, но приходит время, и общество убеждается, что она используется своекорыстно и не дает ему ощутимой пользы. Игнорируется связь интереса и свободы, одно отрывается от другого.

В отличие от свободы вообще, которая всецело зависит от воли человека, свобода в государственном управлении обладает, как уже отмечалось, свойством долженствования. Это не возможность что-то делать или не делать, принимать решения или относиться к чему-то безразлично. В государственном управлении в рамках свободы, очерченной компетенцией органа, функциями и правомочиями государственной должности, человек обязан действовать: знать и изучать управленческую ситуацию, фиксировать происходящие события и реагировать на них, изыскивать ресурсы решения тех или иных проблем, взаимодействовать с людьми, помогать им в осуществлении своих конституционных прав и свобод, словом, исполнять все, что предписано соответствующим правовым статусом. Для государственного управления важна действительная, осуществленная свобода поведения и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также государственных служащих. Ибо не использованная свобода в управлении теряет всякий смысл для управления: она не рождает управляющих воздействий.

А если это так, то в государственном управлении свобода является регулируемой, направляемой и контролируемой. Многим такое суждение покажется противоречащим сущности свободы. Что это, мол, за свобода, которая подлежит регулированию, направлению и контролю? Но стоит представить себе, что государственное управление выполняет функции обслуживания потребностей, интересов, целей и воли общества, как все становится на свои места. Это та «управляемая» свобода, которая нужна людям для того, чтобы им в их жизни обеспечивать подлинную свободу. Ведь должен же кто-то сознательно поступаться своей свободой во имя свободного развития общества. Подобная миссия выпадает государственному . управлению, и это надо понимать.

Власть всегда ограничена необходимостью принимать срочные, оперативные решения, особенно в неотложных, экстремальных ситуациях. В этом смысле она не свободна и обязана действовать в рамках тех целей и функций, которые на нее объективно возложены. Тем самым можно сказать, что свобода в государственном управлении целенаправленна и целесообразна, во всем подчинена обеспечению условий для свободной общественной жизнедеятельности. Сообразно этому и нужно рассматривать все вопросы демократизации, рационализации и повышения эффективности государственного управления.

16.2. Свобода, самостоятельность и законность

Соединить воедино свободу, самостоятельность и законность в государственном управлении заставляют многие причины. Органы государственной власти низовых уровней и местного самоуправления бесконечно твердят о том, что им не хватает свободы в творческих инициативных действиях, что их самостоятельность скована, ограничена и пр. Постоянно противопоставляются, с одной стороны, свобода, самостоятельность, целесообразность, предприимчивость, а с другой -- законность, которая якобы постоянно всем мешает. Все недостатки, ошибки и провалы в прошлом тоже нередко пытаются объяснять отсутствием или ограниченностью свободы в общем и, разумеется, в государственном управлении в частности. Стало какой-то банальной традицией считать, что нерешаемость элементарных вопросов жизнедеятельности городов, поселков и деревень, предприятий, фирм, организаций и учреждений происходит только оттого, что руководителям органов этих и других структур кто-то мешает. То законы, то бюрократия, то коррупция, то иные «начальники», то еще что-то, изобретаемое весьма находчиво. Все упорно твердят, что если бы им дать полную свободу, они бы развернулись. И почти никто не говорит о том, а как же он использует свободу. Хотя бы эту «маленькую», ограниченную, которой обладает, какие вопросы и с каким результатом решает в ее рамках. Свобода приобрела свойства определенного демиурга, палочки- выручалочки, которая все может, но вот только сыскать ее трудно.

Между тем проблема гораздо глубже и серьезней, а имеющиеся поверхностные суждения ее не только не раскрывают, но даже и не ставят. Смысл ее проистекает из недопонимания сущности и предназначения (миссии) государственного управления в целом, целей, функций и полномочий государственных органов и должностных лиц в каждом отдельном случае. Нередко все сводится лишь к вопросу о том, обширна ли компетенция того или иного органа, достаточно ли власти у того или иного должностного лица, главным образом руководителя. Вопрос же о практической реализуемости имеющихся юридических возможностей, об их реальном использовании для решения многообразных жизненных запросов в большинстве случаев обходится стороной как несущественный.

Но давно известно, и здесь воспользуемся словами К. Поппера, что «нормативный закон, будь то правовой акт или моральная заповедь, вводится человеком. Его часто называют хорошим или плохим, правильным или неправильным, приемлемым пли неприемлемым, но «истинным» или «ложным» его можно назвать лишь в метафорическом смысле, поскольку он описывает не факты, а ориентиры для человека (курсив мой. -- Г.Л.). Если этот закон имеет смысл и значение, то он может быть не нужен, а если его невозможно нарушить, то поверхностен и не имеет смысла... Существование нормативных законов всегда обусловлено человеческим контролем -- человеческими решениями и действиями. Этот контроль обычно осуществляется путем применения санкций -- наказанием или предупреждением того, кто нарушает закон»¹⁴⁶.

Ничто властное, юридическое, управленческое не действует автоматически. В них все содержится лишь в потенциале, который «срабатывает» исключительно благодаря интересам, разуму, знаниям, энергии и практическим поступкам людей. Управляющее воздействие во всех его проявлениях необходимо сначала формировать, а затем реализовывать. Свобода, самостоятельность как раз и выражаются в том, что органы и должностные лица действительно работают над тем, чтобы нормы законов не оставались лозунгами, благими пожеланиями, «бабушкиными» сентенциями, а направляли сознание, поведение и деятельность людей к достижению обозначенных в законах целей. Причем работают в рамках материальных и процессуальных норм законов, в пределах их собственных юридических возможностей.

К сожалению, анализ деятельности многих государственных органов и должностных лиц показывает, что при всех разговорах об ограниченности их свободы и самостоятельности, самое главное -- напористость, последовательность, изобретательность при использовании наличных, материальных, интеллектуальных, юридических и иных ресурсов -- не всегда наблюдается. Буквально на каждом шагу сталкиваешься с запущенностью самых простых вопросов, для решения которых нужны лишь желание, воля и использование власти.

Отчетливо видны также попытки отождествлять государственно-управленческие и гражданско-правовые отношения, в которых, в общем-то, заключен эквивалентный обмен интересов и ценностей. Все требуют инвестиций, дотаций, льгот, материальных ресурсов, увеличения бюджетных ассигнований; их отсутствием или недостатком объясняется нерешенность тех или иных вопросов экономической, социальной и духовной жизни.

Но суть государственного управления в том-то и выражается, что своей способностью целеполагать, организовывать и регулировать поступки и действия людей оно изыскивает возможности, открывает источники, находит резервы, добывает средства и, главное, мобилизует общественную активность, помогает людям лучше вершить свои дела. Если государственные органы и должностные лица будут только использовать и распределять созданное другими, распоряжаться готовым, то управление потеряет всякий смысл и не станет содержать в себе его необходимых элементов.

Для дележа не надо большого ума и когда государственные органы и должностные лица требуют себе свободы (расширения полномочий), то видимо подразумевают свободу именно в дележе еще не поделенного или вновь создаваемого. Ибо если бы речь шла о другом, а именно о свободе для общественного развития, то и подход скорее всего был бы более взвешенным.

Свобода в государственном управлении начинается и осуществляется тогда, когда наступает самостоятельное (без принуждения и помыкания, вертикального диктата и контроля) осознание необходимости рациональной и полной реализации тех возможностей, которые реально заложены в правовом статусе органов государственной власти и местного самоуправления и каждой конкретной государственной должности. Опыт многих стран, добившихся в последние десятилетия социально-экономического прогресса, подтверждает данное суждение. Те же самые народы с теми же самыми ресурсами при качественно новом государственном управлении находили в себе и вокруг себя огромные возможности, о которых они ранее вроде бы и не подозревали.

Надо сказать, что в демократической России в соответствии с ее Конституцией практически все государственно-управленческие структуры получили в своей жизнедеятельности большую юридическую и фактическую свободу и самостоятельность. Но традиционная инертность, недостаточная компетентность, нежелание думать и учиться, робость, преобладание личной корысти и другие стереотипы, характерные для многих и имеющие давние корни, не позволяют прийти к рациональному использованию открывшихся возможностей. Жаловаться в современных условиях на отсутствие свободы в принятии управленческих решений и действий -- значит просто сознаваться в собственной неспособности быть самостоятельными.

Правовое регулирование общественных отношений, четкое определение правового статуса, а в нем компетенций каждого органа государственной власти и органа местного самоуправления не противоречит ни их свободе, ни их самостоятельности. Наоборот, укрепление законности в функционировании отдельных органов и должностных лиц является фактором обеспечения отношений свободы в обществе и соответственно гарантирования прав и свобод граждан. Законность есть лучшее средство защиты от произвола, причем как частных лиц, так и самих властных структур.

Подводя итоги кратким размышлениям о свободе, самостоятельности и законности в государственном управлении, следует подчеркнуть, что многое здесь зависит от миропонимания и мотивации поведения персонала управления. Если внутренние, побудительные мотивы, установки, идеалы и ценности являются неопределенными, ущербными, нигилистическими, переменчивыми, однодневными и т.п., то любая (по объему и содержанию) свобода и самостоятельность в ведении государственных дел приобретает адекватный этим психологическим явлениям характер. Каждая из них вполне логично дает злоупотребление властью, коррупцию, сосредоточение усилий на решении личных дел и многое другое.

В таком случае законность, т.е. осуществление внешне принудительной регуляции с соответствующей системой контроля и санкций, представляет собой лишь форму охраны и защиты государства и общества от злоупотребления свободой и самостоятельностью в процессах властеотношений и управления. «Жесткость» и неотвратимость законности зависит не от усмотрения или доброй / воли кого-либо, в том числе и главы государства, а от того, в каких целях и с какими социальными последствиями органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица используют свою, юридически очерченную свободу и самостоятельность. Нельзя ни в какой ситуации -- исторически-переломной или спокойно-благоприятной -- забывать о том, что существует взаимозависимость между внутренне побудительной мотивацией и внешне принудительной (правовой) регуляцией поведения и деятельности людей вообще, а должностных лиц в частности, между свободой и самостоятельностью в принятии решений и совершении поступков и соблюдением законов (законностью) в данных процессах. Необходим дифференцированный подход к конкретной взаимозависимости, на основе которого только и можно решать вопрос о том, сколько и кому нужно свободы и самостоятельности в государственном управлении. Абстрактные же рассуждения о свободе и самостоятельности приносят мало пользы. Тем более, если требования свободы и самостоятельности не увязываются со столь же настойчивыми требованиями об ответственности.

16.3 Ответственность как общественное отношение

Ответственность -- явление общесоциальное (общественное), включающее в себя экономические, нравственные, культурные, психологические и другие аспекты. Как общественное отношение она имеет довольно сложную структуру и раскрывается прежде всего во взаимосвязи, взаимодействии одной личности с другими личностями, личности с коллективом и обществом.

В самом общем виде ответственность представляет собой отношение, обеспечивающее интересы и свободу взаимосвязанных сторон и гарантированное обществом и государством. Она формируется на основе последовательного взаимодействия трех составных частей: а) сознания долга; б) оценки поведения; в) наложения санкций. Ведущим элементом в ответственности выступает оценка решения, действия гражданина, коллектива, органа или другого компонента общественной системы с точки зрения признанных и действующих идеалов, ценностей, принципов, норм и пользы для общественного развития. Результат соответствующей оценки может быть как позитивным, при котором действия того или иного компонента оцениваются положительно и поощряются, ставятся в пример, распространяются, популяризуются, так и негативным, ведущим к тому, что виновник подобных действий претерпевает определенные неблагоприятные последствия (санкции). Поэтому нельзя ответственность сводить только к санкциям в виде взысканий и наказаний. Она -- шире и социально более значима.

В отношениях ответственности можно выделить внутреннее и внешнее выражения. В первом случае гражданин (группа людей, коллектив государственного органа и т.д.) самоосознает свои социальные взаимосвязи и приводит их в соответствие общественным интересам. Внешнее отражение ответственности состоит во взвешивании и оценке поступков и действий со стороны других людей, коллективов и общественных институтов. Ответственность влияет на многие человеческие проявления и применять ее можно только по отношению к человеку. Государственно-управленческий институт (цель, функция, структура, элементы процесса и т.д.) не способен отвечать, ибо он действует не сам, а лишь через человека и благодаря его усилиям.

Ответственность влияет на сознание человека, заставляет его подвергать анализу и внутренней оценке свои мысли, мотивы, установки, поведение и деятельность. Несение ответственности почти всегда создает серьезную психологическую нагрузку. Ответственность, как правило, затрагивает определенные интересы людей: в одних случаях она открывает простор для их реализации, способствует формированию позитивных социальных взаимосвязей; i в других, наоборот, сужает возможности их осуществления, принудительно (помимо воли) ограничивает их. Ответственность при перерастании ее в наказание способна прямо ущемлять интересы соответствующих лиц.

Ответственность содержит в себе: предпосылки ответственности, ее предмет, содержание и меру.

Предпосылки ответственности обусловлены потребностями общества (государства), граждан в поддержании определенного уровня и качества общественных отношений, поведения и деятельности людей. Такие потребности находят воплощение и закрепление в нормативных системах общества и главным образом в законодательстве.

Важным элементом ответственности выступает ее предмет: отвечать всегда нужно за что-то. Например: юридическая ответственность наступает за совершение правонарушений, политическая - за отклонение от согласованных политических целей, программ и других документов, нравственная - за аморальные проступки.

Содержание ответственности раскрывается в действиях, направленных на обеспечение должных и наиболее целесообразных социальных связей. Отсюда комплексный характер ответственности, свидетельствующий о том, что ни гражданин, ни общество, ни государство не могут быть удовлетворены осуществлением ответственности в каком-либо одном аспекте, в то время как другие ее аспекты остаются вне социальной оценки и влияния.

Мера ответственности связана с пониманием личностью социальных последствий своих действий и поступков, ее волевым отношением к ним (вина). Величина меры ответственности зависит от социальной значимости «охраняемых» общественных отношений, оказываемого человеку общественного доверия, уровня развития личности, осознания ею социальной весомости совершенных поступков и действий. В общем ответственность проявляет себя в виде системного социального образования, элементы и стороны которого взаимосвязаны и взаимно обусловливают друг друга.

В государственном управлении вышеназванные черты отношений ответственности приобретают особый характер, поскольку в нем очень многие поступки и действия порождают глубокие социальные последствия, предопределяют судьбы миллионов людей. Надо четко видеть, что результаты управленческих решений и действий, отражающих распоряжение огромными политическими, материальными, финансовыми и духовными ценностями, ни в какое сравнение не идут с теми санкциями, в том числе и восстановительного характера, которые можно реально предъявить должностному лицу. За управленческие ошибки, злоупотребления, промахи приходится народам порой расплачиваться десятилетиями. Тем самым обеспечение отношений ответственности в государственном управлении составляет актуальнейшую проблему.

Причем речь идет о развитии всех видов и элементов ответственности. Ведь ответственность бывает материальной и моральной, политической и юридической, личной и коллективной и т.д. Различают также ответственность позитивную (активную, перспективную, проспективную), т.е. ориентированную на будущее, содержащуюся в развитом сознании личности, и негативную (ретроспективную), связанную в основном с применением санкций за уже свершенные и известные проступки.

Для того чтобы существовала искомая полноценность отношений ответственности, необходимо создание и разумное использование ряда условий.

Во-первых, постоянное и активное совершенствование организации и функционирования системы государственного управления, особенно форм, методов и других элементов демократии в нем.

Во-вторых, улучшение нормативного регулирования разнообразных управленческих взаимосвязей. В известном смысле это и условие, и фактор ответственности. Условие потому, что только нормативное закрепление отношений ответственности служит основанием и ориентиром оценки, шкалой реакции и процедурой измерения действий государственных органов, должностных лиц и других участников управленческих процессов.

В-третьих, использование в соответствующих отношениях таких общественных институтов воздействия на сознание, поведение и деятельность людей, как нравственные нормы, традиции и обычаи, общественное мнение, средства массовой информации. Соединение правовых требований с требованиями морали, традиций и обычаев, поддержка этих требований в их реализации со стороны общественного мнения, широкое освещение данных требований и практики их реализации в печати, по радио и телевидению -- все это способствует развитию мотивов и установок ответственности, позволяет комплексно реагировать на отклонения.

В-четвертых, особо хотелось бы выделить значение и возможности системы стимулирования, которая традиционно недооценивается как условие формирования отношений ответственности. Если принудительная, санкционионная, наказательная стороны важны для поддержания отношений ответственности, то не меньшую роль в этом деле могут играть и стимулы, которые:

- содержат в себе определенную взаимозависимость между внешними условиями жизнедеятельности личности и ее внутренним миром (представлениями, мотивами, установками), это своеобразный канал взаимосвязи социального и психического, действующий по средством сознания;

- выступают обратной связью по отношению к потребностям, главным образом, к интересам и целям человека;

- являются специфической формой реализации социальных норм, поскольку ориентируют сознание, поведение и деятельность человека на соблюдение их требований;

- представляют собой позитивную реакцию общества (государства) на поведение и деятельность человека;

- включают в себя социальные регуляторы, обеспечивающие определенную интенсивность, целенаправленность и рациональность общественных процессов.

Правильное применение экономических, социальных, политических и духовных стимулов весьма целесообразно в государственном управлении. Необходимость повышения уровня управления требует не формально безукоризненного выполнения соответствующих функций и правомочий, а выполнения творческого, поискового, ведущего к полному и эффективному использованию имеющихся ресурсов. Но добиваться оптимальности управления, принятия и реализации лучших управленческих решений весьма не просто. Даже самый рациональный вариант, созданный посредством тщательнейшего моделирования, при внедрении в практику может встретиться с непредвиденными трудностями, неожиданными препятствиями, с негативным отношением к нему со стороны определенных лиц или даже коллективов государственных органов. В таких ситуациях от руководителей государственных и муниципальных служащих требуется сила воли, мужество, настойчивость, смелость, упорство в достижении цели и проявление других качеств, свидетельствующих о твердости их позиции, умении и способности доказывать правильность принятого решения. Только при такой ориентации могут возникать сознательные, заинтересованные отношения ответственности в государственном управлении.

Специального разговора заслуживает вопрос о политической и нравственной ответственности в государственном управлении. Часто она не зафиксирована нормативно, в результате чего создается впечатление, что ее вроде бы и нет. Скажем, пообещали одно, получилось -- другое, хотели достичь этого, а достигли -- другого. Всегда можно, мол, оправдаться объективными и субъективными обстоятельствами, которые независимы от воли «управляющих». Но тут есть несколько моментов, ставящих в иную плоскость отношения человека к самому себе. Тому, кто живет ради сегодняшних страстей и эгоистического удовлетворения своего «я», все измеряет прожитой жизнью и насыщенностью своих потребностей, не стоит идти в сферу государственного управления. Имеется много других и легальных способов крупных заработков, особенно в условиях свободной рыночной экономики. Только человек, чувствующий и мыслящий историческими категориями, может занимать крупные государственные должности и, опираясь на их возможности, способствовать общественному развитию. Надо учиться различать стремящихся к власти политиканов и людей, действительно подготовленных для политики и соответственно вырабатывать механизмы и процедуры политической ответственности.

Но, как показывает опыт быстро летящих лет, вопросы политической ответственности за дела, совершаемые на политических и иных государственных должностях, до сих пор даже не встали в повестку дня общественной мысли страны. Люди, которые нанесли России непоправимый вред, нажились на разграблении ее богатств (в том числе и в масштабах субъектов федерации и муниципальных образований), превратили жизнь множества людей в нищенство, опустили основные процессы на уровень 20-х годов прошлого века, не только спокойно и роскошно мещанствуют, но еще и пользуются популярностью, уничижительным вниманием средств массовой информации, вояжируют по другим странам, обласканные вниманием их властей. Очень «наглядный» пример для всех остальных, кто уже у власти или еще к ней стремится. Реально в стране нет никакой и ни к кому политической ответственности.

Еще острее стоит вопрос о нравственной ответственности в государственном управлении. Ведь что порой происходит: должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, обладая возможностями властного влияния на сознание, поведение и деятельность людей, сами игнорируют нормы морали, и часто, прикрываясь иммунитетом власти, уходят от любых видов ответственности. Но в то же время проповедуют мораль и пытаются требовать от других соблюдения ее норм. Возник, кстати, длящийся не одно столетие, парадокс, сами нарушители моральных заповедей (любых источников и систем) заставляют своих подчиненных им следовать. Думается, что без введения самой повышенной нравственной ответственности в государственном управлении трудно надеяться на качественные сдвиги в отношениях ответственности вообще.

Из сказанного выше вытекает и такой аспект ответственности в государственном управлении, как его полнота. Участие в управлении -- это важнейшее политическое дело, которое могут вести только достойные люди. Поэтому, когда в управлении имеет место сознательное, тем более умышленное нарушение принципов и норм законов, то отвечать следует сполна -- по всем политическим, нравственным, юридическим и другим взаимосвязям. Нужно иметь в виду и следующее: чаще всего ответственность в управлении применяется тогда, когда совершаются неблаговидные или противоправные действия, но довольно редко отношения ответственности возникают при совершении действий, когда не были приняты возможные и необходимые управленческие решения. А подобных случаев в управлении можно сыскать не меньше, чем связанных с отклонениями и нарушениями. И причиненный ими социальный ущерб тоже вряд ли будет меньшим. В иерархической управляющей системе есть должностные лица, которые призваны, обязаны решать соответствующее вопросы, но с них за упущенные возможности (выгоду), неиспользованные резервы и ресурсы в развитии управления, различных сфер общественной жизни редко кто спрашивает. Ответственность в управлении имеет свой характер, что и должно отражаться во всех ее проявлениях, в том числе и в полноте охвата ею специфических аспектов управления.

Последний, связанный с данной проблемой, вопрос состоит в соотношении персональной и коллективной ответственности. Если в единоначальном органе государственной власти и местного самоуправления ответственность первого, как и других должностных лиц, достаточно выражена, то в коллегиальном органе существуют определенные неясности. Часто первое лицо может прикрываться мнением коллегии, а другие ее члены прятаться за спину первого. Дает о себе знать и правило поддержки и солидарности в проведении согласованной политической линии. В то же время расширяющаяся практика ухода в отставку первого лица ведет к тому, что и ним, хотя они никаких негативных поступков не совершали. Имеют место и случаи отправки в отставку всех членов коллегии при сохранении первого лица и его права подбирать новый состав коллегии. Такая практика довольно нова, требует исследования и необходимого правового регулирования. В общей форме можно сказать: и в коллегиальном органе должна действовать персональная ответственность; каждый должен отвечать именно за свои дела.

16.4 Виды и процедуры юридической ответственности в государственном управлении

С теоретической и нормативной точек зрения наиболее отработанной и практически действующей является юридическая ответственность, т.е. ответственность за нарушения конкретных норм законов, применяемая в определенных процессуальных формах управомоченными органами государственной власти и местного самоуправления. Не случайно основные определения ответственности в государственном управлении носят юридический характер¹⁴⁷.

Ответственность обычно описывается следующим образом: это реализация таких отношений, урегулированных правом, в которых субъект управления, призванный сознательно выполнять определенные обязанности, умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет их или выполняет с нанесением социально г значимого вреда интересам государства, общества, граждан, в результате чего создает юридический факт, в связи с которым специальные органы от имени государства применяют к нарушителю меры воздействия либо наказания, цель которых -- восстановить нарушенный интерес (право) потерпевшего, покарать нарушителя, воспитать его и пресечь возникновение подобных нарушений со стороны других субъектов управления и тем самым создать условия для устойчивого правопорядка и государственной дисциплины в обществе и механизмах управления.

Юридическая ответственность непосредственно связана с неправомерными решениями, поступками и действиями людей, а в субъекте государственного управления -- с правонарушениями со стороны должностных лиц и других государственных и муниципальных служащих. Правонарушение есть отклонение от нормы (правила) поведения, установленной в законе или другом нормативном правовом акте. Нет нормы права -- нет и правонарушения, что обусловливает актуальность своевременного и полного регулирования соответствующих общественных процессов, явлений и отношений. С позиции юридической ответственности деяния (действия или бездействие) людей подразделяются на проступки и преступления.

Обычно признаки правонарушения характеризуют посредством понятия «состав правонарушения». Каждое правонарушение совершается кем-то, каким-либо лицом, которое и представляет собой субъект правонарушения. Естественно, что правонарушение выражено в определенных деяниях, значимых для государства, общества, других людей, ибо посредством них нарушаются какие-то или чьи-то интересы, статусы, права и свободы. Эти признаки создают объективную сторону правонарушений. К ним относятся три элемента: противоправность совершенного деяния; наличие общественного и правового вреда, им причиненного; выявление (фиксирование) причинной связи между деянием и соответствующими негативными последствиями. Противоправное деяние характеризуется внутренним психическим отношением к нему самого лица, совершившего правонарушение, -- наличием вины. Это психическое отношение образует субъективную сторону правонарушения. Каждое правонарушение имеет также определенный предмет посягательства, состоящий из различных отношений, процессов, интересов, прав и свобод, охраняемых правовыми нормами. Это -- объект правонарушения.

Правонарушение состоит из всех названных элементов, в центре которых -- причинная связь и вина. В частности, важное значение принадлежит мере вины. Умышленная вина проявляется в том, что правонарушитель знал требования правовых норм и сознательно, обдуманно пошел на их нарушение. Неосторожная вина возникает тогда, когда правонарушитель вел себя легкомысленно, небрежно, самонадеянно, хотя и знал, что подобные деяния могут привести к неблагоприятным последствиям -- к правонарушениям.

Юридическая ответственность имеет универсальное применение в системе государственного управления, поскольку совершать правонарушения могут люди, действующие как в рамках субъекта государственного управления (в органах государственной власти и местного самоуправления), так и в управляемых объектах. В зависимости от характера правонарушений, юридическая ответственность подразделяется на виды, каждый из которых отличается санкцией и порядком ее применения.

Так, дисциплинарный проступок вызывает дисциплинарную ответственность. Соответствующие противоправные деяния связаны главным образом с нарушением норм (правил) труда, трудового распорядка и исполнения государственных должностей. Здесь дисциплинарное производство проходит ряд стадий: а) возбуждение производства по факту правонарушения; б) рассмотрение дисциплинарного дела -- определение и оценка состава правонарушения; в) принятие решения о мере санкции -- виде дисциплинарного взыскания и его исполнении; г) обжалование (при необходимости) решения по дисциплинарному делу.