Теория государственного управления

Виды и порядок применения дисциплинарной ответственности предусмотрены специальным дисциплинарным законодательством, конкретизированным применительно к различным категориям работников и служащих, в том числе государственных служащих. Ответственность последних наступает в соответствии с Федеральным законом 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ст. 14). Но здесь же предусмотрено издание федерального закона о порядке применения и обжалования дисциплинарных взысканий, которого на момент написания этих строк еще не было. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестоящим руководителем (должностным лицом) в порядке подчиненности. Они имеют определенный срок действия и могут сниматься. Дисциплинарная ответственность обладает большими возможностями формирования рациональных отношений между людьми, укрепления порядка и организованности.

С административным проступком связана административная ответственность. Поэтому очень важно уметь отличать административный проступок от дисциплинарного, связанного с несением трудовых правового правонарушения и уголовного преступления -- с другой. Административный проступок представляет собой противоправное деяние с негативными последствиями, нарушающее общеобязательные правила (нормы) ведения определенных государственно и общественно значимых дел. Существование таких общеобязательных правил (норм) вызвано тем, что в современной жизни очень много видов человеческой активности, технологических процессов, использования технических средств несет опасность как для самих субъектов данных дел, так и для окружающих, причем опасность как чисто физического свойства, так и материального. В результате нарушения таких правил гибнут люди и наносится огромный материальный ущерб, административные проступки перерастают в уголовные преступления.

Административная ответственность -- это меры официального государственного осуждения и принуждения в виде административных наказаний, применяемых за совершение административных правонарушений.

Существенные изменения в административную ответственность внесены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, который вступил в действие с 1 июля 2002 г. В соответствии с ним административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1).

В новый КОАП были введены следующие новации:

- субъектом административного правонарушения признаны как физические, так и юридические лица;

- административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет (ст. 2.3);

- определены особенности административной ответственности должностных лиц (ст. 2.4), военнослужащих и иных лиц, на которые распространяется действие дисциплинарных уставов (ст. 2.5), иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц (ст. 2.6), юридических лиц (ст. 2.10);

- взамен административного взыскания установлено административное наказание и исчерпывающе определены его виды (ст. 3.1 и 3.2);

- дан перечень субъектов рассмотрения дел об административных правонарушениях -- судьи (мировые судьи), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, а также органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (ст. 22.1);

- основательно прописано производство по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1--30.11);

- прописан порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях (ст. 31.1--32.11).

В целом сделан крупный шаг на пути совершенствования всех аспектов административной ответственности.

В системе государственного управления в условиях рыночной экономики и свободного гражданского общества активное развитие получают гражданско-правовые отношения между гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами, в качестве которых могут выступать государственные органы и органы местного самоуправления (см. ст. 124 -- 126 Гражданского кодекса Российской Федерации). При осуществлении таких правоотношений нередки случаи нарушения права собственности, обязательств, договоров и других гражданско-правовых актов. Сюда же примыкают и правонарушения в сфере земельного, водного, лесного, трудового, семейного и иных отраслей права. Эти правонарушения предполагают гражданско-правовую ответственность, которая имеет в большинстве случаев не санкционный, а восстановительный характер. Ее цель -- обеспечить восстановление нарушенного права, принадлежащего гражданину или юридическому лицу.

Согласно ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации, защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, осуществляют суд, арбитражный суд или третейский суд. В ст. 12 Кодекса указаны способы защиты гражданских прав. Установлено также, что «ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными» (ст. 13). Вступление в действие с 1 января 1995 г. Гражданского кодекса Российской Федерации создало принципиально новую ситуацию для гражданско-правовых отношений в системе государственного управления, которую необходимо использовать для развития общества и улучшения управления.

Приходится отмечать, что, к великому сожалению, в системе государственного управления совершаются преступления -- особо опасные деяния, подрывающие конституционный строй и нарушающие права и свободы граждан. Это наиболее тяжкие правонарушения, влекущие за собой негативные последствия для людей, общества и государства. Состав преступлений четко определен в уголовном законодательстве, систематизированном, как правило, в форме Уголовного кодекса, который вступил в действие с 1 января 1997 г. (новый вариант). Соответственно составу преступлений законодательно предусмотрена уголовная ответственность в виде наказания. Последнее состоит не только в материально-финансовой компенсации от лица, совершившего преступление, но и в лишении его свободы. Наказание имеет следующие цели: восстановление социальной справедливости, а также исправление осужденного и предупреждение совершения новых преступлений (ст. 43).

Уголовная ответственность применяется исключительно судом на основе уголовного и уголовно-процессуального законодательства, а исполнение наказаний -- специальными органами и государственными учреждениями в соответствии с уголовно-исполнительным законодательством. Для охраны и защиты государственного управления важное значение имеет уголовная ответственность за преступления против государственной власти, перечень которых дан в Уголовном кодексе Российской Федерации (раздел X).

Таким образом, свобода и ответственность, самостоятельность и законность выступают в государственном управлении в виде взаимосвязанных, парных явлении, из которых каждое определяет возможности и «поле» действия другого. И если изучать данные явления в жизни, пытаться использовать их потенциал, обосновывать меры по их развитию, то делать это необходимо при комплексном подходе и конкретном анализе того, в каком состоянии они находятся и к чему реально подготовлены.

Вопросы для размышления и дискуссии

1. В чем особенности проявления свободы в государственном управлении?

2. Какова взаимозависимость между свободой, самостоятельностью и законностью?

3. Что такое ответственность и каковы ее виды?

4. Назовите виды и процедуры юридической ответственности.

Лекция 17. Совершенствование стиля государственного управления

17.1 Элементы и свойства стиля государственного управления

Среди факторов рационализации государственного управления очень важное место занимает его стиль: продуманное и согласованное взаимодействие управленческих элементов и человеческого потенциала. По существу, через стиль своего функционирования управляющая система оказывает влияние на различные общественные отношения, процессы и взаимосвязи, реализует свои целеполагающие, организующие и регулирующие потенции.

Стиль государственного управления -- явление сложное, многоэлементное, системное. Он основан на определенном синтезе социальных, организационных, нормативных, информационных и технических параметров государственного управления, т.е., в известной мере, на объективных началах, с одной стороны, и генофонда, интеллектуального развития, социально-психологических сил и исторического опыта человеческого потенциала, иными словами, субъективного фактора, вовлеченного в управление, -- с другой. Можно утверждать также, что стиль представляет собой специфическое отражение в особой управленческой сфере общества единства объективного и субъективного. Его нельзя анализировать по принципу «или -- или», а можно только в динамическом взаимодействии социальных, материальных и идеальных элементов управления с живым, полнокровным, страстным человеческим субстратом управляющей и управляемой систем. Именно через стиль управление проявляет себя не только как наука, но и искусство, не только педантичный силлогизм, но и горячая интуиция, не только опыт, но и эвристическое чутье. Стиль дает возможность каждому участнику управления, опираясь на установленные структуры, нормы, формы, методы и другие элементы управления, в полной мере раскрыть свою творческую, созидательную сущность.

Под стилем государственного управления, думается, следует понимать реально используемую систему социально эффективных и постоянно развивающихся способов, средств, форм и методов повседневного функционирования должностных лиц и в целом органов государственной власти и местного самоуправления, основанную на соответствующих принципах и обеспечивающую рациональное и демократическое ведение управленческих дел. Его отличие от стиля работы в других сферах общества усматривается прежде всего в социальной активности должностных лиц и соответствующих органов, которая: а) связана с применением государственно-властных полномочий либо опорой на них; б) четко и довольно полно нормативно регламентирована и протекает в установленных формах и процедурах; в) своей целью имеет формирование и реализацию управляющих воздействий.

Но многогранность источников, дающих тот или иной стиль государственного управления, зависимость стиля от общественно-политического, целевого, функционального и организационного устройства государственного управления постоянно недооцениваются. Стиль трактуется некоторыми как нечто автономное, самостоятельное, действующее лишь по каким-то своим собственным закономерностям.

Он как бы отрывается от истории, традиций, культуры народа, объединенного в государство, от тех конкретных социально-экономических, духовных, политических и международных обстоятельств, в которых приходится управлять, от образованности, уровня развития и технологической оснащенности тех, кто управляет, и тех, кем управляют. Отсюда бессмысленные и бесконечные призывы к улучшению стиля управления, без знания реальных источников и факторов, предопределяющих его. Абстрактный подход с абстрактными сентенциями.

В иных подходах, рассматривающих стиль как совокупность приемов, способов, методов функционирования государственных органов, должностных лиц, акцент делается преимущественно на самих элементах их деятельности (на содержании, роли, возможностях, управленческом влиянии и т.д.). Стиль анализируется в отрыве от его носителя -- человека. В результате упрощается проблема: достаточно, мол, сформулировать наиболее целесообразный набор элементов стиля государственного управления, научить ему и заставить овладеть им, и управление будет эффективным. Как будто в набор элементов стиля управления можно легко подставить любого человека, и он проявит себя. Набор, конечно, важен, нужен, но социально-психологические характеристики человека накладывают на него исключительно рельефный отпечаток.

Отождествляются несколько разные, хотя и сопряженные явления: управленческий процесс, т.е. набор, совокупность, система (как угодно) формальных, неодушевленных элементов государственного управления, а также элементов управленческой деятельности, и стиль как единство, взаимодействие управленческих элементов и человека (компонента системы государственного управления). Стиль шире, сложнее, подвижнее, чем управленческий процесс. В то же время в последнем скрыт основной потенциал совершенствования стиля государственного управления, ибо ум, талант, правоответственность человека нельзя ничем заменить.

Существуют точки зрения, в соответствии с которыми идет психологизация стиля управления, когда все сводится к качествам человека, особенно волевым, его напористости, энергии, силовым потенциям. Абсолютизируется субъективная сторона управления в ущерб объективной. На практике это ведет к тому, что основным в совершенствовании стиля управления видится поиск и подбор сильной личности на государственную должность, особенно руководителя. Такой крайне психологизированный подход, помимо желания его приверженцев, способствует процветанию волюнтаризма, субъективизма, иногда произвола в управлении.

Бесспорно, человек -- главная, центральная фигура в управлении, но общество не может полагаться только на добрые качества того или иного человека, тем более занимающего руководящую Должность. Оно должно иметь твердые гарантии, надежные механизмы и регуляторы, которые бы непременно (при любых условиях) обеспечивали деятельность этого человека (должностного лица) в необходимом направлении и в социально признанных формах, методах и процедурах.

Поэтому, каким бы ни был стиль государственного управления по своим свойствам (о чем чуть ниже), он должен состоять из следующих, необходимых для него элементов:

а) целевых, функциональных и организационных характеристик органов государственной власти и местного самоуправления, которые определяют их место и правовой статус в иерархии управляющей системы субъектов государственного управления;

б) юридически закрепленных и соответственно практически используемых форм, методов и процедур управленческой деятельности органов управления и их должностных лиц;

в) реально проявляемых общекультурных, профессиональных и личностных качеств должностных лиц, посредством которых формируются социально-психологические механизмы управления.

Стиль государственного управления во многом близок к политическому режиму (15.1) и в существенных своих свойствах произведен от него, хотя в нем есть свои нюансы и самостоятельные проявления, поскольку политический режим обслуживает интересы власти, более узко -- интересы власть предержащих, а стиль управления призван придавать государственному управлению необходимые для него рациональность и эффективность. Власть всегда более конъюнктурна, чем управление, воспроизводящее в себе управляемую систему, причем и тогда, когда управление делает это на низком уровне, что заметно по состоянию общества и способам решения его проблем.

Управление, как это странно ни звучит, более социологично, чем власть. Последняя может преуспевать в своем самодовольстве, стяжательстве, в то время как простые люди бедствуют. Но в таком случае нет управления, поскольку то, что и как делает власть, нельзя называть управлением. Оно существует лишь тогда, когда есть реальное общественное развитие.

Свойства стиля государственного управления создаются акцентом в названных элементах и комбинациями из них. Исходя из этого, в научной литературе выделено несколько стилей управления: директивный (административно-директивный, автократический, авторитарный), демократический (коллегиальный, кооперативный, корпоративный) и либеральный.

Директивным признается стиль, который отличается чрезмерной централизацией власти, приверженностью к единоначалию в гипертрофированных формах, самовластным решением большинства не только крупных, но и сравнительно мелких вопросов жизни коллектива, сознательным ограничением контактов с подчиненными.

Демократический стиль предполагает предоставление подчиненным самостоятельности, соразмерной их квалификации и выполняемым функциям, подготовку и принятие решений при их деятельном участии, создание необходимых для выполнения работы предпосылок и справедливую оценку их усилий, уважительное отношение к людям и заботу об их потребностях.

Либеральный стиль отличают рассогласованность деятельности, бесконечные увязывания личностных интересов и амбиций, многоговорение, нежелание принять на себя ответственность за решения и их последствия, когда они неблагоприятны.

Кроме указанных, выделяют:

стиль анархический, когда все пущено на самотек и каждый делает все, что хочет и как хочет;

кампанейский стиль, при котором руководители, должностные лица от случая к случаю хватаются за дело, бурно проводят различные мероприятия, а потом успокаиваются и так до следующего приступа «активности» (кампании);

волевой стиль, для которого характерны исключительно приказы, грубое психологическое давление, опирающееся на служебные зависимости.

Различают также стиль общий и индивидуальный.

Общий стиль -- это, можно сказать, стиль нормативный, т.е. общепризнанный, проявляющийся в главных своих чертах повсеместно, в широких масштабах, разделяемый и поддерживаемый обществом.

Под индивидуальным стилем понимается общий стиль, преломленный в соответствии с конкретными условиями управленческой деятельности и качествами соответствующих руководителей и должностных лиц. Глубочайшее влияние на индивидуальный стиль работы оказывают социально-психологические качества личности, что и характеризует его как определенное социально-психологическое явление.

Разумеется, что в чистом виде ни один стиль управления не проявляется. Чаще всего имеет место сочетание, смешение стилей при явном преобладании какого-либо одного. Естественно также, что свойство стиля управления, складывающегося в его системе и подсистемах, напрямую зависит от качеств лиц, занятых в управленческих процессах.

Исторический опыт показывает, что наиболее целесообразным, продуктивным и ориентированным на длительную перспективу является демократический стиль государственного управления. Именно он позволяет стабилизировать управленческие процессы и посредством них наладить рациональное и эффективное общественное развитие.

Среди свойств демократического стиля государственного управления можно назвать:

а) глубокие, органические взаимосвязи органов государственной власти и местного самоуправления с гражданами, что способствует познанию управляемых объектов, потребностей, интересов и целей жизнедеятельности людей, развитию в них понимания сущности и значения управленческих решений и действий, стимулированию во всей системе государственного управления отношений инициативности, творчества, активного соучастия в делах общества и государства;

б) обширные возможности для введения научного знания в управленческие процессы и придания им необходимой целенаправленности, деловитости и влиятельности. Научность стиля государственного управления предполагает: широкое использование в государственном аппарате достижений общественных, естественных и технических наук; последовательное соблюдение в деятельности аппарата установленных наукой объективных закономерностей общественной жизнедеятельности; всемерное способствование со стороны аппарата развитию научно-технического прогресса и широкому внедрению его достижений в практику; соизмерение уровня деятельности аппарата с обоснованными наукой положениями, вы водами и рекомендациями. В то же время сама научность создает условия для обоснованной целенаправленности и последующей деловитости -- конкретного и системного решения управленческих задач;

в) становление и поддержание во всей системе государственного управления подлинно гуманных взаимоотношений между руководителями и подчиненными, членами управляющих структур и управляемых объектов, коллективами, должностными лицами и гражданами, в результате чего права и свободы человека приобретают действительную реализацию.

Следует сказать и о том, что стиль государственного управления наглядно раскрывает степень освоения науки, искусства и опыта управления.

17.2 Распределение и регламентация управленческой деятельности

Совершенствование стиля государственного управления в практическом аспекте обычно начинается с комплексного анализа, оценки и сочетания двух моментов: человеческого потенциала, сосредоточенного в органах государственной власти и местного самоуправления (вообще и в каждом из них конкретно), целей государственного управления с наличными управленческими ресурсами. Главное здесь: определение реального состояния управления и управленческого потенциала. Если стиль государственного управления не хочет быть иллюзорным, призрачным, мнимым, он должен опираться на объективные основания, отличаться реалистичностью.

Существует актуальная проблема распределения совокупного управленческого потенциала по вертикали и по горизонтали иерархической управляющей системы, которая носит как институциональный характер (связана с организационной структурой государственного управления и правовым регулированием функций и полномочий различных органов), так и сугубо человеческий, обусловленный уровнем подготовки персонала управления.

В последние десятилетия в мировой управленческой мысли было сформулировано несколько теорий, по-разному относящихся к взаимоотношениям людей в управленческих процессах.

Еще в 60-х годах прошлого века профессором Мичиганского университета (США) Д. Макгрегором были обоснованы две концепции организации управления, основанные на различении типов людей: теория «X» и теория «Y». Согласно теории «X», средний индивид в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда; вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть людей необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, с тем чтобы они работали достаточно напряженно для достижения целей организации; средний человек предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолюбив и более всего предпочитает собственную безопасность.

По теории «Y» затраты физических и умственных усилий в процессе труда столь же естественны, как и в играх или на отдыхе; человек способен и будет сам себя контролировать, если он стремится к целям, в достижении которых он заинтересован; усилия, прилагаемые индивидом к достижению поставленных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграждению за их осуществление; средний индивид при соответствующих подготовке и условиях не только принимает на себя ответственность, но и стремится к ней; способности ярко проявлять творческую фантазию, изобретательность и творческий подход к решению проблем организации свойственны, скорее, широкому, а не узкому кругу людей; в условиях современного производства интеллектуальные возможности среднего человека используются далеко не полностью¹⁴⁸.

Попыткой совместить указанные теории является теория «Z», которая исходит из целесообразности коллегиального принятия решений, при ответственности за принятое решение одного лица; значимости неформальных отношений, при которых все общаются со всеми; способности каждого человека действовать по своему усмотрению и работать автономно, без контроля, потому что он пользуется доверием; использования самоконтроля и иерархических форм контроля¹⁴⁹.

Надо сказать, что за последующие годы управленческая мысль весьма продвинулась в поисках и введении в практику различных управленческих ресурсов, что особо заметно в области менеджмента. Среди них теории новой бюрократии (Дж.Г. Марч, Г.А. Саймон), общая теория систем в приложении к менеджменту (Ф. Каст, Дж. Розенцвейг), плюрализм организационных моделей (А. Уол-кер, А. Этциони, Дж. Пфеффер), работа с неопределенностью (Дж.Д. Томпсон, Дж. Гэлбрейт) и др.¹⁵⁰, направленные на сочетание парадигм и потенциала информационно-технологической революции и человеческого фактора, и упором на формирование новых технологий.

Все же координатной сеткой, в рамках которой изыскиваются основные источники рационализации управления, остается человек. Посылок тому несколько.

Во-первых, ресурс человека безграничен и возобновляем.

Во-вторых, человек предельно разнообразен, переменчив и уникален.

В-третьих, добро и зло, позитивное и негативное в человеке соседствуют, в разной пропорции проявляются при разных обстоятельствах. Поэтому к распределению управленческой деятельности в рамках управляющей системы и формированию определенного стиля государственного управления нельзя подходить с абстрактных, умозрительных позиций и легковесно утверждать, что демократия, свобода, децентрализация, самостоятельность и т.п. представляют собой сплошное благо для управления. Все определяется качеством человеческого потенциала, вовлеченного в управление.

Вопрос состоит не в том (как это часто понимается), кто выполняет те или иные по характеру и объему управленческие функции и полномочия, а в том, как и с какими результатами совершается эта деятельность. Многие исторические факты свидетельствуют, что попытки бездумной ломки общегосударственных органов управления, реорганизаций и трансформаций в среднем звене государственного управления, внедрения начал самоуправления на низовом уровне давали лишь одно последствие: потерю управляемости и «разбалансировку» общественных отношений. Только в XX веке в России подобных «сюжетов» было несколько, и очередной мы пережили в его конце.

Прежде всего, распределение управленческой деятельности Должно идти на основании управленческих потребностей и интересов, объективных закономерностей и организационных форм управляемых объектов. Именно этим объясняется, к примеру, та ситуация, при которой на уровне области, города или района постоянно удерживается определенный набор управленческих структур при любых формациях, укладах, революциях и реформах. Всегда нужны жилищно-коммунальные, торговые, образовательные, здравоохранения, транспорта, связи, культуры и другие управляемые объекты, причем привязанные к конкретному местожительству людей. Есть объективная структура общественной жизнедеятельности, и она требует соответствующей структуры государственного управления и управленческой деятельности. Пора бы здесь уйти от безмерного субъективизма, разрушающего только что установившиеся воспроизводственные и управленческие процессы.

Важным условием правильного распределения управленческой деятельности является ее ориентация на обеспечение реализации компетенции органов государственной власти и местного самоуправления. Причем имеется в виду распределение управленческой деятельности не только внутри органа, но и вне его, ибо существует общая заинтересованность в надлежащей реализуемости компетенции всех организационных структур. Не дело, когда вышестоящий орган видит, что нижестоящий орган не справляется с компетенцией, и относится к этому безразлично. В государственном управлении все системно взаимосвязано, и слабая деятельность одних органов непременно сказывается на других.

Распределение управленческой деятельности обусловлено также уровнем и новизной ее научно-технического и информационного обеспечения, наличием и состоянием освоения управленческих технологий. Здесь важно многое: типовые образцы документации; унифицированная система показателей, адекватно характеризующих качество и количество соответствующих явлений; создание организационных и технических условий для оперативной и точной передачи нужной информации через все структурные звенья, подразделения и органы, вовлеченные в данные процессы; оснащенность компьютерами служебных мест; применение идентичных методов, процедур и операций анализа и характеристики изучаемых и программируемых объектов; актуальность методологии прогнозирования, программирования и планирования развития управляемых объектов и самих управленческих процессов и др.

И все это не для отчетов или теледемонстрации кабинетов с десятками телефонов, а для реального улучшения управления.

Большое значение в распределении управленческой деятельности имеет, наконец, действующая в системе государственного управления философия и методология управления со своими символами, ценностями, традициями, стереотипами, из которой исходят и на которую опираются поведение и поступки людей. Такая философия и методология может объединять и мобилизовать людей на решение крупных государственных проблем, на возвышение Отечества, а может и, наоборот, разъединять и противопоставлять должностных лиц и иных участников управленческих процессов и тем самым разрушать само управление. При «негативной» философии и методологии управления происходит не распределение управленческой деятельности, а ее развал. В таком случае ситуацию не исправляет даже авторитарный стиль управления.

Естественно, что распределение управленческой деятельности как в целом в управляющей системе, так и в каждом государственном органе и органе местного самоуправления, тогда приобретает смысл и превращается в соответствующий стиль государственного управления, когда оно получает надежную правовую регламентацию. В отличие от правового регулирования организационной и функциональной структур, компетенции органов, форм, методов и процедур ее реализации, правовая регламентация стиля управления (управленческой деятельности) должностных лиц и других служащих государственного аппарата имеет своим объектом личностную и коллективную деятельность персонала управления в рамках соответствующего органа государственной власти и местного самоуправления, связанную с реализацией его компетенции и поддержанием собственной жизнеспособности. Ее можно и должно рассматривать как одно из средств формирования и совершенствования научной организации управленческой деятельности.

Цель правовой регламентации стиля государственного управления состоит в закреплении, удержании и «тиражировании» лучших форм, методов, средств, способов, операций и процедур исполнения государственных должностей и реализации компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.

В связи с правовой регламентацией управленческой деятельности логично возникают весьма практические вопросы: что регламентировать, в каком объеме и в какой форме? В ряде научных суждений и практических рекомендаций порой просматривается стремление регламентировать и по содержанию, и по форме буквально каждый шаг или каждый час служащего аппарата. Такие попытки, однако, не приносили и не приносят искомого результата. Дело в том, что управленческая деятельность очень подвижна, переменчива, зависима от множества заранее непредвидимых обстоятельств и факторов, как внутренних, связанных с работоспособностью и жизнью служащих соответствующего органа, так и внешних, определяемых запросами и состоянием общественной среды. В государственных органах часто один работник заменяет другого или выполняет вроде бы не положенную по должности деятельность.

В этих условиях целесообразно сосредоточивать внимание лишь на описании комплекса вопросов, подлежащих ведению определенной должности (рабочего места в аппарате), и формах закрепления их анализа и оценки. Тогда в любое время можно воспользоваться результатами деятельности того или иного служащего, поручить кому-то другому продолжение данных функций, передать вопросы из ведения одного служащего другому. В результате создается «поле» маневра и для руководителя, и внутри самого управленческого коллектива. Кроме того, правовая регламентация управленческой деятельности должна быть таковой, чтобы она не бюрократизировала, не сковывала формальными запретами эту деятельность, а наоборот, открывала простор для самостоятельности, инициативы, творчества, поиска все новых путей решения управленческих вопросов.

В среде ученых и руководителей также немало сторонников того, чтобы имелись инструкции либо положения по каждой должности с детальным описанием всего, что к ней относится. Думается, что это и невозможно осуществить в полном объеме и на должном уровне, и просто нецелесообразно. Квалификационные характеристики (правовые и организационные характеристики) государственных и муниципальных должностей, конечно, нужны, но вот конкретные проявления управленческой деятельности по их соблюдению вряд ли стоит прописывать. Здесь на первом месте стоит профессионализм государственных и муниципальных служащих. Сегодня управленческая деятельность даже в органах, построенных на принципе единоначалия, -- дело коллективистское, осуществляемое большими или малыми управленческими коллективами и вовлеченными в управление гражданами, дело, в котором широко приняты взаимовыручка, взаимозаменяемость.

Следовательно, и регламентироваться оно должно таким образом, чтобы не разрушать, а именно развивать, укреплять коллективистские (корпоративные) начала в управленческой деятельности, обеспечивать в ней комплексность и эффективность. Это не означает, что не надо индивидуализировать способы исполнения должностей или описывать конкретные должности, но такая индивидуализация (описание) должна вестись взаимосвязано в рамках определенного целого -- структурного звена, подразделения, органа, их подсистемы. Необходимо в одном регламентационном акте рационально распределять совокупную управленческую деятельность и излагать как функции и правомочия по каждой должности (рабочему месту в аппарате), так и взаимосвязи и взаимозависимости между должностями, с тем чтобы каждый служащий знал и свою, так сказать, личную деятельность, и свое место в общей деятельности управленческого коллектива. Причем желательно, чтобы такой регламентационный акт имел у себя каждый служащий соответствующего структурного звена, подразделения, органа. В результате можно одновременно достигать нескольких целей: определять содержание и объем деятельности каждого служащего, оставлять широкое поле маневра управленческой деятельностью в органе, улучшать обмен информацией и опытом между служащими, обеспечивать взаимоконтроль за продуктивностью и качеством Деятельности, формировать здоровые социально-психологические отношения в управленческом коллективе.

17.3 Усиление организованности управленческих процессов

Совершенствование стиля государственного управления как постоянный процесс предполагает постановку, анализ и решение многих проблем. Но если их попытаться обобщить, то можно свести к тому, что в этом процессе главное -- организованность всего, что составляет управленческую деятельность. Именно организованность (в предметном, атрибутивном и функциональном аспектах) управляющей и управляемых систем способствует прежде всего рациональности и эффективности государственного управления. Это -- начало начал.

Повторим кратко и в логической последовательности те моменты организации, о которых в той или иной мере уже говорилось. Начнем с государственной должности и рабочего места в органе государственной власти и местного самоуправления.

Должность нуждается в четком определении ее места и значения в структуре деятельности коллектива любого органа по реализации его компетенции. Для этого она сама должна быть организована с точки зрения как внутреннего содержания деятельности (объем, функции, полномочия, формы и методы деятельности, ее показатели и оценки, стимулы и санкции и т.д.), так и внешних взаимосвязей с другими должностями (линии подчинения, сотрудничества, информационного, технического и иного обслуживания). Кроме того, каждая должность в органе нуждается в оформлении в праксеологическом (кабинет, стол, стул, другие предметы интерьера, освещение, доступ свежего воздуха и т.д.) и эргономическом (телефоны, узел связи с подчиненными, технические средства работы, компьютер с сопутствующими средствами и т.д.) отношениях.

В современных условиях процесс совершенствования или создания должностей призван идти таким образом, чтобы открывать все более широкие возможности для самостоятельной, творческой и ответственной деятельности, способствовать самовыражению каждого человека, занимающего определенную должность. Как обоснованно писал польский ученый С. Ковалевски, если путем соответственно сформулированных задач и полномочий должностного - лица в какой-то мере обеспечены условия для самовыражения, то тем самым мобилизуется мощный фактор мотивации, чего не сможет дать никакая формальная дисциплина.

И далее: управленческая деятельность тогда обеспечивает принцип самовыражения, когда она:

1) соответствует способностям и влечениям исполнителя;

2) самостоятельна;

3) соответствует квалификации;

4) создает лучшие условия для самоконтроля;

5) обеспечивает влияние на формирование методов исполнения;

6) комплексна и разнообразна;

7) является понятным, нужным и полезным элементом более крупного и известного исполнителю целого;

8) наглядно способствует удовлетворению насущных общественных потребностей¹⁵¹.

Следующая задача заключается в организации групп должностей или, иными словами, в организации звеньев и структурных подразделений органов. Традиционно в основу формирования должности и звена (структурного подразделения) ложится принцип специализации. В общем это обоснованно, но до известных социально-психологических пределов, переход через которые резко снижает интерес к исполнению должностей. Учитывая все возрастающие требования к комплексности управления, сегодня можно ставить вопрос о том, что не только должность по своему содержанию должна становиться все более разнообразной, но и структурное звено, подразделение в плане содержания решаемых вопросов тоже должно быть все более комплексным. Речь идет в общем о горизонтальной концентрации управленческих функций. Подобная концентрация имеет ряд преимуществ: делает содержательной, насыщенной и интересной управленческую деятельность, способствует взаимообмену информацией, знаниями и опытом, обеспечивает безболезненное замещение отсутствующих, усиливает влияние взаимного контроля, повышает надежность информации, сокращает расстояние между руководителями и исполнителями, улучшает межличностные контакты и способствует позитивному решению многих вопросов совершенствования стиля государственного управления.

Между прочим, выбор горизонтального расчленения, «поля» структурного звена (подразделения) органа свидетельствует о понимании сущности управления и управленческих процессов, ибо чем меньше у руководителя подчиненных, тем больше он их опекает, лишает самостоятельности и ответственности и тем меньше в звене реализуется внешних, управленческих функций. Он демонстрирует также правильность распределения мощности аппарата органа между руководящим и исполнительским составом, поскольку чем больше в органе руководящих должностей, тем больше передаточных «узлов» и меньше возможностей для серьезной исполнительской деятельности (ведь, как правило, начальники не очень склонны непосредственно вести дела, -- их деятельности скорее присущ метод получения -- передачи указаний). Сказывается здесь и уровень демократизма в организации органа: чем сложнее вертикальная структура, тем больший разрыв между первым руководителем и исполнительским составом и сложнее их контакты.

Конечно, в горизонтальном расчленении структурного звена (подразделения) органа, да и самого органа, если он небольшой, действует важное ограничение -- норма управляемости. Критериями последней являются: а) реальный объем внимания и других интеллектуальных качеств, которыми обладает средний руководитель, выражающийся, в частности, в частоте и количестве информации, которую он способен удерживать в памяти и обрабатывать; б) гарантированность квалифицированного решения вопросов, входящих в сферу деятельности возглавляемого звена или подразделения. Исходя из отечественной и зарубежной практики, можно признать, что норма управляемости в среднем составляет: один руководитель на семь непосредственно подчиненных (1:7), с возможными вариациями в зависимости от уровня и сложности управленческих процессов в пределах от 5 до 9 человек.

Еще одна задача усматривается в организационном обеспечении исполнения должности руководителя. Организация деятельности руководителя играет решающую роль в формировании определенного стиля функционирования возглавляемого им органа, подразделения или звена. По этой причине анализу возникающих здесь вопросов в научной литературе уделяется значительное внимание. В частности, многие полагают, что должность руководителя должна быть организована так, чтобы она одновременно позволяла: постоянно вырабатывать, чувствовать и обеспечивать стратегию управленческой деятельности, вести ее к строго намеченным целям; способствовать правильному распределению времени на рассмотрение и решение срочных (оперативных) и важных (определяющих, перспективных) дел; обеспечивать выявление проблем, а не только их симптомов; создавать условия для сохранения свободы маневра при выборе вариантов решений и распоряжении ресурсами; правильно распределять задачи, поручения и координировать деятельность подчиненных; поддерживать широкие контакты с окружающей средой и получать от нее нужную информацию; обоснованно группировать возникающие задачи в зависимости от их источника и актуальности.

Правильное исполнение должности руководителя важно и по социально-психологическим основаниям: позволяет поддерживать работоспособность в течение дня, сохранять настроение, передавать в процессе контактов уверенность, ясное понимание проблем, формировать в коллективе нужный микроклимат. Руководитель обязан всегда находиться в состоянии равновесия «духа», поскольку вся его деятельность -- это общение с людьми, при котором его самочувствие активно передается другим. Американские авторы рекомендуют руководителям при управлении людьми придерживаться следующих правил: поддерживать у подчиненных чувство самоуважения; концентрировать внимание на проблеме, а не на личности; использовать метод подкрепления, т.е. выработки у человека ожидания положительной, поощрительной реакции за хорошее выполнение поручений; активно, с интересом слушать; выдвигать ясные требования и придавать определенность, надежность контактам с работниками¹⁵².

Сложность управленческих процессов, необходимость их постоянной координации, демократизм форм и методов государственного управления обусловливают широкое применение в управленческой практике совещаний, целями которых являются сбор, обмен, синтезирование информации, генерирование идей, обсуждение различных научно-технических, организационных, экономических, социальных вопросов, принятие коллегиальных решений, постановка задач подчиненным.

Результативность совещаний определяется несколькими условиями: административно-правовыми, связанными с компетенцией соответствующего совещания (что оно может?), организационно-функциональными, выражающимися в характере его подготовки и порядке проведения (готово ли оно и использованы ли его возможности?), социально-психологическими (заинтересованы ли участники в данном совещании?), физиологическими (каково самочувствие участников, их способность выдавать и усваивать информацию?), техническими (вооруженность средствами записи и фиксации информации). Разумеется, совещание тогда принесет желаемый эффект, когда все условия в равной мере будут соблюдены. Поэтому при подготовке совещания необходимо четко определять, что требует обсуждения, когда провести совещание, кто должен в нем участвовать, как следует провести обсуждение вопросов, вынесенных на совещание.

Исследователи, занимающиеся вопросами повышения эффективности совещаний, рекомендуют: не проводить совещания часто и по мелким вопросам (это раздражает участников, особенно постоянных, и расхолаживает их); выносить на совещание не более двух-трех вопросов, притом тематически взаимосвязанных между собой; приглашать на совещания только тех лиц, которые непосредственно заинтересованы в обсуждаемых вопросах или соприкасаются с ними (на совещании должны быть участники, а не присутствующие); ограничить круг участников с тем, чтобы все могли принять участие в обсуждении; с повесткой дня совещания знакомить заранее, чтобы у потенциальных участников было время подготовиться к нему; совещание проводить в форме свободной дискуссии, диспута, «мозговой атаки» с вовлечением всех участников (наиболее продуктивны те совещания, которые проводятся в первой половине дня, пока люди не устали, продолжительностью не свыше 2--3 часов, с обязательным перерывом для отдыха, свободного обмена мнениями и подготовки к выступлениям); совещание протоколировать и завершить подведением итогов обсуждения и утверждением для действия общевыработанной точки зрения¹⁵³.

При проведении совещаний и подобного рода организационных мероприятий (заседаний, конференций, симпозиумов, коллоквиумов и т.д.) особого внимания заслуживает вопрос об их целесообразности. К сожалению, в практике управления этого вопроса никто не ставит: для любого руководителя созывать совещания проще всего, тем более, что таким образом часто демонстрируется его «активность»; никто не считает экономическую сторону совещаний, связанную с отрывом людей от работы, их переездами, проживанием в гостиницах и т.п.; еще меньше задумываются над социально-психологическими издержками; не выявляется и не оценивается тот реальный управленческий импульс, который порождается совещаниями и влияет на управляемые процессы. Поэтому дальнейшее совершенствование стиля государственного управления прямо предполагает анализ и оценку каждого совещания с точки зрения целесообразности, экономичности и управленческой эффективности. Возможно, что и практика проведения организационных мероприятий нуждается в определенной регламентации.

Усиление организованности управленческой деятельности во многом зависит, далее, от изучения, обобщения, оценки, распространения и использования того опыта, который вырабатывается, отшлифовывается и накапливается в ее процессах. Опыт -- великое достояние управления. С одной стороны, он является результатом практических испытаний, проверок, опробований на деле разнообразных управленческих элементов. Только практика свидетельствует о том, как действуют те или другие элементы, как они реально вписываются в управленческие процессы, что дают при реализации управленческих целей и функций. С другой стороны, творчески мыслящие, инициативные, одаренные должностные лица всегда привносят в исполнение своих должностей что-то новое, переосмысленное, оригинальное, нестандартное. Важно постоянно изыскивать образцы качественной управленческой деятельности, изучать секреты ее высокой отдачи, закреплять их в традициях, навыках, символах и других нормах управления и активно популяризовать.

К началу XXI века накоплен огромный как национальный, так и мировой опыт различных видов и социальных типов управления. Пройдены этапы монархических форм правления, диктаторских политических режимов, войн и кризисов, каждый из которых чем-то обогащал человечество, даже в негативном плане. Более 50 послевоенных лет углубляется понимание достоинств и слабых сторон демократии и отрабатываются механизмы ее рационализации и повышения эффективности. Созданы и выверены на практике многие управленческие технологии. Известны в общем-то правовые способы обеспечения управления, процедуры и критерии отбора и развития персонала управления. Активно продвигается компьютеризация работы с управленческой информацией. Понятна роль стимулирования и ответственности в достижении необходимых управленческих результатов. Не хватает порой одного: желания и воли всем этим овладевать. Думается, что в данном вопросе нельзя полагаться только на стремление индивидуума изучить что-то, лично важное для него. Освоение опыта управления должно быть организовано и стать обязательным атрибутом стиля государственного управления. Тем более, что в будущем человечество и все страны ждут проблемы большей сложности. Без высокой организованности управленческих процессов к ним просто не подступить.

17.4 Резервы рационализации стиля государственного управления

Надо сразу сказать, что резервы рационализации стиля государственного управления содержатся в каждом управленческом элементе (цели, функции, структуре, форме, методе и т.д.) и в каждом управляющем компоненте (системе и подсистеме органов, отдельном органе, любом должностном лице). Речь идет лишь о некоторых резервах (направлениях развития) стиля государственного управления, которые наиболее очевидны, обширны и легко вводимы в практику.

Прежде всего, это ориентация управленческой деятельности на управляющие воздействия. Надо, наконец, понять, что реальность, действительность, «бытие» управления проявляются только и исключительно в управляющих воздействиях на соответствующие процессы. Если есть управляющее воздействие, которое на самом деле поддерживает процесс (то ли в субъектах, его компонентах, то ли в управляемых объектах) в определенном, лучше всего в оптимальном, состоянии, изменяет, преобразовывает, развивает его, то, значит, существует и управление. Если же нет управляющего воздействия, не доходит оно до процесса, не задевает его, то и нет управления, несмотря на обилие принятых решений, проведенных организационных мероприятий, волевых усилий руководителей. Управленческая деятельность тем самым имеет подсобное, обслуживающее значение по отношению к управляющим воздействиям, призвана их формировать и реализовывать. Управляющие воздействия -- это объективация управленческой деятельности, и лишь через них последняя может анализироваться и оцениваться¹⁵⁴.

Главные и самые сложные вопросы, всегда стоящие перед управлением, заключаются в следующем: что нужно для того, чтобы управляемый процесс шел интенсивно и с высоким эффектом, как его внутренняя саморегуляция должна сочетаться с «внешним» управлением, какова достаточность его для оптимального функционирования управляющих воздействий (по объему, содержанию, напряженности, плотности и т.д.)? Среди профессионалов-управленцев все еще бытует мнение, что чем больше будет указаний, нормативных регуляторов, контроля, опеки и тому подобных управленческих «акций», тем люди будут больше работать и лучше себя вести, а значит, и управляемые процессы пойдут. Кажется, жизнь тысячи раз опровергала такое мнение, но оно все еще очень распространено: и пишутся, нужно или не нужно, решения, информации, распоряжения, справки, заседают и заседают, без конца проверяют и работают не по существу, а по формальным и бюрократическим признакам.