Теория государственного управления

Как бы не были все органы единой государственной власти, принадлежащей народу, разделены по функциям, полномочиям и профессионализму, все они в конечном счете предназначены для того, чтобы упорядочивать общественные отношения и процессы, влиять разными способами на сознание, поведение и Деятельность людей и их коллективов, т.е. управлять. Другое Дело, что формы и методы, масштабы и глубина их влияния различна.

Следовательно, если понимать под организационной структурой государственного управления не только совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управлением, но и систему организационных связей, влияющих на управление, то нельзя не признать, что эта структура подключает к управлению (вводит в управленческие процессы) различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, которые в той или иной степени соучаствуют в формировании и реализации государственно-управляющих воздействий.

7.2. Построение организационной структуры государственного управления

Конкретные очертания, расположение и взаимодействие элементов, их вертикальные и горизонтальные зависимости, формы связи и их возможности организационная структура государственного управления получает под влиянием многих объективных и субъективных условий и факторов. Они в разных государствах имеют свою специфику, без учета которой трудно понять, почему существует такое большое многообразие организационных структур государственного управления.

Среди внешних условий и факторов, находящихся как бы вне государственного управления, особое значение принадлежит комплексу ранее названных (3.1) объективных условий, в пределах и на основе которых функционирует данное государство. Как показывает опыт, попытки не замечать этих условий и «внедрять» откуда-либо взятую модель организационной структуры государственного управления, даже вроде бы удачную (в соответствующих условиях), мало что дают. Любое копирование без адаптации к собственным объективным условиям не обеспечивает должной эффективности организационной структуры государственного управления.

Сильное, во многом определяющее, влияние на организационную структуру государственного управления оказывают состояние и размещение управляемых объектов (4.1, 4.2). Субъект управления (государственный аппарат) не должен воспроизводить в себе все элементы и взаимосвязи общественной системы. Достаточно выделения актуальных управляемых объектов и обеспечения воздействия на их управляющие параметры. Но если это сделано и государство берет на себя функции управления теми или иными общественными процессами, то оно в организационной структуре своего управления обязано предусматривать необходимые взаимосвязи с данными процессами и прохождение по ним требуемой силы управляющих воздействий. Традиционно по объектному основанию в организационной структуре государственного управления различают «блоки» органов управления: а) экономическими процессами; б) социально-культурными процессами; в) административно-политическими процессами. В этом аспекте все зависит от структуры управленческих потребностей управляемых объектов.

По отношению к организационной структуре государственного управления в качестве объективных выступают общественные функции государства (2.3), проводимая им государственная политика (2.4) и возникающие на их основе цели и функции государственного управления (6). Разумеется, что в организационной структуре государственного управления должно быть сосредоточено столько организационного потенциала, сколько достаточно для рационального, полного и эффективного осуществления каждой из общественных функций государства -- политической, социальной, экономической и международной. В серьезном организационном обеспечении нуждается также каждое из основных направлений государственной политики. И, конечно, на определенные организационные возможности должны опираться цели и функции государственного управления. В противном случае многое из того, что не просто провозглашено, а закреплено в политических документах и законах, остается благим пожеланием, лозунгом на потребу дня.

Однако у нас в России никак не могут прийти к тому пониманию, что цели и функции управления являются первичными, образующими, формирующими по отношению к организационным элементам государственного управления, что последнее создается для реализации первых. Все пока делается наоборот: сначала создается какая-то организационная структура, а затем под нее или для нее начинают придумывать цели и функции. А поскольку придумать часто не удается, то ограничиваются описанием в их статусах полномочий и форм деятельности. В результате оказывается, что структур много, а спросить не с кого.

Многое определяется также внутренними условиями и факторами, содержащимися в самом государственном управлении. Это -- человеческий потенциал, особенно находящийся в государственном аппарате, замещающий политические и административные государственные должности. Слабая подготовка и малая компетентность управленческих кадров обычно ведут из-за необходимости компенсации данных явлений к разбуханию и усложнению организационной структуры государственного управления. Это -- информационное обеспечение государственного управления, связанное, с одной стороны, с адекватным отражением управленческих потребностей и интересов управляемых объектов, а с другой с концентрацией и направлением управленческих ресурсов субъектов управления на практическую реализацию целей и функций государственного управления. Информация призвана соединять в управлении объективное и субъективное, нести достоверные данные об объективизации и объективации любого управленческого процесса. Когда такой информации нет или ее недостаточно, то государственное управление функционирует либо вхолостую, либо с большими помехами. Это -- демократизм, государственного управления, позволяющий обществу свободно и постоянно выдвигать перед государством (его аппаратом) свои проблемы и запросы, вводить в управление свой интеллектуальный потенциал, а государственным органам непосредственно ощущать общественную пользу своих управляющих воздействий. Наконец, это -- стиль государственного управления, в котором воплощается способность управленческих кадров осваивать современные научные методы и технические средства управления и использовать их в целях более рационального и эффективного управления общественными процессами. Суть названных явлений будет подробно раскрыта в соответствующих темах.

Для выбора модели построения организационной структуры государственного управления и отвечающих ей организационных оснований важное значение имеет понимание организации как свойства определенного общественного явления и одновременно как источника («генератора») его возможностей. Обобщая многочисленные исследования, когда-то было констатировано, что организация -- это комплекс взаимосвязанных элементов, к которым относят, «во-первых, цель, задачу (или задачи): во вторых, разработку системы мероприятий для реализации цели и разделения задачи на отдельные виды работ, которые могут быть поручены определенным членам внутри организации; в-третьих, интеграцию отдельных работ в соответствующих подразделениях, которые могли бы их координировать различными средствами, включая сюда и формальную иерархическую структуру; в-четвертых, мотивацию, взаимодействие, поведение, взгляды членов организации, которые отчасти определяются мероприятиями, направленными на реализацию ее целей, а отчасти же носят личный, случайный характер; в-пятых, такие процессы, как принятие решений, коммуникации, информационные потоки, контроль, поощрение и наказание, имеющие решающее значение для обеспечения выполнения целей организации; в-шестых, единую организационную систему, которая понимается не как особый дополнительный признак, а как внутренняя согласованность, которая должна быть достигнута между всеми вышеуказанными элементами организации»⁷⁵.

Значит, когда делается выбор модели построения и идет процесс построения или модернизации организационной структуры государственного управления, то при этом учитывается много условий и факторов, а также элементов, включаемых в организацию, и вместе с тем преследуется много сугубо управленческих целей. От избранной и созданной модели организационной структуры зависит впоследствии рациональность и эффективность государственного управления.

В организационных структурах, в том числе и государственного управления, используется несколько организационных оснований, которые формируют соответствующие типы структур.

Линейное (или чисто линейное) основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов, образующая в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду. Здесь чаще всего соблюдается единоначалие, когда одно лицо на каждом уровне вертикали сосредоточивает в своих руках ведение управленческих процессов в возглавляемом им государственном органе, и единство распорядительства, когда исполнительные команды передаются строго от одного лица к другому. Линейный тип структуры жестко формализован и придает ей устойчивость, надежность, последовательность. Он благоприятен для исполнения, четкого проведения в жизнь властных требований. Но в нем слабо выражены обратные связи, ограниченно представлено многообразие жизни, что снижает его универсальность и эффективность.

Функциональное основание ведет к формированию государственных органов, специально приспособленных к выполнению конкретных функций управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. В то же время данное основание порождает очень сложную проблему межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализированного ведения отдельных функций управления.

Линейно-функциональное основание обеспечивает соединение достоинств линейного и функционального оснований и способствует созданию структуры, в которой одни органы принимают управленческие решения и властно проводят их в жизнь, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. В итоге повышается уровень государственного управления.

Развитие самоуправленческих механизмов в управляемых объектах (в условиях демократии и рынка) заставляет искать новые организационные основания для структур управления. В последние десятилетия во многих странах все большее внимание привлекает программно-целевое основание, в соответствии с которым в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель (либо сумма целей) или комплексная программа и им подчиняются соответствующие элементы и их взаимосвязи. Это способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных проблем. Можно полагать, что за программно-целевыми структурами управления, прежде всего государственного, большое будущее.

Свою роль в этом отношении может сыграть так называемое матричное основание структур управления, совмещающее линейное и программно-целевое управление. Такой смешанный тип структуры, связанный, как правило, с территориальным управлением, обеспечивающим комплексный подход к управленческим процессам на определенной территории, будучи дополненный программно-целевыми структурами, управляющими решением отдельных проблем, дает возможность гибкого, адаптационного подхода к развивающимся, динамическим управляемым объектам и умелой координации их многообразия.

В распоряжении проектировщиков организационной структуры государственного управления или отдельных ее подсистем имеется ' немало организационных оснований (типовых модулей), которые при необходимой «привязке» их к объективным и субъективным условиям и факторам способны поддерживать эту структуру в гармоничном и действенном состоянии. Все зависит от желания и умения ими воспользоваться.

7.3 Орган, звено, подсистема субъекта государственного управления

Признание государственного органа в качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления требует специального рассмотрения типовых внешних взаимосвязей, формирующих (предопределяющих) его внутреннюю организацию.

В научной литературе отмечается, что каждая самостоятельная единичная структура управления должна иметь такие внешние связи, которые были бы в состоянии обеспечивать и регламентировать:

- полноту ответственности каждого управленческого органа за достижение поставленной перед ним цели (подцели) либо функции управления;

- сбалансированность целей всех звеньев определенного уровня управления по отношению к целям вышестоящего уровня;

- комплексность выполнения (взаимосвязанность) всех функций управления, относящихся к реализации каждой поставленной цели, как по вертикали, так и по горизонтали взаимодействия;

- наиболее рациональные разделение и кооперацию усилий между звеньями и уровнями государственного аппарата с точки зрения выполняемых функций управления, минимизацию их дублирования, а также обоснованное взаимодействие линейно-функционального и программно-целевого типов структур;

- концентрацию прав (полномочий) и ответственности при решении каждой управленческой задачи за счет рационального перераспределения компетенции на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по вертикали;

полное соответствие организационно-экономического механизма контроля исполнения объему компетенции в области ответственности и прав (полномочий) принятия решений по каждой управленческой задаче⁷⁶.

При создании (преобразовании) государственного органа необходимо, далее, видеть его положение в организационной структуре государственного управления и, следовательно, руководствоваться существующими классификациями государственных органов, особенно тех, которые реализуют функции исполнительной власти. Единой классификации государственных органов, действующих в сфере государственного управления, нет, ибо в каждой стране и в каждый исторический момент она своеобразна и призвана отвечать запросам дня. Но существуют критерии, на основе которых она может проводиться:

- территориальный масштаб компетенции, исходя из которого органы делятся на федеральные (центральные), органы субъектов федерации, их местные органы, а также органы местного само управления;

- соподчиненностъ органов между собой, вследствие чего среди них различают вышестоящие и нижестоящие;

- порядок образования органов, по которому они подразделяются на образуемые (вышестоящим органом в рамках его компетенции) и избираемые (либо населением, либо представительным органом);

- характер и содержание компетенции, что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции;

- порядок разрешения вопросов компетенции, служащий основанием для выделения органов коллегиального управления и органов единоличного управления.

По источнику финансирования иногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчислений от управляемых объектов), но представляется, что органы государственного управления (в широком смысле), связанные с властью, должны быть только бюджетными, хотя и сохранять определенную стимулирующую зависимость, обусловленную качеством управления.

Организационная структура государственного управления состоит из множества государственных органов, которые различаются между собой и в то же время могут иметь немало общего, тождественного, типичного. Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью осуществляемых управленческих функций, обозначают понятием «звено государственно-управляющей системы». Основными признаками, позволяющими относить государственные органы к тому или иному звену организационной структуры управления, служит известная идентичность (совпадение) их правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (как с управляемыми объектами, так и в рамках субъекта государственного управления).

В качестве звеньев организационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, другие центральные органы федеральной исполнительной власти; президентов, глав субъектов Федерации, правительства субъектов Федерации, министерства и другие органы исполнительной власти субъектов Федерации; исполнительные органы местного самоуправления. Выделение звеньев организационной структуры государственного управления позволяет вырабатывать для каждого из них типовые правовые статусы, типовые «внутренние» структуры, типовые наборы взаимосвязей в системе государственного управления и соответственно анализировать и оценивать их рациональность и эффективность. Статусные элементы звена государственно-управляющей системы в то же время представляют собой отправные ориентиры для организационного построения конкретного государственного органа. Тем самым в государстве организационный процесс приобретает определенную Упорядоченность и экономичность.

Государственные органы в отношении управляемой системы выступают во взаимосвязи и взаимодействии, объединенные в специализированную по тем или иным признакам целостность. Такая целостность образует соответствующую подсистему органов в организационной структуре государственного управления. Несмотря на множественность и разнообразие подсистем органов, среди них можно выявить немало общего, определяющего место и роль подсистемы в управлении общественными процессами:

- в состав подсистемы входят государственные органы, компетенция которых сформулирована по какому-либо одному ведущему признаку (область экономики, сферы услуг, функция государственного управления, комплексная программа, территория);

- между органами, входящими в соответствующую подсистему, устанавливаются прямые структурно-функциональные связи субординации;

- каждая подсистема государственных органов внутренне организована (имеет свою собственную структуру), обособлена от других подсистем и возглавляется определенным центром -- высшим органом в данной подсистеме;

- органы и взаимосвязи определенной подсистемы государственных органов обладают значительной устойчивостью, постоянством и выступают вовне (в том числе и в организационной структуре государственного управления) в качестве специфического единого целого;

- подсистема государственных органов (и входящие в ее состав компоненты) имеют особые, только ей присущие виды взаимодействия с управляемыми объектами и другими подсистемами государственных органов.

Подсистемы государственных органов имеют как вертикальное построение (к примеру, федеральные органы исполнительной власти), так и горизонтальное (органы территориального управления субъекта Федерации, города, района). Необходимо рациональное сочетание возможностей и ограничений каждой из подсистем, их взаимодополнение и формирование сбалансированной организационной структуры государственного управления. Это обеспечивается взаимосвязями ее компонентов, благодаря чему достигается целостность подсистем и их объединение в организационную структуpy. В качестве существенных выделяются следующие взаимосвязи:

- построения, через которые происходит установление и преобразование как всей организационной структуры, так и ее подсистем, отдельных органов, а также внутренней организации и состава;

- функциональные, отражающие каналы формирования и реализации внутренних управленческих функций государственных органов и обеспечивающие целостность и динамичность организационной структуры и ее составных частей;

- типа «обратная связь», позволяющие постоянно контролировать активность и целесообразность движения и структуры различных звеньев и отдельных органов, проверять их соответствие объективным запросам;

- информационные, создающие условия взаимообмена информацией между всеми компонентами организационной структуры государственного управления.

Множественность и разнохарактерность компонентов (органов, звеньев, подсистем) организационной структуры государственного управления обусловливают актуальность ее правильного построения, необходимость постоянного совершенствования структур различных звеньев, подсистем, их взаимодействий и, главное, непрерывной рационализации ее связей с управляемыми объектами. Основная проблема необходимого здесь системного подхода заключается не столько в учете всего многообразия (т.е. всей совокупности) связей, существующих в организационной структуре государственного управления, особенно межиндивидуальных, сколько в анализе и построении систематизированной типологии, фиксирующей разнокачественность связей на каждом уровне и в каждом вертикальном срезе. А для этого нужны как соответствующие знания, так и умение применить их на практике.

7.4 Организация государственного органа

Под структурой государственного органа обычно понимается совокупность его подразделений, а в них должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, система взаимоотношений этих подразделений и должностей. Структура государственного органа зависит от места органа в организационной структуре государственного управления, объединении общественными процессами. Она всецело подчинена реализации компетенции государственного органа и строится сверху вниз. Для нее часто используется синоним «штатное расписание».

Необходимо учитывать, что между структурами различных государственных органов существует организационная взаимозависимость. Особыми являются отношения между органами со сложной и простой структурой. Смысл структуры конкретного государственного органа можно понять лишь через раскрытие его связей со структурой управляемых объектов и других государственных органов, в том числе и различных по функциональному предназначению.

Те органы, которые непосредственно связаны с управляемыми объектами, прямо воздействуют на общественные процессы, должны иметь структуру, во-первых, отвечающую объективно необходимым запросам управляемых объектов в управляющих воздействиях, во-вторых, обеспечивающую дифференциацию и усиление управляющего воздействия со стороны вышестоящих органов. Для государственных органов, занимающих в «иерархии» высшие ступени и осуществляющих воздействие на управляемые объекты опосредованно, через другие органы, необходима приспособленность структуры для выполнения этой их целевой роли. Структура государственного органа призвана также создавать условия для рациональной организации и эффективного руководства деятельностью его собственного аппарата. Соответственно, она должна отвечать некоторым требованиям, среди которых можно выделить следующие:

- мобильность, в соответствии с которой численный состав и количество внутренних подразделений государственного органа устанавливаются по оптимальным критериям управляемости;

- оперативность, определяющая сложность внутренних и внешних связей государственного органа, быстроту и сохранность прохождения управленческой информации, своевременность принятия и организации исполнения решений;

- экономичность, которая обусловливает необходимость определения стоимости содержания аппарата управления и затрат на осуществление управленческой деятельности его сотрудниками.

Особую проблему при формировании и оценке структуры государственного органа представляет определение потенциальной нормы управляемости, отталкиваясь от которой можно полагать, что данная структура справится с возложенными на нее целями, функциями и полномочиями, является достаточной и может гарантировать необходимый уровень управления соответствующими процессами. Наиболее интересные рассуждения по этой проблеме представлены польским исследователем С. Ковалевски, который систематизировал названные факторы таким образом:

1. Факторы, определяемые порученными задачами:

- значимость задач, порученных группе специалистов для выполнения;

- трудность задач;

- разнородность задач;

- координация;

- задачи, вызывающие необратимые последствия.

2. Факторы, зависящие от личности руководителя:

- степень самостоятельности руководителя;

- вспомогательный персонал;

- деятельность, не связанная с руководством;

- метод управления;

- планирование.

3. Факторы, зависящие от персонала:

- квалификация персонала;

- трудовая интеграция;

- деятельность неформальных групп;

- культура общения;

- текучесть кадров.

4. Факторы технического характера:

- вертикальный диапазон руководства;

- связь;

- размещение на поле деятельности;

- привитие навыков исполнения заданий;

- оснащение;

- структура учреждения;

- социотехнические элементы;

- равномерный темп работы;

- контроль;

- информационная система;

- техника обработки информации⁷⁷.

Поэтому если подходить к структуре государственного органа с точки зрения ее рациональности и эффективности, то надо просчитать («взвесить») немало факторов, порой противоречащих друг другу, прежде чем прийти к выводу о ее соответствии закрепленной компетенции. Точкой отсчета здесь являются два момента: организационно-правовая форма реализации компетенции (нормативно установленная) и соответственно руководящее звено, уполномоченное на реализацию этой компетенции в должной форме.

Первая задача в построении структуры любого государственного органа заключается в четком определении (отграничении) руководящего звена, т.е. той совокупности государственных должностей, которая по правовому статусу органа непосредственно связана с применением властных полномочий, фиксируемых в управленческих решениях. В коллегиальном государственном органе это состав должностей, образующих соответствующую коллегию -- руководящее звено данного органа. В единоначальном государственном органе это его руководитель и тот из его заместителей, кто уполномочен на принятие решений при его отсутствии. Существует мнение, с которым нельзя согласиться, что компетенция государственного органа будто бы распределяется между его структурными подразделениями. Ведь таким образом разрушаются единство воли, логика решений и упорядоченность ответственности. Структурные подразделения не осуществляют компетенцию государственного органа, а в профессиональном отношении обеспечивают деятельность руководящею звена.

Вторая задача исходит из первой и состоит в таком построении подразделений, чтобы они могли сполна и качественно способствовать руководящему звену в осуществлении компетенции своего государственного органа. Естественно, что в рамках закрепленных за ними объемов и видов управленческой деятельности подразделения выполняют необходимые управленческие действия, в которых они выступают именно как подразделения. Есть разные подходы к построению подразделений: при горизонтальной структуре создается крупная группа должностей, которая возглавляется одним руководителем (к примеру, один руководитель на шесть подчиненных); при вертикальной структуре создаются небольшие группы должностей с подчиненностью нескольким руководителям (из тех же семи должностей создаются два сектора по две должности во главе с руководителем сектора и над ними -- руководитель подразделения).

Многие аналитики считают более рациональной горизонтальную ^ структуру, ибо она сближает исполнителя с руководителем, улучшает общение, обеспечивает гибкость и возможности взаимозамены, позволяет объективнее оценивать исполнение должностей, яснее делает ответственность, создает благоприятную среду. Оптимальным подразделением с горизонтальной структурой признается такое, с руководством которым может справиться один человек. В среднем оно состоит из 7 человек.

Между тем на практике преобладают вертикальные структуры подразделений. Это в основном объясняется стремлением к большей оплате соответствующих усилий, что порой нельзя сделать иначе как замещением более высокооплачиваемой должности. В результате в федеральном министерстве обычно от министра до реального специалиста-исполнителя можно насчитать семь-восемь ступеней руководящих должностей. Идет во многом пустая передача управленческой информации сверху вниз и снизу вверх с дополнительной задержкой во времени и «шумами». Сказывается и аспект мотивации, ибо отдаление исполнителя от руководящего звена снижает эффективность его усилий, так как положительная реакция на них обратно пропорциональна расстоянию между исполнителем и руководящим звеном.

Преобладание вертикальных структур в построении подразделений и прямой их выход на руководящее звено ведут к слабому осуществлению горизонтальных организационных связей между ними (горизонтальная координация) и, более того, к проявлению элементов конкуренции за влияние на реализацию компетенции государственного органа. Групповой интерес начинает доминировать над общим интересом коллектива государственного органа. И надо искать точки сочленения с тем, чтобы нейтрализовывать последствия вертикальной структурализации государственных органов.

К третьей решаемой задаче относится выделение и описание в государственном органе должностей и рабочих мест. Разница между государственной должностью и рабочим местом видится в том, что по должности выполняется деятельность, которая в той или иной мере, но непосредственно связана с реализацией компетенции государственного органа, с обслуживанием властных полномочий руководящего звена. Государственная должность -- это постоянное юридическое установление в государственном органе, характеризующее объем, содержание и ресурсы деятельности по реализации компетенции последнего. Рабочее место представляет собой вид и объем деятельности по обслуживанию, вспомогательному обеспечению управленческих процессов в государственном органе (содержание в порядке помещений, связь и техническое обслуживание информационных систем, транспорт и т.д.).

Должность описывается через управленческие обязанности и полномочия по ней и она исполняется. Это ключевое понятие для осознания того, что должно происходить по должности. Исполнение должности измеряется не временем пребывания в своем кабинете и не числом участий в подготовке и реализации управленческих решений и действий, а соотнесением своих усилий с компетенцией государственного органа и их влиянием на ее осуществление. Последствия управленческих решений и действий, реальный уровень управляемости соответствующих процессов -- вот критерий анализа и оценки исполнения должности в органах государственной власти и местного самоуправления. Формирование должностей также требует знания и соблюдения определенных правил. К примеру, таких, как: согласование обязанностей, полномочий и ответственности; соответствие объема деятельности физическим возможностям человека; значимость и детальность порученных задач (проблем); равномерность стимулов и санкций; возможность самовыражения и повышения квалификации; специализация и автоматическое замещение отсутствующего; обеспеченность информацией и орудиями труда; координация должностных усилий по вертикали и по горизонтали и др.

В построении структуры государственного органа используются те же основания, что и в построении организационной структуры государственного управления с модификацией применительно к особенностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Добавляется линейно-штабное, при котором в органе при руководящем звене создается специальное подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения.

Определяющая проблема организационной структуры государственного управления -- превращение государства и его аппарата (совокупности всех органов и должностей) в рациональную, динамичную и эффективно функционирующую систему, в которой бы каждый элемент и каждая взаимосвязь осуществляли то, что необходимо обществу, людям.

Вопросы для размышления и дискуссий

1. Что такое организационная структура государственного управления?

2. Каковы основания построения организационной структуры государственного управления?

3. Назовите организационные уровни государственного управления и дайте типологию подсистем государственного управления.

4. В чем заключается организация государственного органа?

Лекция 8. Формы государственного устройства и государственное управление

8.1 Особенности федеративного устройства государства

Вопросы данной темы принадлежат к числу самых сложных и дискуссионных в истории и теории российской государственности и соответственно нашего государственного управления. Российская государственность действительно уникальна (неповторима), ибо те процессы миграции и взаимодействия многочисленных народов, которые происходили на данной территории евразийской равнины в течение по меньшей мере последнего тысячелетия, нигде не обнаруживают себе аналогов. Следовательно, и рассматриваться они должны как самобытные. Для современной теории особый интерес представляют исторические последствия этих процессов, поскольку именно они фиксируются в виде понятий и терминов, используемых для общения, описания, информационного обмена, обучения и передачи последующим поколениям.

Если не пытаться придавать давним явлениям современные очертания, что порой неоправданно делается⁷⁸, то необходимо признать, что впервые проблема федерализма была поднята, обоснована, нормативно определена и организационно реализована «отцами-основателями» США. Как раз разъяснения проекта американской Конституции 1787 г. Гамильтоном, Дж. Джеем и Дж. Мэдисоном я получили наименование «Федералист». С момента своего возникновения эта проблема носила государственно-правовой характер и связывалась с построением и распределением государственной власти, принадлежащей народу. В своем исходе федерализм понимался как комплексное явление и рассматривался в виде сочетания формы демократии, механизма конституционного правления, структуры самоуправляющегося общества, о чем написано достаточно много.

В трактовке современных авторов концепция американского федерализма усматривается в следующем: «Каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенными в Конституции, которая служит правовой хартией, закрепляющей разделение и распределение полномочий в этой единице правления. Определение в Конституции сроков полномочий и условий их осуществления происходит в результате принятия конституционных решений; тот, кто осуществляет полномочия правления, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закрепленные в Конституции. Ключевой признак демократии, по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов»⁷⁹.

С тех пор в более чем двадцати пяти странах, где принято федеративное устройство, сущность федерализма сводилась и сводится к следующим положениям, если не принимать во внимание естественные особенности разных государств. Это:

- конституционно закрепленная форма государственного устройства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и т.п.) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах общественной жизни;

- конституционный принцип распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, при котором каждый уровень организационной структуры, включая и местное само управление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властных полномочий;

- конституционно согласованная составная часть механизма управления обществом своими делами в целом и конкретно по уровням, поскольку федерализм предполагает осуществление власти народа через все организационные структуры;

- конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государственная власть способна как-то оберегать общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью.

В истории России проблема федерализма возникла после Октябрьской революции 1917 г. О ней в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 г. было сказано так: «2) Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация (курсив мой. -- ГА) советских национальных республик»⁸⁰. На Третьем Всероссийском съезде Советов была принята также резолюция «О федеральных учреждениях Российской Федерации». Высказанные в данных документах идеи позже закреплены в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г., в которой в разделе II ст. 11 устанавливалось следующее: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще (курсив мой. -- ГЛ.), стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы.

Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику»⁸¹.

Намечались подходы к формированию федеративной российской государственности в форме Советов. Но они не получили практического развития. Пошло дробление некогда единой территории на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопределения наций вплоть до отделения и образования самостоятельного государства. Скорее всего, он имел свои объективные основания, ибо вовлекал в соответствующие процессы миллионы людей. В целом это очень сложный вопрос, относящийся к национальной проблематике, и он требует специального рассмотрения, чему посвящено большое число научных публикаций. Здесь же идет разговор только о развитии идей и принципов федерализма.

Когда в 1922 г. из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР, то его, наверное, по инерции, продолжали считать федеративным государством. Хотя в учредительных документах -- Декларации об образовании СССР и Договоре об образовании СССР -- речь шла о союзном государстве. И в последующем во всех конституционных актах Союза ССР вплоть до его разрушения за субъектами Союза ССР -- союзными республиками -- признавались государственный суверенитет и право свободного выхода из СССР. А это с юридической точки зрения признаки не единого федеративного государства, а конфедерации⁸². Своеобразно выглядела и РСФСР, которая вроде бы считалась Федерацией, но в ней к внутренним государственным образованиям относились лишь автономные республики, статус административных автономий имели автономные области и автономные округа, а остальные (и основные по населению и экономическому потенциалу) административно-территориальные единицы (края, области) управлялись, как в унитарном государстве, и более того, часто помимо государственных органов РСФСР напрямую союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Иными словами, все было соткано из серьезных юридических и организационных противоречий, что постоянно приводило к недоразумениям и напряжениям. Возможность исправить положение, четко и на демократической основе отработать государственно-правовые институты федеративного устройства СССР предоставлялась не один раз, но она так и не была использована.

Поэтому Россия только вступила на путь построения демократического, правового, федеративного государства. И многое на этом пути еще надо постичь, и немало «подводных камней» и «течений» предстоит преодолеть.

На пути становления России как подлинно федеративного государства сделано два важных шага, которые заслуживают осмысления.

Прежде всего, это подписание в марте 1992 г. Федеративного договора. Данный документ носит учредительный характер, поскольку впервые в истории России он был подготовлен и подписан на равноправной основе полномочными представителями органов государственной власти тех образований, которые выразили желание быть субъектами Федерации, и полномочными представителями федеральных органов государственной власти.

Это не было традиционное, идущее сверху вниз расширение прав или полномочий, а равноправное и компромиссное согласование интересов общих (федеративных) и особенных (субъектов Федерации). Была заложена новая формула распределения, организации и реализации государственной власти, принадлежащей народу (принцип демократии), по всей территории страны. Однако не все поняли учредительную суть Федеративного договора, о чем речь будет идти ниже.

Второй шаг, практически продвинувший то, что было заложено в Федеративном договоре, -- принятие посредством всенародного референдума 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. В ее тексте сформулированы нормы, которые создают необходимые правовые основы для становления России как федеративного государства в современной интерпретации данного понятия⁸³. Особое значение принадлежит тому юридическому факту, что Конституция признала, с одной стороны, равноправие субъектов Российской Федерации между собой (ч. 1 ст. 5), а с другой -- равноправие всех субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Это серьезный прорыв в демократизации государственного устройства, имеющий своим источником и целью равные права и свободы человека и гражданина безотносительно места его проживания и специфических признаков.

Закрепление федерализма на уровне и в рамках Конституции Российской Федерации предполагает дальнейшее его развертывание и конкретизацию в конституциях и уставах субъектов Федерации. Причем проблема заключается не в простом повторении конституционных записей, что и не несет в себе большого смысла, ибо Конституция Российской Федерации имеет «высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15), а в выделении, осмыслении и нормативном регулировании особенного, а порой и уникального в жизнедеятельности равноправных и свободных людей на той или иной территории. Федерация состоится тогда, ( когда будут урегулированы все нюансы государственно-правового взаимодействия Федерации в целом и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов государственной власти субъектов Федерации и органов их местного самоуправления⁸⁴.

Между тем, при рассмотрении и разрешении названных проблем часто смешиваются, а то и отождествляются два принципиально разных явления: конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации как определенного территориального социально-экономического и государственно-правового образования и организация государственного управления (структура государственной власти) в каждом из субъектов. Если первый логично предполагает равноправие без относительно специфических признаков (ст. 5 Конституции Российской Федерации), то вторая организация требует учета уникальности каждого субъекта Федерации и должна выстраиваться в соответствии с ней. Ибо управление существует для управляющих объектов, а не для каких-то формальных оснований. Понятно, что именно в управлении может больше всего сказываться национальная специфика субъекта Российской Федерации, в том числе и любой области.

Необходимо создание упорядоченного, внутренне согласованного правового пространства Российской Федерации как по горизонтали -- на всей ее территории, так и по вертикали -- между различными уровнями правового регулирования. Но здесь порой вызывает различное толкование такое правовое явление, как суверенитет, и это требует его теоретического анализа.

8.2 Государственный суверенитет

Суверенитет принадлежит к числу сложных социальных образований, сыгравших и играющих в истории весьма противоречивую и многозначную роль. Термин «суверенитет» используют для обозначения каких-то свойств экономики, социальной жизни, политических процессов, национальных групп и даже статуса человека. Причем иногда таким образом, что утверждение его в одном направлении тут же исключается подобным утверждением в противоположном. Необходимо четкое и точное описание сущности суверенитета.

Идеологом теории государственного суверенитета считается француз Ж. Воден (1530--1596), автор обширного труда «Шесть книг о республике». Он связал суверенитет с государственной властью и представил его в виде свойства государственной власти быть в обществе абсолютной, высшей и независимой силой. Определяя государство как правовое управление многими семействами и тем, что им принадлежит, Боден вносит в это определение правовой принцип зависимости государственной власти от воли людей, составляющих данное государство, хотя и через волю монарха. Понятие государственного суверенитета с момента его появления всегда имело конкретное содержание и конкретную направленность: в то время учение о суверенитете государственной власти было аргументом в борьбе светской государственной власти за освобождение от подчинения церкви (папской власти). В таком контексте следует рассматривать и оценивать политические и правовые взгляды русских мыслителей Ф. Прокоповича (1681--1736), В.Н. Татищева (1686--1750), И.Т. Посошкова (1652--1726), которые немало сделали для утверждения российского светского, просвещенного абсолютизма.

Понятие народного суверенитета, в обоснование которого вложил свой талант француз Ж.Ж. Руссо (1712--1778), возникло в процессе борьбы против абсолютистской монархической власти за утверждение прав так называемого «третьего» сословия (буржуазии). Народный суверенитет полагал, что источником государственной власти является не воля властителя (императора, короля и т.п.), а воля народа. Это связывало государство с народом, с под данными и выступало основополагающим моментом демократии. Как считал Руссо, суверенитет всегда принадлежит народу и не может быть ограничен никакими законами. Тем самым народный суверенитет наполнял новым, демократическим содержанием государственный суверенитет. Это было огромным шагом в понимании природы государственности и поисках путей ее демократического преобразования.

Идеи национального суверенитета возникли в период нарастания освободительной борьбы народов, когда была поставлена под сомнение власть империй и подданные в колониях стали требовать права на самостоятельность и соответственно государственность. Суть его состояла в предоставлении каждому народу возможности создать свое государство. В результате движение за национальный суверенитет и его реализацию в политико-правовой форме вошло органической частью в общий демократический процесс и привело, с одной стороны, к распаду империй (Австро-Венгерской, Британской, Германской, Оттоманской, Российской), с другой -- к становлению новых национальных государств, составляющих сегодня Организацию Объединенных Наций.

Констатация в истории трех видов суверенитета, однако, вовсе не говорит о том, что они самостоятельные, разнопорядковые и проявляются независимо друг от друга. В буквальном смысле слова явление суверенитета можно соотносить только и исключительно с государством. Именно государство как властная сила общества характеризуется суверенитетом как внутри себя, так и вне. Народ создает государство и в данном контексте выступает носителем государственного суверенитета. Иными словами, государственный суверенитет отражает состояние государственной воли народа. Разумеется, что в демократически организованном государстве, охватывающем все население той или иной территории, эта воля Должна быть самостоятельной, независимой и верховной. Но именно воля всего населения, объединенного в определенное государство, а не воля отдельных его регионов, территорий, каких-либо политических либо экономических образований, сил и движений.

Сложные нюансы имеются и во взаимосвязях государственного и национального суверенитетов. Могут быть ситуации, когда нации, дружно проживающие в одном государстве, реализуют свои национальные суверенитеты (интересы и волю) в соответствующем государственном суверенитете. Возможна и радикализация национального сознания, которая требует непременного организационного обособления и создания собственного государства, т.е. воплощения национального суверенитета в адекватном государственном суверенитете. В общем, есть основания утверждать, что государственный суверенитет в синтезированном виде охватывает и воплощает в себе народный и национальный суверенитеты.

Для государственного управления явление государственного суверенитета имеет большое значение, поскольку оно придает ему целостность и практическую реализуемость. Отсюда актуальность государственно-правовой интерпретации соответствующего понятия. В 1903 г. приват-доцент Демидовского юридического лицея Н.И. Палиенко писал, что суверенитет не только является исторической категорией, но и характеризует собой и ныне юридическую природу государственного властвования и представляет собой необходимый критерий, дающий возможность отличить государство от других публично-правовых союзов и отграничить сферу властвования каждого государства как субъекта суверенной власти в пределах своей территории от сферы власти других государств⁸⁵. Можно добавить: других народов или наций.

Между тем, несмотря на то, что термин «суверенитет» с самого начала присутствовал во всех послеоктябрьских политико-правовых документах, научного представления о его сущности, содержании и формах реализации до сих пор так и не создано. Этим термином оперируют кому как хочется. Из государственно-правовой сферы суверенитет стал переходить в экономическую, где действуют совсем иные закономерности, связанные с формами собственности и механизмами хозяйствования. Из государственного уровня переместился на уровень районов, городов, поселков.

О суверенности нередко поговаривают определенные общественные силы, движения, забывая о том, что они все действуют в рамках гражданского общества и к ним этот термин вообще неприменим.

Обобщая имеющиеся в научной литературе и политических документах идеи и положения, относящиеся к государственному суверенитету, можно сделать такие выводы:

а) суверенитет только и исключительно характеризует государственность, выделяя и подчеркивая ее отличие от других общественных явлений; именно государство отличается самостоятельностью (в ведении своих дел), независимостью (от каких-либо внутренних и внешних сил) и верховенством (высшим волепроявлением в нормативном регулировании);

б) суверенитет связан с волей народа (населения) государственно оформленной территории и содержит ее в собственных элементах; только общая воля всех граждан государства может рассматриваться носителем государственного суверенитета;