Правовое регулирование импорта с точки зрения обеспечения публичных интересов Украины

3.1 Наделение специальной компетенцией центральных органов государственной власти

Органы высшей государственной власти - президент, парламент, кабинет министров обладают конституционными полномочиями по регулированию внешнеэкономической деятельности. Обеспечение государственных и социальных интересов в ВЭД возможно лишь в случае эффективного использования указанными органами своих полномочий, делегирования части полномочий и контроля исполнения порученных задач нижестоящим органам. Опыт государственности Украины свидетельствует, что конституционных норм о полномочиях соответствующих органов государственной власти недостаточно для эффективного исполнения ими обязанностей. Необходимо принятие норм оперативного характера, детализирующих полномочия в определенных направлениях регулирования экономики, определяющих актуальные задачи, уточняющих систему сдержек и противовесов различных ветвей государственной власти на конкретном этапе развития государства и общества. Пример федеральных органов США - государства с хрестоматийной конституцией и стереотипной приверженностью демократии может служить назиданием ученым цивилистического толка, выступающим против законодательного закрепления и систематизации полномочий органов государственной власти в области регулирования экономики и, в частности, внешней торговли.

Президент США

Регулярный пересмотр и расширение полномочий главы правительства в области внешней торговли успешно решают задачу гибкости регулирования и адекватности средств государственного контроля за состоянием внешнеэкономической деятельности. Законодательство США также успешно решает проблему обратной связи государства с хозяйствующими субъектами - обеспечен механизм гласного обсуждения проектов федеральных законодательных актов и международных торговых (экономических) договоров. Реформирование хозяйственного законодательства в Украине на началах оптимального сочетания рыночных и социальных интересов (личных, коллективных и государственных) требует в первую голову решения указанных задач, в связи с чем представляется целесообразным дополнить действующий механизм государственного регулирования экономики элементами на основе опыта США.

В отличие от декларативных полномочий Президента и Премьер-министра в области регулирования внешней торговли по украинскому законодательству, Президент США обладает конкретно определенными хозяйственными правами. Многие полномочия носят временный характер, что положительно сказывается на эффективности их использования. С другой стороны, предоставленные полномочия оставляют Президенту возможность действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Подобная ситуация вполне оправданна, поскольку на Президента как на главу исполнительной власти возложена основная ответственность за состояние национальной экономики.

За Президентом США закреплены широкие полномочия по регулированию внешней торговли и без дополнительного законодательного подтверждения, на основе конституционных положений. Президент может вести переговоры по заключению международных торговых договоров, приостанавливать их действие на территории США. Он вправе вводить ответные ограничения импорта в случаях дискриминации иностранными правительствами торговой деятельности граждан США. Президент вправе изменять ставку таможенной пошлины, регулируя, таким образом, поток импортной продукции в государстве, или вводить ограничения с целью предотвращения/ликвидации кризиса в национальной экономике. Например, положения ВОТ допускают, а суды США признали конституционной реализацию Президентом комплекса мер по ликвидации кризиса платежного баланса США, таких, как введение новых таможенных сборов для финансирования программ адаптации к новым условиям конкуренции либо введение торговых надбавок для стабилизации экспортно-импортного баланса [257, ст. XIX]. Президент, вдобавок к вышеперечисленному, может пересмотреть решение любого органа исполнительной власти в отношении регулирования внешнеэкономической деятельности и потребовать модификации либо отмены предпринятых мер.

В исключительном ведении главы государства находится провозглашение и введение ответных мер как реакция на торговые ограничения и дискриминацию американских производителей другими странами. Президент обязан вести надзор за действиями Торгового представителя США по устранению торговых барьеров на внешних рынках с помощью внутренних мер защиты, а именно: изменением тарифных ставок, дискриминацией иностранных производителей в правительственных (государственных) контрактах, введением квот и лицензий на импорт товаров.

Компетенция Президента по установлению, изменению и отмене таможенных тарифов ограничена, что продиктовано заботой о постепенности перехода к более открытой экономике и увеличению конкуренции импорта на внутреннем рынке. Президент связан следующими условиями модификации тарифной сетки США:

(1) в ходе переговоров Президент не имеет права повышать тарифные ставки;

(2) адвалорные тарифные ставки размером более 5 процентов не могут быть уменьшены более, чем на 50 процентов без последующего утверждения Конгрессом;

(3) в целом, сумма таможенных пошлин или общая стоимость товаров, производимых в США, не может быть уменьшена более чем на 3 процента в год или 0,1 от общего снижения тарифов в соответствии с заключенным межправительственным соглашением;

(4) снижение тарифов должно завершиться в течение 10 лет с момента первоначального снижения [235, c. 30].

В дополнение ко всему, в 1988 году Конгресс обязал Президента дополнить существующие соглашения о свободной и беспошлинной торговле положениями о взимании платы за импорт в объеме от 0,15 процента от стоимости ввозимого товара. Поступления от сбора должны были финансировать национальные программы адаптации к конкуренции импорта. Последующие события в мировой торговле заставили Президента заявить о противоречии подобных дополнений национальным интересам, в результате чего Конгресс оставил включение оговорки о взимании платы за импорт на усмотрение Президента.

Очевидно, парламентский контроль в Украине за заключением международных соглашений стал бы более эффективным, если бы требования к результатам переговоров предъявлялись еще до того, как соглашение поступает для ратификации. Есть очевидная необходимость предусмотреть количественные и качественные ограничения условий, включаемых в конечный продукт международных торговых переговоров. Исходя из стратегии экономического развития, утверждаемой Верховной Радой, и понимания возможностей адаптации украинской промышленности к иностранной конкуренции на своем и внешних рынках, было бы целесообразным предусмотреть пределы открытости украинской экономики, границы снижения тарифов и адекватность взаимных уступок со стороны иностранных государств - торговых партнеров Украины. Следует также обратить внимание на изменчивость ситуации в мировой торговле. Должной реакцией со стороны парламента может стать изменение законодательной техники, а именно - принятие законов, имеющих ограниченное действие во времени, делегирующих специальные или особые полномочия органам исполнительной власти по регулированию внешнеэкономической деятельности, заключению определенного рода торговых соглашений, устранению барьеров во внешней торговле.

Приложив предлагаемые меры к современной ситуации, имеем следующее: полномочия исполнительной власти следовало бы существенно расширить в области импорта металлургической продукции, составляющей львиную долю украинского экспорта в настоящий период, и ликвидации торговых ограничений на зарубежных рынках сбыта металла. Для этого, нужны также дополнительные полномочия представителей государства по облегчению доступа на украинские рынки, снижению и отмене пошлин, введению защитных контрмер. Однако, вопросы эффективного регулирования внешнеэкономической деятельности и проведения институциональной реформы государственного управления пока остаются на заднем плане работы украинского парламента.

Президенту США как эксперту в области национальной безопасности и Верховному главнокомандующему предоставлено право контролировать и заключать соглашения, ограничивающие импорт товаров, угрожающих национальной безопасности США. В основном, подобные соглашения являются реакцией Конгресса на конкретную практику торговли, поэтому полномочия Президента в данной сфере детализированы и ограничены во времени. В случае, если, на взгляд Президента, существует опасность нанесения ущерба экономике конкуренцией импорта, в соответствии с Главой 203 (a)(3)(A)-(J))202, тома 19 Свода Законов США, он вправе:

- поднять ставки, ввести пошлину;

- ввести тарифную квоту;

- ввести, изменить иную меру ограничения импорта;

- ввести государственные меры поддержки адаптации внутренней промышленности;

- вести переговоры, заключать и исполнять межгосударственные соглашения, ограничивая экспорт из зарубежных стран и импорт в США таких товаров;

- объявить о процедурах перераспределения импортеров посредством конкурсной продажи лицензий на импорт;

- заключать соглашения, необходимые для устранения причин увеличения импорта;

- входить в Конгресс с законодательной инициативой о содействии адаптации внутренней экономики к иностранной конкуренции;

- использовать любое иное средство защиты отечественной промышленности или любое сочетание вышеперечисленных средств [239, c. 302].

В связи с любым заключаемым соглашением, Президент США обязан предоставить всем заинтересованным сторонам возможность высказать свои взгляды на предмет содержания норм торговых соглашений. По сути, Президент ищет совета от частных лиц и не федеральных структур власти о целях и задачах предстоящих переговоров, механизме действия будущего соглашения, позиции, которую должно занять правительство на переговорах. Консультации должны происходить, насколько это возможно, до начала переговоров. Заинтересованные представители могут вносить предложения относительно структуры документа, статей, которые должны быть включены, уступок, которых должно добиваться правительство США, иных касающихся их вопросов. Со своей стороны, правительство публикует в официальных источниках список ведущихся и запланированных торговых переговоров, даты и условия проведения публичных слушаний по каждому из них. Слушания проводятся Кадровым комитетом по торговой политике, который возглавляет заместитель Торгового представителя США. Результаты слушаний должны находить практическое применение в развитии государственной торговой политики [238, c. 25]. С 1988 года, Президенту вменяется в обязанность до обнародования позиции США по вопросу товаров или отраслей, чувствительных к импорту, принять во внимание мнение и информацию, предоставленную Комиссией по внешней торговле США и консультативными комитетами, результаты публичных слушаний [238, c. 32].

По окончании переговоров, Президент рассматривает аналитические отчеты совещательных органов о соответствии заключенного соглашения экономическим интересам США и достижении целей переговоров органом, уполномоченным их вести. Таким образом, глава правительства США, во-первых, обладает конкретными полномочиями, действующими в течение определенного срока в области внешнеторговых договоров. Во-вторых, глава правительства несет личную ответственность за все решения, принятые в области регулирования внешней торговли и ограничения конкуренции, что дает ему право, с одной стороны, оставлять за собой последнее слово в отношении принятия либо непринятия мер, их формы и содержания в каждом случае; с другой стороны, обладает правом отмены принятых мер. В-третьих, Президент выполняет функции высшего апелляционного органа внутри правительства, куда можно обжаловать действия отдельных министерств и ведомств, межведомственных органов как альтернатива судебному разбирательству. Преимущество обжалования Президенту включает в себя возможность учесть политические соображения, в то время как суд применяет лишь действующее законодательство. Вышеперечисленные характеристики представляется целесообразным закрепить в правовой системе Украины, что обеспечило бы единство исполнительной власти, преемственность органов общей и специальной компетенции, координации действий в области внешней торговли между различными министерствами и ведомствами, органами исполнительной власти в регионах.

Федеральный Конгресс

Предпринимаемые Президентом США действия по регулированию международной торговли и заключаемые им соглашения подлежат контролю Конгресса. Закон о торговле 1974 года с изменениями и дополнениями от 1988 года, предусматривает назначение 10 членов Конгресса советниками по торговой политике и международным переговорам в этой области. Парламентские советники должны быть аккредитованы Торговым представителем США как официальные советники делегаций США на международных конференциях, встречах, переговорах, связанных с торговыми соглашениями. Дополнительные советники могут быть назначены из числа конгрессменов спикером нижней палаты Конгресса или временным председателем Сената.

Торговый представитель должен держать каждого из назначенных советников в курсе ведущихся переговоров, кроме того, ТП должен на постоянной основе консультироваться с Комитетом путей и средств Палаты Представителей и Финансовым комитетом Сената по вопросам развития, реализации и управления внешнеторговой политики США.

В отношении соглашений, заключенных по особым полномочиям, действует специальное законодательство, содержащее пределы компетенции органов исполнительной власти, ведущих переговоры, и критерии защищенности внутреннего рынка и отечественных товаропроизводителей. Контролю Конгресса подлежат:

(1) полномочия по выходу из многосторонних и прекращению двусторонних соглашений, отзыву концессий и отмене льгот во внешней торговле, а также повышение и введение ставок таможенной пошлины;

(2) взаимное предоставление статуса наибольшего благоприятствования;

(3) выделение в соглашениях товарных групп, импорт которых не может быть ограничен по причине национальной безопасности, введения мер защиты внутреннего рынка (квотирования, лицензирования, повышения таможенных тарифов) или иным причинам.

Характеризуя в целом систему сдержек и противовесов федеральной власти в области внешней торговли, следует отметить, что большинство полномочий по регулированию внешней торговли получило детальную разработку в законах и подзаконных актах. В результате законодательная власть переложила значительную часть ответственности за состояние защиты внутреннего рынка на органы исполнительной власти, оставив себе контроль лишь за ключевыми решениями и назначениями в этой сфере. Исполнительная власть, с другой стороны, получила необходимые полномочия и способность гибко реагировать на изменения во внешней торговле.

Департамент Торговли США

Департамент торговли США (ДТ) отвечает за внешнюю торговлю товарами несельскохозяйственного происхождения, включая управление введением антидемпинговых и компенсационных пошлин, развитие экспорта, торговое представительство за рубежом, выполнение международных торговых договоров, сторонами которых выступают США. В частности, ДТ возглавляет комитет по контролю за соблюдением многостороннего Соглашения об импорте изделий из текстиля, в настоящее время включенного в Соглашение о ВОТ, контролирует экспортные ограничения стран-поставщиков текстильных изделий в США, с которыми заключены двусторонние соглашения. Департамент следит за соответствием правоприменительной практики нормам Кодекса о стандартах ГАТТ/ВОТ, разрабатывая и применяя стандарты в отношении несельскохозяйственной продукции. В структуре ДТ находится центр стандартизации и сертификации, а также разнообразные информационные центры. Департамент торговли вместе с другими федеральными органами представляет США во Всемирной таможенной организации.

Внутри Департамента, Администрация (Управление) внешней торговли (АВТ) занимается мониторингом торговли Соединенных штатов с другими странами. АВТ несет ответственность за исполнение государственных программ по контролю за импортом, реализацию внешнеторговой политики и отдельных программ, развитие внешней торговли. Особенно следует подчеркнуть такую функцию Администрации, как расследование фактов демпинга и предоставления экспортных субсидий в ходе антидемпинговой и антисубсидионной процедуры соответственно. В компетенцию Администрации входит установление подлинного размера демпинговой разницы в цене и экспортных субсидий. Одним из средств защиты является введение специальных пошлин на импорт расследуемой группы товаров для нейтрализации недобросовестного рыночного преимущества иностранных товаров. АВТ также визирует договоры об ограничении экспорта зарубежными производителями и следит за их исполнением на территории США.

Другое подразделение Департамента - Бюро ценза (Bureau of Census)- отвечает за статистические показатели импортной торговли США, эта информация считается официальной и используется в качестве отправной точки при проведении расследований кризисных ситуаций, вызванных чрезмерным импортом. На основе собранных статистических материалов Департамент торговли регулярно издает отчеты и аналитические сообщения для формулирования внешнеэкономической доктрины, разрабатывает программы в области внешней торговли, финансов и инвестиций. ДТ рассматривает предложения отраслевых консультационных комитетов по внешней торговле, участвует в международных торговых переговорах, контролирует создание зон свободной торговли.

Департамент торговли расследует случаи импорта товаров, угрожающих национальной безопасности [203]. ДТ также осуществляет руководство государственными программами поддержки отраслей и предпринимателей, пострадавших от конкуренции импорта - в 1990 эта функция была возвращена его подразделению - Администрации экономического развития.

ДТ вместе с Департаментом внутренних дел контролирует квоты на импорт часов и часовых механизмов из-за рубежа и с территорий, зависимых от США (Вирджинских островов, островов Маршалла, архипелага Палау и др.). Совместно с Департаментами финансов и здравоохранения, ДТ следит за соблюдением положений о беспошлинном ввозе материалов и технического оборудования для научных исследований и общественных объединений, не преследующих цели получения прибыли.

Департамент финансов США

Поскольку таможенная служба США подчинена Департаменту финансов (ДФ), последний вместе с другими ведомствами представляет Соединенные штаты во Всемирной таможенной организации по вопросам, касающимся тарифной классификации импорта. Одним из подразделений ДФ является Служба контроля имущества, находящегося в иностранной собственности. В задачу Службы входит исполнение указов Президента, вводящих чрезвычайное экономическое положение и меры в ответ на недружественные действия иностранных правительств. Служба также выполняет информационные функции для исполнения судебных решений федеральных и местных судов в отношении иностранных предприятий.

Департамент возглавляет межведомственный Комитет по иностранным инвестициям в США, контролирующий, в соответствии с “поправкой Экссона-Флорио” к Закону об оборонной продукции, слияние, поглощение, частичное и полное приобретение предприятий в США иностранцами, которые могут причинить вред национальной безопасности [251, c. 793].

Опыт США подсказывает целесообразность переподчинения в Украине службы регистрации инвестиций и представительств иностранных предприятий Министерству финансов. То же самое, по-видимому, целесообразно и в отношении полномочий по регистрации находящихся за рубежом средств украинских субъектов хозяйствования. Представляется, что Национальный банк Украины имеет техническое отношение к валютным средствам постольку, поскольку иностранная валюта, как и национальная, являются средством платежей, инструментом монетарной политики. Однако, рассматривать вывозимые средства с позиций национального достояния, с учетом влияния финансовых процессов на экономику, с соответствующим перерасчетом поступлений в государственный бюджет будущих периодов способно лишь Министерство финансов.

Министерство финансов Украины не выполняет в полной мере функций по всестороннему учету и контролю национального богатства. Во многом этому способствовало придание самостоятельного статуса ведомствам, обычно находящимся в подчинении Минфина - контрольно-ревизионному управлению, налоговой администрации, таможенной службе. В результате, функции Минфина не вполне ясны. Вряд ли в подобных условиях возможно реальное проецирование происходящих в стране финансовых процессов, учет расходов и доходов госбюджета, гармоничное сочетание ведомственной правоприменительной практики в сфере внешнеэкономического регулирования.

Таможенная служба США (ТС) входит в состав Департамента финансов США, управление заместителя Секретаря финансов, ответственного за правоприменение (принуждение). Во главе ТС стоит Таможенный Комиссар. Нужно обратить внимание на то, что одной из основных задач таможенной службы является обеспечение поступлений в федеральный бюджет и лишь затем осуществление таможенных и навигационных процедур в соответствии с законами США. Таможенная территория США состоит из 50 штатов, федерального округа Колумбия и Пуэрто-Рико. Секретарь финансов имеет широкие полномочия по принятию подзаконных актов, регулирующих исполнение законов о таможенных процедурах [160, c. 13].

Таможня контролирует прибытие, ввоз и разгрузку судов, сухопутных транспортных средств и авиатранспорта, соблюдение бесчисленных процедур, касающихся прибытия физических лиц и ввоза товаров на территорию США. ТС имеет право обыска всего прибывающего транспорта, а также проверки товаров на соответствие их маркировки стране происхождения и другим требованиям, направленным на защиту внутреннего потребителя. Одной из таких обязанностей является классификация и оценка импортируемых товаров, назначение соответствующих тарифных пошлин. Таможня издает нормативные акты, регулирующие порядок обеспечения уплаты пошлины на ввозимые товары залогом или денежным депозитом. Поскольку в связи с нуждами хозяйствования, уплата таможенной пошлины в США осуществляется, в основном, задним числом, в законодательство введено понятие “ликвидации обязательств” - момента окончательного установления размера таможенной пошлины, взимаемой с ввезенного товара. После уплаты пошлины, таким образом, “ликвидируется” ответственность импортера за ввезенный товар, и он может распорядиться им по своему усмотрению. Обычно срок ликвидации составляет 360 дней, однако уполномоченные органы вправе приостановить течение этого срока в связи с проводимым расследованием о нанесении ущерба экономике конкуренцией импорта.

ТС отвечает за поиск контрабанды и товаров, незаконно ввозимых в США, соблюдение квот и лицензий, соответствие импорта техническим, санитарным, экологическим, ветеринарным и коммерческим стандартам и ограничениям во внешней торговле США. Таможенная служба США вправе налагать санкции в виде штрафов, выемки и конфискации импортируемых товаров. Таможня также отвечает за сбор специальных антидемпинговых и компенсационных пошлин. Органам таможни вверена имплементация прав интеллектуальной собственности предприятий и организаций США в отношении продукции, ввозимой в нарушение указаний уполномоченных органов исполнительной и судебной власти (см. подраздел 2.3.3. диссертации).

Иные органы центральной исполнительной власти

Госсекретарь - глава Государственного департамента США - выражает интересы рядовых членов в Комитете по внешней политике, координирует работу своего ведомства с Торговым представителем США в отношении проведения международных торговых переговоров. Госдепартамент также служит базой для зарубежных торговых представительств США при дипломатических посольствах и консульствах, кадровый состав и деятельность которых обеспечивается департаментом торговли США. Госдепартамент контролирует экспорт вооружения и средств ведения войны. Бюро экономических и предпринимательских отношений с помощью зам. секретаря сельского хозяйства осуществляет торговую политику в отношении продовольственных ресурсов, энергии, международной торговли и торговых ограничений, международных финансовых связей и всех вопросов, связанных с зарубежной экономикой. Частью обязанностей Бюро является наблюдение за выполнением международных соглашений, ограничивающих поставку товаров, которое может заключаться в сборе статистической информации, контроле количества импорта и уровня цены. Юридическое управление госдепартамента отвечает за решение вопросов международного права, связанных с реализацией внешнеторговой политики США.

Сельскохозяйственное ведомство США возбуждает расследования относительно необходимости введения квот на импорт отдельной продукции сельского хозяйства. Квоты могут быть признаны необходимым средством поддержки цен на внутреннем рынке и защиты различных групп отечественных производителей от ущерба, наносимого иностранной конкуренцией. Департамент сельского хозяйства США также может выступить инициатором введения квот или таможенных сборов как временной защитной меры до принятия окончательного решения КВТ.

Согласно Закону о поддержке сельского хозяйства в переходный период, Секретарь сельхоздепартамента осуществляет контроль за соблюдением квот и их отменой [202]. Секретарь имеет такие же полномочия по контролю за импортом сельскохозяйственных товаров, что и Секретарь по торговле в отношении несельскохозяйственных. Сельхоздепартамент устанавливает и проверяет соблюдение технических стандартов в отношении импортируемой продукции, выдает сертификаты, подтверждающие права на сорта растений и лицензии на их импорт.

Департамент труда осуществляет контроль за программами адаптации внутренней промышленности к изменившимся условиям иностранной конкуренции, в частности, социальными программами помощи и переподготовке высвобождаемой рабочей силы. Существует Федеральная Программа занятости и профессиональной подготовки, за исполнение которой несет ответственность Секретарь труда.

Департамент обороны следит за воздействием внешнеторговой политики зарубежных стран на международную и национальную безопасность. Департамент следит за соблюдением закона о преимущественной закупке военными организациями товаров и материалов, произведенных в США в соответствии с Консолидированным законом о торговле и конкуренции 1988 года. Департаменту также поручено осуществление контроля за соблюдением ограничений импорта товаров различного рода, принимаемых ежегодно. Глава департамента, кроме того, входит в Комитет по торговой политике и другие комитеты по внешней торговле, в том числе Комитет по иностранным инвестициям в США, следящим за продажей и покупкой американских компаний иностранцами, которые могут повлечь за собой угрозу национальной безопасности.

Управление делами администрации Президента США контролирует соблюдение гражданскими службами федерации и штатов закона о преимущественном приобретении американских товаров по контрактам на поставку товаров и услуг для собственных нужд правительства и финансируемых правительством программ [186, 239]. Очевидно, в Украине соответствующую функцию по контролю за размещением государственного заказа и осуществлением закупок центральными органами возможно возложить на Министра Кабинета Министров Украины, ему же необходимо утверждать правоприменительное толкование законодательства о приобретении товаров, работ и услуг для государственных и правительственных нужд.

Другой подходящей кандидатурой для осуществления этой функции представляется Фонд государственного имущества Украины. Однако, в силу того, что Фонд наделен полномочиями по управлению государственным имуществом, принявшего различные организационно-правовые формы, контроль за выполнением закона «покупай украинское» может рассматриваться как вмешательство учредителя в ведение хозяйственной деятельности учрежденными субъектами. С другой стороны, Фонд может осуществлять указанные действия практически без расширения имеющейся компетенции, а в случае с Министром Кабинета Министров может понадобиться реформа законодательства.

3.2 Создание специализированных органов хозяйственного управления

Специализация органов государственного управления должна отражать значение и сложность регулирования определенных отраслей и секторов экономики. Диверсификация и рост количества внешних хозяйственных связей должны стать для украинской экономики путем, по которому возможно быстрее всего выйти из кризиса и обеспечить стабильное развитие. В связи с этой исключительно важной ролью внешнеэкономической деятельности и торговли, их надлежащему нормативно-правовому и кадровому обеспечению необходимо уделять особое внимание.

К сожалению, украинское нормотворчество в течение продолжительного времени шло по пути создания межведомственных органов, возлагая дополнительные обязанности на ранее созданные, часто с другой целью, подразделения. Так, было создано немало комиссий, комитетов и групп, в которые входили одни и те же лица из МВЭСторга, МИДа, Министерства промышленной политики, агропромышленных ведомств, Министерства юстиции и Министерства экономики Украины. Например, это Межведомственная комиссия по вопросам присоединения Украины к Генеральному соглашению о тарифах и торговле [26]; Межведомственная постоянно действующая комиссия по вопросам стоимостной оценки продукции, которая поставляется по межгосударственным соглашениям с государствами бывшего Союза ССР [34]; Временная межведомственная комиссия для подготовки письма-обращения Правительства Украины к Международному валютному фонду относительно получения системного трансформационного займа и для контроля исполнения определенных в нем мер финансовой стабилизации экономики [35], Межведомственная комиссия по вопросам регулирования рынка продовольствия, цен и доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей [43] и другие - всего в период с 1992 по конец 1998 более 15. Отсюда следует вывод, что уже назрела необходимость специализированного органа, регулирующего состояние внутреннего и внешних рынков, положение отечественного и зарубежного производителя, следящего за внешнеторговым балансом. При всех положительных сторонах работы межведомственных органов - коллегиальном принятии решений, всестороннем рассмотрении вопросов, координации мер по реализации соответствующих решений, межведомственный орган не в состоянии предоставить специализированную экспертизу вопроса, накопить и систематизировать опыт, существующий в других странах. Назначение членов межведомственных органов происходит на основании занимаемой должности, что не обеспечивает преемственности кадров.

Выход состоит в учреждении особого органа, играющего активную роль в реализации внешнеэкономической политики государства. Украинский вариант подобного ведомства должен представлять собой соединение функций Торгового представителя США и Комиссии по внешней торговле США, специализирующихся лишь на вопросах международного экономического сотрудничества. Создание такого органа возможно на базе существующего Национального агентства Украины по вопросам развития и европейской интеграции, созданного на основании соответствующего Указа Президента [30] с делегированием части полномочий соответствующих управлений Министерства иностранных дел Украины и Министерства внешних экономических связей и торговли Украины. Положение предлагаемого органа в системе центральной исполнительной власти и механизм его взаимодействия с другими государственными органами общей и специальной компетенции раскрываются при анализе соответствующих федеральных органов США.

Торговый представитель США

Должность Торгового представителя США (ТП) является весьма характерной для правительства государства-мирового торгового лидера. Так же как и постоянные представители государств-членов в делах Европейского Союза, ТП во многом выполняет представительские функции посла по особым поручениям, а именно - поручениям экономического характера. Закон определяет должность Торгового представителя следующим образом: “верховный посланник Соединенных штатов по торговым переговорам, главный советник и глава общественных связей Президента по вопросам внешнеэкономической политики” [239, c. 45]. ТП имеет дипломатический ранг посла, как и три его первых заместителя. Торговый представитель имеет право вести переговоры и заключать межгосударственные соглашения, участвовать в международных форумах, разрабатывать и осуществлять внешнеторговую доктрину США. Следует отметить, что европейские страны и Япония также имеют специализированные центральные ведомства по развитию внешней торговли, однако их должностные лица не обладают дипломатическими полномочиями. С другой стороны, роль лидера мировой торговли, принятая на себя Соединенными штатами, предполагает значительный объем дипломатических усилий в этой области, так что существование четырех послов, полностью поглощенных заключением международных соглашений и защитой собственного рынка, не является чрезмерным. На самом деле, в процесс также вовлечены другие ведомства и негосударственные организации. Так, делегации США на международных переговорах часто возглавляют специалисты-практики, в большинстве своем из негосударственного сектора экономики. Показательным примером служит делегация США на переговорах об учреждении Всемирной организации торговли, во главе которой был поставлен руководитель юридической фирмы из г. Чикаго, штат Иллинойс.

Должность Торгового представителя США учреждена в 1974 году Законом о торговле. В соответствии с указанным актом, на ТП возлагаются обязанности по выявлению и изучению существующих торговых барьеров, а также выдвижению предложений по их устранению. Торговый представитель ежегодно отчитывается перед Президентом и Конгрессом о состоянии внешней торговли и действующих международных экономических соглашений с участием США. ТП возглавляет межведомственный Комитет по торговой политике и Комитет по развитию внешней торговли - совещательные органы при Президенте, организованные с целью координации действий различных ведомств, имеющих полномочия по регулированию внешнеэкономической деятельности.

В полномочия Торгового представителя США входит управление делами НАФТА в США. ТП ведет переговоры от имени США в рамках ВОТ, ГАТТ и других международных организаций экономического характера - МВФ, МБРР, ОЭСР и других. В обязанности Торгового представителя США входит подбор кандидатов для совместного комитета НАФТА по рассмотрению споров о введении антидемпинговых и компенсационных пошлин, а также надзор за деятельностью Секретариата США, созданного и действующего в рамках НАФТА. Торговый представитель собирает обращения внутренних товаропроизводителей о возбуждении антидемпинговых и антисубсидионных расследований в отношении хозяйствующих субъектов из государств-членов НАФТА.

ТП выступает главным действующим лицом в вопросах реализации закона о торговой экспансии США, вводя ответные меры против стран, правительства которых не допускают американские товары для поставок на правительственные нужды. ТП осуществляет надзор за торговлей с государствами, пользующимися льготами в соответствии с общей системой преференций США, готовит предложения о прекращении предоставления льгот беспошлинной или свободной торговли в отношении отдельных государств и товарных групп.

Комиссия по внешней торговле США

Центральное место в механизме реализации положений законодательства о защите собственного товаропроизводителя занимает Комиссия по внешней (международной) торговле США - United States International Trade Commission. Комиссия (KBT) обладает особыми полномочиями по возбуждению и ведению расследований относительно влияния внешней торговли на создание и функционирование внутренней промышленности, общественного здравоохранения, социальной защищенности, а также конкуренции в экономической системе США. Комиссия по внешней торговле США обязана изучать и выявлять внешнеторговую деятельность, которая наносит ущерб, угрожает нанести ущерб либо повлечь иные негативные последствия для американской экономики. По результатам расследований, Президент и Торговый представитель США применяют соответствующие средства воздействия к нарушителям. Однако именно КВТ определяет, состоялось ли нанесение ущерба и в чем состоит угроза национальной экономике, а также насколько ущемлена возможность основания аналогичной отечественной отрасли промышленности.

В состав Комиссии входит шесть членов, назначаемых Президентом США с согласия Сената, что исключает КВТ из органов исполнительной власти, прямо подотчетных Президенту. Скорее, по сходству с процедурой назначения федеральных судей, в том числе судей Верховного суда США, КВТ можно охарактеризовать как судебный орган. Кроме сходства в процедуре назначения, Комиссия обладает похожими полномочиями по расследованию дел, ее решения являются окончательными в системе исполнительной власти. Конституционное право обжаловать выводы КВТ имеет несколько механизмов реализации. В случае антидемпингового и антисубсидионного расследований, потерпевшая сторона имеет право обратиться в Суд внешней торговли, расположенный в г. Нью-Йорк, штат Нью-Йорк [157]. Решения указанного суда могут быть оспорены в Апелляционном суде федерального округа, расположенном в Вашингтоне, округ Колумбия.

Кандидат в комиссионеры должен быть гражданином США и обладать, по мнению Президента, “необходимой квалификацией для развития специальных знаний о проблемах внешней торговли и навыков эффективного управления обязанностями и функциями Комиссии”. Комиссионер не может находиться в должности более 5 лет и быть назначенным на повторный срок. Кроме того, не более 3 комиссионеров могут относиться к одной и той же политической партии, а Президент должен стремиться к последовательному чередованию партийных представителей.

По выражению Апелляционного суда федерального округа, “Комиссия по внешней торговле имеет исключительную компетенцию расследовать, на основании жалобы либо по собственной инициативе, обвинения зарубежных производителей и импортеров в недобросовестной конкуренции либо в нарушении действительных патентов США” [256]. В быстро меняющейся системе международных хозяйственных связей поэтому необходимо привнесение свежих взглядов на проблемы, что должно сочетаться со стабильностью должностей с целью обеспечения независимости государственных служащих. Закон решает эту задачу, предусматривая истечение полномочий каждого комиссионера через 9 лет после истечения срока, на который был назначен его предшественник. Иными словами, каждое из мест в КВТ является особенным, возможно даже закрепленным за определенной группой представителей экономики США и истечение срока полномочий на нем происходит независимо от смены других членов КВТ. В связи с этим, существуют следующие исключения из вышеуказанного правила: в случае, когда комиссионер назначен для заполнения вакансии лишь на часть срока, его полномочия длятся лишь до конца этого срока. Комиссионер продолжает исполнять обязанности после истечения полномочий до передачи дел своему преемнику.

В ходе расследований КВТ пользуется правом проводить публичные и закрытые слушания, вызывать свидетелей, штрафовать за неподчинение приказу, давать поручения органам исполнительной власти, направлять запросы в государственные, международные и частные учреждения, предприятия, организации. Комиссия может использовать принудительный механизм любого из федеральных судов для исполнения собственного решения.

Решения Комиссии по делам о недобросовестной торговой практике иностранных производителей и защите прав американских предприятий от нарушений принадлежащих им прав интеллектуальной собственности, необходимо обжаловать непосредственно в Апелляционный суд федерального округа (данный суд специализируется на рассмотрении во второй инстанции всех дел, связанных с правами интеллектуальной собственности), поскольку принимаемые решения проходят контроль администрации Президента.

Перед КВТ стоит задача по анализу влияния торговой практики импортеров на экономику США. Законодательством предусмотрены стандарты и порядок вынесения определения в каждом из видов расследования:

а. Защита от ущерба, нанесенного конкуренцией импорта

При рассмотрении дел об ущербе, наносимом конкуренцией импорта отечественной промышленности, Комиссия приступает к расследованию по собственной инициативе, по требованию Президента, Торгового представителя США, на основании постановления Комиссии путей и средств Палаты Представителей Конгресса США либо Сенатского Комитета по финансам. В этом случае перед Комиссией стоит задача по выявлению ущерба внутренней промышленности или угрозы ущерба, а также по определению “существенной” причинно-следственной связи между наносимым ущербом и количеством импортируемых товаров, прямо конкурирующих с производимыми на территории США.

В целях настоящего расследования, для вынесения положительного заключения о негативной роли импорта, необходимо, чтобы “существенная” причина была «важной и не менее значительной, чем любой иной фактор». При этом, динамика торговли на внутреннем рынке должна свидетельствовать о том, что количество импортированной продукции увеличилось, а объем продукции, поставляемой внутренними производителями, уменьшился. Очевидно, при введении подобных исследований в Украине необходимо принять за основу определенный уровень отечественного производства и степень проникновения иностранных товаров на рынки Украины [108]. Наиболее благоприятными для украинских товаропроизводителей, соответствующие в то же время принципам международного экономического права, были бы показатели экономики Украины на подъеме, а то и на пике производства. Однако, введение показателей 80-х годов не выдерживает никакой критики с точки зрения законодательства о конкуренции, последующие же годы характеризовались обвальным спадом производства, тенденции которого сохраняются и теперь. Поэтому представляется целесообразным принять за основу средние показатели внешнеторгового баланса Украины за 3 года, предшествующие принятию решения о применении средств защиты внутреннего рынка. Указанные показатели, вместе с тем, должны выполнять роль ориентира, но не конечной цели регулирования. Только сбалансированность экспортно-импортных операций и, в конечном счете, стабильное превышение экспорта над импортом, специализация экспорта на высокотехнологических товарах, сокращение перечня критического импорта до товаров сырьевой группы и промышленных полуфабрикатов может быть реальным критерием эффективности реализации промышленной, в том числе внешнеэкономической, политики государства [84].

Рассмотрение вопросов ущерба КВТ осуществляется согласно законодательству об адаптации отечественной экономики к конкуренции импорта. Таким образом, стратегия внешнеэкономического развития государства учитывает фактор иностранной конкуренции, усиливающейся и ослабевающей во многом независимо от внутренней промышленной политики. Кроме того, законодательно констатируется неспособность международных экономических организаций полностью контролировать процессы развития национальных экономик, их доступа на внешние рынки. Отметим, что речь идет о мировом торговом лидере и государстве, доминирующем в международных экономических и политических отношениях, приверженном свободной торговле едва ли не больше всех остальных. Тем не менее, США считают необходимым развитие внутреннего законодательства, призванного сглаживать эффект от изменившихся экономических процессов за рубежом.

При вынесении решения о наличии ущерба Комиссия обязана принимать во внимание факторы, общее число которых законом не ограничено. Среди них обязательными являются: простой мощностей отечественной промышленности, неспособность значительного количества отечественных товаропроизводителей поддерживать “нормальный” уровень рентабельности, уровень безработицы либо частичной безработицы в данной отрасли отечественной экономики [259].

При определении угрозы ущерба, КВТ учитывает снижение рыночных долей отечественных предприятий, увеличение запасов готовой продукции, а также тенденции снижения валовых объемов продукции, доходов, заработной платы, производительности труда, уровня занятости в отечественных отраслях экономики [216, 259]. Кроме статистической информации о производственных процессах, Комиссия обязана проанализировать состояние рынка финансовых ресурсов и внешних рынков сбыта. Так, КВТ должна определить средний процент нехватки капитала, необходимого внутренним производителям для модернизации оборудования и процессов и/или поддержки современного уровня финансирования новых исследований и внедрений. Комиссии вменяется в обязанность определить, насколько потеря доли рынка в США может быть возмещена за счет экспорта с учетом существующих ограничений экспорта продукции и ограничения ее импорта на рынки третьих стран.

Комиссии запрещено сводить ущерб, нанесенный национальной экономике, к единственному фактору, одновременно КВТ предписывается рассмотреть роль каждого из факторов, могущих влиять на складывающуюся ситуацию в экономике. При необходимости (в частности для защиты производителей агропромышленного комплекса, цитрусовых и иной скоропортящейся продукции) Комиссия по внешней торговле уполномочена рекомендовать Президенту меры временной защиты рынка, сроком до 2 лет. В таких случаях, Комиссия обязана отдавать предпочтение тарифным мерам защиты над нетарифными.

По каждому из расследований Комиссия предоставляет Президенту США отчет в течение 180 дней со дня обращения в КВТ уполномоченных государственных органов либо представителей собственной промышленности. Отчет должен включать в себя основные выводы расследования относительно ущерба/угрозы ущерба экономике, рекомендуемые меры по защите рынка, план приспособления внутренней промышленности к конкуренции импорта, описание проектируемых последствий от введения рекомендуемых мер как в кратковременном, так и в долговременном выражении [259].

б. Антидемпинговые расследования

В ходе антидемпингового расследования Комиссия по внешней торговле США определяет факт “материального” ущерба внутренней промышленности, угрозы материального ущерба или материальные трудности основания отрасли производства в экономике США в результате импорта определенных товаров либо их продажи. “Материальность” ущерба определяется законодательством негативным способом, что дает Комиссии простор для теоретизирования в обоснование собственных выводов. Согласно Главе 1677(6) Закона о тарифах 1930 года, материальным ущерб считается, если нанесенный вред “не бесследный, несущественный или незаметный”. На материальность ущерба влияет (1) объем импорта рассматриваемых товаров; (2) воздействие импорта на уровень цен аналогичных товаров местного производства в контексте внутреннего рынка; (3) влияние импорта на производство аналогичных товаров внутренней промышленностью; (4) фактические и потенциальные отрицательные последствия для оборотных фондов отрасли, занятости, уровня заработной платы, способности получения кредитов и займов, финансирования исследований и внедрений в аналогичной (конкурирующей) отрасли внутренней экономики [200].

Угроза материального ущерба определяется по дополнительным факторам, которые, по усмотрению КВТ, могут включать в себя критерии определения ущерба: (1) наличие простаивающих производственных мощностей во внутренней экономике; (2) наращивание мощностей в государствах - экспортерах; (3) увеличение рыночного проникновения зарубежных товаропроизводителей; (4) колебания таможенной стоимости импортируемых товаров; (5) складские запасы импортируемой продукции; (6) возможность перепрофилирования производств, принадлежащих зарубежным товаропроизводителям, для выпуска продукции-объекта демпинга; (6) потенциальную технологическую отсталость собственной промышленности;

Следует особо указать на то, что всякий раз при определении ущерба либо угрозы его нанесения, Комиссии предписывается обратить внимание на технологическое развитие отрасли, в том числе возможность ее основания внутри государства. Эта норма свидетельствует о тенденции усиления роли технологического развития отрасли в международной конкуренции. Рассмотренное широко, ведомое (отсталое) положение отдельных отраслей не только отрицательно сказывается на конкурентоспособности отечественной продукции на внутреннем и внешних рынках. Это ведет к угрозе экономическому благосостоянию нации и национальной безопасности [179, c. 190]. Преодоление технологической зависимости и сохранение лидирующих позиций в создании новых технологий и переоснащении собственной промышленности занимают приоритетное место в промышленной политике государств всего мира [84].

Еще одной особенностью определения угрозы ущерба отечественному товаропроизводителю в данном виде расследования является рассмотрение последствий демпинга на рынках третьих стран. КВТ принимает к сведению результаты расследований сходных органов других государств-членов ВОТ в отношении аналогичной продукции, для чего может запросить информацию, используя механизмы ВОТ либо непосредственно от зарубежного производителя, импортера, внутреннего производителя.

Комиссия обязана обосновать свои выводы по каждому из критериев, указанных в законе, а также по использованным ею дополнительным сведениям. Поскольку антидемпинговое расследование включает в себя ограниченное число участников, каждый из них наделен субъективными процессуальными правами, независимо от других. Точно так же ставка антидемпинговой пошлины определяется индивидуально для каждого производителя, против которого ведется расследование, либо как средняя арифметическая для оставшихся вне индивидуального рассмотрения. При этом законодательство предусматривает несколько стадий расследования, по окончании каждой из них КВТ публикует свои решения. Всякий раз результаты расследования могут быть обжалованы в суд в течение 30 дней со дня публикации.

При возбуждении дела о защите от демпинга, уполномоченный орган (Администрация внешней торговли Департамента торговли США - АВТ) передает Комиссии всю находящуюся в его распоряжении информацию. На основании лишь данной информации или в случае возбуждения дела по своей инициативе, на основании предварительно собранных фактов, КВТ обязана в течение 45 дней сделать вывод о наличии “достаточных признаков” ущерба или угрозы ущерба. На данном этапе расследования может быть обжалован лишь отрицательный вывод, вследствие которого дело не возбуждается. Таким образом, учинить иск могут лишь «потерпевшие» от демпинга - отечественные товаропроизводители либо правительства третьих государств. Объектом судебного рассмотрения неоднократно становился объем информации в распоряжении Комиссии, то есть основания определения факта демпинга и сроки рассмотрения [151, 175, 263]. Суд по внешней торговле США в подобных случаях постоянно становился на сторону собственных товаропроизводителей, обращая внимание сторон на цель данной отрасли законодательства - защиту национальной экономики. Следовательно, по мнению суда, любое сомнение должно истолковываться в пользу возбуждения расследования, но отнюдь не в пользу экономии ресурсов государственных органов или интересов иных государств [237]. На время расследования, до окончательного определения наличия ущерба, на импортеров накладывается дополнительная ответственность в виде депозита средств на лицевых таможенных счетах и приостановления течения преклюзивных сроков давности по растаможиванию импорта (освобождению от таможенных обязательств), которая, по решению Комиссии, может быть модифицирована либо приостановлена в ходе расследования.