Правовое регулирование импорта с точки зрения обеспечения публичных интересов Украины

1) «Свободный рынок» полагается некоторыми политическими экономистами, в особенности североамериканскими, как единственно верная экономическая политика. С этой точки зрения, одностороннее снижение таможенных тарифов и торговых барьеров пойдет лишь на пользу экономике государства. Это подтверждается прикладными исследованиями в экономике США, в частности, в таких отраслях как неорганическая химия, черная металлургия, приборостроение, производство электрооборудования и автомобилестроение [220]. Сущность рассматриваемого подхода может быть сформулирована следующим образом: «поскольку существуют универсальные элементы, присутствующие во всех субсидиях, таможенных преференциях и законодательстве различных стран, постольку колебания обменных курсов национальных валют и составляющие себестоимости нейтрализуют любые неблагоприятные изменения баланса внешней торговли. Более того, разный эффект в различных отраслях народного хозяйства должен восприниматься практически так же, как и последствия определенного фактора, лежащего в основе сравнительного преимущества производства. Тот факт, что субсидирование иностранными правительствами своей экономики усиливает воздействие конкуренции на отечественные предприятия даже после коррекции курса валюты, в принципе, ничем не отличается от ситуации, когда более низкая оплата труда за рубежом обусловливает более конкурентоспособную цену на импорт. Если же иностранное правительство желает использовать деньги собственных налогоплательщиков чтобы поставлять нам товары по ценам более низким, чем мы можем себе позволить, нам необходимо приветствовать повышение нашего уровня жизни» [144, с.87].

Однако, подход «свободного рынка» не учитывает стратегические соображения, присущие внешнеторговой политике. Что, если повышение благосостояния не является приоритетным направлением в реализации публичных интересов? Кроме того, твердая приверженность свободной торговле лишает государства возможности прибегнуть к средствам сдерживания агрессивной торговой экспансии иностранной экономики. Лишь угроза применения торговых санкций может предотвратить злоупотребление монополией на мировом рынке, а возможность введения взаимных дискриминационных мер стабилизирует статус отечественных экспортеров.

Даже если снижение тарифов приведет к одномоментному повышению уровня жизни отечественных потребителей, нет никаких гарантий того, что благосостояние останется на прежнем уровне после того как конкурирующая отечественная промышленность будет вытеснена с рынка. Тем более, этот подход не учитывает негативных последствий для конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей на рынках третьих стран, однозначно снижающих благосостояние национальной экономики.

2) Альтернативный подход - предоставление идентичных субсидий собственной промышленности - принципиально не может признаваться реалистичным и эффективным. Можно, хотя это и вызывает определенные трудности, гармонизировать субсидии в таможенном союзе. Европейский Союз, например, до сих пор не пришел к окончательному единству в отношении протекционистских мер, хотя срок, предусмотренный Римским Договором, истек еще в 1969 году [168, c. 137]. Систематизация субсидий на международном уровне невообразима в течение сколько-нибудь прогнозируемого периода.

Кроме того, неизвестно, что именно следует брать за основу при предоставлении субсидий собственной промышленности, если зарубежная практика варьируется. Например, японские предприятия получают 10 процентов себестоимости в виде субсидий, а корейские - 5 процентов, в каком размере необходимо предоставлять субсидию украинским предприятиям. Очевидно, в подобных случаях применение компенсационных пошлин на индивидуальной основе принесет гораздо больший эффект, чем зеркальные субсидии.

Следует добавить, что предоставление субсидий собственным предприятиям может ухудшить национальное благосостояние, поскольку украинские товаропроизводители будут вынуждены вырабатывать продукцию, которую можно было бы дешевле купить за рубежом. Связано это с тем, что часто правительственная помощь предоставляется в отраслях, переживающих кризис, либо, в развивающихся странах, в отраслях, в которых падает конкурентоспособность импорта. Таким образом, предоставление аналогичных субсидий в национальной экономике может привести и приводит украинское правительство к перерасходу средств на поддержание производства в отраслях, которые подлежат реформированию.

Сам факт субсидирования не обязательно свидетельствует о преимущественном положении на рынке. Точно так же, льготы и привилегии для всех без исключения предприятий, например, взимание налога на добавленную стоимость (НДС) только с внутренних продаж, не изменяют общего распределения ресурсов. Своим известным решением по делу Zenith Radio Corp. v. United States (437 U.S. 443, 1978) Верховный суд США признал, что упразднение косвенных налогов на экспортируемую продукцию не считается субсидией в смысле законодательства об антисубсидионных расследований. Исследования, проведенные зарубежными учеными подтвердили, что субсидирование не было основным источником падения конкурентоспособности отраслей национальных экономик в 60-80-е годы [145, 149].

Даже если государство не принимает на вооружение внешнеторговой политики один из альтернативных принципов регулирования, оно тем не менее нуждается в стратегии использования средств защиты собственной промышленности в ответ на практику иностранных государств. В качестве основания использования протекционистских мер в экономической политике может быть принят принцип предсказуемости ущерба национальному благосостоянию. Законодательство, закрепляя экономические показатели и размер предсказуемого ущерба, необходимый для вмешательства государства, должно также предусматривать адекватные меры предотвращения ущерба и наказания виновных лиц, при этом соответствующие нормы в качестве объективного критерия для применения санкций должны избрать улучшение ситуации в экономике.

Основным принципом внешнеэкономической стратегии Украины должна стать свободная торговля, даже в случае прямой государственной помощи. Многие виды правительственной помощи не направлены непосредственно на внешнюю торговлю и, даже если косвенно воздействуют на нее, то могут оставаться без внимания других правительств и международных организаций продолжительное время. В особенности, если косвенные последствия в виде смены международной специализации и повышения конкурентоспособности происходят медленно и/ или в отраслях, где проблема глобального перепроизводства пока что не стоит. Вообще, с точки зрения международного права субсидирование внутреннего производства можно классифицировать следующим образом: (1) запрещенное; (2) не запрещенное, но оспариваемое; (3) не оспариваемое. Согласно Кодексу субсидий ГАТТ/ВОТ предоставление субсидий может служить основанием для введения компенсационных пошлин лишь в случае их соответствия набору критериев [182, c. 50].

Так, запрещенные субсидии должны быть достаточно специфичными и осуществляться на условиях обязательного экспорта производимой продукции либо на условиях замены импортируемых продуктов на внутреннем рынке (использование материалов внутреннего производства). Предоставление субсидий, вместе с тем, не служит основанием для консультаций с другими странами, как в случае с повышением тарифов, введением нетарифных торговых ограничений и т.п. Таким образом, использование любого вида субсидий во внешней торговле позволяет как минимум выиграть время и достигнуть краткосрочных целей развития (в пределах до 1 года).

Оспариваемые субсидии классифицируют следующим образом: (а) запрещенные лишь в случае дискриминации иностранных товаропроизводителей - если предоставление субсидий ограничено узким кругом предприятий, не существует объективных критериев предоставления субсидий либо субсидиями фактически пользуются несколько компаний ; (б) разрешенные, если доказано отсутствие дискриминации - если субсидии включают в себя прямое прощение долгов либо покрывают производственные затраты и убытки, а также если в результате субсидий зарубежные товаропроизводители вытесняются с внутреннего рынка и рынков третьих стран [182, c. 52].

К разрешенным субсидиям относят выделение средств на научно-технические исследования, помощь регионам, отстающим в социально-экономическом развитии, субсидии всей промышленности в целом (без выделения привилегированных групп предприятий), налоговые льготы. Даже в случае нанесения ущерба промышленности других стран, такие субсидии не могут быть нейтрализованы с помощью специальных пошлин. Следует подчеркнуть, что указанное правило распространяется лишь на членов ГАТТ/ВОТ. В противном случае, сам факт предоставления субсидии (что обычно следует из законодательства) является достаточным основанием для введения компенсационных пошлин. При этом необходимо учитывать, что страны с нерыночной экономикой (например, Украина) находятся в вдвойне невыгодном положении: при определении размера субсидии за основу расчетов берут цены в странах с рыночной экономикой, находящиеся на сопоставимым уровне экономического развития. Критерии сопоставления избираются уполномоченным государственным органом [182, 225].

Иностранные субсидии на экспорт в Украину могут иметь положительные последствия. Естественно, товаропроизводители аналогичных товаров будут ощущать усиление конкуренции, однако потребители, торговые организации и товаропроизводители, использующие импортируемый товар в качестве составляющей производства, выигрывают в тех же, если не больших размерах. Угроза вреда национальной промышленности проявляется в следующих случаях:

- если субсидирование оказывает депрессивный эффект на цены товарных рынков в третьих странах, куда экспортируется продукция украинских предприятий;

- если субсидирование производится с целью вытеснения с рынка отечественного товаропроизводителя и установления монополии;

- если изменения в отраслях национальной экономики влекут за собой затраты, превышающие выгоды потребителей от усилившейся конкуренции.

В первом из указанных случаев наиболее эффективным средством защиты интересов товаропроизводителей является запрещение экспортных субсидий и активная роль правительственных органов по реализации положений международных документов. Поэтому Кодекс субсидий ГАТТ не только систематизирует предоставляемые субсидии, но и предоставляет государствам - участникам соглашения обращаться с заявлением о возбуждении антисубсидионного расследования в уполномоченные органы третьих стран [146]. Точно такие же права в случае демпинга имеют государства, присоединившиеся к Кодексу демпинга ГАТТ [110].

Субсидирование собственных товаропроизводителей в объемах, сопоставимых с аналогичной помощью иностранных государств своим экспортерам, является еще одним средством, находящимся в распоряжении всех государств, независимо от их статуса в ВОТ. В этом случае, однако, национальное благосостояние одного государства будет противопоставлено другому, что приведет, скорее всего, к соревнованию бюджетов, а не рыночной конкуренции. Кроме того, при предоставлении аналогичных субсидий не наблюдается профилактический эффект, присутствующий при применении (и даже угрозе применения) торговых санкций - введения компенсационных пошлин, установления квот, применения индивидуального лицензирования. Указанный способ защиты внутренней промышленности, поэтому, не может использоваться в качестве основного.

Демпинг, как агрессивный способ захвата рынка также представляет собой немалую опасность для внутреннего рынка, в чем уже успели убедиться украинские товаропроизводители. Дело в том, что вопреки распространенному убеждению, сумма затрат на производство продукции в Украине ниже в очень многих отраслях. Это объясняется, в первую очередь, дешевизной рабочей силы, которая в промышленно развитых странах составляет до 80 % себестоимости [149, c. 428]. В то же время, эффективность использования материальных затрат оставляет желать много лучшего и при сопоставимом уровне оплаты труда украинские предприятия почти однозначно проиграют в мобильности производства, качестве конечной продукции и объеме производственных затрат. Важное отличие демпинга от субсидий состоит в том, что последние признаны в Кодексе Субсидий ГАТТ и самом ГАТТ как «важное средство государственного регулирования экономики» [130, 182], в то время как международное право не признает демпинг легитимным способом ведения торговли. Несмотря на то, что реалии рыночной экономики делают демпинг составной и необходимой частью внешней торговли, международные нормы позволяют бороться с ним как с явлением до полного искоренения, что делает демпинг более уязвимым для внутренней экономической политики государства. Существуют два основных вида демпинга: ценовой и хищнический.

Под ценовым демпингом понимают продажу товаров на разных рынках по разным ценам. Однако недобросовестной торговой практикой считается лишь продажа по ценам ниже тех, которые обычно предлагаются в подобных условиях торговли. Если, к примеру, единица продукции стоит на всех рынках не менее 1 доллара США (в пределах 1,05 - 1,5 дол.), а в Украине продается по цене 0,95 доллара за единицу, то речь может идти о захвате рынка с помощью демпинга. По факту проводится расследование, в котором выясняется факт демпинга и рассчитывается демпинговая разница (между обычной ценой и ценой импорта). Государством могут быть учтены различия в условиях торговли на разных рынках - конкуренции, уровне сбыта, пошлинах, объеме и проч. (см. методику расчета разницы, приведенную в приложении И). Кроме того, для поддержания нормальной конкуренции на внутреннем рынке, большинство государств, в том числе Украина и США, требуют причинения ущерба отечественному товаропроизводителю как обязательный элемент основания введения антидемпинговых пошлин [18, 171]

Хищнический демпинг можно определить как приобретение зарубежным производителем или его представителем титула или права контроля над деятельностью иностранных предприятий, производящих аналогичную продукцию с целью установления доминирующей позиции на рынке сбыта продукции в данном государстве, так и на рынках третьих стран. Подобная деятельность может выражаться как в закрытии предприятий, так и в перепрофилировании производства, сокращении объема выпуска конкурирующей продукции. Логика также подсказывает более скрытые формы хищнического демпинга - вынос производства за пределы государства, перераспределение полученных заказов в пользу иностранного товаропроизводителя (приобретателя) и т.п. В отечественной литературе к данным действиям иногда также употребляется сходное понятие - инвестиция (приватизация) без намерения вести хозяйственную деятельность. Хищнический демпинг является правонарушением, близким к уголовному, поскольку его последствия для национальной экономики особо тяжки. Поэтому адекватным способом предупреждения хищнического демпинга представляется запрет (специальный, а не общий) на приобретение других субъектов хозяйствования, возмещение ущерба, признание недействительными договоров, противоречащих общественному строю (например, ставящие одну из сторон в заведомо невыгодное положение, содержащие заведомо несправедливые условия) и т.п.

Однако хищнический демпинг, как и хищническое субсидирование, во многом остается теоретическим положением. Чрезвычайную сложность составляет доказывание умысла и долговременных последствий для национальной промышленности в ходе расследования недобросовестной практики импорта. Немногие случаи возбуждения расследований на данном основании подтверждают сделанный вывод. В деле Torrington Co. et al. v. United States [131, c. 71], японская корпорация Минеба, занимающаяся производством и продажей подшипников, в течение продолжительного периода целенаправленно скупала и закрывала предприятия-конкуренты в США. Суд однако, подтвердил выводы Комиссии и Администрации внешней торговли об отсутствии хищнической практики, признав доводы американских товаропроизводителей неубедительными. Защитные меры, таким образом, были ограничены антидемпинговой пошлиной.

В другом деле, Zenith Radio Corp. v. United States [275], американская компания, производящая бытовую электронику, обвинила японскую компанию Matushita Electric Industrial Co. в продаже на американском рынке телевизоров по ценам, ниже рыночных японских с целью устранения американских конкурентов. Истец утверждал, что после устранения конкурентов японцы поднимут цены с тем, чтобы получить монополистическую прибыль. Казалось, ситуация на рынке подтверждала позицию истца - доля рынка, занимаемая Matushita, быстро росла, причем в течение одного 1975 года их объем продаж удвоился. В иске к японской компании по антимонопольному законодательству было отказано, поэтому американские производители пытались обвинить Matushita в хищническом демпинге. Доказательств, собранных в течение 10 лет продаж по низким ценам оказалось недостаточно. Апелляционный суд, четырьмя голосами из пяти, постановил, что в делах о хищническом демпинге необходимо доказать, что ответчик установит монопольные цены после устранения конкурентов. То есть, истец должен был доказать умысел ответчика еще до совершения действий, составляющих объективную сторону правонарушения. Кроме того, в данном случае японская компания, на взгляд судей, не достигла доминирующего положения на рынке, позволяющего ей компенсировать краткосрочные убытки за счет повышенных цен. Рассмотренные случаи показательны с точки зрения конфликта целей законодательства о конкуренции и законодательства о защите товаропроизводителя.

Трудности доказывания, однако, вызвали к жизни иные, превентивные способы защиты рынка. Например, вместо антисубсидионного расследования в отношении экспорта черной металлургии из ЕС, Соединенные штаты потребовали проведения консультаций и добились от европейских металлургических комбинатов добровольного ограничения экспорта сроком на три года, возобновляемого время от времени [188].

В то же время, не следует преувеличивать значение хищнической конкуренции, в особенности в открытой системе внешней торговли. Вытеснение конкурентов с рынка посредством демпинга или субсидирования имеет смысл лишь в том случае, если последующий уровень продаж сможет предотвратить возвращение конкурентов на рынок. В этом случае, даже если отрасль (например, нефтепереработка в Украине) значительно сократится в размерах, хищническая конкуренция не будет представлять для нее реальной опасности до тех пор, пока существуют альтернативные поставщики сырья.

В Украине также существуют точки зрения, что для снижения таможенных тарифов необходимо их единовременное повышение. Таким образом, существующие неоправданно высокие таможенные пошлины на импорт товаров в Украину не должны снижаться [108, c. 28]. Практика, однако, показывает опасности применения указанного подхода в чистом виде. Во-первых, подобный подход может вызвать торговую войну. Во-вторых, торговые отношения так и останутся излишне политизированными, поскольку получение отдельных привилегий по импорту товаров не может состояться без переговоров с государственными органами Украины, т.ч. на самом высоком уровне. В-третьих, односторонняя дискриминация импортеров негативно сказывается на украинских потребителях. В-четвертых, превращение торговых барьеров и тарифов во временные меры может обеспечить позицию Украины в международных торговых переговорах. Наконец, в-пятых, если украинское правительство жалуется на недоступность зарубежных рынков, почему оно должно придерживаться практики в отношении зарубежных стран, которой само пытается избежать? Существуют иные, более целесообразные способы защиты отечественных товаропроизводителей, обходящиеся гораздо дешевле и для внешнеполитического имиджа и для государственного бюджета Украины.

Система и порядок применения средств защиты внутреннего рынка должны быть выстроены в соответствии с определенными принципами, отраженными во внешнеторговой политике. Комплексный и быстро меняющийся характер внешней торговли создает все необходимые предпосылки для создания независимого органа в системе органов высшей государственной власти, призванного осуществлять независимый контроль за ходом внешней торговли, за состоянием украинского производства и потребительского рынка. В компетенцию такого органа (назовем его условно - Комитет по внешней торговле Украины (КВТ)) должно входить выявление фактов нанесения ущерба национальной промышленности конкуренцией импорта, создание и надзор за реализацией системы льгот и привилегий в торговле импортом, внесение предложений в органы законодательной и исполнительной власти о необходимости государственной поддержки отдельных отраслей, о применении средств прямого ограничения торговли импортом.

Упорядочение использования средств ограничения импорта требует принятия следующих законодательных принципов:

а) государственная финансовая поддержка должна осуществляться только в отношении отраслей, рекомендованных независимым органом (КВТ);

б) если принятые высшими государственными органами меры защиты противоречат рекомендациям Комитета, должна осуществляться обязательная аудиторская проверка средств, затрачиваемых на сохранение каждого рабочего места/ выпуск единицы дополнительной продукции;

в) использованию тарифных мер защиты должно отдаваться предпочтение перед нетарифными;

г) отрасли, защищенные высокими таможенными тарифами по их просьбе, должны получать более льготный режим слияний и объединений в законодательстве о конкуренции.

К сожалению, принцип (в) далеко не всегда соблюдается, да и уполномоченные органы государства не всегда стремятся его соблюдать. Об этом свидетельствует и зарубежная практика. Например, в середине 80-х Президент США Рейган неоднократно поступал вразрез с рекомендациями органов, координирующих реализацию внешнеторговой политики. Так было в описанном выше случае с договором об ограничении импорта в США европейской стали в то время как уполномоченные органы считали необходимым введение тарифов. Квота на ввоз японских автомобилей была введена в отсутствие, по мнению экспертов, ущерба американскому автомобилестроению. Возврат квот на ввоз сахара и ужесточение импортных квот на изделия из текстиля в США не предусматривал участия специализированных органов вообще.

Все эти примеры продемонстрировали предпочтительное употребление квот главами исполнительной власти во внешней торговле. В то же время очевиден ряд преимуществ тарифов над квотами. Тариф прозрачен, четко обозначая степень защиты отдельной отрасли, в то время как затраты по квоте скрыты. Другим преимуществом тарифа является то, что он не усиливает монополистических тенденций в отечественной промышленности. Тарифы позволяют реагировать на изменение рыночных условий. Квота, в свою очередь, не меняется, составляет ли преимущество импорта на рынке 1 или 100 стоимостных единиц. Это свойство квот и было использовано японскими автомобилестроителями, когда на квоту импорта стали завозиться более дорогие машины, а для производства дешевых версий были открыты заводы в США. Наконец, доходы от введения тарифов поступают в бюджет государства; доходы же от более высоких цен на внутреннем рынке, вызванных введением квот, приходятся на долю импортера.

Если квота назначается в отрасли с высокой степенью монополизации, как это часто имеет место в Украине, то таким образом создаются все условия для того, чтобы поднять цены и снизить валовой объем продукции - вспомним цены на продукцию ВАЗа после повышения пошлин на импорт автомобилей в России. Таким путем меры, введенные для сохранения рабочих мест, могут привести к сокращению последних. Далее, при низкой конкуренции, снижается мотивация для совершенствования производства, снижения затрат и увеличения производительности труда. Вдобавок, подобная политика может усилить положение отдельных иностранных конкурентов на рынке, обеспечив им более высокую рентабельность.

Еще одной проблемой эффективной реализации программ государственной защиты и поддержки внутренней промышленности является широкий круг субъектов, теоретически имеющих право участвовать в данной программе. Тарифы и квоты, в частности, склонны порождать «зайцев» - предприятия, объединения и отрасли, пользующиеся привилегиями, предназначенными для других. Так, например, исключение экспортных объединений из антикартельного законодательства США было призвано сократить удельно-постоянные затраты экспортных операций малого и среднего бизнеса [200, 216]. В итоге данная организационно-правовая форма широко используется экспортерами сырья и полуфабрикатов - леса, извести, серы, бумаги, которые и без того занимают ведущие позиции в мировой торговле.

Повышение цен на внутреннем рынке в результате введения защитных мер от импорта может быть использовано, как крупными товаропроизводителями, так и мелкими. Кроме того, сильно искушение использовать государственную помощь, ничего не меняя, как это в течение продолжительного времени осуществлялось в угольной промышленности Украины. Государству в связи с этим необходимо постоянно отслеживать показатели защищаемой промышленности, контролировать ход преобразований и адаптации национальной экономики к конкуренции. Часто процесс адаптации характеризуется картелизацией и ослаблением конкуренции. Например, вместо того, чтобы бороться за расширение внешних рынков, ОАО Мариупольский металлургический комбинат имени Ильича, ОАО Металлургический комбинат «Азовсталь», ОАО Енакиевский металлургический завод, ОАО Концерн «Стирол» и ОАО Донецкий металлургический завод образовали своеобразный картель, который помогает им безболезненно сбывать продукцию в рамках экспортных квот (см. приложения Е - З) на рынках других государств. Статистические данные свидетельствуют о том, что доля картеля только в 1998 году превысила три процента общего экспорта Донецкой области. При этом внутри государства указанные предприятия продолжают оставаться конкурентами.

Другим характерным примером однобоких защитных мероприятий может служить попытка японского правительства уменьшить производственные мощности текстильной промышленности. Правительство попросту скупало излишек текстильной продукции зарегистрированных предприятий. Несмотря на запрет использовать незарегистрированное оборудование и сложную систему регистрации, число производителей текстиля на рынке все время увеличивалось, и совокупность товаропроизводителей вместе с незарегистрированными фактически увеличила национальные производственные мощности, нейтрализовав государственные субсидии [219, c. 76].

Программы государственной помощи и средства защиты непроизвольно создают непредусмотренные выгоды для «зайцев», поэтому они должны совмещаться со средствами адресного оказания помощи с тем, чтобы достичь желаемой общественной реакции. Например, если просто поднять ставки всех таможенных тарифов в два раза, это, безусловно, создаст барьеры для импорта. Однако на товарный ассортимент внутреннего рынка это произведет разрушительное воздействие. В то же время, если ввести прогрессивный налог на импорт в зависимости от количества завозимого товара либо ввести требования к доли стоимости национального происхождения на определенных товарных рынках, эффект будет достигнут гораздо более целесообразный, с минимумом ущерба для потребителя.

Примером может служить многостороннее соглашение о внешней торговле текстилем (Multifibre Agreement) [148, 239, c. 30]. Его целью была защита сектора малого предпринимательства и рабочих, занятых на производстве одежды, для чего вводится абсолютная квота на ввоз текстильной продукции. Однако защитный эффект точно также распространился и на гигантскую индустрию, обладающую сверхсовременными технологиями и оборудованием, лишь потому, что товары, производимые обоими, подпадают под определение текстильных изделий. Похожая ситуация может сложиться и в сельском хозяйстве. Квоты и тарифы, скупка излишков продукции, плата за простой мощностей - все эти средства используются государством для повышения уровня цен и спасения семейных фермерских хозяйств от разорения. Однако эти же средства доступны и для фермерских ассоциаций, сельскохозяйственных корпораций, доминирующих на рынке и нуждающихся в конкуренции. В этом случае, финансовая компенсация хозяйств с уровнем доходов (либо годовым оборотом) не выше установленного предела была бы более эффективной.

Структура исполнительной власти должна быть соответствующим образом нацелена на предотвращение неблагоприятных последствий в экономике от изменений внешнеторгового законодательства, в том числе от злоупотреблений свободами. Однако подобная деятельность лежит вне компетенции Антимонопольного комитета Украины, в задачи которого входит надзор за соблюдением антимонопольного законодательства на территории Украины. Из других специальных органов можно выделить лишь Министерство внешних экономических связей и торговли Украины, которое в данной сфере регулирования обладает ограниченной компетенцией на основании Указа Президента, а именно - принимает меры по предотвращению демпинговых санкций в отношении товаров, имеющих украинское происхождение [24]. Иными словами, последствия защитных мер для деятельности экспортеров и импортеров не находятся в ведении какого-либо государственного органа. Следовательно, защитные меры в Украине продолжают вводиться спонтанно.

Рассмотренные выше проблемы подталкивают к выводу о том, что применение отдельных средств защиты отечественного товаропроизводителя не должно диктоваться соображениями лишь одного избранного показателя - увеличения торгового оборота, роста занятости, увеличение экспорта и так далее. При выборе соответствующих средств регулирования речь должна идти о наилучшем распределении ресурсов при решении данной проблемы с учетом опыта и перспектив развития промышленности. Представляется также, что отрасль не может служить адекватной единицей государственного протекционизма либо либерализации. Понятие отрасли в хозяйственном праве слишком широко, чтобы укладываться в конкретные, четко сформулированные направления государственной промышленной политики. Прямое государственное вмешательство должно ограничиваться конкретными случаями несрабатывания рыночных механизмов на национальном, региональном и местном уровнях. Улучшению взаимосвязи актуальных задач экономики с разработкой и реализацией государственной промышленной политики могло бы способствовать создание Национального экономического совета Украины - совещательного органа при главе государства, для рассмотрения вопросов экономической безопасности Украины, определения долгосрочных целей национального экономического развития, структурных изменений в экономике и приоритетов текущего периода.

Внешнеторговая политика и регулирование конкуренции вступают в конфликт, когда одно государство требует от другого ограничить экспорт определенного продукта. Причины подобных требований могут быть разными: государство-импортер может предполагать факт демпинга или экспортных субсидий в отношении завозимого товара и вести соответствующее расследование, государство может видеть угрозу для собственной промышленности в увеличении импорта из конкретного государства (например, ввоз японских автомобилей в США и ЕС и т.п.). Речь идет о политическом воздействии государства-экспортера на собственных производителей, а обязательство не превышать определенных объемов ввозимой продукции как средство ограничения импорта называется «добровольное ограничение экспорта» (ДОЭ), «соглашение о разделе рынков» или соглашение об упорядоченном маркетинге. Эти средства зачастую используются странами с развитой рыночной инфраструктурой, особенно США и ЕС в отраслях, чувствительных к импорту - телекоммуникациях, бытовой электронике, автомобилестроении и т. д. Совсем свежий пример в памяти украинских металлургов - прекращение антидемпингового расследования под условием сокращения экспорта определенных товарных позиций (см. приложение З). Ограничивая экспорт в добровольном порядке, они в то же время воздействуют как квоты на импорт. Вместе с тем, ДОЭ имеют отличительные особенности.

Введение квот предполагает лицензирование и распределение квот среди потенциальных импортеров. Государство получает ренту за предоставление права на ввоз. С другой стороны, ДОЭ оставляет часть ренты экспортерам, которые смогут продавать импортируемую часть продукции по более высокой цене, а излишком распорядиться по своему усмотрению.

Отсутствие конкуренции или слабая конкуренция на рынке государства импортера предполагают повышение цены на продукцию, что для потребителя означает двойную потерю - сокращение ассортимента вследствие ДОЭ и повышенная цена. Вдобавок, существующая экспортная квота может быть использована зарубежными производителями для картелизации и более плотных продаж на занимаемом ими сегменте рынка. Точно так же, квота используется для повышения рентабельности импорта с совершенствованием ввозимого товара. Вспомним хотя бы пример с добровольным ограничением экспорта японских автомашин в США, который привел к тому, что японцы стали завозить дорогие модели автомашин и построили в США заводы для производства более дешевых. С другой стороны, это можно рассматривать как положительный эффект для страны импортера, поскольку при прочих неизменных условиях, поток инвестиций во внутреннюю экономику усилился.

Добровольное ограничение экспорта является основанием для прекращения антидемпингового и антисубсидионного расследований [249, c. 215]. Вынося решение о прекращении, уполномоченный орган должен определить, является ли приостановление более эффективным способом защиты производителя, чем продолжение расследования, а также общественный интерес в продолжении либо прекращении расследования. При этом должны быть учтены такие факторы:

(а) насколько ограничение объема импорта хуже введения антидемпинговых пошлин для внутреннего потребителя;

(б) последствия от ДОЭ для внешнеторговых интересов;

(в) влияние ДОЭ на внутреннюю конкуренцию.

До вынесения соответствующего решения, уполномоченному органу следует также рекомендовать консультации с отраслями, потребляющими продукцию - объект расследования, и отраслями, выпускающими конкурирующую продукциею.

Уполномоченный государственный орган должен удостовериться, что достигнутое соглашение с иностранным правительством полностью устранит вред, нанесенный субсидированным импортом либо демпингом. Дополнительными условиями соглашения о разделе рынков должны быть:

- предотвращение последующего демпинга либо продажи по более низким ценам;

- последующая нейтрализация не менее 90 процентов нелегитимной субсидии.

В соответствии с международным правом, в частности, положениями ВОТ, государство не может заключать соглашения с отдельными экспортерами, поскольку это явилось бы дискриминацией, противоречащей основным принципам ГАТТ/ВОТ. С другой стороны, правительство может заключать соглашения с иностранными государствами на официальном уровне. Также необходимо отметить подозрительность ВОТ к соглашениям типа ДОЭ, поэтому можно смело предположить официальное запрещение соглашений о разделе рынков на международном уровне уже в ближайшем будущем.

Вместе с тем, украинским хозяйствующим субъектам до сих пор приходилось исполнять лишь роль обвиняемых и подозреваемых, что обусловливает необходимость введения процессуальных гарантий надлежащей защиты их прав и интересов. Двусторонние соглашения об ограничении импорта, заключаемые органами исполнительной власти, которые вынуждены следовать условиям страны-импортера, часто не учитывают последствия для отдельных предприятий, работников, занятых в соответствующих отраслях [104]. В связи с этим, необходимо выработать механизм привлечения в процесс переговоров об ограничении экспортных поставок представителей предприятий, в отношении которых ведется расследование и профсоюзных организаций соответствующих отраслей.

Законодательство о защите прав интеллектуальной собственности (ИС) составляет один из важнейших стимулов технологического развития промышленности государства. Закрепление в законодательстве опыта международных экономических отношений и защита отечественных обладателей прав на объекты ИС обеспечит, кроме того, сохранение лидерства на мировом рынке и заложит основы качественного сдвига в товарной номенклатуре экспорта и импорта. Как известно, в настоящее время в украинском экспорте преобладает сырье - не в силу отсутствия конкурентоспособных разработок, но из-за недоступности зарубежных рынков сбыта. В то же время, контроль над передачей украинских технологий за рубеж не адекватен потребностям в регулировании, теряются значительные суммы доходов, которые могли бы быть получены от разработки изобретений украинскими субъектами хозяйствования.

С другой стороны, нарушения прав интеллектуальной собственности, в особенности авторских прав, на территории Украины превращаются в особенно насущную проблему хозяйственных отношений и уже неоднократно вызывали негативную реакцию со стороны торговых партнеров. Речь идет не только о международной торговле продукцией интеллектуального труда, представляющей собой самостоятельный институт законодательства. Увеличение составляющей продуктов интеллектуальной собственности в каждом из объектов внешней торговли делает вопросы нарушения прав на интеллектуальную собственность неотъемлемой частью практически любой сделки, даже если основная операция не касается передачи технологий или идей. Действительно, глобализация торговли, модернизация средств транспорта и связи сделала национальную систему регистрации прав на интеллектуальную собственность неэффективной. Защита прав на интеллектуальную собственность на уровне отдельного государства не обеспечивает выполнения стоящих перед ней задач по обеспечению эксклюзивного использования объекта ИС. Слишком легкой становится передача идей и изобретений на планетарные расстояния, средства Интернет лишают конфиденциальности в считанные секунды, продукты «серого» рынка стали бедствием трансконтинентального масштаба. (Под продуктами «серого» здесь понимаются товары, изготовленные в соответствии с лицензией на использование ИС, но ввезенные в другое государство в нарушение лицензионного соглашения.) Пересечение же границы во многих случаях разрешает все юридические затруднения для нарушителей. Наилучшим решением возникших проблем представляется универсальная регистрация продуктов ИС с использованием органа, подобного Всемирной организации интеллектуальной собственности (WIPO), на первых порах хотя бы для решения проблем защиты авторского права и фирменного наименования.

В данной связи интерес с точки зрения заимствования представляет собой законодательство о внешней торговле США. Соединенные штаты, как известно, обладают значительным потенциалом в области промышленных инновационных разработок и уделяют значительное внимание сохранению позиции лидера в торговле высокотехнологичной продукцией. В связи с этим, деятельность регистрационных органов США в области прав интеллектуальной собственности приобретает почти планетарное значение. Другие органы исполнительной власти, в том числе ответственные за регулирование внешней торговли, значительную часть своей работы посвящают защите прав отечественных обладателей правами на интеллектуальные разработки.

Так, Глава 337 Раздела 19 управомочивает Комиссию по внешней торговле США (КВТ) проводить расследования по своей инициативе либо по обращению отечественных производителей относительно случаев нарушения импортируемой продукцией прав на зарегистрированные в США товарные знаки и патенты. КВТ имеет право вводить временный запрет на ввоз и издавать постановления, полностью прекращающие ввоз продукции, нарушающей права ИС американских производителей. Рассматриваемое средство регулирования, однако, не доступно, если импорт относится к так называемому «серому» рынку, то есть нарушает лицензионное или франшизное соглашение. В этом случае, пострадавшая американская сторона может уповать лишь на силы собственных юристов и скорость судебного рассмотрения споров. Рассмотрение дела в федеральном суде занимает от 2 до 3 лет. В свою очередь, процессы увеличения и спада продукции на «сером» рынке регулируются, в основном, колебаниями курсов национальных валют. Принимая во внимание это соотношение, аналитики констатируют практическое отсутствие эффективного механизма защиты американского товаропроизводителя от данного вида правонарушений.

При разработке законодательного механизма предотвращения ввоза «серой» продукции в Украину, очевидно, имеет смысл вести речь о регистрации лицензионных и франшизных соглашений предпринимателями, которые предполагают впоследствии обратиться за помощью к государственным органам. В случае предварительного одобрения уполномоченными органами соглашения о распределении рынка, отказ во ввозе продукции не будет рассматриваться как односторонний протекционизм, противоречащий режиму свободной внешней торговли в международном праве.

Внутренняя промышленность (производство) считается существующей, если в США: «(А) вложены существенные инвестиции в завод и оборудование, и (Б) вложены существенные средства в найм рабочей силы либо капитала, разработку и эксплуатацию патента или лицензии, а равно научно-прикладные исследования» [236-237]. Таким образом, определение внутренней промышленности, а значит и вывод относительно того, нанесен ли ущерб отечественному производителю, зависит от толкования «существенной инвестиции» в отдельном секторе или отрасли экономики.

В правовом механизме защиты прав ИС от недобросовестной конкуренции импорта, КВТ занимает центральное место. Основания возбуждения расследований Комиссией не ограничиваются нарушениями прав на интеллектуальную собственность. В своей работе КВТ имеет право затребовать информацию и официальное мнение Федеральной комиссии по торговле, Департамента юстиции, Департамента здравоохранения и гуманитарных служб, других ведомств федеральной исполнительной власти [236-237]. Если выводы расследования подтверждают подозрения, КВТ вправе издать приказ, запрещающий таможне оформлять ввоз определенной группы товаров. Подобный приказ обычно указывает конкретных лиц, чья импортная деятельность нарушает интересы собственных субъектов хозяйствования США. В то же время, Комиссия может издать приказ, запрещающий в целом ввоз в страну товаров определенной тарифной классификации с тем, чтобы предотвратить обходные маневры предпринимателей по неисполнению распоряжения. КВТ уполномочена вносить представления на прекращение правонарушения и восстановления нарушенных прав; разрешать выемку товаров, импортированных с нарушением законодательства США; налагать на нарушителей «гражданские» штрафы в размере большего из: 100 000 долларов США либо 200 % стоимости товара, ввезенного в нарушение приказа [207, 210].

Решения Комиссии подаются Президенту для рассмотрения в течение 60 дней. Если к концу указанного срока Президент не отменит меры, применяемой по решению Комиссии, защитная мера остается в силе. Потерпевший импортер вправе обжаловать выводы расследования или конечный приказ КВТ в Апелляционный суд Федерального округа. После судебного рассмотрения, приказ КВТ может оставаться в силе до прекращения правонарушения либо до вывода Комиссии об отсутствии угрозы ущерба отечественной промышленности.

Таможенные органы не имеют самостоятельных полномочий по задержке импорта, нарушающего права на интеллектуальную собственность внутри США в отсутствие специальных указаний от суда, КВТ, Торгового представителя США или Президента [129, c. 21]. Тем не менее, таможенная служба может способствовать законным владельцам зарегистрированной ИС в идентификации импортируемых товаров, нарушающих их права. Указанная услуга предоставляется на коммерческой основе (услуги могут оказываться на протяжении 2, 4, 6 месяцев) [159]. Кроме того, обладатель прав интеллектуальной собственности может зарегистрировать объект собственности на таможне для регистрации факта ввоза похожей продукции. Данная услуга также оказывается на коммерческой основе и может применяться лишь при наличии свидетельства официальной регистрации ИС патентным ведомством США [129, 159].

Таможенные декларации и вопросники могут быть допущены в качестве доказательств в судебном рассмотрении споров либо в процессе расследования в соответствии с Главой 337. Названная услуга, однако, не может быть оказана в отношении слепков (т. ч. образцов расположения микросхем), которые могут быть защищены лишь с помощью Комиссии по внешней торговле США либо по решению суда.

Высшие должностные лица украинского государства неоднократно заявляли о своей приверженности процессу превращения Украины в государство, экспортирующее высокотехнологическую продукцию. Думается, что подобное превращение немыслимо без соответствующего законодательного обеспечения прав собственников и добросовестных приобретателей промышленной собственности и авторов внутри Украины. Как известно по опыту советского государства, количество открытий и изобретений еще не делает экономику процветающей. Максимальное использование экономических выгод от инновации в течение действия права на исключительное использование изобретения (либо авторского права) не только способствует развитию экономики страны, но и обеспечивает улучшение позиций на мировом рынке. Активное вмешательство государственных органов в процесс защиты интеллектуальной собственности в США свидетельствует о благоприятных экономических последствиях. Законодательная защита от ввоза контрафактной продукции способствует концентрации в экономике высоких технологий, как используемых, так и резервных.

При заимствовании американского опыта в Украине, не следует рассчитывать на одномоментный эффект, тем более что международная специализация складывается долго и процесс перераспределения международных рынков происходит весьма болезненно. Законодательное регулирование импорта интеллектуальной собственности составляет необходимую, но лишь часть программы внешнеэкономической стратегии государства. Ведь даже передовое для многих стран законодательство США содержит лишь ограниченный перечень правонарушений и не обеспечивает средствами защиты на случай нарушения исполнения договоров либо последовательной дискриминации собственников патентов, торговых знаков и авторских прав на зарубежных рынках.

Глобальные средства связи делают национальные системы защиты прав интеллектуальной собственности менее эффективной, чем когда-либо. Поэтому, одна из наиболее актуальных задач государственных органов состоит в преодолении трясины внутреннего законодательства и правоприменительной практики; ближайшей целью всех без исключения государств, заинтересованных в развитии научно-технического прогресса, является создание глобальной интегрированной системы защиты интеллектуальной собственности.

Смешанная экономика обусловливает активную деятельность государства как особого субъекта хозяйствования, делает необходимой применение широкого спектра способов распределения государственных доходов, направленных на стимулирование рыночных механизмов. Построение эффективного механизма регулирования международной конкуренции на рынке Украины требует быстрого формирования адекватной системы государственного регулирования экономики. Указанный процесс серьезно осложняется наличием значительного теневого сектора, реально влияющего на легальную экономику, кризисными инфляционными тенденциями, неподготовленностью управленческого аппарата к деятельности в новых экономических условиях, пробелами действующего законодательства, несовершенством системы государственного регулирования ВЭД в Украине.

Изучение основ экономического законодательства в зарубежных странах показало, что государства расходуют значительную часть собственных ресурсов на развитие внутреннего производства и сектора услуг, увеличение конкурентоспособности отечественной продукции на мировом рынке, рост экспорта товаров отечественного производства в другие страны - как традиционные рынки сбыта, так и новые. Государство должно заботиться о расширении экспорта, не оставляя эту проблему на откуп «саморегулирующимся» рыночным силам. Проникновение на рынки других стран и расширение товарного присутствия не под силу отдельным предприятиям, поскольку против них в ход часто идут политически мотивированные средства, принимающие форму торговых санкций.

Среди задач государственного регулирования внутреннего рынка фундаментальной является создание равных стартовых условий на рынке товаров и услуг. Законодательные положения о конкуренции в украинской экономике должны включать не только предоставление льгот и привилегий хозяйствующим субъектам, в деятельности которых заинтересовано общество, но и лишение таких преимуществ элементов рынка, нежелательных с точки зрения экономической безопасности. В то же время, регулирование импорта посредством государственного вмешательства должно быть адекватно способности внутренней экономики заполнить образующиеся бреши во внутреннем товарообороте. Эти и иные государственные меры по защите внутреннего рынка во многом поддерживают легитимность правительства и рост народного доверия. Применение хозяйственно-правовых средств защиты национальной экономики выполняет двоякую функцию: во-первых, защищает производителей от чрезмерной иностранной конкуренции, во-вторых, защищает потребителей от опасной и некачественной продукции.

Обеспечение национальной безопасности характеризуется определенными показателями экономического содержания, динамика которых по отношению к контрольному периоду или аналогичными показателями других стран может дать объективную оценку ситуации в экономике Украины. Исследования отечественных и зарубежных ученых подводят нас к выводу о многоуровневой природе подобных оценок, являющихся основанием для разработки и внедрения программ государственной помощи пострадавшим от иностранной конкуренции субъектам хозяйствования. При этом показатели каждого из уровней имеют самостоятельное значение, могущее не совпадать с динамикой роста в иных уровнях. Данное явление можно объяснить как проявление комплексного характера хозяйственных связей и международной конкуренции, взаимосвязанности внутри- и внешнеэкономических процессов. Например, если ограничить импорт готовой продукции в Украину из определенных стран, одним из последствий свертывания производства за рубежом может оказаться падение спроса на украинское сырье, комплектующие, услуги и т.п., использовавшиеся ранее. Таким образом, сократится украинский экспорт и, перечень негативных последствий от сокращения импорта удлинится. С подобными явлениями уже неоднократно сталкивались США, пытаясь ужесточить требования к товарам, произведенным на производствах, вынесенных в Мексику из соображений экономии на затратах по соблюдению американских экологических стандартов.