Правовое регулирование импорта с точки зрения обеспечения публичных интересов Украины

Напротив, законодательство Европейского Союза (ЕС) исходит из интересов общей коммерческой (торговой) политики, вырабатываемой на уровне национальных правительств и наднациональных органов ЕС. Государства-члены ЕС не имеют собственного механизма борьбы с незаконными субсидиями третьих стран (существует лишь общая коммерческая политика ЕС и решения Комиссии ЕС), а защита против демпинга должна всякий раз согласовываться и получать окончательное утверждение в Комиссии и Совете ЕС. Таким образом, государство (надгосударственная организация), исходя из публичных интересов, то есть полагаясь на специалистов по макроэкономическому регулированию, ограничивает приток ввозимых товаров на внутренний рынок. К сожалению, составители украинского законопроекта не вполне учли данную особенность законодательства ЕС, что сказывается уже на стадии системного анализа принятых законов. Еще одним негативным фактором, безусловно, послужила недостаточная подготовленность законодательных органов (эта особенность, к сожалению, становится общим местом в украинском законотворчестве). Такой подход нельзя назвать вполне рыночным, его зачастую критикуют за недостаток демократии, однако нельзя не отметить его эффективности. Например, ЕС заблокировало слияние двух самолетных гигантов Boeing и MD - Macdonnell Douglas еще до принятия окончательного решения и не дожидаясь нанесения ущерба экономике ЕС как того требуют международные стандарты. Однако, административно-дискретное решение проблем может себе позволить лишь суверенное образование, занимающее лидирующее место в мировой системе хозяйствования, но не Украина, для которой одна из задач во внешних отношениях _ убедить международное сообщество, в особенности государства-лидеры торговли, в своей приверженности решать проблемы правовым путем.

В свете изложенного выше примера протекционизма имеет смысл говорить также еще об одном феномене _ глобальных компаниях, которые не вмещаются в рамки законодательства одной страны, но требуют межправительственных договоренностей. Частота проявлений данного феномена заставляет сделать вывод о неспособности государства регулировать крупный бизнес в одностороннем порядке. Практика больших предприятий, в особенности занимающих монопольное положение в отрасли, не укладывается в стандарты хозяйственно-правовых норм, достаточных для экономически менее значимых участников хозяйственной деятельности. Деятельность крупных промышленных организаций требует специального законодательства, исключений в общем регулировании. При этом не принципиально, что именно побуждает государство удовлетворять потребности в специальном регулировании: закономерность ли срастания государства с монополистическими структурами, экономические последствия для отрасли или социальные последствия для региона, в котором расположено производство. Опыт регулирования деятельности больших предприятий в условиях усиления иностранной конкуренции США представляется весьма полезным с точки зрения заимствования в Украине.

В Соединенных штатах Америки государственное регулирование импорта не использовалось до 30-х годов текущего века. Введением тарифного регулирования посредством 1930 Закона Смута-Хоули (Smooth-Howley) было ознаменовано принятие на вооружение внешнеэкономической политики «займи у соседа», использовавшейся недолго, но произведшей удивительное по силе разрушающее воздействие на международную торговлю. Смысл политики заключался в том, чтобы как можно выше поднять таможенные пошлины на товары, конкурирующие с отечественными, наполняя казну и содействуя дешевому экспорту. Внешнеторговый баланс, таким образом, будет всегда положительным. Проблема в том, что государства - торговые партнеры также могут поднять свои ставки, и это в итоге делает взаимную торговлю экономически невыгодной. Что-то подобное и произошло в начале 30-х, в результате чего в мире разразился невиданный дотоле кризис, проявления которого в США названы «Великой депрессией» [238, c. 42].

С тех пор таможенной пошлине стали отводить гораздо более скромную роль. В частности, задачей таможенной службы США, находящейся в подчинении Департамента торговли является регулирование внешней торговли и получение средств в федеральный бюджет. Кроме того, международное экономическое право нацелено на трансформацию всех существующих торговых барьеров в форму тарифа. Таким образом, международное экономическое сообщество стремится уменьшить спектр протекционистских мер, которые могут применяться государством в отношении собственной экономики. В идеале, правительство может лишь ввести либо повысить существующие тарифы на ввоз продукции, никакие иные стимулы либо ограничения не должны использоваться [194, с. 605]. Более того, указанные тарифные меры должны быть как можно более прозрачными и соответствовать многосторонним международным договорам о торговле. Конечной задачей прозрачности мер по регулированию международной торговли является упрощение подсчета затрат и доходов с помощью единой всемирной тарифной сетки.

Возникновение Генерального Соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ) было во многом вызвано необходимостью предотвращения злоупотреблений национальными правительствами их обязанностями по регулированию таможенных пошлин, а также упорядочением порядка изменения таможенных пошлин с тем, чтобы сделать их приемлемыми для всех торговых партнеров. Первоначально, участники ГАТТ заморозили тарифы на существующем уровне и стали вести многосторонние переговоры о снижении пошлин для той или иной группы товаров. Подобный подход не показал своей эффективности. Интересы стран в отношении ставок пошлины на отдельные товарные группы прямо противоречили друг другу, что вело к применению комплексных «бартерных» систем, когда ставки на одни товары снижались под условием снижения пошлин на другие. Поскольку условия ГАТТ предполагают принятие решений путем консенсуса, отказ одного лишь участника мог повлечь срыв всего переговорного процесса, что служило средством достижения уступок для делегаций отдельных стран.

В ходе Токийского раунда Президент США Джон Ф. Кеннеди предложил избрать иной подход к проблеме тарифного регулирования, снизив в одностороннем порядке все существующие таможенные тарифы на 50 % и сконцентрировав внимание на повышении отдельных тарифов в случае необходимости [239, c. 107]. Именно таким образом природа процедуры повышения ставок таможенной пошлины в международном экономическом праве трансформировалась, из суверенного права национального правительства став исключением с согласия международного сообщества. Устав Всемирной организации торговли (ВОТ) в еще большей степени закрепил данный принцип, взяв на вооружение мажоритарный порядок принятия решений. При этом каждому государству предоставлен один голос независимо от вклада в мировую торговлю [130, c. 110]. В случае нарушения принятых на себя обязательств, пострадавшие члены ВОТ автоматически получают право принять ответные меры _ в отличие от порядка ГАТТ, где санкции ответного характера должны были получить одобрение комитета по разрешению споров, а также остальных участников соглашения.

Основанием для повышения ставок служат программы преодоления кризисных явлений в национальной экономике, такие как: нейтрализация угрозы нанесения ущерба отечественному производству, временные меры по стабилизации внешнеторгового баланса, ограничения, устанавливаемые из соображений национальной безопасности, ограничение импорта, противоречащего публичному порядку (ordre public) государства. Назначение более высокой тарифной ставки должно предваряться и сопровождаться консультациями с заинтересованными государствами - членами ВОТ [257].

В рамках ГАТТ были выработаны многочисленные Кодексы поведения государств в процессе применения ими интервенционистских мер регулирования экономики. Так, Кодекс Антидемпинга ГАТТ и Кодекс Субсидий (оба - в редакции 1994 года) закрепили в международном праве определения основных понятий и терминов, используемых в государственном регулировании экономики. Обязательное присоединение каждого нового члена ВОТ ко всему корпусу существующих документов ГАТТ/ВОТ обеспечивает преемственность принципов и правоприменительной практики международных торговых отношений, а также обеспечивает всех членов организации эффективным механизмом разрешения возникающих споров. Механизм реализации положений документов ВОТ, как правило, обеспечен национальным законодательством государств-членов, предусматривающим порядок установления и пересмотра средств нейтрализации преимуществ конкурентоспособности импортируемых товаров, полученных за счет государства-экспортера. В настоящее время, преобладающей тенденцией мировой торговли есть присоединение к ВОТ, гармонизация национального законодательства с принципами основополагающих документов, следовательно, значительное упрощение тарифного регулирования [177, c. 671]. В целом, предпринятые усилия международного сообщества по упорядочению тарифной классификации и процедуры изменения тарифов привели к тому, что существующие тарифные барьеры являются наиболее простыми и легитимными средствами регулирования внешней торговли. Приняв таможенные пошлины за основное средство, ВОТ концентрирует свои усилия на систематизации различных форм нетарифных барьеров - правительственных субсидий, правительственных контрактов, абсолютных квот, лицензирования импорта, технических препятствий для импорта товаров и услуг [177, c. 674].

Несмотря на тенденцию сокращения торговых барьеров в международной экономической системе, государства по-прежнему обладают широким набором средств ограничения импорта и сокращения числа импортеров, ограничения доступа к внутреннему рынку. Национальное законодательство об экспортно-импортной деятельности достигает такой же степени сложности, что и рыночные отношения. Нормы законодательства фактически являются ответом на проблемы, поставленные современным экономическим порядком и практикой торговых отношений. Таким образом, законодательство о внешней торговле не может считаться совершенным, поскольку всегда существует следующий уровень развития, на который нормы, регулирующие внешнеэкономическое развитие, поднимутся, как только возникнет соответствующая потребность у хозяйствующих субъектов.

Принятие новых норм ВЭД в законодательстве США в последние годы характеризуется сокращением контролирующей деятельности государственных органов. К примеру, Закон о реформе таможенного регулирования США 1996 года переложил бремя ответственности за соблюдение установленных стандартов на субъектов, занимающихся импортной деятельностью - импортеров и брокеров [162, c. 44-60]. Преимущества подобной ситуации для государства очевидны - сохраняются кадровые и финансовые ресурсы, облегчается взаимодействие импортеров и таможни, сузившийся круг обязанностей позволяет сконцентрироваться на более тщательном их выполнении. В определенном смысле, это отражает мировую тенденцию углубления специализации импортной деятельности, укрупнения компаний-импортеров, унификации таможенных процедур во всем мире и сведения роли государства к надзорной и вспомогательной. С другой стороны, это требует дополнительных ресурсов от субъектов хозяйствования по подготовке кадров, составлению документации, ведению отчетности.

Модернизация внешней торговли требует от рынка привлечения дополнительных ресурсов для организации оказания новых услуг в достаточно короткие сроки. Одним из путей модернизации становится создание государственных предприятий, оказывающих услуги на коммерческой основе, введение курсов по подготовке и переподготовке специалистов. Таким образом, создаются предпосылки организованной структуры рынка новых услуг, в котором государственные программы призваны задавать тон ценообразованию, уровню подготовки и оказания услуг специалистами во внешнеэкономической сфере. Подобный опыт государственного регулирования рынка, наверное, следует распространить на все сектора экономики, формирование которых лишь начинается, либо где существуют тенденции к злоупотреблению положением на рынке, как, например, на рынке аудиторских услуг в Украине в середине 1990х.

Конкуренция внутренних и внешних производственных сил происходит на нескольких уровнях, обусловливая различные стандарты защищенности отечественного товаропроизводителя. Во-первых, это средства, предоставленные национальным законодательством частным субъектам внешнеэкономической деятельности, непосредственно конкурирующим с зарубежными производителями и торговыми компаниями. Инициатива применения средств защиты принадлежит субъектам хозяйствования, на их стороне также знание национальной правовой системы, ориентация в сложившейся административной и судебной практике. Во-вторых, существуют средства регулирования ВЭД, находящиеся в ведении органов государства, контролирующих соответствие внешней торговли общей ситуации в национальной экономике. Законодательно установленные задачи государственного вмешательства в экономику, факторы воздействия и критерии анализа ситуаций должны максимально сузить собственное усмотрение ведомств до областей, требующих индивидуальной экспертизы.

Следующим, третьим уровнем регулирования есть акции политического характера, наступающие в результате «недобросовестной» практики, против которой законодательством не предусмотрено иных эффективных мер. Степень вмешательства в интересах отечественного товаропроизводителя и набор применяемых средств прямо вытекают из торговой и внешнеэкономической доктрины, принятой государством в целом и конкретным правительством. Указанная доктрина, в свою очередь, обусловлена соотношением внутренних и внешних экономических интересов государства.

Отраслевое соотношение экономических интересов за и против импорта обусловливает значительное количество разрозненных структурных политик. Некоторые из них имеют общий характер, как например законодательство о внутренней конкуренции (антимонопольное законодательство) и международной конкуренции (законодательство об антидемпинговых и компенсационных пошлинах), о программах адаптации факторов отечественного производства (подготовка и занятость рабочей силы, формирование капитала, поддержка исследований и внедрений). Другие имеют отраслевую специфику: например, энергетический сектор, металлургия, сельское хозяйство. Промышленная политика, в задачи которой входит рациональное распределение государственных ресурсов по приоритетным направлениям в экономике приобретает все большее значение.

Основной тезис промышленной политики состоит в невозможности осуществления одновременно всех программ поддержки собственной экономики в силу ограниченных государственных ресурсов. И хотя существует очень обширный опыт эффективного управления отдельными отраслями, государство должно выбрать из общего хозяйственно-правового инструментария лишь необходимый минимум средств для поддержки экономики. Точно так в экономике должны быть выделены производственные отрасли, на которых будет сосредоточена государственная помощь. Такие отрасли приоритетного развития должны получать правительственные займы, в их акции государство при необходимости должно вкладывать собственные средства. Хозяйствующие субъекты отрасли быть защищены торговыми барьерами от иностранной конкуренции, получать экспортные субсидии и преимущественные государственные заказы, пользоваться льготами по экологическому и антимонопольному законодательству [236, 241, 252]. Вопрос реализации промышленной политики упирается, в основном, в критерий отбора приоритетных производственных отраслей.

В настоящее время, семь миллионов рабочих мест в экономике США [250, 252, c. 7], прямо зависящих от реализации экспортной политики, заставляют американское правительство тщательно взвешивать каждое последующее действие по защите собственного рынка ввиду практически неизбежных ответных мер государств, пострадавших от протекционистских мер. С другой стороны, исход внутренней политической борьбы имеет в США, как и в других государствах, важнейшее значение, несмотря на ситуацию в международной экономике. Демократическими процессами внутри государства, таким образом, преодолевается бюрократическая тенденция к дальнейшей централизации мировой экономики и приверженность к «чистой» конкуренции. Правительство пытается выиграть в глазах своих избирателей - групп с различными экономическими интересами за счет использования хозяйственно-правовых средств поддержки отечественного производства в противоположность духу международных соглашений.

Современная наука и правоприменительная практика не в состоянии четко и недвусмысленно разграничить вполне легитимную деятельность по защите внутренней экономики и дискриминацию импортируемой продукции. Поэтому в процессе настоящего исследования следует подробно рассмотреть каждый из элементов, составляющих механизм защиты отечественного товаропроизводителя как с точки зрения обеспечения легитимных публичных интересов, так и с позиций возможной дискриминации зарубежных товаропроизводителей и импортеров.

Существует несколько точек зрения авторов, отстаивающих необходимость применения государством средств защиты собственной промышленности в международной торговле [139, 141, 267, 274]. Во-первых, если исходить из модели саморегулируемого рынка, то мировая система торговли несовершенна. Во-вторых, перераспределение ресурсов в результате международной конкуренции может быть диспропорциональным. Давно признано, что свободная торговля не всегда является оптимальным средством достижения благосостояния. Например, если какая-либо нация обладает монополией в мировых масштабах, она может злоупотреблять рыночным положением - Организация стран-экспортеров нефти (ОПЕК) яркий тому пример. На внутригосударственном уровне - если достигаемые частные экономические интересы неадекватны социальным затратам либо если интересы торговли противопоставляются интересам национальной безопасности [84, 270].

Итак, в основе внешнеторговой политики лежат следующие моменты: Какие способы защиты могут быть использованы для нейтрализации «недобросовестных» практик зарубежных государств, искажающих международные потоки товаров, услуг и инвестиций? Каким образом внешнеторговая политика государства может содействовать эффективной адаптации внутренней промышленности к изменениям в международной экономической специализации? Какие формы государственного вмешательства удовлетворяют компромиссу между торговлей и национальной безопасностью? Рассмотрим каждый из поставленных вопросов в отдельности.

2.2 Понятие недобросовестной конкуренции импорта во внешнеторговых отношениях

Международная система экономических отношений в основном построена на конкуренции между субъектами различных национальных юрисдикций. Свободная торговля составляет краеугольный принцип взаимоотношений между товаропроизводителями разных государств. В то же время, огрехи саморегулирования спроса и предложения заставляют государства различным образом воздействовать на механизм внешних экономических связей. Единообразные правовые основы международной торговли были заложены еще при заключении ГАТТ в 1947 году. Вместе с тем, унификации долгое время не поддавались принципы государственного вмешательства, в силу прямого противоречия законодательных подходов, используемых развитыми государствами с одной стороны, и развивающимися - с другой [174, c. 143].

Взгляд меркантилизма - «экспорт есть благо, импорт - вынужденная необходимость» получил опосредованное развитие в ряде защитных мер. Однако, необходимо подчеркнуть, что однозначное запрещение импорта приводит к косвенным негативным последствиям и замедлению экономического развития государства. Резкое сокращение импорта, как правило, выливается в падение экспорта, в долгосрочном выражении не улучшая внешнеторгового баланса [211, c. 178]. Ряд мер по ограничению импорта, применяемых государствами для достижения краткосрочных задач экономического развития во многом совпадает, что позволяет говорить не просто о тенденции во внутренней экономической политике, но об упорядоченных счетах национальных экономик, в планетарном масштабе образующих стройную систему доходов и расходов от введения мер защиты отечественного производства.

Ограничение либерализации внешней торговли со стороны государств, не принадлежащих к наиболее развитым, имеет несколько объяснений. Причины, по которым вводят ограничения, можно классифицировать следующим образом: (1) защита от продукции стран с более низкой заработной платой; (2) защита зарождающихся отраслей промышленности; (3) смягчение адаптационного периода отечественной промышленности к новым условиям конкуренции; (4) перераспределение дохода; (5) улучшение условий торговли; (6) неэкономические причины.

1. Государства стараются ограничить внутренний рынок от более дешевой продукции стран с низкой заработной платой. Данная политика, следует заметить, дает положительный результат не во всех отраслях экономики. Со временем, обменный курс внутренних валют соответствующих стран отразит продуктивность труда, поставив, таким образом, производителей в одинаковые условия [166]. Однако в действительности страны с высоким уровнем доходов населения имеют, как правило, наибольшую конкурентоспособность продукции (США, Япония, Европейский Союз), а страны с низким уровнем используют наибольшее количество защитных мер. Некоторые ученые связывают решение этой проблемы со смещением товарного ассортимента экспорта и импорта под влиянием экономического развития страны. Таким образом, высокоразвитая экономика конкурентоспособна в дорогостоящих производствах (где уровень оплаты труда не влияет на объем экспорта) именно потому, что она неконкурентоспособна в других отраслях и наоборот. Данная закономерность оставляет без ответа вопрос о способности Украины перейти от преимущественно сырьевого экспорта к экспорту высокотехнологичной продукции, однако, предусматривает необходимость сворачивания отраслей с высокой трудоемкостью по мере экономического развития экономики в целом, что должно быть отражено в соответствующих решениях правительства и закреплено в законодательных стимулах по реорганизации промышленности.

2. Уже более века государства обосновывают ограничения импорта как меры, необходимые для защиты зарождающихся отраслей производства. Фактически, государства стремятся к развитию собственных производств, способных заменить импорт и стать конкурентоспособными в международном плане. Хозяйственное законодательство, регулирующее вопросы защиты, должно включать в себя несколько объективных критериев введения ограничений импорта: во-первых, гарантии того, что промышленность когда-либо станет конкурентоспособной, во-вторых, что такой способ ее развития является более предпочтительным, чем импортные закупки. В итоге, вывод о необходимости государственного регулирования зарождающихся отраслей напрашивается лишь в случаях неработоспособности механизмов фондового рынка Украины, а также в случае, когда социальные цели развития промышленности доминируют над экономическими соображениями. Для достижения указанных целей ограничение импорта не является наиболее эффективным средством, если только речь не идет о недобросовестной торговой практике зарубежных товаропроизводителей. Торговые ограничения могут быть с успехом дополнены либо заменены государственными гарантиями на фондовом рынке, прямыми (косвенными) субсидиями, программами подготовки кадров для новых отраслей.

История показывает, что практически все развитые страны прошли период сравнительно высокого уровня защиты от импорта, однако впоследствии от него отказались, заменив более гибкими подходами регулирования. Отказ от высокого уровня защиты приходит вместе с осознанием того, что защита внутренней промышленности от конкуренции импорта на внутреннем рынке с помощью тарифов и квот не гарантирует и, более того, зачастую снижает их конкурентоспособность на международном рынке.

3. Поддержка собственной промышленности в адаптационный период перехода к новым условиям международной конкуренции происходит, как правило, в двух направлениях - реструктуризация капитала и трудоустройство высвобождаемой рабочей силы. Одна из проблем в связи с данным направлением регулирования - вводимые временно защитные меры с трудом удается убрать впоследствии.

Так, при поддержке структуры внешнеторгового баланса помощь оказывается отдельным экономическим группам за счет остальных субъектов народного хозяйства. При этом меры оперативной помощи, как-то: компенсация потерянной прибыли, субсидии по сниженной заработной плате подвергаются более частому обсуждению - при составлении бюджета, при его распределении и т.п. В то же время, ставка таможенной пошлины утверждается законом и поэтому ее сложней оспорить. В такой ситуации отечественный товаропроизводитель зачастую предпочтет программам адресной государственной помощи менее эффективную защиту с помощью тарифов.

Протекционистские меры, направленные на поддержание низкого уровня безработицы, также не достигают нужного эффекта из-за широкого круга субъектов, пользующихся тарифным льготами. Кроме того, безработица сдерживается за счет увеличения расходов (снижения прибыли) торгового партнера, поэтому через короткое время первому государству следует ждать введения ответных ограничительных мер.

4. Перераспределение дохода между различными субъектами внешней торговли является одной из наиболее весомых во внутренней политике причин введения протекционистских мер. Защитные меры приносят выгоду, иногда значительную, лишь отдельным субъектам, при этом за счет всех остальных. Естественно, устранение таких мер всегда встречает сопротивление. Открытое введение мер возможно лишь в том случае, когда все общество согласно содержать небольшую группу, как, например, фермеры в Европе и США, народные промыслы в Канаде и Японии и проч. Однако в большинстве случаев такой аспект протекционизма, как перераспределение доходов, упускается из виду либо, если осознается, не встречает сопротивления. Наиболее вразумительным объяснением является большая организованность производителей по сравнению с потребителями. Последствия этого, однако, драматичны. Ярким примером является поддержание квот и высоких таможенных тарифов на ввоз сахара в США. При общей стоимости защитной меры в 3 млрд. долларов США, около 60 процентов выгоды пришлось на долю всего 7 крупных производителей сахара - 5 корпораций на Гавайях и 2 во Флориде. Получение прибыли способствовало разработке и продвижению данными компаниями заменителей сахара, в итоге оставляя небольших производителей практически ни с чем [238, c. 340]. Гораздо более эффективным средством в данной связи были бы прямые дотации из бюджета фермерам - производителям сахарной свеклы и тростника на основании ежегодного оборота или производительности.

Таможенные пошлины на импорт выгодно отличаются от иных источников доходов государственного бюджета, поскольку украинские субъекты хозяйствования и потребители ощущают его лишь в косвенном виде. При этом, однако, импортные пошлины не должны быть настолько высокими, чтобы значительно снизить поток товаров, ибо при этом доходы бюджета (если это послужило целью введения пошлин), а также конкуренция в отрасли снизятся.

Выстраивая внешнеэкономическую стратегию развития на сочетании интересов производителей и потребителей Украины, следует учитывать данную закономерность отношений, проявляющуюся независимо от уровня экономического развития государства. Вместе с тем, программы отдельных законодательных фракций заставляют в этом усомниться. Так, предлагаемое Социалистической партией введение высоких таможенных пошлин на импорт сахара и минимальной закупочной стоимости $ 500 за тонну сахара внутри государства вызывает больше вопросов, чем позволяет надеяться на решение проблем сельского хозяйства. Субсидии могут поддерживать уровень доходов, но не повышать его. Дополнительная прибыль, создаваемая при попытке «обогатить» производителей сахарной промышленности не найдет иных каналов распределения, кроме таких как личное обогащение руководителей хозяйств и государственных чиновников. Пострадают же, в первую очередь, потребители и налогоплательщики, которые в силу своей неорганизованности не могут оказать давления равного аграрному лобби в парламенте, да еще, в долговременной перспективе сами производители сахара, которые будут не в состоянии конкурировать с более дешевой и качественной зарубежной продукцией.

5. Улучшение условий торговли является, по-видимому, единственной легитимной целью протекционистских мер, совпадающей со средством, используемым для ее достижения. Посредством введения защитных мер государство заставляет иностранных товаропроизводителей снижать цены на продукцию. Существенным дополнением к этому может служить повышение экспортных цен (ассоциация стран-экспортеров кофе, ОПЕК и т.п.), если страна обладает монополией или монопсонией на продукт. Однако, поскольку связь между импортом и экспортом страны не всегда хорошо изучена, ограничения зачастую вводятся с целью повышения цен на импорт, то есть, ухудшения положения внутренних потребителей (импорт японских автомобилей в ЕС, импорт черных металлов из Бразилии в США, практически универсальные тарифы на японскую полупроводниковую продукцию и т.п.).

6. Среди неэкономических причин ограничения импорта чаще всего выделяют необходимость поддерживать минимальный уровень сельскохозяйственного производства и соображения национальной безопасности (обороноспособности) [174, c. 72]. Легитимные экономические интересы объявляются символом национальной безопасности с целью убедить внутренний электорат в необходимости осуществления данного вида хозяйственной деятельности внутри страны для национальной безопасности. Это происходило с нефтяной промышленностью в США, производством риса в Японии, химической промышленностью в Корее, компьютерами в Бразилии и так далее [145, c. 715-720]. В большинстве своем, подобные утверждения содержат зерно истины, однако для большей убедительности законодательство должно уточнить, какие именно критерии необходимы для того, чтобы признать зависимость от импортных поставок, в том числе из ближайших или нейтральных стран, угрозой для безопасности.

Как видно из вышесказанного, законодательное закрепление ограничений импорта нуждается в дополнительном уточнении, как в национальном, так и в международном праве, тем более в Украине, где государством предприняты лишь первые шаги по разработке национальной промышленной политики и стратегии внешнеэкономической деятельности.

В международном праве (ст. ХІХ ГАТТ) предусмотрены случаи введения правительствами односторонних мер по защите собственной промышленности от ущерба, наносимого либерализацией внешней торговли. Вместе с тем, практика применения данной нормы свидетельствует о более широкой ее трактовке. Уже первое использование этой нормы в рамках ГАТТ - США ввело ограничение на ввоз бобрового меха из ЧССР - отделило меры по защите товаропроизводителя от либерализации торговли [138, c. 76]. Фактически, причиной послужило изменение моды, что повлияло на спрос на рынке США, а увеличение импорта из Чехословакии поставило под угрозу работу американской меховой промышленности. Таким образом, основанием защитных мер может служить любое увеличение импорта.

Введение мер по защите отечественного товаропроизводителя от импорта удобно и тем, что оценку ситуации в национальной (региональной) экономике осуществляет правительство государства-импортера. Таким образом, для того, чтобы оспорить легитимность ограничений импорта, государство экспортер должно доказать отсутствие ущерба (угрозы его нанесения) промышленности страны-импортера.

Еще одним широко используемым средством защиты отечественной промышленности являются двусторонние соглашения об ограничении экспорта, вырабатываемые вне рамок многосторонних международных организаций. Соглашения ограничивали экспорт новых товаропроизводителей в рамках существующего объема поставок, либо вводили квоты для стран в целом (например, Японии, Южной Кореи, о-ва Тайвань).

Таблица 2.1. Договоры о добровольном ограничении экспорта, заключенные до Соглашения о создании Всемирной организации торговли (1986-1994 год) [174, c. 141]

В настоящее время документами ГАТТ/ВОТ государствам-участникам запрещено заключать новые договоренности о количественном ограничении экспорта, а также предусмотрен порядок замены существующих многосторонних и двусторонних соглашений тарифными квотами. Украине, которая не является членом ГАТТ/ВОТ, имеет смысл активно воспользоваться данными средствами зашиты отечественной промышленности, которые, помимо прямого воздействия на ситуацию в экономике, в дальнейшем могут быть использованы в переговорном процессе для получения доступа на зарубежные рынки.

Наиболее чувствительными областями импорта выступали и продолжают выступать черные металлы, сельскохозяйственная продукция, изделия из текстиля, автомобилестроение. Так, в США к моменту вступления в ВОТ действовало более 32 соглашений об ограничении импорта из других стран, в странах Европейского Сообщества - 53 (см. табл. 2.1.). Вместе с тем, меры по защите промышленности применяются в отношении широкого круга товаров, в том числе тех, чья доля в общемировом обороте составляет ничтожно малую величину - например, импорт Нигерией цемента, импорт Перу свинца, импорт США безопасных булавок и вешалок для одежды [174, c. 92].

За 40 лет действия ГАТТ, чаще всех подобными мерами воспользовались Австралия (38 раз), Соединенные штаты Америки (28) и Канада (22) (см. табл. 2.2.) Это еще раз подтверждает тезис о том, что даже самые высокоразвитые в экономическом отношении государства не обладают международной конкурентоспособностью во всех отраслях и пользуются мерами ограничения импорта с целью поддержания уровня работы собственных товаропроизводителей. Этот вывод особенно актуален для Украины, где речь часто идет о равных для всех условиях хозяйствования, на практике дополняющееся «ручным» подзаконным регулированием. Тем более опасен тезис об отстранении государства от оперативного управления экономикой после того, как обеспечены основные условия ведения хозяйственной деятельности. Подобное положение нельзя допускать во внешней торговле, где ситуация меняется чаще, чем возможны законодательные изменения и пересмотр международных соглашений.

Таблица 2.2. Защитные меры по ст. ХІХ ГАТТ (защита от ущерба, нанесенного импортом), 1950-90 [174, c. 172]

Примечание:

¹Не учтены меры, сохранившие силу на декабрь 1990 г.

Торговые ограничения, вводимые с целью защиты собственного товаропроизводителя, влияют на объем внешней торговли. Около 5 процентов международного торгового оборота ежегодно подвергаются прямому воздействию со стороны государств, действующих в интересах внутренней промышленности. Между тем, список товарных позиций, в отношении которых могут применяться подобные меры, не ограничен и потенциальные регулятивные возможности законодательства об ограничении конкуренции импорта представляются значительными. В основу этого института должны быть положены два основных понятия: отечественный товаропроизводитель и ущерб, наносимый импортом.

Ущерб, наносимый конкуренцией импорта, законодательно не разработан в Украине, поэтому полезным было бы учесть опыт законодательства США, ЕС и международных организаций в этой области. В перечисленных правовых системах различные основания введения защитных мер сравнительно недавно объединены общим понятием «ущерб от импорта» [173, c. 170]. Это заставляет соответствующие органы периодически возвращаться к вопросам уточнения и пересмотра сути явления и, как следствие, его формального определения, что дает надежду на продуктивное участие Украины в данном процессе, возможности привнесения собственного видения необходимости вводить меры по защите собственного товаропроизводителя.

Ущерб (угроза ущерба), наносимый отечественному товаропроизводителю конкуренцией импорта можно описать в целом как значительное ухудшение экономического состояния отечественного товаропроизводителя вследствие быстрого завоевания внутреннего рынка более дешевой импортной продукцией. Понятно, что подобное определение требует уточнений. Понятие и правосубъектность отечественного товаропроизводителя рассмотрены автором в отдельном разделе настоящего исследования, там же проанализированы проблемы представительности и формирования позиции товаропроизводителя относительно защитных мер, вводимых государством. Критерии ущерба (ухудшения экономической ситуации) рассмотрены в разделе о компетенции специальных органов, уполномоченных регулировать внешнеэкономические отношения, а также разделе о способах хозяйственно-правовой защиты внутреннего производства.

Значительность или «материальность» ущерба определяется в законодательстве США негативным способом, что дает соответствующим органами простор для теоретизирования в обоснование собственных выводов. Согласно Главе 1677(6) Закона о тарифах 1930 года, ущерб считается материальным, если нанесенный вред «не бесследный, несущественный или незаметный». Центральное место в системе органов, определяющих факт и размеры ущерба собственному товаропроизводителю, занимает Комиссия по внешней торговле США (см. также Раздел 3.2.). На материальность ущерба влияют следующие факторы (приведенный перечень не является исчерпывающим):

- объем импорта рассматриваемых товаров: Комиссия должна учитывать соотношение внутреннего производства и импорта, а также соотношение увеличения импорта к его обычному объему; кроме того, КВТ, при необходимости, должна учесть соотношение объемов внутреннего потребления товара и перспективы роста рынка сбыта в стране;

- воздействие импорта на уровень цен аналогичных товаров местного производства в контексте внутреннего рынка: имеет ли место факт продажи товара по более низким ценам, чем на аналоги отечественного производства либо ввоз импорта препятствует поднятию цен на внутреннем рынке, которое бы произошло при обычных условиях;

- влияние импорта на производство аналогичных товаров отечественной промышленностью в контексте внутреннего рынка: фактическое и потенциальное снижение объемов производства, продаж, доли рынка, доходов, производительности, ренты на инвестиции, а также использования производственных мощностей;

- иные факторы, влияющие на изменение цен на внутреннем рынке;

- фактические и потенциальные отрицательные последствия для оборотных фондов отрасли, а также занятость, уровень заработной платы, способность получения кредитов и займов, финансирование исследований и внедрений в аналогичной отрасли внутренней экономики [141, c. 47].

Экспертиза КВТ должна быть достаточно специфичной, то есть должна проводиться с учетом особенностей отрасли и производственного цикла продукта. В частности, законодательством США предусмотрен фактор для учета в расследовании демпинга сельскохозяйственной продукции - увеличение или уменьшение государственных расходов на программы поддержки цен в агропромышленном комплексе. В чрезвычайных ситуациях могут быть введены квоты ввоза сельскохозяйственной продукции.

Угроза материального ущерба определяется по факторам, которые включают в себя:

- наличие простаивающих производственных мощностей во внутренней экономике, а также ускоренное наращивание мощностей в государствах - экспортерах продукции, свидетельствующее о возможности значительного увеличения объема импортируемой продукции, с учетом возможности рынков третьих стран абсорбировать дополнительный экспорт;

- увеличение степени проникновения продукции иностранного товаропроизводителя на рынок (например, переход от оптовой к мелкооптовой или розничной торговле), свидетельствующее о возможном увеличении объемов импорта;

- таможенная стоимость импортируемых товаров, способная оказать депрессивный эффект на цены внутреннего рынка и повышающая спрос на импорт;

- запасы импортируемой продукции, готовой для реализации;

- возможное техническое переоснащение производственных мощностей, которые могут быть использованы для производства рассматриваемой продукции, а в настоящее время заняты производством иных товаров;

- потенциальные отрицательные последствия для внутренней промышленности, включая возможности ее будущего технологического развития;

- иные тенденции внешней торговли, свидетельствующие о возможности ущерба в результате импорта, независимо от того, осуществляется в настоящий момент импорт рассматриваемой продукции или нет.

Подобная объективированная детализация по законодательству США выгодно отличается от положений украинских законов, где угрозой ущерба является «угроза неизбежного ущерба» [16, 18]. Непонятно лишь, каким образом в таком случае будет выполнена задача государственных органов по предотвращению/ устранению негативных последствий в украинской экономике. Если же законодательство не ставит такой задачи, то введение защитных мер осуществляется лишь с карательной целью без какого-либо регулятивного эффекта в украинской экономике.

Период, в который осуществлен захват рынка, может быть разным в зависимости от цикла производства в рассматриваемой отрасли. Так, в зимнее время доля иностранных овощей и фруктов в Украине значительно увеличивается с тем, чтобы летом снова сократиться, однако сам по себе этот факт не свидетельствует об ущербе украинскому сельскому хозяйству, (хотя и служит иллюстрацией упущенных возможностей). Вместе с тем, специальное законодательство зарубежных стран предусматривает сокращенные сроки и упрощенную процедуру введения защитных санкций в случае, если тенденции быстрого увеличения доли рынка наблюдаются в течение 2 месяцев и более месяцев, предшествующих заявлению потерпевшей стороны либо акту уполномоченного органа о расследовании обстоятельств недобросовестной конкуренции.

Кроме того, на международном уровне возникает вопрос о круге действия защитных санкций - должно ли ограничение импорта распространяться только на производителей, причиняющих ущерб, на государства, в которых находятся указанные производители, либо на всех импортеров без исключения. В поддержку последней позиции высказываются практически все государства, не являющиеся основными рынками сбыта какой-либо продукции (монопсонистами), в то время как авторами первой и второй позиций являются государства с крупной экономикой, на которых приходится значительная доля мирового производства или потребления продукции.

В актив всеобъемлющих защитных мер можно добавить соображение, высказанное в аналитическом докладе Лейтвайлера ГАТТ: «введение защитных мер для предотвращения ущерба от конкуренции импорта является не наказанием для экспортеров, нарушающих торговую практику, но официальным подтверждением неконкурентоспособности защищаемого товаропроизводителя» [213, c. 42]. Более того, «поскольку меры защиты оказывают одинаковое воздействие на всех товаропроизводителей, как потенциальных, так и реальных (фактических), они все вместе заинтересованы в как можно более скором устранении барьеров. Такой интерес направляет политическое давление туда, где оно должно быть - на защищающее государство и защищаемого товаропроизводителя» [173, c. 148]. Обратная сторона этого процесса - возможные обвинения государства в дискриминации импортеров, если государство после введения защитных мер попытается регулировать импорт в данной области с помощью концессий либо индивидуального лицензирования.

Количество форм, которые могут принимать защитные меры, ограничено лишь экономической политикой конкретного государства. Следует подчеркнуть, что меры по защите внутреннего производителя вводятся государством на основании состояния собственной экономики, независимо от поведения иностранных конкурентов. Лишь на следующем уровне анализа различают меры, введенные для нейтрализации недобросовестно приобретенного рыночного преимущества, к которым относят демпинг, субсидии и импорт контрафактной продукции. В целом, меры ограничения импорта с помощью изменения внешнеторгового режима можно классифицировать следующим образом:

а) введение квот на импорт;

б) введение лицензирования на импортируемую продукцию;

в) повышение таможенных тарифов на импорт;

г) введение специальных пошлин (антидемпинговых и компенсационных);

д) заключение соглашений об ограничении экспорта;

е) заключение соглашений о разделе рынков;

ж) прямое запрещение импортной деятельности отдельных субъектов.

Задачей национального законодателя, таким образом, становится консолидация случаев причинения ущерба отечественному товаропроизводителю и распределение полномочий по введению защитных мер среди органов, ответственных за реализацию национальной экономической политики. Законодательством также должен быть предусмотрен порядок введения санкций; период их минимальной и максимальной продолжительности; порядок устранения защитных мер - будь то постепенное смягчение («утончение») защиты, единовременная отмена либо периодический пересмотр; и порядок обжалования санкций, где это возможно. Все перечисленные здесь проблемы рассматриваются в разделе 3, посвященному компетенции органов, регулирующих внешнеэкономическую деятельность.

В целом, основной тенденцией международного и национального законодательства о защите отечественного товаропроизводителя можно назвать рационализацию использования защитных мер, стремление к точной и всесторонней оценке последствий введения/не введения ограничений импорта, оптимизация вмешательства государства во внешнюю торговлю. Основная задача современного хозяйственного законодательства Украины в области регулирования импорта представляется следующим образом: обеспечение формирования конкурентоспособного производства за счет общих усилий и предупреждение неосновательного экономического преуспевания отдельных групп за счет остальных участников хозяйственной деятельности; то есть, обеспечение баланса социально-политических и сугубо экономических факторов в определении задач и реализации реформ украинской промышленности. Этого можно достигнуть, в первую очередь, за счет демократизации принятия решений в области регулирования внешней торговли и привлечения заинтересованных сторон к участию в правотворческом процессе.

2.3 Хозяйственно-правовые способы нейтрализации ущерба от недобросовестной конкуренции импорта

Действия зарубежных компаний и правительств по вытеснению с рынка украинских товаропроизводителей в настоящее время могут быть охарактеризованы как массовые, что сопровождается ощутимым сокращением внешнеторгового оборота Украины [42]. Эта тенденция, сложившаяся во внешних экономических связях, ставит украинскую экономику в зависимое положение. При этом особо агрессивные действия по захвату внутренних рынков сбыта в Украине и вытеснению украинских экспортеров с рынков третьих стран могут поставить под угрозу существование многих отраслей, при чем не только полностью ориентированных на экспорт, но и смежных, что в целом позволит говорить об угрозе национальной безопасности. (собранные в процессе исследования материалы о защитных мерах против украинской продукции за рубежом обобщены в приложениях Е и Ж). Когда национальная валютная единица весьма слаба, доходы от экспортной и импортной деятельности служат не только важнейшим источником валютных поступлений, но и показателем сравнительного преимущества национальной экономики. В связи с этим важнейшей задачей хозяйственного законодательства в современных условиях представляется воздействие на конкуренцию со стороны импорта (зарубежных товаропроизводителей) с тем, чтобы выдерживать ее тенденции в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития Украины.

Украинская экономика впервые серьезно сталкивается с международной конкуренцией. Индустриализация 20-30-х годов ХХ столетия, проводившаяся в условиях преобладающей государственной собственности на средства производства и государственной монополии на внешнеторговые отношения обусловила структурные особенности украинской промышленности, практически невосприимчивой к условиям открытой конкуренции. Глубокая специализация и узкий круг хозяйственных связей украинских предприятий сделали их неспособными к маневрам в меняющихся условиях рынка, при колебании спроса и предложения на международных рынках, быстром техническом перевооружении экономик стран-конкурентов на рынках сбыта. В результате, более чем шестидесятилетний опыт сбыта продукции оказался практически невостребованным.

Освоение новых зарубежных рынков пришлось начинать практически с нуля, безо всякой подготовки и поддержки со стороны государства. Удержание рынка внутри государства и в рамках хозяйственного комплекса стран бывших СССР и СЭВ оказалось, на удивление, почти непосильной задачей. Последствия - снижение и полная остановка производства, болезненная реструктуризация, смена хозяйственных партнеров, восприятие гораздо менее выгодных условий хозяйствования. Вполне естественно, что международная конкуренция представляется несправедливой очень многим хозяйствующим субъектам Украины.

Одним из способов приобретения несправедливого преимущества на рынках других стран является использование предприятиями других стран государственных субсидий, призванных стимулировать экспорт. Украинскому правительству, в связи с таким положением предлагаются два основных подхода к нейтрализации недобросовестно полученных рыночных преимуществ иностранных предприятий: (1) игнорировать их, придерживаясь «свободного рынка» как саморегулируемой системы; (2) предоставлять своим предприятиям такую же помощь. Анализ обоих способов выявляет проблемы их применения и приводит к выводу о необходимости комплексной стратегии противодействия недобросовестной конкуренции.