Правовое регулирование импорта с точки зрения обеспечения публичных интересов Украины

Изучение показателей экономического состояния безопасности можно сосредоточить на 3 основных уровнях обобщения:

макроэкономическом (национальном), показатели состояния которого включают валовой внутренний и национальный продукт (ВВП и ВНП), валовой доход и доход на душу населения, уровень безработицы;

отраслевом и секторном (межотраслевой) - изменения в производительности труда, численности рабочих мест, повышении среднего уровня рентабельности;

индивидуального предприятия - расширение рынков сбыта, увеличение количества рабочих мест, увеличение числа хозяйственных связей, расширение непроизводственной сферы, рост прибыли, улучшение кадрового состава.

Сопоставление указанных показателей, изучение общих тенденций позволит обосновать необходимость применения мер прямого государственного воздействия. Методы прямого государственного воздействия должны иметь под собой законодательную основу. Опыт зарубежных стран показывает, что полномочия высших органов государственной власти по введению мер прямого регулирования детализированы на уровне закона. Концепция, основные направления, очередные задачи регулирования международной конкуренции содержатся в ежегодных посланиях главы государства законодательному собранию. Повестка дня законодателя по улучшению состояния в экономике, таким образом, корректируется ежегодно, что придает внешнеэкономическому законодательству необходимую гибкость и способность реагировать на изменения в мировой экономической системе.

Адаптация внутренней промышленности к новым условиям конкуренции происходит за счет рыночных факторов и средств государственного воздействия. Рыночные факторы, в основном, представляют собой колебания международного спроса в ответ на понижение цен на внутреннем рынке и флюктуацию национальной валюты. Опора на одни лишь рыночные факторы во внешней торговле чересчур рискованна и неэффективна. Основная потенциальная опасность заключается в равенстве правового статуса участников внешней торговли. В то же время, обладая различными имущественными и финансовыми характеристиками, субъекты внешнеэкономических отношений добиваются различной степени успеха в реализации целей хозяйственной деятельности. При этом их цели зачастую противоречат национальным экономическим интересам.

В условиях односторонней приверженности государства принципам свободной торговли это приводит к чрезмерной зависимости отдельных отраслей, а то и государств от деятельности конкретных субъектов ВЭД. Участие Дж. Сороса в подобных событиях является показательным. В феврале 1998 года созданный им финансовый пул вызвал девальвацию валюты Таиланда, правительство которого резко высказывалось против мер государственного регулирования финансовой системы [240]. В августе того же года, статья Дж. Сороса в Financial Times подорвала доверие к ожиданиям валютного рынка России - немаловажный фактор в сделках на продукцию будущего периода, чем вызвала падение пирамиды облигаций государственного внутреннего займа в Российской Федерации, сильным эхом отозвавшихся в финансовой системе Украины [115]. Приведенные примеры заставляют задуматься не о злом умысле иностранных либо украинских субъектов внешнеэкономической деятельности, но о недостатках средств регулирования экономики, как на макроэкономическом, так и микроэкономическом уровнях.

Дополняющим элементом рыночного механизма должна стать структурная государственная политика, поддерживающая нормальные условия конкуренции или точнее, подменяющая их в экстремальных и пограничных ситуациях на рынке. Взглянув на эту модель с оборотной стороны, можно указать на позитивную роль рыночного элемента - конкуренции, детерминанты спроса и предложения в экономике с центральным типом планирования, что успешно демонстрирует КНР и, менее успешно - Вьетнам, Монголия, Куба и т.п. [162].

Каждый из возможных путей адаптации внутренней промышленности осуществляется за счет национального благосостояния и может обойтись весьма дорого национальной экономике. Девальвация валюты облегчает экспорт, но, вместе с тем, снижает общий объем торговли [175, 211, c. 98]; меры государственного регулирования торговли выливаются в асимметрическое распределение ресурсов в национальной экономике. Кроме того, специальные меры осуществляются за счет налогоплательщиков и усиленного бремени потребителей. В связи с этим, вопрос не стоит о взаимоисключающем характере программ адаптации внутренней промышленности. При изменении ситуации во внутренней экономике, следует решать интеллектуальным путем задачу - какой путь адаптации будет наиболее эффективным в каждом конкретном случае. Могут ли действия правительства быть более продуманными, чем действия субъектов горизонтальных хозяйственных отношений?

В каждом из решений о поддержке отдельных отраслей, правительству придется выбирать отдельных субъектов хозяйствования, оставляя без поддержки всех остальных. Можно выделить следующие основания для распределения государственных средств, разработки программ экономического стимулирования:

1) принадлежность к «ключевым» или связующим отраслям промышленности;

2) принадлежность к отраслям с повышенной добавленной стоимостью на каждое рабочее место;

3) конкурентоспособность выпускаемой продукции на международном рынке;

4) аналог отрасли, поддерживаемой иностранными правительствами [208].

Рассмотрим каждый из критериев в отдельности.

Ключевые отрасли. Принадлежность к ним определяется по разным основаниям. Можно утверждать, что отрасли, производящие основные компоненты, такие как металлургическая, энергетическая, текстильная, электронная являются ключевыми для отраслей, выпускающих комплексную продукцию - машиностроение, приборостроение, автомобилестроение и т. д. С другой стороны, высокотехнологичные отрасли могут быть названы ключевыми для базовых отраслей, поскольку именно они являются потребителями их продукции. Производственная кооперация предполагает взаимную зависимость отраслей и в нормальных условиях допускает государственное регулирование лишь тех аспектов, которые не входят в набор частных экономических интересов - защиты окружающей природной среды, антимонопольного регулирования, защиты конечного потребителя.

При усилении международной конкуренции, поддержка любой из указанных групп несет собственные опасности. В результате мер государственной поддержки (введения квот, тарифов) поднимаются цены на продукцию отраслей, производящих полуфабрикаты и компоненты, что может негативно сказаться на конкурентоспособности продукции высокотехнологичных отраслей. Точно так субсидирование комплексных отраслей _ судостроения, авиастроения, автомобилестроения и других не влияет на их решение использовать более дешевые импортные компоненты. Поэтому помощь данной группе производителей необходимо оказывать с условием использования внутренних поставщиков. В отдельных случаях возможно принятие законодательства о минимальном размере стоимости, добавленной после импорта продукции до ее реализации конечному потребителю.

Отрасли с повышенной добавленной стоимостью на рабочее место присущи экономикам с высоким уровнем жизни. Кроме того, эти страны концентрируют значительное количество ресурсов в подобных отраслях. Поэтому сокращение производства в указанных отраслях может представлять угрозу уровню потребления и социальной защищенности значительной части населения.

Высокая добавленная стоимость может формироваться по нескольким причинам. Во-первых, доходы и рента могут иметь высокий удельный вес в связи с тем, что каждый работник оперирует большими объемами капитала или природных ресурсов - металлургия, добывающая и обрабатывающая промышленность. С другой стороны, у работников могут быть высокие заработки в силу уникального характера профессиональных навыков и специального образования - вычислительная техника, автоматизированные системы управления, отрасли высоких технологий и т. п. Наконец, добавленная стоимость может быть высокой из-за монопольного положения отрасли во внутренней экономике.

Указанные отраслевые особенности следует учитывать при оказании государственной помощи. Например, утрата монопольного положения на рынке может значительно снизить удельную добавленную стоимость; одновременно потребители продукции смогут сэкономить те же самые средства. Предоставление субсидий монополистам означает косвенный налог на потребителя их продукции, либо на всех налогоплательщиков государства со средним и низким доходом для поддержания процветающей промышленности.

Что касается двух других групп отраслей, то при ограничении импорта большую роль будет играть концентрация капитала у зарубежных конкурентов и способность внутренних производителей сконцентрировать в своих руках сопоставимую финансовую мощь для успешной конкуренции на внутреннем и внешних рынках. Ограничение импорта по признаку высокой добавленной стоимости высокотехнологичных производств не будет адекватным способом регулирования конкуренции. Предпочтительной мерой являются инвестиции в образование и профессиональную подготовку собственных специалистов, а также совершенствование инновационных стимулов в национальном законодательстве.

Конкурентоспособность продукции на международных рынках сбыта как критерий оказания государственной поддержки подразумевает скорейшее избавление от устаревших отраслей и переход к выпуску наиболее рентабельных видов продукции. Реструктуризация старых отраслей должна при этом осуществляться без активного вмешательства государства, за счет средств, собранных посредством рыночных механизмов. Помощь должна оказываться лишь тем производителям, чья продукция соответствует «мировым» стандартам [243].

Однако обнаружить и предсказать долгосрочную перспективу конкурентоспособности данного вида продукции на международном рынке не всегда представляется возможным. Для примера возьмем три наиболее распространенных критерия: (а)способность увеличить занимаемый сегмент мирового рынка сбыта, (б) способность поддерживать положительное сальдо внешней торговли, (в) способность выйти на уровень производства, не требующий дальнейшей государственной поддержки. Каждый из критериев, взятый в отдельности, наталкивает на примеры, которые свидетельствуют об обратном - необходимости прекратить трату государственных ресурсов. Разработка и реализация государственных программ поддержки отрасли на указанном выше основании должны подтверждаться исследованиями международных рынков сбыта, прогнозами международного экономического развития в краткосрочной и долговременной перспективе.

Например, в области спутниковых технологий многие страны создают собственные программы исследования и освоения космоса. Посему Украина должна предпринять срочные меры, чтобы вписаться со своим производственным комплексом в складывающуюся конъюнктуру, либо расширить свой ракетно-космический комплекс, построив космодром и иные недостающие элементы производственной инфраструктуры для реализации автономной программы в случае необходимости.

Предоставление субсидий, аналогичных иностранным, также является весьма распространенной практикой оказания государственной помощи. Называют две основных причины проведения подобной политики: уравнивание условий конкуренции и национальное благосостояние [253, 262]. Отечественные производители не должны терять рынки сбыта оттого, что иностранным конкурентам их правительства оказывают большую помощь. Однако систему международной торговли нельзя назвать справедливой ни при каком условии. На самом деле, международная торговля происходит во многом благодаря различиям национальных режимов правового регулирования хозяйственной деятельности, а также разнице иных факторов производства аналогичной продукции. В частности, можно назвать различные климатические условия, наличие природных ресурсов, уровень доходов населения. Сюда же можно включить социальные различия, являющиеся итогом сознательного выбора. Государственные субсидии за рубежом, таким образом, принципиально не отличаются от остальных дифференцирующих факторов - таких как система просвещения, более высокие стандарты выброса вредных веществ, система налогообложения и даже удельный вес заработной платы в доходах населения. Эта форма «недобросовестной» конкуренции, по большому счету, органически интегрирована в систему мировых торговых отношений.

Предоставление субсидий, аналогичных иностранным, не улучшает общего благосостояния государства. Наоборот, поддерживая те же самые отрасли, что и иностранцы, национальное правительство рискует снизить эффективность экономики, заставляя приобретать продукцию внутреннего производства вместо более дешевого импорта. Выбор отрасли для оказания государственной поддержки поэтому требует комплексного подхода на основании рассмотренных выше 4 критериев и назначения экспертизы ситуации во внутренней и международной экономических системах с точки зрения планируемых результатов. В любом случае, государство должно ограничивать свое вмешательство

(1)очевидными случаями несрабатывания рыночных механизмов, в которых

(2) вмешательство имеет шанс исправить ситуацию в экономике и

(3) производится с помощью детально разработанных средств, ограничено во времени и сводит к минимуму побочные последствия.

Страны с развитой рыночной инфраструктурой могут выбирать между отдельными группами производителей, поскольку вопрос наполнения рынка критическим импортом в значительной степени снят. Поэтому, с учетом международной правоприменительной практики было бы целесообразно принятие украинского законодательства о минимальном размере стоимости, добавленной после импорта продукции в страну. В настоящее время в международном экономическом праве существуют значительные ограничения использования данного способа защиты отечественного производства. Поэтому ее применение, впрочем как и остальных нетарифных мер защиты должно быть выборочным и направленным, в сочетании со стимулами иностранных инвестиций. Тем не менее, широко известны случаи использования подобных требований США в автомобильной промышленности. Так, в 1982 году Конгресс принял закон, требующий использовать определенный процент местной рабочей силы и комплектующих, если импортер автомобилей продает на рынке США более 100,000 машин в год [217, c. 981]. Подобное законодательство было принято Европейским Сообществом в 1992 году в отношении продукции японского автомобилестроения. Последнее, однако, было оспорено как дискриминация, противоречащая принципам ГАТТ и стороны урегулировали спор на других основаниях [168, p. 233]. Европейскому Сообществу, в то же время, удается поддерживать требования о доле работ местного происхождения на рынке телекоммуникаций, а также телевидения и радиовещания [168, c. 152].

Такое средство защиты внутреннего производителя, однако, таит в себе определенные опасности. Снижается мотивация внутренней промышленности на изменения в соответствии с колебаниями спроса, развитием и повышением эффективности производства за рубежом, усилением конкуренции. Вместо развития собственной производственной базы, таким образом, можно попасть в технологическую зависимость от иностранных производителей, когда внутригосударственная промышленность используется для второстепенных процессов.

Поддержке отечественного производителя также будет способствовать переход на более прогрессивные формы налогообложения прибыли от предпринимательской деятельности, не поощряющие перенос производственных процессов за рубеж, вывоз капитала в офф-шорные зоны и поиск менее квалифицированной дешевой рабочей силы. Система налогообложения Украины предусматривает взимание налогов со всей деятельности предприятий, расположенных в Украине за исключением деятельности в государствах, с которыми заключены соглашения об избежании двойного налогообложения. Другим, альтернативным способом определения налоговой базы является деление всех хозяйственных операций предприятия на отечественные, которые облагаются налогом и зарубежные (внешнеэкономические), которые отдаются на откуп зарубежным юрисдикциям. Такой системой пользуются федеральные органы США, Германии, других государств-членов Европейского Союза [254, c. 8].

Интересной с точки зрения заимствования и потенциального распространения в других правовых системах представляется база налогообложения Калифорнии с 1988 года, а также ряда других штатов США. Прибыль как база налогообложения внутри штата определяется как часть общей деятельности предприятия, что препятствует вывозу капитала с целью уклонения от налога на прибыль. Отношение занятости, объема капитальных вложений и потребления продукции предприятия (сбыта) на территории штата к общим показателям по ТНК (предприятию) определяют минимальную долю прибыли в совокупном доходе, подлежащем налогообложению [248, c. 73]. Таким образом, законодательство определяет «справедливую» долю, которую может обложить налогом общество независимо от отдельных показателей деятельности предприятия - зарубежных производств, переноса управления из страны в страну и т. п. Предприятие будет облагаться налогом в соответствии с реальной хозяйственной деятельностью независимо от избрания юрисдикции для регистрации своих учредительных документов.

Для реализации программ поддержки внутренней промышленности необходимо создание специализированных подразделений ведомственных органов, чьи отрасли затрагивает реализуемая программа. Кроме этого, в разработке программы должен принять участие орган, контролирующий конкуренцию во внешней торговле, - как независимый эксперт. Экспертная оценка такого органа тем более необходима ввиду возможной реакции торговых партнеров Украины и международных экономических организаций на усиление государственного вмешательства в экономику. Для финансирования программ государственной поддержки, аккумулирования средств для защиты и развития отечественного производства целесообразно принятие закона об украинском банке развития (УБР) с обязательной минимальной долей государственного капитала в уставном фонде и количеством голосов в совете директоров банка. В настоящем, правительство Украины планирует открыть подобный банк. В дальнейшем развитии его деятельности, представляется целесообразным открытие специализированных отделений УБР в регионах, отраслях и межотраслевых комплексах, которым государства уделяет внимание на постоянной основе - например, в сельском хозяйстве, черной металлургии, тяжелом машиностроении и проч.; из регионов можно назвать Азовский, Донбасс, Крым, зона Чернобыльской катастрофы и т. п.

Программы адаптации внутренней промышленности к новым условиям внешней торговли преследуют несколько целей. Во-первых, они устанавливают нижний предел финансового состояния отраслей, подвергающихся усилению конкуренции; во-вторых, стимулируют перестройку отраслей и рынков во внутренней экономике; в-третьих, направляют развитие реформируемых производственных структур. В связи с этим, законодательство о программах адаптации должно носить комплексный характер и предусматривать участие разных ведомств в их реализации.

Например, законодательством США предусмотрен следующий порядок оказания материальной поддержки отраслям экономики, пострадавших от конкуренции импорта: инициатива по оказанию помощи и выделению средств возложена на Президента и Торгового Представителя США. В соответствии с Главой 201 Закона о торговле 1974 года, работникам отрасли и производителям, пострадавшей от конкуренции импорта, полагаются льготы социального и имущественного (в частности, антимонопольного, налогового, кредитного) характера [225]. Выделение льгот не зависит от причины усилившейся конкуренции, будь то результат незаконных действий импортеров - демпинга, нарушения прав на интеллектуальную собственность либо итог либерализации внешней торговли - ратификации договора о зоне свободной торговли (НАФТА), вступления в ВОТ и пр.

Поддержка собственного товаропроизводителя в переходной период происходит в основном посредством замораживания экономического состояния субъекта хозяйственных отношений на период, необходимый для разработки и осуществления плана адаптации, включающего бизнес-план, переподготовку персонала, сбор стартового капитала.

Государственные программы развития отдельных факторов производства имеют немаловажное значение на рынке капитала, необходимого для создания новых и реформирования устаревших производств. Привлечение новых инвестиций возможно посредством снижения общего налогового бремени субъектов, ведущих хозяйственную деятельность. Снижение налогов должно осуществляться упорядоченно, с четким прогнозированием последствий. Например, снижение ставки лишь одного вида налога может привести к диспропорциям экономического развития. Порой гораздо эффективней введение налоговых льгот в ключевых моментах производственного процесса, совпадающих с приоритетами реформирования экономики. Среди возможных, зарубежные эксперты называют немедленную (единовременную) амортизацию инвестиций в основные фонды. Еще одним способом привлечения капитальных вложений может стать исключение из базы налога на имущество инвестиций всех видов за исключением доходов по вкладам и кредиторской задолженности, а также налоговых кредитов.

Хозяйствующий субъект может получать помощь в виде прямых субвенций и непрямых форм помощи. В случае утверждения плана реструктуризации, предприятие должно получить материальное возмещение за потерю рынка и компенсацию части затрат на перестройку производственной деятельности. В США, к примеру, субъект хозяйствования в подобных случаях может рассчитывать на субсидирование федерального правительства в объеме до 25 % от общего объема продаж за предыдущие 12 месяцев [225].

Местные общины (громады) также имеют право получить помощь, обычно в виде государственных гарантий по кредитам или в иной форме поддержки федерального правительства [226]. Назначение помощи проходит через Секретарей США по труду и торговле, которые вправе приостановить либо прекратить предоставление средств, если ими будет определено, что внутренними производителями не предприняты адекватные усилия по успешному приспособлению к новым условиям международной конкуренции.

Общегосударственные программы могут дополняться местными и региональными в рамках общей концепции развития соответствующего территориального образования. Вместе с тем необходимо следить за тем, чтобы законодательство не создавало стимулов для безделья и затягивания переходных процессов.

Финансирование программ может осуществляться за счет преимуществ, полученных от устранения торговых барьеров, льгот по выходу на новые рынки сбыта. Соединенные штаты, в качестве одного их источников финансирования программ по адаптации внутренней промышленности, пытались дополнить международные торговые договоры положением о таможенном сборе в размере 0,15 процента от стоимости импортируемого товара. Очевидно, стратегия внешнеэкономического развития Украины также должна предусматривать источники финансирования подобных программ, которые должны получать конкретизацию в каждом международном договоре либо в законе о его ратификации.

Опыт стран ЕС и США показывает, что в настоящее время ни одно структурное изменение в экономике не проводится без сопровождения в виде программ социальной адаптации. Об этом свидетельствуют договоры Украины с Мировым банком (МБРР) о кредите на целевые субсидии населению в связи с прекращением дотирования жилищно-коммунальных услуг. Таким же примером стал кредит Европейского банка реконструкции и развития на реструктуризацию украинской угольной промышленности. Направления адаптации включают выдачу льготных кредитов начинающим предпринимателям из числа уволившихся с предприятий угольной промышленности; прямую выплату зарплат трудоустроившимся в других отраслях; лизинг финансовых средств предприятиям, проводящим переподготовку занятых в угольной промышленности Донбасса и т.д. [142]. Этот минимальный набор средств адаптации отечественной промышленности следует взять на вооружение государственным органам. Необходимо обратить особое внимание на то, что основная поддержка оказывается тем, кто уходит из отрасли, столкнувшейся с проблемой конкурентоспособности, причем уходит инициативно, с целью поиска новой работы, переподготовки, получения активной роли в экономике. Напротив, стремление многих угольщиков доработать до пенсии, чтобы сесть на шею государства не должно находить поддержки на официальном уровне, как не находит оно у европейских партнеров Украины.

Работники, занятые в отраслях, пострадавших от иностранной конкуренции, должны получать право на компенсацию, аналогичное привилегии работников, уволенных в связи с реорганизацией производства. Государство должно поощрять миграцию рабочей силы из отраслей, вынужденных сокращать производство. Наряду с выплатой пособия по безработице, работникам должны быть возмещены расходы по переподготовке, поиску нового места работы, подъемные в случае получения нового места работы. Выплата пособий не должна иметь форму единовременной выплаты. Следует предусмотреть выплату разницы в зарплате между старым и новым местом работы, или определенную часть разницы (например, 50 %) с учетом стажа и профессиональной подготовки работника. Например, если зарплата на старом месте составляла 300 гривень, а на новом - 200 грн., то выплата может составлять 0,5 разницы, то есть 50 грн. в течение двух лет с учетом инфляции. Размер выплаты постепенно, скажем, в течение 5 лет должен сокращаться до нуля.

Возможна также возрастная дифференциация компенсации работников, где помощь молодым работникам акцентируется на переподготовке и переезде, а пожилым - на общих компенсационных программах. Предложенный вариант выглядит предпочтительней по сравнению с последствиями от замедления технологических изменений в результате затягивания реформы промышленности с тем, чтобы избежать неблагоприятные социальные последствия.

Выплату нужно производить работнику непосредственно, а не компенсировать средства предприятию, поскольку в последнем случае возникает угроза злоупотребления государственными фондами. Компенсация должна быть ограничена кругом лиц, которые заняли рабочие места еще до наступления негативных последствий в отрасли (до обращения в уполномоченный государственный орган, впоследствии принявшего положительное решение).

Подобные программы могут фактически сэкономить выплату единовременных выходных пособий, пособий по безработице и расходы по увеличению аппаратов служб занятости. Фонд социального страхования и страховые компании, заключающие договоры добровольного страхования от безработицы тоже экономили бы значительные суммы, что привело бы к общей стабилизации вторичного финансового рынка.

В области образования государство играет роль, практически незаменимую частными институтами. Получение высшего образования в Украине, несмотря на продолжающуюся бесплатную подготовку специалистов государственными вузами, все больше становится предметом роскоши. В связи с этим, высшее образование и профессиональная подготовка становятся частью рыночных отношений, составной производственного процесса, подлежащего рыночному саморегулированию. Однако, очевидная прибыльность инвестиций в образование на практике часто оборачивается их полным отсутствием. Загвоздка, как правило, состоит в том, что кредиты на получение образования ничем не обеспечены, кроме обещаний должника.

Государство, располагающее большим набором средств для принуждения должника к выполнению обязательств, может выступать катализатором оборота на рынке капитала для образования. Государство может выступать гарантом потенциальных студентов перед частными кредитными организациями, может предоставлять на коммерческой основе собственные займы при условии зачисления студента в учебное заведение, курсы по переподготовке. Конечно, слишком широкое использование подобных средств может создать почву для злоупотреблений. Однако злоупотребления возможно предупредить посредством жесткого принуждения должников к возврату кредитов.

В связи с этим, целесообразным представляется заимствование опыта государств Западной Европы, не имеющих «бесплатного» высшего образования в чистом виде. Студенту, зачисленному в вуз, может быть выдан кредит, который подлежит амнистии при условии успешного окончания вуза в установленные сроки и работе по специальности в течение определенного времени. Безработное состояние в таких отношениях служит основанием для приостановления течения сроков, как по возврату кредита, так и по периоду работы по специальности.

В целях создания конкуренции на рынке образования кредиты могут предоставляться, как на льготных, так и на общепринятых условиях. Поощрением также может быть исключение определенного числа кредитов на образование из базы подоходного налога, а равно налоговый кредит по налогу на прибыль в размере средств, выданных в виде ссуды для повышения квалификации, продолжения образования, переподготовки.

Правительство неспособно предсказать новый технологический прорыв, как и субъекты хозяйствования. Поэтому было бы нецелесообразным возлагать на государство весь груз финансирования научно-исследовательских работ. Негосударственный сектор экономики, в особенности малые и средние предприятия могли бы с успехом взять на себя организацию подобного рода работ. Существует определенная потребность рынка научно-исследовательских работ в поддержке государства - в форме кредитов, займов, гарантий. Государственные вложения могли бы создать определенный запас прочности для отечественных исследователей, привлечь внимание других субъектов хозяйствования на перспективные разработки. Однако, было бы неоправданным предлагать общегосударственный фонд развития новых технологий, поскольку экспертный уровень и возможности внедрения изобретений одинаковы у всех участников отношений. Кроме того, украинский и зарубежный опыт подтверждают отсутствие коммерческого успеха венчурных предприятий государственной формы собственности.

За государством остается обязанность содержать ведение фундаментальных исследований и снижение их финансирования в период падения объемов производства крайне нежелательно. Знания играют важнейшую роль в современном производстве, причем не только за счет эксклюзивного пользования правами на промышленную собственность, защищенными патентами и свидетельствами, но за счет нового применения уже известных процессов. Поэтому в прямых интересах экономики создание системы эффективной защиты интеллектуальной собственности, развития вторичных институтов на рынке инноваций, всемерное поощрение распространения информации о существующих изобретениях.

При финансировании исследований государство и рынок могут столкнуться с двумя проблемами. Во-первых, это дублирование исследований в одной и той же сфере, информация о которых недоступна в силу секретности или процесса патентования. Во-вторых, это неадекватное финансирование тех отраслей знания, которые не имеют коммерческого успеха в силу сложности контроля информации об открытии. В таких случаях государственная политика должна быть прямо противоположной - объединение усилий исследователей и устранение излишних юридических барьеров для аккумуляции усилий в первом случае и прямое вмешательство во втором. Примером могут служить объединенные исследования группы американских и европейских компаний по бытовой электронике с целью преодоления технологической зависимости в области полупроводниковой продукции от Японии. Консорциум, в который вошли Моторола (Motorola), Националь (National), Тексас Инструментс (Texas Instruments), Филипс (Philips), Бош-Сименс (Bosch-Siemens), Никсдорф (Nixdorf) и другие компании, был поддержан на государственном уровне гарантиями равной защиты продуктов интеллектуальных разработок, а также согласием разных государств одинаково трактовать соглашение между участниками консорциума [152, c. 30]. С этим согласуется прошедший первое чтение в Верховной Раде Украины проект закона «О защите экономической конкуренции» 1997 года - в частности, норма общего характера ч. 1 ст. 12 (текст проекта помещен в сети Интернет по адресу http:\www.aba.kiev.ua).

В целом же, для корректировки рыночных механизмов финансирования научно-исследовательских работ нужна комплексная государственная стратегия. Следующие подходы показали себя эффективными в прошлом:

1) финансовая поддержка, сопряженная с последующим государственным заказом на производство продукции, _ как это имеет место в оборонной и ракетно-космической отраслях;

2) поддержка научных исследований организациями, не преследующими получение прибыли _ например, Академией (академиями) наук; при этом фонды должны распределяться соответствующими научными кругами;

3) создание специализированных исследовательских служб _ например, служб стандартизации и метрологии, государственных семенных станций, в которых потенциальные пользователи могут влиять на распределение ресурсов и направления исследований.

Однако там, где государство пыталось выбрать «перспективные» отрасли, оно, как правило, терпело неудачу [211, c. 168]. Следует быть осмотрительней и нынешнему правительству Украины, прежде чем подчеркивать важность развития для внешней торговли одних отраслей (будь то создание новых материалов, космические технологии или что иное) и «бесперспективность» других.

Еще одной формой содействия внутренней промышленности является активная деятельность государственных органов по устранению торговых ограничений за рубежом и получению доступа на иностранные рынки. Широкие рынки сбыта просто необходимы для отраслей, производящих высокотехнологичную продукцию, поскольку их удельные производственные затраты резко снижаются с увеличением валового объема продукции. Поэтому жизненно важно, чтобы украинские предприятия имели доступ на рынки, открытые для их основных зарубежных конкурентов. Помимо этого, доступ на внутренний рынок Украины должен быть основан на принципе взаимности. Задачи настоящего исследования не включают подробное рассмотрение международно-правовых средств развития отечественного экспорта. Краткий обзор данной проблемы приведен в разделе 1.3. диссертации. В следующем разделе приводится обоснование организационного обеспечения реализации законодательства о защите собственного товаропроизводителя, одним из измерений которого является компетенция органов государственной власти в сфере международных экономических (хозяйственных) отношений.

Раздел 3. организационно-правовой механизм обеспечения защиты отечественного товаропроизводителя посредством наделения государственных органов специальной компетенцией

Эффективная реализация положений законодательства о защите собственного товаропроизводителя может быть обеспечена лишь посредством сильной исполнительной вертикали государственных органов, обладающих адекватными полномочиями, деятельность которых характеризуется устойчивыми связями с промышленностью. При проведении исследования автором ставилась задача изучения системной реализации промышленной политики, поэтому настоящий раздел сосредоточен более на вопросах распределения и конкретизации компетенции государственных органов в области внешнеэкономической деятельности, чем на отдельных недостатках и положительных сторонах их работы.

Поскольку государственное регулирование ВЭД в Украине осуществляется по принципу ответной реакции на возникающие проблемы, то основной моделью служила система органов США, позволяющая оценить стратегическое положение каждого из правительственных агентств в исторической перспективе и спроецировать их развитие. Соединенные штаты, в свою очередь, представляют собой синтезированную модель управления ВЭД, что делает данную модель привлекательной не только с точки зрения результатов регулирования, но и приемов и способов ее совершенствования. Указанные черты механизма реализации законодательства США обеспечивают долговременный эффект его изучения и заимствования в Украине. Особенно актуальным для построения в Украине правового государства представляется опыт распределения между государственными органами функций по рассмотрению споров во внешней торговле с тем, чтобы не нарушить конституционных принципов разделения власти.

Законодательство США о внешней торговле отличается комплексным характером и часто становится предметом рассмотрения федерального конгресса. История законодательного регулирования в этой области может быть условно разделена на два периода - с 1789 по 1933 и с 1934 по настоящий день [238, с. 1-5]. Начиная с первого закона о таможенных сборах в 1789 году, правительство США в течение 150 лет поднимало ставки, совершенствуя систему таможенной службы и органов, следящих за конкуренцией иностранных производителей. Так, первый закон об антидемпинговой пошлине был принят еще в 1921 году. Усиление запретительных мер в регулировании внешней торговли увенчалось принятием в 1930 году закона Смута-Хоули, по которому устанавливались самые высокие в истории США ставки таможенных пошлин на импорт. Последовавшая «Великая депрессия» убедила законодателей в неэффективности усиления абсолютных торговых барьеров для развития международной торговли. В итоге в 1934 году Конгрессом был принят закон "О торговых соглашениях", ознаменовавший новый период в развитии внешнеэкономического законодательства. Нормы о применении торговых санкций становятся более гибкими, применяемыми в зависимости от целей внешнеторговой экспансии и применяемыми в исключительных случаях.

Закон 1934 года уполномочил Президента вести переговоры и заключать договоры с другими странами об ограничении повышения таможенных тарифов и установлении правил взаимной торговли. С 1947 года США стали членом Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ) - многосторонней конвенции, запрещающей одностороннее увеличение тарифов и предоставляющей всем сторонам соглашения режим наибольшего благоприятствования во внешней торговле. Закон о расширении торговли (о торговой экспансии), принятый в 1962 году, еще более расширил президентские полномочия по ведению международных торговых переговоров. Постепенно, в ходе семи раундов многосторонних переговоров в рамках ГАТТ, тарифы были значительно снижены, количество участников увеличилось до более, чем 100 участников и таможенные тарифы на импорт потеряли свое былое значение. В 1988 году, США приняли на вооружение гармонизированную товарную номенклатуру, в соответствии с которой производится классификация товаров, ввозимых на таможенную территорию страны. Таким образом, вслед за присоединением к гармонизированным правилам об оценке товара и к единообразным правилам определения происхождения товара, США в основном завершили интеграцию в международную гармонизированную систему таможенных процедур.

Отдельного упоминания заслуживают нормативно-правовые акты, сыгравшие эпохальную роль в развитии законодательства, регулирующего внешнюю торговлю. Закон о тарифах 1930 года заложил основания современной таможенной службы. Законом введены принципы внешнеэкономического законодательства, использующиеся до сих пор, несмотря на то, что впоследствии было принято более ста актов, вносивших в него различные дополнения и изменения. Товарная номенклатура была полностью изменена - сначала в 1962 году [261, c. 187], затем в 1989, с присоединением США к гармонизированной системе описания и кодирования. Закон о тарифах 1930 года содержал положения о реализации и контроле исполнения таможенного законодательства, процедуры проведения специальных расследований, порядок рассмотрения судебных споров, порядок взимания таможенных пошлин, хранения и транспортировки ввозимых товаров и многое другое. Фактически, закон сыграл в свое время роль кодекса внешней торговли США, обеспечивая комплексное регулирование отношений, связанных с импортом продукции. Закон также предусматривал механизм защиты от субсидированного импорта, ввоза контрафактной продукции, недобросовестной конкуренции импорта. С тех пор Конгрессу приходилось лишь время от времени обновлять “кодекс” в соответствии с велениями времени, изымая одни положения и модифицируя другие.

Закон о торговле 1974 года [176, c. 301] был принят Конгрессом США в связи с возросшей ролью нетарифных торговых барьеров в международных экономических отношениях. Данный акт предоставил Президенту США временные полномочия вести переговоры и заключать договоры с другими государствами об устранении нетарифных барьеров во внешней торговле - Президенту разрешалось устранять нетарифные препятствия в американской правовой системе в обмен на взаимные уступки других стран. Для вступления в силу, соглашения должны были получить одобрение Конгресса. Срок действия закона неоднократно продлевался (первоначальный срок действия - 5 лет), некоторые из его положений действуют до сих пор. Закон установил систему публичных слушаний по торговым соглашениям, порядок опроса заинтересованных лиц, предоставления комментариев, участия негосударственного сектора экономики в торговых переговорах. Один из разделов акта устанавливает должность Торгового представителя США, ответственного за внешнеторговую политику, контролирующего выполнение заключенных торговых договоров и ведущего переговоры о заключении новых (см. раздел 3.2.настоящей работы). Закон также создал систему законодательства «зеленой волны», распространяющегося на отдельные торговые соглашения.

Итогом принятия закона стал Токийский раунд переговоров в рамках ГАТТ, который не только значительно снизил тарифные ставки участников соглашения, но и способствовал устранению значительного числа нетарифных барьеров. Режим наибольшего благоприятствования в торговле распространился на отдельные виды продукции коммунистических стран, при условии, что импорт не наносит ущерба американской экономике. Раздел 301 закона получил широкую известность как “раздел мести” [261, c. 14]. На основании его положений, уполномоченные органы исполнительной власти США могут вводить торговые ограничения тарифного и нетарифного характера в ответ на дискриминацию американских производителей (импортеров, экспортеров) зарубежными странами. Характер ответных мер не обязательно должен быть связан с первоначальным нарушением. Главный критерий применения средства защиты - действенность. Еще одной особенностью данного раздела является то, что уполномоченные органы могут руководствоваться собственными критериями при определении дискриминации; к тому же они не обязаны применять более мягкие средства воздействия до введения санкций. Позднее, в Закон о торговле были добавлены положения, касающиеся санкций для стран, замешанных в международной торговле наркотиками [267, c. 30].

В 1974 году Конгресс уполномочил исполнительную власть разрабатывать и осуществлять программы адаптации отечественной промышленности к изменившимся условиям международной конкуренции (Раздел 201 Закона, см. раздел 2.4. диссертации, сс. 109-112).

Закон о торговых соглашениях 1979 года в основном состоял из положений, реализующих международные договоренности, достигнутые в ходе Токийского раунда переговоров ГАТТ. К ним относятся:

1. Соглашение о правилах таможенной оценки товаров;

2. Соглашение о порядке заключения государственных (правительственных) контрактов;

3. Соглашение о процедуре лицензирования импорта;

4. Соглашение о технических торговых барьерах (кодекс стандартов ГАТТ);

5. Кодекс субсидий ГАТТ;

6. Кодекс антидемпинга ГАТТ;

7. Международное соглашение о молочных продуктах;

10. Соглашение о торговле гражданскими воздушными судами;

11. Принципы ведения мировой торговли;

12. Соглашения об изменении требований к маркировке определенных товаров;

13. Соглашения о предоставлении беспошлинного режима торговли сельскохозяйственной техникой, оборудованием, агрегатами и запасными частями к ним.

Конгресс одобрил достигнутые соглашения при условии ратификации их положений основными торговыми партнерами США - ЕЭС и Японией. Закон повлек за собой изменения в проведении антидемпинговых и антисубсидионных расследований, методике таможенной оценки ввозимых товаров, порядке заключения правительственных (государственных) контрактов. Вместе с этим, следует напомнить, что конституционное право США подчиняет положения международных соглашений национальному законодательству. Однако, до сих пор, Конгресс одобрял предложенные Президентом поправки, приводя американское законодательство в соответствие с международными обязательствами.

Закон о торговле и тарифах 1984 года расширил полномочия Президента по ведению двусторонних и многосторонних торговых переговоров в области торговли услугами, прямых инвестиций США за рубеж, передачи высоких технологий. Акт также внес изменения в процессуальные и материальные положения о введении компенсационных и антидемпинговых пошлин. В 1984 году Конгресс предоставил Президенту право вводить количественные ограничения на ввоз черных металлов в соответствии с достигнутыми соглашениями. Это право было положено в основание закона 1989 года о системе квотирования и лицензирования импорта в США. Закон о торговле и тарифах предусмотрел создание механизмов предоставления информации о средствах защиты экономических интересов во внешней торговле широкой общественности и субъектам малого предпринимательства [266, c. 12].

В 1988 году Федеральный Конгресс пересмотрел в свете новых условий торговли положения законодательства о внешнеэкономической деятельности, в результате чего был принят Консолидированный (Омнибус) закон о торговле и конкуренции [225]. Изменения касались широкого круга вопросов, начиная от полномочий Президента на Уругвайском раунде переговоров в рамках ГАТТ до различных средств защиты американской промышленности от недобросовестной конкуренции со стороны импортируемых товаров.

Законом 1988 года значительная часть полномочий по разделу 301 была передана от Президента Торговому представителю США, предусмотрены случаи обязательного вмешательства и введения торговых санкций, расширено определение дискриминации во внешней торговле, введены временные рамки для процедур. Торговый представитель также получил полномочия по надзору, изменению и прекращению торговых санкций.

Раздел 201 был дополнен новыми средствами помощи отечественным товаропроизводителям в случае изменения условий конкуренции, введены новые процедурные требования, расширены основания предоставления помощи. Законодательно были разъяснены основания оказания государственной помощи в случае нанесения ущерба экономике импортом из коммунистических стран.

Существенному изменению был подвергнут раздел 337 Закона 1930 года о средствах защиты отечественных товаропроизводителей от ввоза контрафактной продукции; продукции, импортируемой с использованием методов недобросовестной конкуренции. Уточнены положения, касающиеся защиты прав интеллектуальной собственности, от потерпевшей стороны более не требуется доказывать нанесение ущерба. Комиссия по внешней торговле США получила расширенные полномочия по выбору средств защиты рынка от данного вида нарушений.

Дополнения и изменения 1988 года, внесенные в законодательство об антидемпинговых и антисубсидионных процедурах, были направлены на повышение эффективности последних. В частности, закон закрепил за уполномоченными органами распространение действия приказа о назначении специальной пошлины на более широкий круг товаров, предупреждая использование обходных путей импортерами и уклонение от исполнения приказа. Законодательство было дополнено специальными санкциям против многократных нарушителей, уполномоченным органам государства было предоставлено право вести наблюдение за импортными операциями хозяйствующих субъектов. Консолидированный закон 1988 года предусматривал санкции за нарушение иностранными правительствами правил о заключении государственных контрактов. Этим же законом США присоединились к Гармонизированной системе описания и кодирования товаров [261].

Закон о реализации соглашений, достигнутых в ходе Уругвайского раунда переговоров ГАТТ и соглашения об учреждении Всемирной организации торговли 1994 года, больше всего коснулся законодательства о специальных (антидемпинговых и антисубсидионных) расследованиях, привнеся новые требования и условия в отношении новых членов ВОТ. Из других, наиболее существенных областей материального права, повлиявших на последующее развитие внешней торговли США, следует выделить положения о:

- торговле сельскохозяйственной продукцией, оборудованием и связанными с ними товарами;

- торговле текстилем и текстильными изделиями;

- торговле услугами;

- торговых аспектах интеллектуальной собственности;

- торговых аспектах инвестиций;

- технических барьерах (стандарты);

- санитарных и фитосанитарных мерах;

- правилах происхождения товара;

- инспекции грузов перед отправкой за границу;

- лицензировании импорта;

- таможенной оценке товаров [130, 180-183].

Современные инициативы США во внешней торговле и акценты законодательства о доступе на рынок государств различных регионов призваны отражать складывающуюся конъюнктуру в мировой торговле. Несмотря на осязаемые общие черты планетарного экономического порядка, международная торговля по-прежнему страдает асимметричностью, с очагами в отдельных регионах, относительно слабыми и нестабильными межрегиональными связями, неравномерностью конкуренции. В связи с этим, правительство США в 90-х годах направляет свои усилия на поддержание активной роли Соединенных штатов в каждом из торговых блоков. Законодательством установлены особые временные полномочия по участию должностных лиц исполнительной власти не только в работе китов мировой хозяйственной системы - Международном валютном фонде (МВФ), Всемирном Банке (МБ), Всемирной организации торговли (ВОТ), но и в региональных организациях: Организации экономического сотрудничеств и развития (ОЭСР), Организации безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ), Европейском банке реконструкции и развития (ЕБРР), Совете азиатских стран тихоокеанского региона (АТР), Организации американских государств (ОАГ), Объединении латиноамериканских стран МЕРКОСУР, Европейском Союзе и др. Одновременно, строятся партнерские отношения с ключевыми в регионе странами: Японией, Китаем, Нигерией, Бразилией и другими. Иными словами, для достижения оптимального в настоящих условиях сочетания экспортных возможностей национальных производителей и недопущения чрезмерной конкуренции на внутреннем рынке, в США используется весь спектр внешнеполитических и законодательных средств, находящихся в распоряжении правительства, немедленно находящий отражение в полномочиях органов государственного управления. По мере возможности, Украине необходимо перенимать этот опыт, закрепляя заимствование институтов и нацеленность их деятельности на уровне закона.