Как в ст.1 Конституции РФ, так и в ст.1 Конституции РД предусмотрена республиканская форма правления. Определяющим здесь является выборность и сменяемость главы государства (республики). Дагестанская АССР до принятия Конституции РФ 1994г. являлась парламентской.

По действующей Конституции 1994г. Республика Дагестан также является парламентской республикой.

Госсовет РД в целом и его председатель - глава государства - избирается Конституционным Собранием РД, состоящим из депутатов парламента РД и других членов, избираемых представительными органами местного самоуправления, то есть с участием парламента РД. Правительство РД образует Государственный Совет РД (ст.91;103 Конституции РД). Правительство РД ответственно перед Государственным Советом РД и Народным Собранием РД, но оно слагает полномочия перед вновь избранным Государственным Советом РД и по его поручению продолжает выполнять свои функции до формирования нового Правительства РД.

Народное Собрание - парламент РД - может выразить недоверие Правительству РД, но окончательное решение принимает Государственный Совет РД (ст.91; 111 Конституции РД).

В соответствии со ст. ст.11; 77 Конституции РФ государственная власть в субъектах Федерации осуществляется через образуемые ими органы государственной власти. Система органов государственной власти устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В ст.73 Конституции РФ гарантировано самостоятельное и полное осуществление государственной власти субъектами Федерации вне пределов предметов ведения и полномочий Федерации и вне пределов предметов совместного ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, предусмотренных ст.ст.71, 72 Конституции РФ. А в пределах предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, установленных в ст. ст.71, 72 Конституции РФ, органы исполнительной власти Федерации и органы исполнительной власти ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Таким образом, различная компетенция субъектов Федерации позволяет им учитывать факторы и региональные особенности, влияющие на формирование системы органов государственной власти: исторические традиции, обычаи, национальная психология, уровень культуры, в том числе политической и правовой, степень идеологизации и политизации, геополитические факторы, религиозное сознание, уровень образования, степень развитости политических и демократических институтов и т. д.

Правовой основой, определяющей организацию и функционирование органов государственной власти субъектов РФ, является Конституция РФ.

Как нам представляется, в настоящее время возникла необходимость принятия федеральных законов , определяющих общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации , а также принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» деятельность органов государственной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федерального закона на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий, или большей их части, в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РД органами государственной власти Республики Дагестан являются:

Народное Собрание - парламент РД;

Государственный Совет РД - возглавляет исполнительную власть;

Правительство РД - является исполнительно-распорядительным органом государственной власти РД.

Проблема изменения и совершенствования форм правления заключается в поиске и в обосновании эффективной формы организации и осуществления государственной власти в Республике Дагестан, разумеется, в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Согласно Конституции РД и Закона РД «О Государственном Совете РД»¹¹ См.: Закон РД «О Государственном Совете РД» // Дагестанская правда. -1994. -19 августа. , Государственный Совет РД формируется Конституционным Собранием РД в составе 14 человек и является органом, возглавляющим исполнительную власть и обеспечивающим взаимодействие органов государственной власти Республики Дагестан.

Государственный Совет РД возглавляет Председатель Государственного Совета РД, и он является главой государства (ст.92 Конституции РД). Порядок формирования Государственного Совета РД, избрания и вступления в должность Председателя Государственного Совета РД устанавливается Законом РД «О Конституционном Собрании»¹¹ См.: Закон РД «О Конституционном Собрании» // Дагестанская правда.- 1994.- 16 июня.

.

В соответствии со ст.1 Закона РД «О Конституционном Собрании РД» Конституционное Собрание - представительный орган, специально учрежденный и созываемый для принятия новой Конституции РД, избрания Государственного Совета РД и его Председателя.

Закон РД «О Конституционном Собрании РД» был принят до принятия Конституции РД 1994г. И в этот переходный период Конституционное Собрание выполняло те задачи, которые были предусмотрены в законе. Необходимость изменения формы правления, совершенствования исполнительной власти и института Председателя Государственного Совета РД обусловлена следующим:

1. В Конституции РД нет нормы, прямо предусматривающей порядок формирования Государственного Совета РД и избрания Председателя Государственного Совета, а лишь указывается, что он формируется Конституционным Собранием РД.

2.Закон РД о Конституционном Собрании РД имеет много пробелов.

Так, Конституционное Собрание состоит из депутатов парламента РД (121) и избираемых представительными органами местного самоуправления с учетом численности и национального состава населения данной территории, представителей административно-территориальных образований РД. Число представителей должно быть в количестве, соответствующем числу депутатов, избранных в парламент республики.

Данная норма не дает представления:

1.кто правомочен выдвинуть кандидатуру представителя в Конституционное Собрание;

2. из числа кого он выдвигается: депутатов, жителей района или иного представителя;

3. в соответствии с какими критериями, кто и как должен учитывать национальный состав:

а) если представитель один - район с преимущественным проживанием двух или трех национальностей;

б) в городах, где проживает многонациональный народ Дагестана;

4. каков порядок принятия решения;

5. кто, каким документом, и на какой срок должен подтверждать полномочия представителя.

3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы (ст.3 Конституции РФ).

Государственный Совет и Председатель Государственного Совета РД избираются народом не на основе всеобщих, равных и прямых выборов, а через выборных представителей - опосредованно или косвенно.

Постановлением Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края от 19 января 1996г.¹¹ Ведомости Конституционного Суда РФ.- 1996. - №1. признано обязательным избрание главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации непосредственно населением в соответствии с требованиями ст.3 Конституции РФ, так как народ осуществляет свою власть непосредственно.

4. Члены Государственного Совета РД и Председатель Государственного Совета РД наделены полномочиями одним и тем же органом - Конституционным Собранием РД. Чтобы именоваться главой государства, Председатель Государственного Совета РД должен получить полномочия путем всенародных, свободных выборов, то есть способом, отличным от порядка наделения полномочиями членов Государственного Совета РД.

5. В первоначальных проектах действующей Конституции РД предусматривалось избрание главы государства РД (Президента, Председателя РД) всенародным голосованием. Но в связи с тем, что во время референдумов в июне 1991г. и в декабре 1993г., которые отрицательно решили вопрос об учреждении поста Президента РД, избираемого всенародным голосованием, в Конституции РД узаконены формы избрания Председателя Государственного Совета РД с участием парламента, то есть Конституционным Собранием РД.

Сравнительный анализ предыдущих референдумов с последним показывает , что подавляющее большинство участников (90 %) голосовали против учреждения поста Президента РД.

Нам представляется, что возможен и такой вариант - проведения третьего референдума по вопросу об учреждении поста Президента РД, избираемого всенародным голосованием , так как , на наш взгляд , наиболее преемлемой для Республики Дагестан с учетом его многонационального состава является ведение в Республике Дагестан поста Президента Республики Дагестан (главы государства), избираемого гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Ясной, понятной и четкой была бы формулировка вопроса, выносимого на референдум в такой редакции: «Считаете ли Вы необходимым, чтобы глава государства РД избирался на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании?» Ответ на такой вопрос был бы, по существу, ответом на вопрос, считает ли дагестанский народ, что он должен избрать главу государства или какой-либо представительный орган. При этом надо подчеркнуть: референдум решает лишь один вопрос - о порядке избрания главы государства. Правовой же статус его определяется после референдума, путем внесения изменений в Конституцию.

Одним из доводов противников введения поста Президента Республики Дагестан было то, что в Дагестане якобы невозможно найти человека, достойного стать Президентом. Президент будет защищать только или в основном интересы своей национальности. Данный довод не выдерживает критики.

Во-первых, примерно 20% семей в республике являются интернациональными, во-вторых, из истории Дагестана видно, что среди дагестанцев были великие, выдающиеся личности, способные мудро руководить государством и руководившие действительно умело: Шамиль, Джалаутдин Коркмасов, Нажмутдин Эфендиев (Самурский), Саид Габиев, Керим Мамедбеков, Абдурахман Даниялов и т.д.

И в современных условиях есть дагестанцы, способные и достойные быть главой государства.

В-третьих, власть президента не является и не может являться абсолютной. Принцип разделения властей, «система сдержек и противовесов» в форме контроля непосредственной демократии за деятельностью главы государства являются гарантией недопущения сосредоточения власти в одних руках. Соблюдение интересов всех - это условие нормального функционирования главы государства.

6. Наиболее демократичный способ занятия должности главы государства (республики) - выборы на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Конституция Российской Федерации принята на всенародном референдуме. Согласно Конституции РФ Президент РФ является главой государства и избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Республика Дагестан, являясь частью Российской Федерации, независимо от результатов референдума, на основании Конституции РФ могла предусматривать в Конституции РД должность всенародно избираемого главы государства (республики).

Выборность главы высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации предусмотрена и ст.18 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В пользу избрания главы государства РД всенародным голосованием также можно привести еще ряд доводов.

7. Конституцией РД предусматривается должность главы государства - Председателя Государственного Совета РД (ст.92), но способ занятия должности прямо не регламентирован, а указано лишь о том, что Государственный Совет РД формируется Конституционным Собранием РД и возглавляет его (Государственный Совет) Председатель Государственного Совета РД.

Более демократичным способом занятия должности Председателя Государственного Совета РД являются всеобщие выборы.

Доводы в части того, что граждане республики дважды (1991; 1993 г.г.) голосовали против этого, несостоятельны, поскольку на референдум вносился вопрос не о способе занятия должности Председателя Государственного Совета РД, а об учреждении всенародно избираемого Президента.

Такая постановка вопроса при положительном решении означала, что вместо Государственного Совета, коллегиального органа, исполнительную власть возглавляет президент республики. И он должен обладать более широкими полномочиями, чем Председатель Государственного Совета, поскольку в связи с избранием Президента функции Государственного Совета переходят к Президенту.

В связи с этим в целях установления более демократичного способа занятия должности Председателя Государственного Совета РД - избрания его на всенародных выборах, считаем необходимым внести поправку в ст.88 Конституции РД следующего содержания:

«Председатель Государственного Совета РД избирается гражданами РФ, проживающими на территории РД, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании».

Каковы преимущества такого подхода:

во-первых, сохраняется Государственный Совет РД как коллегиальный орган, возглавляющий высшую исполнительную власть в РД;

во-вторых, более демократичным является избрание Председателя Государственного Совета, который одновременно является и главой государства РД, на всенародных выборах;

в-третьих, позволяет учитывать вышеуказанные итоги референдума по вопросу о введении поста Президента республики;

в-четвертых, способ занятия должности Председателя Государственного Совета РД будет отличным от способа порядка избрания членов Государственного Совета РД. Такое отличие обосновано, поскольку Председатель Государственного Совета - есть глава государства.

8. Государственно-правовая практика в РФ показывает во всех, или почти во всех республиках - субъектах РФ, в том числе Северо-Кавказских, глава государства (Президент) избирается всенародным голосованием. Аналогично, всенародным голосованием, избираются главы администраций «губернаторы» - руководители других субъектов федерации «областные президенты». Такая практика имеет положительные, а не отрицательные последствия.

Республиками в составе РФ в своих Конституциях предусмотрен пост Президента. Они в большинстве.

Например, пост Президента учрежден: в Республике Адыгея (ст.74), в Республике Башкортостан (ст.91), Республике Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республике (ст.78), Республике Северная Осетия - Алания , Республике Татарстан (ст.106), Чувашской Республике - Республике Чуваш (ст109/1), Республике Калмыкия (ст.25), Республике Саха (Якутия) (ст.65) и т. д.

В разных субъектах различен правовой статус, наименование главы субъекта Федерации, порядок избрания (формирования), срок полномочий.

Так, в Кабардино-Балкарской Республике и в Республике Саха (Якутия) Президент является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти; в Ингушетии, в Башкортостане - главой государства и высшим должностным лицом; в Калмыкии - главой государства, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В Бурятии - главой республики и одновременно - главой исполнительной власти и председателем правительства; в Карелии, в Хакасии, в Республике Алтай - главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики является председатель правительства, избираемый на всеобщих выборах при тайном голосовании.

В Тыве - главой государства и исполнительной власти.

Практически во всех республиках Президент избирается непосредственно народом всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании сроком на пять лет и в республиках Бурятии и Коми - на четыре года.

В некоторых республиканских конституциях в нарушение федеральных законов предусмотрен возрастной ценз, ценз оседлости и т. д. (Ингушетия, Кабардино-балкарская республика, Коми, Карелия, Республика Саха (Якутия).

Глава администрации именуется губернатором в 25 субъектах Федерации, в частности: в Красноярском и Приморском краях, в Ленинградской, Тульской, Тюменской, Свердловской, Самарской областях, в Ямало-ненецком автономном округе и др.

В 40 субъектах Федерации указанная должность названа «Глава администрации», а в Курганской и Ростовской областях - «Глава администрации «губернатор».

В отдельных субъектах Федерации президент или губернатор не входит в систему исполнительной власти, а занимает особое положение, занимает положение, аналогичное положению Президенту РФ в системе государственной власти РФ. (Президент Республики Башкортостан, Президент Республики Татарстан, Губернатор курганской Области).

В Уставах Белгородской, Читинской, Тамбовской областей не упоминается ни о высшем должностном лице области, ни о высшем должностном лице исполнительного органа государственной власти области.

В конституциях республик и уставах других субъектов Федерации подробно регламентированы полномочия президентов и глав администрации, губернаторов (принесение присяги, назначение председателя правительства, подписания и обнародования законов, право законодательной инициативы, право роспуска парламента, общее руководство деятельностью Правительства, представительские функции и т. д.)

Как указано выше, в Республике Дагестан Государственный Совет возглавляет исполнительную власть и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти Республики Дагестан.

По порядку формирования, структуре, по форме работы Государственный Совет РД отличается от органов, возглавляющих исполнительную власть в других субъектах Федерации:

Государственный Совет РД представляет модель коллегиального президента (в определенной мере) и в этом качестве является новым органом в системе органов государственной власти РД.

Государственный Совет РД имеет определенное сходство с бывшим Президиумом Верховного Совета ДАССР: Государственный Совет имеет двойственную природу. С одной стороны, как уже отмечалось, он относится к исполнительной власти, возглавляя ее, с другой стороны, обеспечивает взаимодействие органов государственной власти, к которым относятся Народное Собрание, Правительство и суды республики.

Государственный Совет РД, состоящий из 14 человек, формируется Конституционным Собранием РД.

В состав Государственного Совета входят:

Председатель Государственного Совета РД;

Председатель Правительства РД в качестве заместителя Председателя Государственного Совета РД; заместитель и другие лица, избранные Конституционным Собранием РД с учетом многонационального состава населения республики.

В состав Государственного Совета не может входить боле одного представителя одной и той же национальности. Членами Государственного Совета не могут быть депутаты Народного Собрания, члены Правительства, судьи.

В период выполнения своих полномочий они должны приостановить свое членство в политических партиях и общественных объединениях (ст. 88 Конституции РД).

В соответствии со ст.89 Конституции РД Госсовет РД избирается на четыре года. За тридцать дней до истечения срока созывается Конституционное Собрание РД для избрания нового состава Государственного Совета и Председателя Государственного Совета РД. Если до истечения срока полномочий Народного Собрания остается менее трех месяцев, выборы проводятся в течение тридцати дней после избрания нового состава Народного Собрания. На это период полномочия Государственного Совета РД сохраняются. Порядок формирования и деятельности Государственного Совета РД, избрания и вступления в должность Председателя Государственного Совета РД устанавливается Законом РД «О Государственном Совете Республики Дагестан» от 16.07.94г. с изменениями от 19.03.1998г¹¹ Закон РД «О Государственном Совете Республики Дагестан» // Дагестанская правда. - 1998. -26 марта..

Председатель Государственного Совета РД является главой государства /ст.92 Конституции РД/.

Вышеуказанный экскурс показывает самостоятельность и различия в подходе при организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации, по существу, это есть своеобразный государственно-правовой эксперимент в сфере образования системы органов государственной власти в субъектах Федерации. По истечении времени необходимо обобщить данный опыт и разработать на этой основе проекты «модельных» законов.

По нашему мнению, не бесспорным являются предложения относительно введения поста Президента РД, выбираемого не путем всенародного голосования, а косвенным путем. В настоящее время , по истечении времени, можно говорить о том, что формулировка выносимых на референдум вопросов была неполной, из-за чего не представлялось возможным выяснить и учесть истинное мнение дагестанского народа по вопросу введения поста Президента в республике, если да - то каким путем.

Как нам представляется, высказываемое по указанному вопросу мнение о возможности формирования поста Президента представительным органом власти является не приемлемой для Республики Дагестан по следующим основаниям.

Во1-х, избрание Президента представительным органом недопустимо, поскольку тем самым нарушается принцип разделения властей (избрание председателя парламента и президента одним и тем же органом).

Во-2-х, косвенные выборы - выборы президента выборщиками с участием парламента - Конституционным Собранием или иным специально созываемым органом, в сравнительно-демократическом плане ничем не отличается от действующего способа формирования Государственного Совета РД. По существу, данная схема означает упразднение Государственного Совета РД как коллегиального органа, возглавляющего исполнительную власть и переименование должности Председателя Государственного Совета РД - в Президента РД;

В-3-х, дважды (В 1991; 1993 г.г. ) на референдуме по вопросу об учреждении поста всенародно избираемого Президента РД народы Дагестана подавляющим большинством высказались «против». Обусловлено это, прежде всего, недостаточным пониманием сути института Президента - как нового органа в системе органов государственной власти РД и необходимостью достаточного переходного периода, недостаточной развитостью (институтов) форм, осуществляющих контрольные функции со стороны населения. Нормативных актов, направленных на регулирование форм непосредственной демократии в период деятельности выборных должностных лиц пока нет. В соответствии с Законом РФ от 27.04.93 г. в редакции от 19.02.95г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», граждане вправе обжаловать действия и решения государственных органов и должностных лиц.

Представляется, что в формах контроля за деятельностью Главы республики первостепенное значение имеет:

расширение гласности посредством периодических отчетов;

расширение и усиление контрольных функций со стороны Народного Собрания и т.д.;

г) формирование института Президента всеобщими, прямыми выборами по способу наиболее демократично, чем косвенные выборы. В большинстве субъектах Федерации именно таким способом избирается глава субъекта;

д) наличие достаточной нормативной базы для введения института Президента (Конституция РФ; Закон РФ №5005 - 1999г. и Закон РФ за №3176 - 1999г.), независимо от результатов вышеуказанных референдумов.

О преимуществах всенародного избрания главы субъекта Федерации указывается и в Постановлении Конституционного Суда РФ по Алтайскому делу: «Высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно» ¹¹ См.: Вестник Конституционного Суда.- 1996. -№1. -С.20..

Далее, в соответствии с Законом РД от 19.03.1998г. о внесении изменений в ст.14 Закона РД «О Государственном Совете РД» одно и то же лицо не может быть избрано на должность Председателя Государственного Совета более чем на два срока подряд. При этом необходимо обратить внимание на тот факт, что аналогичные положения не внесены в Конституцию РД, являющуюся основным источником правового статуса Председателя Государственного Совета РД. Поскольку Конституция не устанавливает вышеназванного ограничения, в недалеком будущем возможны спорные ситуации, для предотвращения которых правомерно инициировать внесение поправок к Конституции РД 1994г., в соответствии с установленной процедурой.

В действительности же Закон РД от 19.03.1998г. о внесении изменений в ст.14 Закона РД «О Государственном Совете РД» принят на основании конституционной поправки в ст. 93. Согласно ст. 93 Конституции РД: «Одно и то же лицо не может быть избрано на должность Председателя Государственного Совета более чем на два срока подряд» ²² См.: Закон РД «О внесении изменения в статью 93 Конституции Республики Дагестан» // Дагестанская правда. - 1998.- 26 марта..

Поправку в указанную статью необходимо инициировать по следующим соображениям: действующая редакция названной статьи не дает четкого и ясного ответа на вопрос, как быть с избранием на следующий срок (после истечения двух сроков) в случае:

а) изменения, «трансформации» наименования должности Председателя Государственного Совета РД на должность Президента РД (Председателя РД);

б) изменение способа формирования института Главы государства (республики).

По нашему мнению, одно и то же лицо не может быть избрано Главой государства, (республики) независимо от изменения способа занятия этой должности и изменения ее названия, поскольку в противном случае нарушаются основы республиканской формы правления - выборность и сменяемость.

В связи с этим ч.2 ст.93 Конституции РД предлагаем в следующей редакции, соответствующей демократическим нормам права:

«Одно и то же лицо не может быть избрано на должность главы государства РД более чем на два срока подряд, независимо от изменения способа ее занятия, формирования и наименования».

На наш взгляд, как и Конституция РФ 1993 (ст.81), так и Конституция РД 1994г. (ст.93) не дает представления о том, что понимается под двумя сроками подряд. Допускается ли избрание на следующий срок в случае досрочного прекращения полномочий вновь избранным главой государства (смерть, отрешение от должности, добровольная отставка, отставка по болезни), например, в течение месяца после вступления в должность.

Как быть при инициировании такой ситуации, как результат реализации избирательной и политической технологии, связанной с избирательной кампанией. Данный вопрос является актуальным при формировании института главы государства, избираемого косвенно, выборщиками специально созываемого органа. Это один из способов формального соблюдения требования закона о запрете занятия должности главы государства более чем на два срока подряд. Во избежание этого и в целях внесения ясности и четкости, а также обеспечения соблюдения демократических правовых норм преемственности власти, предлагаем внести поправку в ст.93 Конституции РД следующего содержания: «Лицо, дважды подряд избранное на должность главы государства, может быть избрано на эту должность не ранее, чем через четыре года, то есть по истечении следующего конституционного срока».

9. Выборный орган - Председатель Государственного Совета (Президент РД, Председатель РД) будет иметь более высокий статус.

Избрание главы государства на всенародных выборах повышает роль, значение, авторитет, ответственность и независимость института высшего должностного лица республики (Президента, Председателя). Это будет способствовать повышению эффективности осуществления функций государства, оперативному и своевременному разрешению вопросов государственного значения, требующих безотлагательного рассмотрения.

10. Всенародно избранный глава государства (Президент РД) как гарант Конституции и соблюдения прав и свобод человека и гражданина «может способствовать надлежащим образом укреплению законности, правопорядка, единства дагестанского народа, правильному регулированию национальных отношений, согласованной деятельности органов государственной власти, местного самоуправления».

С учетом вышеизложенного предлагаю внести изменения в главу 5 Конституции РД, именуемой «Государственный Совет».

Суть этих изменений заключается в конституционном закреплении всенародно избираемого Президента РД, то есть изменение формы республиканского правления. Способ избрания всенародно избираемого президента является более демократичным, чем действующий порядок формирования Государственного Совета РД.

В связи с внесением этих изменений Республика Дагестан из парламентской республики станет республикой «полупрезидентской» формы правления, что прогрессивно.

Предлагаем изменить наименование главы 5 Конституции РД «Госсовет» - на «Президент РД».

Ст.87 предлагаем в следующей редакции:

«Президент РД является главой государства».

Ст. 88 «Президент РД избирается сроком на четыре года гражданами РД на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании».

Далее, во всех статьях данной главы словосочетание «Государственный Совет» необходимо заменить - на «Президент РД».

Для введения поста Президента РД необходим, по нашему мнению, четырехлетний переходный период. В переходный период считаем возможным сохранить институт Государственного Совета РД, но с изменением порядка избрания Председателя Государственного Совета РД - главы государства РД. Председатель Государственного Совета РД должен избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Таким образом, автором обоснованы преимущества изменения формы республиканского правления, исследованы проблемы изменения формы республиканского правления, обоснованы преимущества учреждения поста Президента РД, избираемого на всенародных выборах, предложены и обоснованы конкретные новые варианты избрания главы государства РД.

3. О двухпалатной структуре парламента - Народного Собрания РД

В соответствии со ст.71 Конституции РД Народное Собрание - парламент РД - представительный и законодательный орган государственной власти. Народное Собрание РД состоит из 121 депутата, избираемых прямым, всеобщим и тайным голосованием сроком на четыре года.

Народное Собрание собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания не менее двух третей установленного числа депутатов. Народное Собрание собирается на сессии не менее одного раза в месяц, за исключением периода парламентских каникул.

Внутренним руководящим коллегиальным органом является Президиум Народного Собрания РД, в состав которого входят Председатель Народного Собрания РД, его заместители, председатели комитетов.

Часть депутатов (32) в Народном Собрании работают на постоянной основе.

В Народном Собрании гарантируется представительство всех народов, в том числе путем образования национально-территориальных избирательных округов.

В разных субъектах по-разному именуются представительные органы государственной власти - парламенты. Неодинаков и срок их полномочий, структура, порядок образования избирательных округов и т. д.

Во многих субъектах данный орган назван с учетом исторических, национальных традиций, национальной терминологии. Так, например, он называется Народное Собрание - в Республике Дагестан (ст.71 Конституции РД), Качаево-Черкессии, Ингушетии; Народный Хурал - в Бурятии и Калмыкии; Государственное Собрание - в Республике Алтай, в Республике Якутия (Саха), в Республике Башкортостан, в Республике Мордовии; Законодательное Собрание - в Республике Карелия, Ростовской, Кемеровской, Омской, Оренбургской и в ряде других областей; Государственный Совет - в Республике Коми, Татарстан, Чуваш; Парламент - в Республике Северная Осетия - Алания, Кабардино-Балкарии; Верховный Совет - в Чеченской Республике.

В 1998г., после избрания депутатов нового созыва, Орловская областная Дума стала называться Орловским областным Советом народных депутатов.

Численный состав депутатов определяется по-разному, на основании норм представительства, с учетом размера территории и численности населения и т. д. Так, парламент Ингушетии, Калмыкии состоит из 27 депутата; Дагестана - 121; Татарстана - 250 депутатов.

Большинство республиканских парламентов избирается сроком на 5 лет. В девяти республиках - в Республике Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Тыва, Калмыкия, Карелия, Коми, Чуваш, Удмуртия - парламенты избираются сроком на четыре года.

В четырех республиках парламенты состоят из двух палат: Парламент Кабардино-Балкарской республики - Совета Республики (Государственной Думы) и Совета представителей (палаты представителей);

Государственное Собрание (Курултай) Башкортостан - Палаты представителей и Законодательной палаты;

Законодательное Собрание Карелии - Палата Республики и Палата представителей;

Государственное Собрание (Ил Тумэн) - Палаты Республики и Палаты представителей.

Смысл разделения парламента в этих республиках на две палаты сводится к распределению полномочий между ними по принципу «Сенат - нижняя палата», причем «верхняя палата работает не на постоянной основе, а вторая - на постоянной.

Конституции республик и республиканское законодательство подробно регламентируют структуру, компетенцию парламентов.

К типичным функциям парламентов республик относятся:

принятие Конституции, внесение в нее изменений и дополнений;

принятие республиканских законов;

определение внутренней и внешней политики республики;

утверждение текущих планов социально-экономического развития;

дача согласия на назначение на должность Председателя Правительства;

назначение судей Конституционного Суда и мировых судей; согласие на назначение судей федеральных судов и Прокурора Республики и т. д.

Парламенты республик (в РД - Народное Собрание) осуществляет руководство республиками посредством реализации законодательных (принятие законов) и контрольных (утверждение бюджета и отчета о его исполнении и т.д.) функций.

По нашему мнению, двухпалатная структура парламента РД - Народного Собрания РД - способствовала бы принятию законов, более полно учитывающих особенности многонационального состава Дагестана. В пользу данного тезиса можно привести еще ряд доводов.

Так, двухпалатная структура парламента, по совершенно справедливому мнению К.Д. Коркмасовой , обеспечивает представительство от национальных групп населения республики в законодательном органе государственной власти республики. Деятельность одной из палат, которая на постоянной основе занимается вопросами межнациональных отношений, будет способствовать дальнейшему укреплению законности в сфере межнациональных отношений ¹¹ См.: Коркмасова К.Д. О современных проблемах национально-государственного устройства СССР // Изв. Сев.-Кавк. науч. центра высш. шк. обществ. науки. - Ростов-на-Дону, 1989.- №1. -С.33.

Нам представляется, что на сегодняшний день малые народы не имеют возможности участвовать в управлении государственными делами, подготовке и принятии законов, других правовых актов, а также решений государственной власти. Для обеспечения прав всех без исключения коренных народов предлагает внести поправки в Конституцию РД на предмет создания двухпалатного парламента. Формировать двухпалатную структуру парламента РД мы предлагаем в следующем порядке : 32 депутата по национальным спискам по одному от каждого коренного народа Дагестана - верхняя Палата; 44 депутата по одномандатным округам, 45 депутатов по партийным спискам - нижняя Палата, для чего в республике образовать 45 избирательных округов.

В первоначальных проектах Конституции РД предусматривалась двухпалатная структура парламента. При доработке единого проекта, который был принят Конституционным Собранием, конституционная комиссия не вполне обоснованно решила учредить однопалатный парламент.

Представляется, что структура парламента РД, состоящая из двух палат, способствовала бы обеспечению реального представительства всех народов Дагестана в парламенте.

В связи с изложенным, нам представляется необходимым принятие как федерального, так и республиканского законов О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации и Республики Дагестан , в которых должны быть регламентированы права малочисленных народов РФ с предоставлением права субъекта РФ определять, какие именно народы являются малочисленными в РД.

На наш взгляд, высшему органу власти Республики Дагестан необходимо принять решение о признании всех коренных народов Республики Дагестан малочисленными, направив список малочисленных народов республики в Правительство РФ для включения их в Федеральный реестр малочисленных народов РФ.

При формировании органов государственной власти и управления РД всегда учитывается национальный фактор, хотя специально законом это не регламентировано. Это и правильно, поскольку Дагестан - многонациональная республика. В полной мере учитывать национальный фактор в законодательном органе государственной власти как фактора стабильности Дагестана могла бы двухпалатная структура парламента.

В связи с этим совершенно, на наш взгляд, принцип национального представительства, так или иначе, применяется почти во всех значимых областях гражданской жизни республики, хотя на сей счет нет каких-то специальных законодательных актов. Национальная принадлежность всегда учитывается при назначении ректоров ВУЗов, руководителей научных учреждений, организаций культурного профиля. Органы власти стремятся не допустить «монополизации отдельных сфер государственной и гражданской жизни определенными национальностями… Именно учет квотного этнического представительства является важным фактором общественной стабильности в Дагестане. Поэтому , на наш взгляд , подлежит законодательному закреплению также и прав субъектов Российской Федерации устанавливать квоты представительства малочисленных народов в своих законодательных (представительных) органах.

Поскольку все «конституционно обозначенные» коренные народы Дагестана признаны малочисленными, наиболее полному их представительству в законодательном органе РД соответствует двухпалатная структура парламента. Двухпалатная структура парламента обеспечивает тщательное обсуждение законопроектов, способствует принятию законов, отвечающих принципам правового государства.

Двухпалатная структура парламента дает возможность более полно учитывать интересы национальностей, правильно, объективно и обоснованно решать вопросы национальных отношений ¹¹ См.: Халилов А. М., Магомедов М. Б., Омаров А.Р. Указ. соч. -С.190..

Рассматривая данный вопрос, М.А.Садыки обоснованно пишет, что «Парламент, построенный по чисто территориальному принципу без всестороннего учета национального фактора, чреват далеко идущими негативными последствиями с точки зрения сохранения целостности Дагестана» ²² Садыки М.А. Дагестан. Политические реалии и перспективы. - М., 1996.- С.52.

.

Наиболее лучшей формой, обеспечивающей представительство малочисленных народов в парламенте РД - в законодательном (представительном) органе государственной власти, является двухпалатная структура парламента РД.

Парламент, состоящий из двух палат депутатов, избранных по территориальному и административно (национально)- территориальному округам с обеспечением квоты этнического представительства, будет способствовать принятию законов, в полной мере учитывающим интересы малочисленных народов (регионов) республики.

Принятые таким органом законы будут способствовать защите интересов наций, укреплению законности в сфере национальных отношений, сохранению общественно-политической стабильности в Дагестане.

Двухпалатная структура парламента обеспечила бы участие всех народов (посредством их представительства в парламент) в управлении делами государства, участии при реализации законодательных и контрольных функций парламента. Это и есть расширение демократии в сфере национальных отношений и законотворчества.

В защиту идей двухпалатной структуры парламента Дагестана выступают государствоведы, ученые, лидеры национальных и общественно-политических движений.

Так, по мнению Н.С. Джидалаева, члены Палаты Национальностей парламента республики будут полномочными национальными представителями, и законы, принятые этой Палатой, будут пользоваться большей поддержкой избирателей. Работа палаты будет нацелена на выработку реализации общедагестанской национальной политики¹¹ См.: Джидалаев Н.С. Национальный вопрос и проблемы народов. - Махачкала, 1995. -С.86.. Деятельность палаты Национальностей парламента РД способствовала бы укреплению законности в сфере национальных отношений, развитию национальной культуры, родного языка.

Некоторые законодательные новеллы усложняют положение коренных малочисленных народов как участников политических отношений.

Так, согласно Федеральному Закону об «Об общественных объединениях» не является политическим общественным объединением такое объединение, согласно Уставу которого членство в нем основано только на национальном признаке²² См.: Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995 № 82-ФЗ в редакции ФЗ от 17.05.1997 г. М -1997..

Некоторыми направлениями решения проблемы участия коренных малочисленных народов в управлении государственными делами являются:

придание особого статуса общественного объединения коренным малочисленным народам как не противоречащей ч.2 ст.4 Федерального Закона «Об общественных объединениях»;

вывести общественные организации и движения названных народов (имеется в виду созданные на основе членства по национальному признаку (примечание Ч.И.)) из-под запрета на их участие в политической жизни, работе органов государственной власти и местного самоуправления;

учреждение специализированных структур, представляющих коренные малочисленные народы в законодательных органах - палате (ассамблее) Национальностей;

образование национальных избирательных округов и округов с меньшей численностью в местах компактного проживания коренных малочисленных народов.

По нашему мнению, двухпалатная структура парламента способна эффективно разрешать разногласия между различными национальными и социальными группами. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, снятию остроты политических и региональных противоречий, тем самым способны обеспечивать и стабильность в республике.

Мировой опыт показывает, что парламенты почти всех стран, за отдельными исключениями, состоят из двух палат.

Двухпалатная структура парламента - относительно новое явление в России, возникшее в 1990г., когда в составе Верховного Совета были образованы - Совет Республики и Совет Национальностей, имеющие единый руководящий орган - Президиум.

Законодательные Собрания некоторых зарубежных Федераций имеют двухпалатную структуру. Например, США, за исключением штата Небраска.

Государственно-правовая практика Российской Федерации показывает, что в некоторых субъектах Федерации парламенты имеют двухпалатную структуру (парламент Кабардино-Балкарской республики, Государственное Собрание (Курултай) Республики Башкортостан, Законодательное Собрание Карелии, Свердловская областная Дума).

Такая практика, обеспечивающая двойное представительство народа в парламенте путем прямого пропорционального представительства на основе всеобщего избирательного права и через равное, но независящее от численности населения представительство, которое учитывает региональные особенности, имеет только положительные последствия.

Считаем обоснованной внесение следующей поправки в ст. 71 Конституции РД: «Народное Собрание - парламент РД состоит из двух палат - Палаты Республики и Законодательной Палаты», с одновременным внесением изменений, касающихся порядка их образования и компетенции.

Таким образом, как учреждение поста всенародно избираемого главы государства - Президента РД, так и закрепление двухпалатной структуры парламента РД, позволит «реализовывать задачи создания государственной власти, отвечающей требованиям демократии и эффективности, с одной стороны, и приспособленной к специфике региона - с другой»^{1 1} Умнова И. Разделение законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации: правовые аспекты // Органы государственной власти субъектов РФ. - М., 1998. -С.124.

.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

До ХХ века, в Дагестане не было единого государства, существовали лишь разрозненные государства: нуцальство Хунзахское, шамхальство Казикумухское, уйцимийство Кайтагское и др.¹¹ См.: Халилов А.М., Магомедов Ш.Б., Омаров А.Р. Национально-государственное устройство Республики Дагестан в составе Российской Федерации. - Махачкала, 1995.- С.68-69.

Становление и развитие Дагестанской АССР (РД) началось в 1921г.,

Первая Советская Конституция - Конституция РСФСР 1918г. - закрепила право национально-территориальных государственных образований объединиться в автономные союзы, входящие в Россию на началах федерации.

13 ноября 1920г для рассмотрения вопроса о создании советской государ-ственности у дагестанских народов, был созван съезд народов Дагестана. Съезд одобрил автономию Дагестана.

В соответствии с решением Съезда народов Дагестана ВЦИК 20 января 1921г. принял Декрет об образовании Дагестанской Автономной Советской Социалистической Республики. Согласно Декрету Автономная Дагестанская Советская Социалистическая Республика образовывалась как часть РСФСР.

5 декабря 1921г. съезд утвердил проект Конституции Дагестанской АССР. Эта Конституция явилась первым в истории Дагестана основным законом его. Она закрепила основы пра-вого положения Республики, ее суверенные и другие права. Таким образом, по Конституции 1921г. Республика Дагестан имела достаточно широкие полномочия: утверждение, изменение и дополнение Конституции республики, общее административное деление республики, общегосударственное законодательство, судопроизводство, уголовное и гражданское законодательство, право амнистии, право назначения, смещения членов СНК, утверждение Председателя СНК, право предоставления политического убежища, право на наличие автономных наркоматов, установление мер, весов и денег /хотя и по согласованию с РСФСР/ и другие полномочия.

В 1922г в связи с образованием СССР были приняты новые конституции союзных и автономных республик. 5 апреля 1927г. VI Вседагестанским съездом Советов была принята новая Конституция ДАССР. Важным новшеством явилось четкое определение правового положения республики как субъекта Российской Федерации и как государства, входящего через нее в состав СССР.

В Конституции была специальная глава "О взаимоотношениях Дагестанской ССР с РСФСР и Союзом ССР в области законодательства и управления".

Но в новую Конституцию были внесены существенные изменения, которые выражались в ограничении прав, самостоятельности республики при осуществлении государственной власти. Теперь республика не имела права принимать и изменять свою Конституцию самостоятельно, соответствующие акты республики приобретали силу после их утверждения федеральными органами. Из Конституции были исключены предусмотренные прежней конституцией полномочия республики по осуществлению общегосударственного законодательства, судопроизводства, уголовного и гражданского законодательства. Право общей амнистии республика по новой Конституции была вправе осуществлять в соответствии с политикой РСФСР в этом вопросе после рассмотрения актов об амнистии Президиумом ВЦИК. Право частной амнистии (помилования) республика была не вправе осуществлять в отношении осужденных судами республики граждан за контрреволюционные преступления и приговоренных к высшей мере наказания - за иные преступления.

Таким образом, Конституция 1927г. значительно урезала права республики. Несмотря на это, центр был недоволен даже с тем, что республика имела такие ограниченные права, сводившие почти полностью «на нет» самостоятельность республики. Этим можно объяснить то, что Конституция ДССР 1927г., как и конституции других республик в составе РСФСР, остались не утвержденными федеральными органами, хотя эти конституции фактически действовали.

Самостоятельность республики еще больше была ограничена, когда она вошла в состав Северо-Кавказского края (1928-1936 гг.). Процесс централизации государственной власти и унитаризации усилился в 30-е годы. Унитаризация государственного устройства СССР и РСФСР получила законода-тельное закрепление в Конституции СССР 1936г. и в конституциях РСФСР и автономных республик, в том числе Дагестанской АССР 1937г.

Согласно новой Конституции РСФСР каждая автономная республика имела свою конституцию, но построенную в соответствии с Конституцией СССР и Конституцией РСФСР. Республиканские конституции и внесенные в них изменения вступали в силу после утверждения Верховным Советом РСФСР.

Права республик в области законодательства не были конкретизированы в конституциях.

Конституция Дагестанской АССР, принятая Чрезвычайным XI съездом Советов республики 12 июня 1937г., закрепила новый правовой статус ДАССР, который выражался в значительном его понижении. Согласно ст. 13 Конституции Дагестанская АССР входила в состав РСФСР на правах автономной республики. Вне пределов ст. 13 Конституции СССР и ст. 12 Конституции РСФСР, ДАССР осуществляла государственную власть на автономных началах. Это конституционное положение, по существу, делало непонятным правовой статус республики. Республика Из Конституции было неясно, считалась ли республика суверенным государством и субъектом РСФСР. Тем более понятие "автономные начала" применялось также к осуществлению государственной власти автономными областями и национальными округами. Фактически "автономные начала" при осуществлении государственной власти оказались прикрытием отсутствия самостоятельности республик в процессе осуществления государственной власти.