Государственно-правовая природа субъекта Российской Федерации (на примере Республики Дагестан)

Как видно, Председатель Государственного Совета РД может быть отрешен от должности на основании обвинения в умышленном нарушении им Конституции РД, законов РД, а также данной им присяги.

Конституция РД, в том числе и указанная правовая норма, не дает представления об умышленном нарушении Конституции РД. Кроме того, сформулировать обвинение в умышленном нарушении Конституции РД вне порядка и процедуры, предусмотренного процессуальным законодательством, практически невозможно, поскольку необходимо сформулировать обвинение не только в нарушении Конституции РД, других законов и присяги, а об умышленном их нарушении. В связи с этим предлагается следующая редакция формулировки обвинения: вместо «умышленного» - «грубого» или «неоднократного».

В части 1 ст.100 Конституции РД вообще отсутствует упоминание о нарушениях Конституции РФ и федеральных законов, т.е. за допущенные нарушения Конституции РФ и федеральных законов, как будто не может быть поставлен вопрос о возбуждении процедуры об отрешении от должности Председателя Государственного Совета РД. Предлагается в ч.1 ст.100 Конституции РД внести поправки и изложить ее в следующей редакции: «Председатель Государственного Совета РД может быть отрешен от должности на основании обвинения в грубом или неоднократном нарушении им Конституции РФ, федеральных законов, Конституции РД, законов РД, а также данной им присяги».

Нам представляется необходимым законодательное закрепление путем принятия Федерального Закона , устанавливающего ответственность органов государственной власти субъектов РФ за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Далее, в ч.5 ст.100 Конституции РД закрепляется положение о том, что при наличии решения Народного Собрания о выдвижении обвинения, подтвержденного заключением Конституционного Суда РД о наличии оснований и соблюдения установленной процедуры, вопрос передается на рассмотрение Конституционного Собрания. Конституционное Собрание принимает решение об отрешении от должности Председателя Государственного Совета РД либо распускает Народное Собрание.

Считаем, что часть указанного положения - о роспуске Народного Собрания РД, нужно исключить из Конституции РД по следующим основаниям: Народное Собрание, избираемое путем свободных выборов, т.е. демократическим путем, не должно быть распущено кем-либо, любым органом государственной власти, в том числе Конституционным Собранием, состоящим из депутатов парламента РД и из членов, избираемых представительными органами местного самоуправления.

Избиратели выбирают депутатов Народного Собрания не для того, чтобы они распустили Народное Собрание, а для того, чтобы они выполняли свои депутатские обязанности в составе парламента. Конституционное Собрание, состоящее из депутатов парламента и выборщиков, избранных органами местного самоуправления не на основе всеобщего избирательного права, тем более не должны распускать всенародно избранный орган - парламент или участвовать в принятии решения о его роспуске. Роспуск такого органа государственной власти как Народное Собрание может иметь место, с точки зрения демократии, по решению, принятому народом - избирателями (референдумом), а отдельные депутаты могут быть отозваны избирателями; прекратить полномочия депутатов при наличии оснований может сам парламент. Думается, что подобный порядок, существовавший во время действия конституций ДАССР, является демократическим. Воля народа, выраженная при выборах депутатского корпуса, не должна быть нарушена, игнорирована отдельными органами государственной власти.

Отрешение от должности Председателя Государственного Совета РД и роспуск Народного Собрания РД есть мера ответственности различных ветвей власти. Если данная мера как мера ответственности в отношении Председателя Государственного Совета РД обоснована соответствующим заключением Конституционного Суда РД, то роспуск Народного Собрания не обоснован, и «вина» его заключается, лишь в том, что он /парламент/ не принял решение об отрешении от должности Председателя Государственного Совета. В таком случае, чтоб не допустить дальнейшего развития кризиса между исполнительной и законодательной ветвями власти и законодательного его предотвращения, полномочия парламента должны быть вновь подтверждены избирателями (либо не подтверждены), для чего по вопросу о роспуске Народного Собрания необходимо назначить референдум.

По существу вопрос выдвижения обвинения Председателю Государственного Совета и вопросы роспуска Народного Собрания РД есть кризис властной ситуации, роспуск парламента Конституционным Собранием практически невозможен, если парламентарии (в позиции 2/3+1) будут против этого или же члены Конституционного Собрания (в позиции 1/3+1) будут возражать против этого, что вероятно, поскольку Конституционное Собрание состоит из равного количества депутатов Народного Собрания и делегатов (конституционных выборщиков). Тогда возникает «патовая» ситуация, когда и Председатель Государственного Совета не отрешен от должности, и решение о роспуске парламента не принято, что, естественно, означает дальнейшее развитие кризиса. Поэтому назначение референдума о роспуске Народного Собрания является не только обоснованным, но и необходимым.

В этой связи также следует подчеркнуть , что , по нашему мнению , все указанные вопросы о выражении недоверия высшему должностному лицу должны быть закреплены в Федеральном законе. При этом , как нам представляется, » законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случае:

- издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

- иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

С учетом изложенного , в ч.5 ст.100 Конституции РД предлагается внести поправки и изложить ее в следующей редакции: «Народное Собрание принимает решение о недоверии Председателю Государственного Совета РД двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.

В случае непринятия решения о недоверии Председателю Государственного Совета РД, Государственный Совет РД в соответствии с п.10 ст.91 Конституции РД назначает референдум по вопросу о роспуске Народного Собрания».

По нашему мнению, Государственный Совет РД даже двумя третями не может инициировать вопрос о недоверии к Председателю Государственного Совета РД, поскольку он в целом возглавляет исполнительную власть и имеет большинство, по сравнению с Председателем, полномочий. Кроме того, вопрос об использовании права выражения недоверия к Председателю членами Государственного Совета РД есть вопрос о наличии разногласий внутри одной - исполнительной ветви власти, внутри одной «команды», поэтому отдельные члены Государственного Совета, несогласные с позицией Председателя, могут воспользоваться правом отставки. Поэтому норму Конституции, предусматривающую право членов Государственного Совета инициировать вопрос об отрешении от должности Председателя Государственного Совета, необходимо исключить.

Не случайно федеральным законодателем используется формула «выражения недоверия» высшему должностному лицу субъекта Федерации, а не «об отрешении его от должности». Этим самым подчеркивается порядок отличный, чем отрешение от должности Президента Российской Федерации.

16. В ст.102 Конституции РД закреплено, что в случае отрешения Председателя Государственного Совета от должности, отставки, невозможности дальнейшего осуществления им своих полномочий, а также в случае его смерти, полномочия главы государства (Председателя Государственного Совета РД) исполняет Председатель Правительства РД, а если это невозможно, то Председатель Народного Собрания РД. Как наиболее соответствующую принципу разделения властей предлагаем следующую поправку в ст. 102 Конституции РД: «В случае невозможности исполнения полномочий Председателем Государственного Совета РД по различным основаниям полномочия Председателя Государственного Совета РД исполняет Председатель Правительства РД, а если и это невозможно - заместитель (заместители) Председателя Государственного Совета РД, далее - члены Государственного Совета по старшинству».

В ст.102 Конституции РД приводятся основания прекращения полномочий Председателя Государственного Совета РД, среди которых - и «невозможность дальнейшего осуществления им своих полномочий». Конституция РД не дает представления о том, что конкретно понимается под «невозможностью дальнейшего исполнения» Председателем Государственного Совета РД своих полномочий (болезнь, признание недееспособным, без вести пропавшим и т.д.); каким органом и на основании каких именно документов принимается такое решение. Четкость и определенность в указанных вопросах является конституционной гарантией стабильности института Председателя Государственного Совета РД.

Данную норму необходимо уточнить путем внесения поправок в Конституцию РД. К примеру: «Невозможность дальнейшего осуществления Председателем Государственного Совета своих полномочий по болезни, или стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, устанавливается заключением Конституционного Суда РД на основании заключения государственной медицинской комиссии, назначенной парламентом республики - Народным Собранием РД».

17. Полномочия Государственного Совета РД по формированию судебной системы РД предусмотрены п. 4 ст.91 Конституции РД. Согласно данной норме Государственный Совет РД «представляет Народному Собранию кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РД, мировых судей и дачи согласия для назначения на должности судей Верховного Суда РД, Арбитражного Суда РД, районных /городских/ судов, вносит кандидатуру на должность прокурора РД».

По нашему мнению, более демократичным был бы порядок формирования судебной системы, изложенной в предлагаемой редакции:

«Государственный Совет РД «на альтернативной основе представляет Народному Собранию РД кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РД, мировых судей и дачи согласия на назначения на должности судей Верховного Суда РД, Арбитражного суда РД, районных, городских судов; вносит предложения о кандидатуре на должность прокурора Республики Дагестан».

Альтернативность выдвижения кандидатур на замещение должностей судей послужит дополнительной гарантией их независимости. В противном случае процедура назначения на должности судей сводится к одобрению или неодобрению их парламентом РД.

18. Часть 1 ст.116 Конституции РД во взаимосвязи с п.4 ст. 91 и п..5 ч.1 ст.81 Конституции РД, посвященной Судебной власти, предлагаем в следующей редакции: «Судьи Конституционного Суда РД и мировые судьи назначаются Народным Собранием РД по представлению Государственного Совета РД. Государственный Совет РД представляет кандидатуры на альтернативной основе. Согласие на назначение судей Верховного Суда РД, Арбитражного Суда РД, районных, городских судов дает Народное Собрание РД по представлению Государственного Совета РД. Представление претендентов осуществляется на альтернативной основе".

Здесь существенным является представление Государственным Советом РД кандидатуры для назначения на должности судей на альтернативной основе. В таком случае Народное Собрание РД будет иметь реальный выбор: кого назначить на должность судей Конституционного Суда РД и мировых судей; и кому из представленных претендентов на должность судей Верховного Суда РД, Арбитражного Суда РД, районных, городских судов дать согласие. Такой подход является более демократичным при формировании судебной системы.

19. В Главе 4 Конституции РД, посвященной парламенту - Народному Собранию, нет нормы об ответственности Правительства перед парламентом РД. В то же время в Главе 6 Конституции РД, посвященной Правительству РД, в ст.106 закреплено положение о том, что Правительство РД ответственно перед Народным Собранием.

По нашему мнению, положение Конституции, закрепляющее ответственность Правительства перед парламентом, должно структурно входить в Главу 4 Конституции РД и во взаимосвязи с этим по правилам логического и технико-юридического требования построения документа должно быть включено в Главу Конституции РД, посвященной Правительству РД.

20. Глава 6 Конституции РД посвящена Правительству РД.

В ст.103 Конституции РД закреплено положение о том, что Правительство РД является исполнительно-распорядительным органом РД.

Закон РД «О Правительстве РД» не издан. Необходимо издать такой закон, с указанием полномочий, структуры и порядка деятельности Правительства РД.

Предлагаем внести в ст.103 Конституции РД поправку следующего содержания: «Полномочия, структура и порядок деятельности Правительства РД определяются Конституцией РД и Законом РД «О Правительстве РД».

21. В ч.1 ст.104 Конституции РД предусмотрено, что Председатель Правительства РД назначается Государственным Советом РД с согласия Народного Собрания. Данная правовая норма нуждается в уточнении. В соответствии с ч.2 ст.88 Конституции РД в состав Государственного Совета РД входит Председатель Правительства РД в качестве заместителя Председателя Государственного Совета.

Во взаимосвязи ч.2 ст.88 Конституции РД в ч.1 ст.104 Конституции РД следует указать, что Председатель Правительства РД назначается Государственным Советом РД из числа членов Государственного Совета РД с согласия Народного Собрания РД.

22. В соответствии с Конституцией РД и Законом РД «О Конституционном Собрании РД» Конституционное Собрание наделено важными полномочиями по принятию Конституции РД, внесению в нее изменений и дополнений, избранию членов Государственного Совета и его Председателя, а также решению вопросов об отрешении последних от должности.

Хотя Конституционное Собрание наделено широкими и важными полномочиями, в Конституции РД нет самостоятельной главы или отдельной статьи, посвященной Конституционному Собранию.

Конституционное Собрание является органом учредительной власти, поскольку принимает Конституцию и избирает Государственный Совет и его Председателя. Несмотря на это правовое положение Конституционного Собрания определяется лишь Законом РД «О Конституционном Собрании», принятым 10.06.94г., то есть до принятия Конституции РД.

Указанный закон далек от совершенства: нет полной ясности и четкости в вопросах порядка формирования, сроках полномочий и т.д.

Так, в соответствии со ст.2 Закона РД «О Конституционном Собрании» каждый район, город и район в городе избирает в состав Конституционного Собрания представителей в количестве, соответствующем числу депутатов, избранных в парламент республики от данной территории, то есть заложен принцип равного присутствия парламентариев и делегатов.

Во-первых, данная правовая норма не дает представления, кто может выдвинуть кандидатуру, кого могут избирать (только из числа депутатов представительных органов местного самоуправления или же допускается избрание из жителей данной территории), механизм и процедуру принятия такого решения, поскольку к рядовым решениям, принимаемым представительными органами местного самоуправления, нельзя приравнивать данное решение; каким документом, мандатом должны подтвердить полномочия лиц, избранных в состав Конституционного Собрания; сроки их полномочий.

Во-вторых, статус членов Конституционного Собрания как бы неодинаков в силу заложенного в законе механизма формирования Конституционного Собрания РД. Так, члены Конституционного Собрания - депутаты Народного Собрания - избранны путем свободных выборов (свободные выборы - непосредственное выражение власти народа, то есть демократии), а другая составляющая Конституционного Собрания избирается не на основе всеобщего избирательного права, а представительным органом местного самоуправления.

Совершенствование законодательства о Конституционном Собрании возможно в следующих направлениях:

- в Конституции РД необходимо структурно выделить и нормативно обозначить главу 5-1 «О Конституционном Собрании РД», где четко закрепить механизм образования, компетенцию и порядок его работы и принятие решения;

- вместо ступенчатых выборов членов Конституционного Собрания (конституционных выборщиков), предлагаю избрать их путем свободных , прямых выборов, в ходе выборов парламента или депутатов представительных органов местного самоуправления на тот же срок полномочий.

Возникает вопрос: чем же они отличаются от депутатов, не означает ли это расширение парламента. Ответ должен быть отрицательным. Сходство и одновременность их избрания с депутатами парламента не означает, что они наделяются депутатскими полномочиями, по целевому назначению и функциональным обязанностям они отличаются от депутатов. Одновременность проведения выборов с депутатами обусловлена соображениями материального и финансового характера, а порядок прямого избрания - проявление демократии в формировании Конституционного Собрания.

23. В ч.2 ст.135 Конституции РФ предусмотрено принятие Федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании РФ». Понятие, состав, структура, механизм формирования (порядок избрания) Конституционного Собрания РФ, порядок его работы на уровне Конституции РФ не закреплены. Соответствующий Федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании РФ» также еще не принят. Но это не является препятствием для внесения поправок в Конституцию РД о Конституционном Собрании РД.

Место, роль и значении Конституционного Собрания - как института учредительной власти - характеризуется тем, что Конституционное Собрание осуществляет власть по принятию Конституции, но и ее последующие изменения. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает Конституцию в условиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учредительная власть стоит на более высокой ступени, чем учреждаемые ею конституционные органы государственной власти, она их «прародитель». Учредительная власть может родиться из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы.

24. Глава 7 «Судебная власть» Конституции РД и ст.ст.120-122 Конституции РД посвящены прокуратуре РД.

Конституционное включение ст.ст.120-122 Конституции РД, посвященных органам прокуратуры, в главу 7 «Судебная власть» не означает, что прокуратура является составной частью судебной системы, их включение в данную главу является механическим.

Аналогично ст.129 Конституции РФ, определяющая статус прокуратуры, включена в главу седьмую «Судебная власть». Фактически прокуратура не входит в состав ни одной из ветвей власти и не может входить по своим функциям и задачам в систему какой-либо государственной власти, поскольку одна из главных задач органов прокуратуры - осуществление надзора, принятие мер по устранению нарушений закона, независимо от того, от кого бы они ни исходили.

Органы прокуратуры в системе органов государства занимают особое место. Они не входят ни в одну из ветвей единой государственной власти, что и не исключает возможность существования функционально самостоятельных правовых институтов¹¹ Государственное право Российской Федерации / Под общей редакцией О.Е. Кутафина. - М., 1996. -С.537. .

Полномочия органов прокуратуры не определены в Конституции РФ, вопросы организации и деятельности органов прокуратуры, их задачи, функции и полномочия определены в Федеральном законе «О прокуратуре РФ»²² См.: Федеральный закон РФ «О Прокуратуре Российской Федерации».

Считаем необходимым и обоснованным ст.ст.120-122 Конституции РД, посвященные органам прокуратуры, структурно выделить из главы седьмой «Судебная власть» и нормативно обозначить в специальной Главе 7-1, посвященной прокуратуре РД».

Специальная глава посвящена органам прокуратуры в Конституциях следующих республик:

Глава VI Конституции Марий Эл называется «Прокуратура».

В ст. 96 Конституции Марий Эл закреплено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.

Глава 11 Республики Карелия называется «Прокуратура».

Аналогично самостоятельные главы посвящены прокуратуре в Конституциях Республики Башкортостан и Чувашской Республики.

Конституция Республики Дагестан принята в период посткризисного развития конституционного законодательства РФ, активизации национальных и общественно-политических движений неопределенной направленности. В этом плане Конституция (нормы-компромиссы) сыграла решающую стабилизирующую роль. После принятия Конституции РД прошло 4 года.

В течение указанного времени Республика Дагестан сделала значительные шаги в возрождении новой системы государственной власти. Институты органов государственной власти необходимо совершенствовать, в первую очередь это касается изменения и совершенствования форм правления. Считаем необходимым внести в Конституцию РД поправки в части введения должности всенародно избираемого главы Республики.

Изменения должны касаться и парламента, парламент, по нашему мнению, должен быть двухпалатным, компактным и работать только на постоянной профессиональной основе.

в) Некоторые вопросы развития и совершенствования Конституции РД на базе развития и совершенствования Конституции Российской Федерации

Развитие и совершенствование правоотношений - объективный и закономерный процесс развития различных сфер жизнедеятельности, что, в свою очередь, требует постоянного совершенствования правовых норм, в том числе и конституционных положений; развитие общества всегда шире организационных рамок законов. Поэтому актуальными являются вопросы изменения и совершенствования Конституции РФ и Конституции РД.

«Государственное право, как все право в целом, развивается и изменяется, отражая те процессы, которые происходят в социальной, политической, экономической жизни общества»¹¹ Государственное право Российской Федерации / Под общей редакцией О.Е. Кутафина . - М., 1996. -С.30.

. Представляется, в разрезе исследуемых вопросов, в первую очередь, необходимо восполнить пробелы в федеральном законодательстве в сфере федеративных отношений и конституционном их регулировании.

1. В ч.3 ст.11 Конституции РФ предусматривается порядок осуществления разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и органами государственной власти ее субъектов. Такое разграничение осуществляется Конституцией РФ и другими федеративными и иными договорами.

В Конституции РФ недостаточно четко определены предметы совместного ведения РФ и субъектов Федерации, полномочия и предметы ведения субъектов Федерации закреплены в ст.73 Конституции РФ.

Кроме того, имеется определенная коллизионность между статьями 71 (компетенция Федерации) и 72 (совместная компетенция Федерации и субъектов Федерации).

Так, защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; вопросы внешнеэкономической деятельности и т. п. относятся Конституцией и к исключительной компетенции Федерации и к совместному ведению Федерации и ее субъектов²² См.: Гамзатов Я.Б. Административное законодательство России: проблемы и перспективы. - Махачкала, 1998.- С.24.

.

В соответствии со ст.76 ч.2 Конституции РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектами издаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

В действительности при издании по предметам совместного ведения федеральных законов не оговаривается степень регламентации и детализации регулируемых правоотношений или «объем полномочий Центра», т.е. полнота дозволенности, поэтому издаваемые в субъектах Федерации в соответствии с федеральным законом правовые акты являются «вторичными». Если Российская Федерация по вопросам полномочий совместного ведения издает федеральные законы на основании Конституции РФ, то субъект Федерации - на основании указанных федеральных законов.

Когда собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения равно «нулю», в силу детальной регламентированности определенных вопросов федеральными законодательными актами, Российская Федерация регулирует их, используя полномочия как по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции (в плане полноты регулирования, а не по предмету ведения).

Отчасти, такое положение нивелируется правом субъектов Федерации участвовать в федеральном законодательном процессе при принятии законов, отнесенных к совместному ведению РФ и ее субъектов. В настоящее время отсутствует Федеральный Закон , четко разграничивающий предметы ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и предусматривающий порядок участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

В связи с изложенным, нам представляется , закрепление в специальном федеральном законе права субъекта республики участия в согласовании проектов федеральных законов , являются осуществлением гарантий учета интересов субъектов Федерации при принятии законов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения должны согласовываться с органами государственной власти субъектов Федерации. В случае если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против принятия указанного проекта в целом, то Государственная Дума РФ создает согласительные комиссии. По нашему мнению, более демократичным был бы порядок, предусматривающий создание согласительных комиссий, в том случае, если органы государственной власти более чем 1/5 субъектов Федерации выскажутся против принятия предложенного проекта закона в целом.

Достаточно сложными являются вопросы издания правовых актов субъектами Федерации по вопросам совместного ведения, когда не издан Федеральный закон.

В связи с этим насущными являются следующие вопросы:

1.Вправе ли субъект РФ восполнить этот правовой вакуум собственными правовыми актами?

2.Как обеспечить соответствие федеральному закону правовых актов субъекта Федерации, когда по вопросу совместного ведения не издан Федеральный закон?

Конституционный Суд Российской Федерации Постановлением от 01.02.96 года по проверке некоторых положений Устава Читинской области разъяснил, что отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует субъекту Федерации издать собственный правовой акт, но после издания правового акта РФ правовые акты субъекта должны быть приведены в соответствие с ним.¹¹ См.: Постановление Конституционного суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области // Собрание законодательства РФ. -1996.- №7. -Ст.700. На наш взгляд, издание субъектами Федерации правового акта по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, при отсутствии соответствующего федерального закона, также подлежит закреплению в федеральным законом.

Расширенное толкование полномочий субъекта РФ, дающее право последним издать по затронутым вопросам «временные, до издания федеральных законов», правовые акты не исключает, а наоборот, предполагает различное регулирование сходных правоотношений.

Проблематичным является и последующее приведение правовых актов субъекта Федерации в соответствие с федеральными законами, поскольку в подавляющем большинстве случаев для субъектов Федерации - это будет отказ от тех полномочий, которые они имели по собственному правовому акту.

Затронутые вопросы имеют не только юридическое, но и политическое значение.

Поэтому принципы разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и государственных органов субъекта РФ должны быть регламентированы в специальном федеральном законе , посвященном предметам ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В указанном законе, на наш взгляд, подлежат регулированию следующие принципы:

- конституционность;

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов;

- равноправие субъектов РФ;

- недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ и т. д.

По вопросам полномочий в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов могут быть заключены договора и соглашения, приняты соответствующие законы, но они не могут быть выше Конституции РФ, предусматривающей компетенцию федеральных органов государственной власти определять полномочия субъектов федерации в сфере совместного ведения. Такая конструкция нормы может привести к спорам между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Одним из условий предотвращения конфликтных ситуаций законодательными средствами является внесение изменений и поправок в Конституцию РФ, где четко были бы определены полномочия органов государственной власти РФ и полномочия органов государственной власти субъектов федерации; либо чтобы она определяла только полномочия органов государственной власти РФ, а все то, что не отнесено Конституцией к полномочиям федерации, рассматривалось бы как полномочия ее субъектов (принцип остаточного регулирования).

Считаем целесообразным реанимировать практику советской системы издания Основ Законодательства на федеральном уровне и кодифицированных законодательных актов на уровне субъектов по вопросам, предусмотренным п. «к» ст. 72 Конституции РФ, т.е. полномочия субъектов федерации по принятию административного кодекса, административно-процессуального кодекса, трудового кодекса, семейного кодекса, жилищного кодекса, земельного кодекса, водного кодекса, лесного кодекса, о недрах и об охране окружающей среды.

Проблемным является разделение полномочий в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов (ч.3 ст.11 Конституции РФ) договорным способом и изданием специального закона, нормативного акта, обращенного к конкретному субъекту. В таких договорах и нормативных актах устанавливаются разные отношения федерации с разными субъектами (неодинаковое распределение объема полномочий по вопросам в сфере совместного ведения), в противном случае необходимость договорного распределения полномочий была бы невостребованной, и затронутые вопросы регулировались бы федеральными законами. Это не только не способствует соблюдению конституционного принципа равноправия субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами, но и подрывает один из основополагающих принципов конституционного строя. В целях исключения изменения содержания федеративных отношений с помощью договора, «в ст.11 Конституции РФ следовало бы включить ограничительные указания в отношении основ правового статуса республик (п.1 ст.66) и иных субъектов федерации (п.2 ст.66) , согласно которым договор может быть лишь дополнительным основанием распределения или перераспределения предметов ведения и полномочий»¹¹ Ржевский В.А. Проблемы развития Конституции Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. - Ростов-на-Дону, 1997.- № 4.- С.55.

.

Противоречивость закрепления в Конституции правовых норм разграничения предметов ведения и полномочий договорным способом совершенно справедливо замечена и И.А. Умновой Негативная правовая роль договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти республик (Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия) и т.д) заключается в том, что «они регулируют в большей мере не те отношения, которые связаны с необходимостью учета специфики конкретных субъектов Федерации, а предусматривают общие положения, являющиеся, по сути, предметом федерального закона». И далее, «Если договор имеет приоритет над Конституцией и федеральным законом, то речь должна идти о договорной федерации, о новом типе договорного государства, если Конституция и закон (ст.4, 15) первичны, а договор вторичен, то мы имеем дело с классическим суверенным правовым государством».

О противоречивости договоров в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации обоснованно указывается и Л.Ф. Болтенковой : «Республики, заключившие договоры, уже изменили для себя Конституцию Российской Федерации. Часть субъектов Федерации «живет» по договорам, часть - по Конституции. Такого неравноправия не должно быть»¹¹ Болтенкова Л.Ф. Российская государственность: состояние и перспективы развития. - М., 1995.- С.79..

Обращает на себя внимание и правомочность заключения упомянутых договоров, с точки зрения процедуры их заключения и подписания. Так, в названиях и в текстах этих договоров упоминается об «органах государственной власти РФ» и «органах государственной власти субъектов РФ», однако анализ заключенных договоров (с Республикой Бурятия, Красноярским краем, Свердловской областью и т.д.) показывает, что фактически при подготовке и подписании договоров Федеральное Собрание РФ участие не принимало, в аналогичном положении оказываются и законодательные органы государственной власти субъектов РФ. Из вышеизложенного вытекает, что договора заключены не «органами государственной власти РФ» и «органами государственной власти субъектов РФ», а без участия законодательных органов государственной власти РФ и ее субъектов, с одной стороны, с другой - Президент РФ и Главы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ своими решениями (договорами) изменяют полномочия законодательных органов государственной власти, тогда как Конституция РФ (ч.2,3 ст.78) допускает это только в виде передачи полномочий, но не предметов ведения ¹¹ См.: Болтенкова Л.Ф., Лавриенко И.Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов // Регионология. -1996.- №2.- С.33-34..

2. Необходимо преодолеть имеющиеся противоречия между п. «а» ст.71 Конституции РФ, согласно которому изменения в Конституцию РФ отнесено к ведению РФ, и ст.136 Конституции РФ, согласно которой поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются после одобрения не менее чем 2/3 органов законодательной власти субъектов РФ. Поскольку последнее необходимо расценивать как существенное повышение правового статуса субъектов Федерации, по нашему мнению, было бы целесообразным «трансформировать» полномочия, предусмотренные в п «а» ст.71 Конституции РФ, в ст.72 Конституции РФ, т.е. передать упомянутые полномочия из ведения РФ в совместное ведение РФ и ее субъектов.

3. В конституции РФ открытыми остаются вопросы, к какому виду предметов ведения относятся государственная служба, межбюджетные отношения, миграция, социальное обслуживание и т.д. Затронутые вопросы не оговорены в ст. 71 и 72 Конституции РФ, предусматривающих предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. На первый взгляд, по смыслу ст.73 Конституции РФ их можно отнести к вопросам собственной компетенции субъектов Федерации, однако, ни по содержанию, ни по характеру упомянутые вопросы не могут быть предметом ведения только субъектов Федерации. Они могут быть предметом совместного ведения и, по нашему мнению, должны быть включенными в ст.72 Конституции РФ.

Практика восполнения пробелов двусторонними договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ неконституционна, поскольку конкретизация предметов ведения, исходя из смысла ст.72 и 76 Конституции РФ, возможна лишь с помощью федеральных законов.

4. Необходима четкость и ясность в положениях Конституции РФ, определяющих правовое положение субъектов федерации, их полномочия и статус: «Во всех случаях, без определения статуса субъекта права, невозможно строить систему правоотношений данного субъекта с другими субъектами права. Данный тезис можно отнести и к статусу субъекта РФ.

Конституция РФ в ст. 66 использует применительно к субъектам РФ термин «статус», но при этом не дает определения данному понятию, не раскрывает его содержание.

По совершенно обоснованному мнению В.А. Ржевского, именно федеративная Конституция «должна раскрывать структуру федерации не только через статус самой федерации, но в первую очередь, давая характеристику основ правового статуса ее субъектов». И далее: « Завершением процесса преобразования в части федеративного устройства России могло бы стать включение в ее содержание главы или блока статей об основах статуса субъектов федерации»²¹ Ржевский В.А. Проблемы развития Конституции Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. - Ростов-на-Дону, 1997.- № 4.- С.57..

5. В ч.5 ст.66 Конституции РФ определено, что статус республики определяется Конституцией РФ и Конституцией РД, но при этом не раскрываются нормы, определяющие правовой статус республики; нет ясности, что он представляет, в какой мере статус республики определяется Конституцией РФ и в какой степени - Конституцией РД.

Далее, в ч.5 ст.66 Конституции РФ определено , что статус субъекта федерации может быть изменен по взаимному соглашению РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом (ФКЗ), при этом Конституция РФ не дает представления о содержании норм: что понимается под изменением статуса, в какой форме и какой именно орган должен заявить согласие об изменении статуса. В этой связи небезынтересно мнение Л.Ф. Болтенковой по поводу того, что следует подразумевать под статусом, когда речь идет о субъектах Федерации: «Субъектность - состояние, свойство того, что охватывается федерализмом, подпадает под его действие. С этой точки зрения все, кто подписал Федеративный договор или двусторонний (индивидуальный) договор или находится в составе РФ на основании законов, принятых с их согласия или инициативы, принимают участие в осуществлении власти на федеральном уровне и охвачены другими аспектами федерализма, - являются субъектами федерации. Кто находится за пределами федерализма, но исторически составляют часть государства, тот (регион, республика и т.д) является частью территории федеративного государства, но не обладает статусом субъектности» ¹² Болтенкова Л.Ф. Указ. соч .-С.96..

«В ч.5 ст. 66 Конституции РФ устанавливаются положения, определяющие лишь взаимоотношения Российской Федерации с ее субъектами (даже при их возможных различиях), но отнюдь не все элементы публично-правовой деятельности данных субъектов РФ»²

.

6. В целях обеспечения гарантий реального осуществления прав коренных малочисленных народов «следовало бы установить конституционные параметры статуса коренных малочисленных народов не только в соответствии с международно-правовыми принципами и нормами (как это предусматривает ст. 69 Конституции), но и непосредственно в самом Основном Законе РФ в части установления важнейших критериев идентификации соответствующих этносов в качестве коренных народов»³³ Ржевский В.А. Проблемы развития Конституции Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. - Ростов-на-Дону, 1997.- № 4. -С.56.. Данный вопрос актуален и для Республики Дагестан, поскольку все 14 «конституционно обозначенные» народы РД признаны коренными, но при этом открытым остался вопрос о статусе народов, которые не являются «конституционно обозначенными».

7. Частью 1 ст.137 Конституции РФ предусматривается изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ. Здесь опять-таки не раскрывается, что понимается под изменением конституционно-правового статуса субъекта федерации.

Такой закон не издан.

Как в Конституции РФ, так и в Конституции РД, не дается представления о содержании правовых норм, определяющих статус субъекта РФ о том, что понимается под изменением этого статуса, а также чем статус субъекта Федерации, упоминаемый в ст.66 Конституции РФ, отличается от конституционно-правового статуса субъекта Федерации, упоминаемого в ст. 137 Конституции РФ, каково их соотношение с государственно-правовым статусом Республики Дагестан, упомянутым в ст. 70 Конституции РД.

Имеются различные мнения об изменении государственно-правового статуса, в частности:

-в объединении нескольких субъектов в один субъект или в различные варианты укрупнения субъектов федерации;

-в «трансформации» национального суверенитета в государственный, т.е. национально-государственное образование (субъект Федерации) может стать действительно суверенным государством ^.

В интересах обеспечения стабильности федеративного устройства государства необходимо четко и ясно определить, что правовой статус Республики Дагестан (субъекта федерации) может быть изменен в соответствии с Конституцией РФ и федеральным конституционным законом, и статус субъекта Федерации не может изменяться на основании федеральных законов и других правовых актов.

Исходя из соотношения правового статуса субъекта Федерации, предусмотренного ст.66 Конституции РФ, и конституционно-правового статуса субъекта федерации, предусмотренного ст. 137 Конституции РФ, возникает вопрос: означает ли изменение государственно-правового статуса субъекта федерации, что последний, возможно, перестанет быть таковым?

Так, в соответствии со ст. 66 (ч.5) Конституцией РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Но из этого не следует, что статус не устанавливается самой Конституцией РФ, наоборот, Конституция РФ является актом, определяющим такой статус, а другие правовые акты, договора, федеральный конституционный закон по своей юридической силе не могут быть выше и противоречить Конституции РФ, что вытекает из ее статей 4 и 15.

Здесь опять-таки налицо определенная коллизионность конституционных норм ст.ст.4 и 137 Конституции РФ, закрепляющих целостность территории РФ и допускающих возможность изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ. Представляется, что по этим вопросам необходима четкая правовая регламентация на федеральном конституционном уровне.

«Будущее федеративное устройство может и должно опираться на принципы, которые уже провозглашены в Конституции РФ, выявляя ее потенциал, учитывая опыт ее применения, накопленный после 1993г. Так, крайне важным представляется принятие предусмотренного Конституцией РФ (ст.137) закона о приеме в Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса последнего» ¹¹ Саликов М.С. О преимуществах и возможностях создания территориальной Федерации. - М., 1998.-С.207..

В ч.2 ст.137 закреплено положение о том, что изменение наименования субъекта Федерации (наименования республики) подлежит включению в ст.65 Конституции Российской федерации. При этом не оговаривается соблюдение процедуры правила «взаимного согласия».

По данному вопросу дано разъяснение Постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995г. «По делу о толковании ч.2 ст.137 Конституции Российской Федерации», согласно которому в соответствии со ст. 73 Конституции РФ решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов РФ. При этом новое наименование не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ и т. д. Суд также разъяснил, что, в случае возникновения споров между органами государственной власти РФ и ее субъектами либо между субъектами РФ по поводу внесения нового наименования в ст. 65 Конституции РФ, Президент вправе использовать согласительные процедуры и другие полномочия ²² См.: Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании ч.2 ст.137 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1995.- №49.- Ст.4868..

Из вышеизложенного вытекает, что, хотя ч. 2 ст.137 не требует согласования с органами государственной власти РФ наименования субъекта Федерации, подлежащего включению в ст.65 Конституции РФ, но в отдельных (спорных) случаях это является обязательным. Поэтому, по нашему мнению, было бы целесообразным внести указанные поправки в ч.2 ст.137 Конституции РФ.

8. В соответствии с Конституцией РФ суверенной является только РФ в целом: Суверенитет Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в одной системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации. Недействительны договора, соглашения, допускающие разделение суверенитета РФ.

Положения конституций республик в составе РФ, закрепляющие их суверенитет, нельзя признать допустимыми, поскольку тем самым ограничивались бы суверенитет Российской Федерации, верховенство Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации, и создавалась бы возможность одностороннего изменения республикой установленных Конституцией Российской Федерации федеративного устройства, принципа равноправия республик с иными субъектами Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов ¹¹ Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании ч.2 ст.137 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1995.- №49.- Ст.4868.

.

В соответствии со ст.3 Конституции РФ носителем суверенитета является РФ в целом, а в п.1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ упоминается о суверенитете республик. Серьезным пробелом в Конституции РФ является то, что она не дает представления о содержании правовой нормы, указывающей на суверенитет республики: в каких пределах он действует, соотношение суверенитета РФ с суверенитетом республик. Полагаем, что по этим вопросам необходимы четкость и ясность.

9. В научной литературе имеются различные мнения о совершенствовании федеративных отношений, о значении Федеративного договора для разграничения предметов ведения и полномочий, наиболее характерными являются следующие:

а) по мнению профессора Б.С .Крылова, соответствующий «Заключительным и переходным положениям» действующей Конституции Федеративный договор действует в части, не противоречащей Конституции РФ. Отдельные положения Федеративного договора, имеющие существенное значение, оказались забытыми. Было бы целесообразно реанимировать их с учетом существующей ситуации путем издания соответствующего федерального закона ¹¹ См.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия: Научно-практическое пособие. - М.: Юрид.лит., 1998. -С.36.

;

б) по нашему мнению, положения Федеративного договора от 31.03.92 г. должны войти в раздел Конституции о федеративном устройстве. Как нам представляется, указанный договор не безупречен как с политической, так и с теоретической точек зрения. Несовершенство Федеративного Договора частично нивелируется Конституцией РФ 1993 года, в которой разграничение предметов ведения и полномочий проводится иначе, чем в Договоре. Договор должен соответствовать тексту Конституции РФ, а не быть чужеродным, далеким от идеала приложением, да еще явно противоречащим Основному Закону. Не может не вызвать возражений опубликованный в 1993г. текст Конституции РФ, именуемый официальным, с приложением Федеративного Договора, который не выносился на референдум и поэтому не может являться составной частью Конституции РФ. Притянуть его «за уши» к Конституции РФ - сомнительная политическая акция. Ни одно федеративное государство не может эффективно развиваться без устойчивой исполнительной вертикали («федеральный центр - органы власти субъектов Федерации»), нейтрализующей сепаратистские тенденции.

Проблема сочетания принципов федерации и разграничение полномочий между органами власти федерального центра и субъектов Федерации, взаимного их уравновешивания и взаимодействия в десятки раз нужнее, сложнее, конкретнее, чем общие рассуждения об «уровнях власти», независимости одного уровня власти от другого в «пределах полномочий.

Таким образом, несмотря на различные точки зрения о роли значения Федеративного договора, суть их заключается в обосновании необходимости совершенствования законодательства в сфере федеративных отношений, в том числе и путем внесения поправок в Конституцию РФ. Главная тенденция - это «курс на укрепление основ федеративного государства как единого целостного государства с широкой самостоятельностью субъектов Федерации».

2. Изменение и совершенствование формы правления

Форма правления представляет собой структуру высших органов государственной власти, порядок их образования и распределение компетенции между ними.

Форма государственного правления дает возможность уяснить: кто и как осуществляет государственную власть (создание и структура высших органов государственной власти).

В зависимости от того, какова структура (строение) государственной власти, которая характеризует содержание формы правления, различаются следующие формы правления: монархия и республика.

Республики, в свою очередь, подразделяются на парламентские и президентские. В парламентской республике правительство формируется парламентом и ответственно перед ним.

В президентской республике правительство формируется президентом и ответственно перед ним. Президент наделен полномочиями главы государства и главы правительства.

Другой особенностью президентской республики является избрание президента внепарламентским методом.

Смешение признаков президентской и парламентской республик , или президентско-парламентская форма , характеризуется в юридической литературе как «полупрезидентская» республиканская форма правления. Поскольку верно определение «полупрезидентская» республиканская форма правления, допустимо определение «полупарламентской» республиканской формы правления.